（公共管理专业论文）公务员培训问题与对策研究——以济南市历城区为例.pdf

山东入学硕l 学位论文 中文摘要 国家公务员是国家重要的人才资源，公务员的素质直接影响着国家的行政水平， 公务员队伍建设在人才战略中具有重要地位。我国政府一直致力于公务员制度建设， 公务员培训制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。中华人民共和国公务员法对 公务员的培训作了原则性的规定，但是，目前我国理论界对于公务员培i ) l l 带l l 度的研究 还处于探索阶段，由于公务员培训所涉及范围的宽泛性、多样性、综合性，到目前止， 还没有形成对我国公务员培训未来发展趋势的理论指引，特别是在公务员培训的实践 方面，还缺乏较完善的法律制度保障，在培训的实际操作过程中还受许多制约因素的 影响。本文研究以济南市历城区为例对公务员培训中出现的问题和对策进行研究探 讨，借鉴发达国家公务员培训的先进经验，对比国内公务员培训的现状，分析历城区 公务员培训中存在的问题，分析基层政府公务员培训面临的形势及挑战，并提出解决 公务员培训中存在问题的对策建议，建立适合基层的公务员培训机制及培训运行方 式，促进济南市历城区培训工作健康向上发展，在一定程度上能更好地推进我国的公 务员培训工作更好的发展，真正实现国家公务员队伍的民主化、科学化和法制化，为 全面建设小康社会和富强、民主、文明、和谐的现代化强国提供有力的智力支持和人 才保障。论文的重点是针对目前存在的问题，有针对性地提出完善我国公务员培训体 制的对策和建议，包括建立和完善管理体制、坚持培训与使用相结合健全评估与激励 机制、这些恒河培训资源和拓宽培训渠道、更新培训教育内容、改善培调教育方法等 建议。 关键词：公务员；素质：培训体制：历城区 e n g l i s ha b s t r a c t c i v i ls e r v a n t sa r ev e r yi m p o r t a n tr e s o u r c e so fh u m a n t a l e n t s t h eq u a l i t yo f c i v i ls e r v a n t sa f f e c t st h ea d m i n i s t r a t i v el e v e lo fac o u n t r y t h ec o n s t r u c to fc i v i l s e r v a n t sp r o c e s s i o np o s s e s si m p o r t a n ts t a t u si nac o u n t r y st a l e n ts t r a t e g y o u r g o v e r n m e n tw o r k e da tt h es y s t e mc o n s t r u c to fc i v i ls e r v a n t sa ta l lt i m e s t om a k e t h et r a i n i n g s y s t e mo f c i v i ls e r v a n t si n s t i t u t i o n a l i z e i san e c e s s a r ym e a s u r e c o m p l y i n gw i t ht h es t r e a mo fh i s t o r y ( t h ec i v i ls e r v a n t sl a wo fc h i n a ) s t i p u l a t e d t h et r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s ，b u to u rs t u d yo ft h i sp r o b l e mi s s t i l la tt h e e x p l o r i n gs t a g e b e c a u s et h et r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sr e l a t e st ob r o a d r a n g e h e t e r o g e n e o u sf a c t o r sa n dc o m p r e h e n s i v ek n o w l e d g e 。w eh a v en o tf b r r n c o m p l e t et h e o r yt od i r e c tt h ed e v e l o p m e n to ft h et r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s e v e nt ot h i sd a y e s p e c i a l l yi nt e r m so f t h e t r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sp r a c t i c e 。 i ti sl a c ko ft h es a f e g u a r do fl a wa n di ti sa f f e c t e db ym a n y f a c t o r s t h i sa r t i c l ew s t u d yt h e t r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t st a k i n gj i n a nl i c h e n g d i s t r i c tf o re x a m p l e t h ew r i t e rw i l ld r a wl e s s o n sf r o mf o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c e a n dc o m p a r ew i t hi n t e r n a lp r e s e n ts i t u a t i o n 。f i n dp r o b l e m sf r o ml i c h e n g d i s t r i c t a n a l y z eo p p o r t u n i t ya n dc h a l l e n g ei nt e r m so ff o u n d a t i o nc i v i ls e r v a n t st r a i n i n g ， g i v ea d v i c ef o rp e r f e c t i n gt h ec i v i ls e r v a n t st r a i n i n gs y s t e m ，c o n s t r u c ta d a p tr e g i m e a n df u n c t i o nw a yo ft r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sa n d p r o m o t ed e v e l o p m e n to f l i c h e n gd i s t r i c tt r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s w et r yt oa d v a n c et h ec o n s t r u c to f i n t e r n a lt r a i n i n g s y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sa n dc a r r yo u tt h ed e m o c r a t i z a t i o n 。 s c i e n t i f i c a t i o na n dj u r i d i f i c a t i o no fc i v i ls e r v a n t s ，w ea l s ow a n tt oa f f o r di n t e l l e c t s u s t a i n m e n ta n dt a l e n ts e c u r i t yf o rb u i l d i n gb e t t e r - o f fs o c i e t yc o m p r e h e n s i v e l ya n d m o d e r ng r e a tp o w e ro fp r o s p e r o u sa n d s t r o n g ，d e m o c r a t i ca n dc i v i l i z e d t h ek e yp o i n to ft h i s p a p e ri st og i v ea d v i c e sa n dc o u n t e r m e a s u r e sf o r p e r f e c t i n go u rt r a i n i n gs y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sb ya n a l y z i n gp r e s e n tp r o b l e m si ni t i tr e v o l v e sc o n s t r u c t i n ga n dp e r f e c t i n gm a n a g e s y s t e m 。h e a l t h e n i n ge v a l u a t i o na n d s t i m u l a t i o n s y s t e m ， i n t e g r a t i n gt r a i n i n g r e s o u r c e sa n d b r o a d e n i n gt r a i n i n g c h a n n e l ，r e f r e s h i n gt r a i n i n gc o n t e n t ，a m e n d i n gt r a i n i n gm e t h o da n ds oo n 2 山东大学硕：t 学位论文 k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t s ；q u a l i t y ；t r a i n i n gs y s t e m ；l i c h e n gd i s t i c t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：弛日期：j 至= 号立 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者虢锋新妣耳日期：学 山东大学硕士学位论文 1 1 研究的目的及意义 第一章导论 国家公务员是国家重要的人才资源，公务员的素质直接影响着国家的行政水平， 公务员队伍建设在人才战略中具有重要地位。通过中外历史的发展可以看出，重视官 吏培养与公务员培训有助于提高统治阶层、国家政府的行政能力并提高国力，我国政 府一直致力于公务员制度建设，公务员培训制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。 2 0 0 6 年一2 0 1 0 年全国干部教育培训规划指出：“全面贯彻落实科学发展观， 构建社会主义和谐社会，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道，开创 社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的新局面，必须大力 实施人才强国战略，进一步发挥干部教育培训工作的战略性、基础性作用。 从战略 的高度突出了干部教育培训特别是公务员培训的地位，同时，也表明了按照“科学发 展观”的要求，在“人才已成为综合国力竞争的战略重点 的大形势下，建设一支适 应新形势新任务的高素质的公务员队伍的极端重要性和紧迫性。公务员作为政府工作 人员，是党的路线、方针、政策和国家法律法规的具体执行者，担负着社会主义现代 化建设的规划、组织和领导的重要责任。公务员的能力决定着政府的管理能力，公务 员的水平决定着政府的管理水平。公务员培训是提高公务员能力素质的有效途径之 一。中华人民共和国公务员法对公务员的培训作了原则性的规定，从立法的角度， 明确了公务员培训分为初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训；同时还 明确了对公务员队伍实行由组织部门和人事部门按照分工共同负责的管理体制，这样 不仅使现行的公务员管理体制得到理顺，也为加强和完善我国公务员培 ：) i i n 度拓展了 空间。干部教育条例颁布实施，干部教育培训工作管理体制和运行机制不断完善， 科学化、制度化、规范化建设取得重大进展；改革创新力度进一步加大，干部教育培 训的针对性和实效性明显增强。 但是，目前我国理论界对于公务员培训的研究仍然处于探索阶段，由于公务员培 山东大学硕七学位论文 训所涉及范围的宽泛性、多样性、综合性，所以到目前止，还没有形成对我国公务员 培训未来发展趋势的理论指引，特别是在公务员培训的实践方面，还缺乏较完善的法 律制度保障，还受许多制约因素的影响。因此，必须在总结已有公务员培训管理经验 的基础上，不断学习、汲取发达国家在公务员培训方面的成功经验。不断改进和完善 我国的公务员培训制度，更好的发挥培i i l 开发在公务员队伍建设中的积极作用。 本文理论研究基于区县级公务员培训现状，主要以济南市历城区为例对公务员培 训存在的问题进行研究探讨，并提出完善公务员培训的对策建议。当前我国区县级公 务员培训工作还存在很多亟需解决的问题，首先，对公务员培训的认识还不够，集中 表现在对国家公务员的培训没有被相关领导从战略的角度所认识；还缺乏相应的法律 法规做支撑，近年来，从中央到地方在公务员培训工作上出台了很多文件，相关的制 度法规也在完善，但是在实践层面缺乏细节的规定；此外，市、县级公务员培训还存 在着经费不足、教学资源匮乏的现状。在新的历史时期，如何搞好我国公务员培训工 作，建立健全公务员培i l l $ l l 度，是一个十分重要的课题。 1 1 1 加强公务员培训是建立高素质干部人才队伍的关键 国家公务员培训是根据公务员的职务和工作需要进行的继续教育过程。现代意 义上的公务员培训是在人力资源开发理论的基础上发展起来的开发式培训，它除了传 统培训之外，还包括职业生涯开发、管理开发、组织开发等现代人力资源开发手段， 目的在于更新公务员素质结构，提高公务员工作技能，优化公务员整体政治素质和业 务素质。 当前，许多国家特别是发达国家，纷纷提出有利于自己发展的人才资源开发战略。 我国人口众多，具有巨大的人力资源优势。但由于我国经济文化还比较落后，目前仍处 于社会主义初级阶段，国民受教育程度还比较低，我国人力资源的潜在优势还没有转 变为现实的人才优势。实践证明，培训是提高干部队伍包括公务员队伍素质的重要途 径，是增强公务员竞争能力的关键，是建设一个强有力政府的关键。要树立对人才培养 贡世康，对完善我国公务员培训制度的几点认识，攀登( 双月刊) ，2 0 0 4 年第5 期。 2 山东大学硕士学位论文 的投资是具有巨大效益的投资的观念。培训工作搞好了，为国家培养了大批管理人才 尤其是高层次管理人才，就能为国家为社会带来无穷效益。培训工作上去了人才的素 质提高了，公务员的能力增强了，与工作要求更适应了，就有利于提高工作效率和为人 民服务的水平。面对经济、科技的迅猛发展，不断更新知识的再教育、直至终身教育 已经成为人们的普遍意识和自觉行为。在这种社会大背景下，建立健全公务员培训制 度已经成为新时期公务员队伍建设的重要内容。只有使公务员培训制度化，才能使公 务员接受培训的权利和义务得到保障，才能由以往那种“被动式 培训向“主动式 培训转变，才能不断提高公务员队伍的整体素质。 i i 2 加强公务员培训是适应国内外形式发展的迫切需要 从国际形势看，当前，世界多极化趋势不可逆转，经济全球化进程加快，科技进步 日新月异，包括经济实力、科技实力、国防实力和民族凝聚力在内的综合国力的竞争 日趋激烈。当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才特别是各类领导人才的竞争。 中国社会主义事业的巩固和发展，中国要在未来激烈的国际竞争中处于主动地位，必 须拥有一支政治上坚定、有全局观念、勇于开拓创新、善于把握机遇、能够稳妥处理 国家事务和驾驭社会主义市场经济、善于应对和处理各种复杂局面及问题的公务员队 伍。 从国内形势看，我国社会主义现代化建设将进入一个新的发展时期。在加快向新 型工业化转变的过程中，我国又面临着国民经济信息化的新任务。在胜利完成第二步 战略目标的基础上，我们又开始实行第三步战略目标，全面建设小康社会并继续向现 代化目标迈进。要完成这个任务有难度，也有风险，具有很大的艰巨性和复杂性。 当今世界的经济环境，促使整个社会的文明程度日益提高，与政府行为相关的领 导艺术、政策制定、行政管理将越来越趋向于科学化、体系化和综合化。要在新形势 下建设中国特色社会主义，就要求政府行政管理人员具有新思想、新观念和新的思维 方式。而只有坚持不懈地对公务员进行培训，使公务员培训制度化，才能建立一支精 。陈水秘，充分认识公务员培训的战略意义，地方政府行政管理，2 0 0 1 年第6 期。 山东大学硕士学位论文 明强干、高效廉洁、忠诚可靠的公务员队伍，从而保证社会主义现代化事业的实现。 为适应经济体制与政治体制改革的需要，我国在机构改革中，将转变政府职能作为 改革的重要内容。政府职能的转变对政府公务人员也提出了更高的素质要求。而要达 到这些素质要求，惟有建立健全公务员培u t i 南u 度，并使之科学化、系统化、制度化。 1 1 j 完善公务员培训制度是保证国家长治久安的根本大计 国家公务员在国家政权机关中居于重要的地位，肩负着国家改革、发展、稳定的 重大历史使命。当前党的干部队伍正处在整体性新老交替的重要时期；当今世界正发 生重大变化、当代中国正处于伟大变革之中。就国家公务员队伍的现状来看，总体素 质是好的，是称职的，但是，公务员队伍中的一些人在理论素养和知识水平、思想境界 和精神状况、工作作风和工作方法等方面还不适应新形势新任务的要求。只有大力加 强和改进公务员培训工作，提高公务员队伍素质，才能确保我国改革开放和现代化建 设顺利进行，确保国家长治久安。因此，把公务员培训工作当作一条根本大计来抓，发 挥培训工作培养和造就大批适应社会主义现代化建设需要的高素质公务员的作用。 1 2 国内外研究现状及文献综述 1 2 1 发达国家公务员培训现状研究综述 发达国家公务员培训制度的建立公务员制度的特征密切相关。公务员的常任性不 仅要求他们从事并精通一项专门工作以适应眼前职务需要，还要求他们能应付工作、 职位的变换，准备晋升或调转，防止受专业、能力局限造成流动困难和不适位。自本 世纪4 0 年代起，西方国家经济和科技获得了长足进步，政府职能日益复杂，政府工 作人员要迅速应付这种局面才能施行有效管理。因此，对公务员进行“回归的 、 “终身的 教育，有计划、有组织地进行知识更新势在必行。目前我国学术界对发达 国家公务员培训的研究主要集中于以下几个方面： 一、发达国家公务员培训制度的特点 西方发达国家公务员培u i i 带u 度于二战前后起步，各国国情、文化传统、社会制度 。贡世康，对完善我国公务员培训制度的几点认识，攀登( 双月刊) ，2 0 0 4 年第5 期。 4 山东大学硕士学位论文 和政治制度虽各有不同，但从总体上看，却呈现相类似的特征： 1 、在培训的制度建设上，普遍具有较为完备的法律保障，公务员培训有法可依。 西方国家把公务员培训看作是与经济和社会发展密切相关的一项重要任务，一般都把 培训作为公务员的权利和义务纳入法规条例，甚至是国家根本大法中，使其教育培训 与进修工作制度化规范化，为公务员参加各种方式的培训提供了有效的法律保障。 2 、西方国家公务员培训制度中将培训制度与激励制度挂钩是一大特点。西方许 多国家的公务员法都明确规定：公务员不参加培训就不能晋升职务，培训在国家公务 员管理中具有重要地位。此外，国家公务员培训有法律保障，包括总的规定和细节规 定，有些体现在总法中，有些在专门的培训法中予以规定，有些在补充细则中予以规 定，法规体系完整配套、便于操作。哪 3 、培训机构职业化发展，建立了由中央权威管理机构和高校联合的多层次、全 方位的培训网络。中央机构对公务员的培训起到统一领导、整体规划的作用，而高校 和隶属培训部门则与之形成互补，有的国家还将培训推向市场，将办学体制和教学管 理市场化运作，不但提高培训机构的培训能力，还增加了经济收益。 4 、培训内容向全面化发展，西方国家的公务员培训内容呈现全面化的特点，西方 国家在公务员培训的内容上注重全面的知识能力和技能的学习与训练，而不是偏重于 政治理论知识。 5 、培训方式多样化发展，在培训方式上，西方国家的公务员培训强调社会实践 与课堂教学的有机结合矿使公务员能主动独立地思考，培养、提高他们的创新能力。 二、发达国家公务员培训制度的发展趋势 目前我国学术界对发达国家公务员培训发展呈现的总体趋势总结如下g l 、战略化发展。公务员队伍建设在人才战略中具有重要地位，许多西方发达国 家从战略高度看待公务员培训。 2 、法制化发展。许多国家把公务员培训纳人法制化、规范化的轨道，从而确保 培训的严肃性、稳定性和有效性。一些国家或组织为了使公务员培训能真正达到预期 目的及增强激励性，往往使培训效果与考核或晋升挂钩。 罗筠西方国家公务员拮训制度及其对我国前借鉴意义中共贵州省委党校学报2 0 0 6 3 ( 总1 0 3 期) 5 山东大学硕士学位论文 3 、市场化发展。伴随着国家公务员人数的增长和政府行政职能的增加，单靠政 府本身的组织机构以无法胜任全员培训的要求，各国培训机构也日益呈现出市场化导 向的趋势。政府放宽了对培训机构的限制，广泛吸引私立培训机构等社会力量进人培 训市场。 4 、实效化发展。西方国家公务员培训非常注重实用在多数发达国家的各类培训 机构中，“教育重点解决为什么的问题，培训重点解决怎么做的问题”的观念深人人 心。基于此，这些国家公务员培训重视以实践为基础、以问题为中心，强调运用现有 的知识，特别是新知识分析与解决实际问题。 5 、国际化发展。当今世界，经济全球化和区域集团化趋势的进一步加强，这种 趋势使国家之间在公务员培训方面形成了一种新的互动机制，即在竞争中合作、在合 作中竞争。为了适应这种全球化趋势，一些国家或组织的公务员培训除了立足本土， 还面向世界。 三、发达国家公务员培训制度对中国目前公务员培训的借鉴 针对我国公务员培训发展中存在的问题，借鉴发达国家在公务员培训发展方面的 先进经验总结如下： 1 、制定完备、细致的培训法规。我国法律对公务员的培训只有总体上的、原则 的规定，但对如何实施、如何操作无细节规定，因而迫切需要有一部关于培训的专门 法规，对诸如培训的目标、内容、形式、种类、方法、管理体制，培训机构、经费来 源、师资条件、管理标准、考试考核、培训成绩登记、培训与任职升迁的关系，培训 的奖励与罚则做出明确的规定，为培训工作提供一个操作指南，使培训工作有法可 依，依法培训，逐步走上制度化、法制化的轨道。 2 、树立培训理念，以促进公务员战略性培训的实施。理念是行动的先导，以怎 样的培训理念指导培训工作，是一个至关重要的问题。只有改变落后的培训理念，站 在战略高度认识公务员培训，并为公务员培训建立战略性标杆才能避免片面认识，并 卓有成效地实施公务员培训。 3 、公务员培训机构网络化、系统化发展。世界各国随着国家行政职能和公务员 人数的增加，知识更新速度的加快，单靠政府本身的组织机构已无法胜任全员培训的 要求，我们可以借鉴国外的先进经验，设置专门负责培训的职能部门，健全高效能的 国徐东华、王洋中外公务员培训发展趋势及相关思考北京电子科技学院学报2 0 0 7 年9 月第1 5 卷 6 山东大学硕士学位论文 培训主管机构，同时拓宽培训渠道，支持并鼓励相关部门参与，从而形成以国家行 政学院为主体，包括各级地方行政学院、经国务院人事部门和省级政府确认的具有相 应资格的各类培训机构、高等院校以及各级党校等在内的国家公务员培训网络。 4 、建立强有力的、将培训与激励挂钩的培训机制。针对我国公务员普遍存在参 加培训动力不足、积极性不高的情况，必须尽快完善公务员培训的激励机制，切实做 到“先培训、后上岗；先培训、再提拔。把培训期间的学习成绩、参加培训学习的 考核结果作为公务员晋升职务的重要依据之一，从而使公务员能产生一种内在的学 习动力，积极争取参加培训。 四、发达国家公务员培训研究的缺失 我国学术界虽然对大多数发达国家的公务员培t ) j l n 度做了初步研究，但在一些方 面仍存在缺失。首先，对发达国家公务员培训制度缺乏历史研究，没有具体研究发达 国家公务员培训制度的历史形成和发展过程，从而也缺乏历史角度的借鉴。其次，对 发达国家公务员培i ) t l n 度缺乏比较研究，没有比较各个国家具体国情，文化背景等的 不同，从而也缺乏对我国在比较意义上的借鉴。另外，对发达国家公务员培i ) i l n 度缺 乏系统性研究，虽然学术界已经发表了一批对国外公务员制度研究的理论成果，但很 少有学者是从系统性的角度出发，从整体性、系统性上把握整个发达国家公务员培训 制度的体制。 1 2 2 我国公务员培训现状研究综述 我国公务员培i ) l l n 度源于干部培训制度。我国干部培i ) l l $ , l 度的形成和发展，经过 一个漫长的历史进程。新中国建立以后，为了尽快适应社会主义建设的需要，各级党 政机关兴办了各级各类党校、干部学校等干部培训场所，充实了教学内容，大规模地 对干部进行培训。1 9 5 3 年以后干部教育工作逐步转入在职干部的轮训，培养造就了 大批优秀干部和专门人才，从而保证了国民经济的迅速恢复和第一个五年计划的胜利 完成。党的十一届三中全会以来，各级政府部门按照干部“革命化、年轻化、专业化、 知识化 的标准，根据社会主义现代化建设的需要，多形式、多渠道、多层次地开展 了干部培训工作，取得了显著的成绩，为公务员培训制度的建立提供了宝贵的经验。 7 山东大学硕士学位论文 1 9 9 3 年国家公务员暂行条例颁布实施，国家公务员暂行条例对公务员培训作出 专章规定，公务员培训成为干部培训工作的主体。作为公务员制度实施的步骤之一， 公务员培训大规模普遍开展起来。1 9 9 5 年国家颁布实施中华人民共和国法官法 和中华人民共和国检察官法，专章规定了对法官、检察官培训的原则、培训机构 及培训结果的使用。1 9 9 6 年人事部下发了公务员培训暂行规定，进一步细化和完 善公务员培训制度。中组部有关方面还通过下发培训规划、培训纲要，指导和推动培 训工作。2 0 0 6 年起实行的公务员法对公务员培训进行了更细致的规定，进一步完善 了我国公务员培训制度。近年来，在党政领导干部选拔任用工作条例和国家公 务员暂行条理为基础的法规体系上，随着新的公务员法的出台代替了条例， 它不仅专设了公务员培训制度的章节，而且在权利、录用、考核、职务升降等章节中 也对培训作了原则性规定，使培训工作走上了法制化轨道。目前我国学术界对公家公 务员制度及其培训制度的研究正处于“百花齐放、百家争鸣 的状态，学者们研究的 热点集中在： 一、我国公务员培训存在的问题 1 、公务员培训法规制度不健全。 首先，关于国家公务员培训的立法层次不高。目前，关于公务员培训最高层次的 立法是国务院颁布的暂行条例和人事部发布的暂行规定，全国人大及其常委 会还没有就公务员培训方面制定基本法律或一般法律，这在一定程度上影响了公务员 制度的完善。其次，关于公务员培训工作的单项法规和地方性法规制度不健全。国家 人事部仅根据暂行条例制定了粗放式的暂行规定，还没有制定有关培训的经 费保障、施教机构资格认证、培训质量评估以及培训的具体办法和规定。 2 、培训认识不到位，没有建立起公务员培训的激励机制。 目前，在一些单位和部门对公务员培训的重要性缺乏足够的认识，有的认为培训 是“软任务 ，可搞可不搞；有的单纯追求参加培训人员的数量、指标，搞形式主义， 使培训工作背离初始目标，难以收到预期效果。三是培训经费短缺，造成培训工作时 断时续。激励措施不够，目前的公务员培训没有把培训结果同公务员的升降奖惩挂起 8 山东大学硕士学位论文 钩来，培训结果如何没有与自己的切身利益紧密联系。 3 、培训的管理机构和施教机构建设力度不够。 从目前的实际情况来看，还有相当一部分地方政府人事部门尤其是政府工作部 门的人事机构，还没有形成一支专门的公务员培训管理队伍，不能根据本地区、本部 门的实际情况制定合乎地方特色的培训规划；施教机构只有办班要求而不能进行科学 有效的业务指导，使培训工作的实施力度和效果大打折扣；施教机构的硬件设备落后， 远远不能满足教育技术现代化的需要，不适应信息时代的培训要求。 4 、师资队伍的知识结构不合理。由于公务员队伍的整体素质和文化程度相对较 高，工作经验丰富，因此对教师的要求也很高。目前，担任公务员培训任务的主要是 国家行政学院、地方行政学院、各级各类管理干部学院及其他培训机构，这些培训 机构都是为适应公务员培训需要在最近几年刚刚兴办起来的，从事培训的教师队伍 也是新组建的，他们几乎没有培训公务员的教学实践和经验积累。 二、改进我国公务员培训的方式方法和策略模式 1 、构建我国多元化公务员培训模式 首先是多元化的培训机构，我们要像世界上许多发达国家那样一方面建立官方为 主的培训机构，还要将公务员培训引入市场机制，这已经成为一种国际化的趋势。我 国应将专门的行政培训机构与地方行政院校结合，优势互补、密切合作，努力构建一套 比较完整的公务员培训网络，力争做到以专门培训机构为载体，其他培训机构依据自 身优势和特点，各有侧重地从事公务员的培训工作。此外，为了适应公平竞争的国际 环境与规则，我国政府培训机构应逐步走向公开招标、实施合同化管理。在适应这种 趋势的同时，因势利导，积极开拓培训市场，让各个培训机构在市场的竞争中优胜劣汰， 在降低培训开支与行政成本的同时，提高整体培训质量。哪 2 、更新公务员培训工作的理念。理论是行动的指南，观念是决策的先导。要开 创公务员培训工作的新局面，首先要在更新观念上下功夫。公务员培训属于政府行为、 单位行为和个人行为的统一。随着社会需求的不断改变，原来计划模式已经远远不能 蔡小慎徐进关于构建我国多元化公务员培训模式的思考前沿2 0 0 5 年第3 期 9 山东大学硕士学位论文 满足社会上日益增长的多样化的需求。因此，要努力改变千篇一律的培训的方式，鼓 励个性化培训、社会化培训，以不断满足多样化的培训需求。 3 、加强公务员培训施教机构建设。 建立和健全施教机构资格认证制度，坚决制止乱办班、乱收费、乱发证现象。公 务员培训是政府行为，因此，不能以盈利为目的，要坚决制止和杜绝一切乱办班、乱 收费和滥发证现象；防止施教机构学历贬值，提高施教机构学历的含金量；通过自身 建设有力保证教学质量、严肃考试制度。 4 、科学的、完整的培训课程体系建设。公务员培训的课程体系既要有学科基础， 更要符合公务员的培训要求和培训目标。在现阶段公务员的培训中，应该包括政治理 论素养方面的知识、公共管理知识、领导科学知识、基础素养知识( 包括现代科技、 计算机知识、电子政务、科学文化知识、心理调适、国学等、岗位专业知识) 依法行 政方面的知识和现代经济知识等等。 三、我国公务员培训的发展趋势 1 、建立和完善公务员培训法律制度，坚持依法培训。 建立和完善公务员培训的法律制度，首先，要提升培训工作的立法层次。其次， 要建立和完善关于培训工作的单项法规。再次，要建立和完善地方公务员培训的具体 实旌办法。这就要求各地区人大和政府在全国人大关于培训工作的法律规定指导下， 尽快根据本地的实际情况和特点制定出本地特色的公务员培训实施办法。 2 、重视对公务员培训需求的调查研究。政府部门在公务员在职培训方面应广泛 调研，做培训需求调查，要求各个单位和每个公务员阐述各自的培训需求，通过对公 务员需求的层层汇总，进行综合分析，结合年度培训预算，制定来年的培训计划。这 样，就使得在职培训与公务员接受的培训需求一致，使培训内容更具针对性和实用性。 同时，每项培训活动结束前，参训公务员都要对培训有一个综合评价，及时反馈对培 训的意见，以便使培训机构改进培训工作。这样不仅可以避免培训的不合理性，还可 以使公务员通过培训和学习完善自己，避免个人发展的盲目性。 。龚彦超我国公务员培训工作现状及发展方向公务员培训2 0 0 4 年2 月 l o 山东大学硕士学位论文 3 、优化培训资源配置。适应大规模培训干部、大幅度提高干部素质的需要，加 快构建分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的公务员培训机构体系，加大公务 员培训体制机制改革创新力度，实行统筹、集约、择优发展。公务员培训主管部门要 抓好培训计划制定、督促检查、质量评估、组织协调等工作，及时研究和指导解决公 务员培训中遇到的新情况、新问题。党校、行政学院、干部学院要坚持正确办学方向， 发挥在公务员培训中的主渠道、主阵地作用。部门和行业培训机构要按照各自职责， 采取有效措施，提高培训质量，切实做好本部门、本行业公务员培训工作。高等院校、 科研院所可以发挥自身优势，承担相关的公务员培训工作。公务员培训主管部门可以 委托符合条件的社会培训机构和境外培训机构承担公务员培训任务。建立培训机构准 入机制，完善培训机构资格认证、检查评估、质量考核等制度，引导培训机构以优化 服务、提高质量谋求发展。w 四、我国公务员培训研究存在的问题 一是基本概念和内涵的研究呈现各自为政的状态，许多学者都对公务员培训、公 务员培训制度、公务员培训体制的内涵做了自己的理解，缺少一致性的观点。二是对 发达国家公务员制度对中国公务员制度的借鉴研究方面，所提出的借鉴方法缺少实效 性。三是对中外公务员制度的比较研究缺少历史的、文化的具体分析。 1 3 研究方法 1 3 1 文献分析法 通过对国内外有关公务员培训制度的研究及实际操作等方面的文献资料进行收 集、整理和比较，基本掌握公务员考培t ) j l n 度的发展情况，为论文的顺利撰写提供了 很大帮助。 。池俊胜借鉴法国欧盟公务员培训经验加强和改进我过公务员培训工作广东行政学院学报第2 l 卷第2 期 2 0 0 9 年4 月 1 1 山东大学硕士学位论文 1 3 2 历史研究法 通过对国内外公务员培训的产生、发展和变化过程的全面分析，了解公务培训体 制的历史和现状，找出其本质和规律，对比国内公务员培训发展的过程，找出适合我 国国情的公务员培训机制，为论文的顺利撰写提供方法论方面的极大帮助。 1 3 3 比较研究法 比较研究法又称类比分析法，是指对两个或两个以上的事物或对象加以比较，以 找出它们之间的相似性与差异性的一种研究方法。通过比较中外公务员培训体制的相 似性和差异性，揭示它们形成过程、文化背景等方面的不同，从而寻找借鉴的方法。 1 3 4 调查研究法 调查研究法又称实地调查法，是通过严格的抽样设计来寻找事实，以探讨社会诸 多变相之间的关系。笔者试图通过具体调查济南市历城区公务员培训的现状，寻找存 在的问题，找到解决问题的对策。 1 4 研究的重点难点 本文研究的重点是通过对国内外公务员培训现状的研究分析，根据济南市历城区 公务员培训工作的实际，对济南市历城区公务员培训现状的分析得出解决问题的对策 建议；难点在于历城区作为区县级政府在公务员培训工作上是以贯彻执行上级主管部 门的统一部署为主的，在推行公务员工作的创新过程中存在困难；另外如何找到适合 区县级政府特色的培训机制也是本文在研究过程中的重点及难点。 山东大学硕士学位论文 第二章公务员培训的现状分析及发展趋势 公务员培训是国家公务员制度的重要组成部分，是提高公务员素质，建立优化、 廉洁、高效的公务员队伍，提高政府工作效能的重要措施和必要保证，也是构建社会 主义和谐社会的迫切需要。 2 1 当前公务员培训现状 我国公务员培训制度是在总结、继承我国干部培训工作经验，在借鉴各国公务员 培训的普遍做法的基础上建立起来的。自1 9 9 6 年6 月5 日人事部根据国家公务员 暂行条例( 以下简称暂行条例) 发布国家公务员培训暂行规定( 以下简称暂 行规定) 以来，我国的公务员培训工作开始朝有序化、系统化、法制化的轨道积极 发展。 我国公务员培训工作经过了从无到有的开创性建设，业已取得显著成效：一是规 范化的培训制度基本建立，逐步形成了以暂行条例、暂行规定和中华人民共 和国公务员法( 以下简称公务员法) 为核心的培训制度体系；二是培训为政府中 心工作的服务作用不断增强，形成了以初任、任职、更新知识和专门业务培训为主要 种类，脱产培训和在职培训相结合的培训模式和方法体系；三是公务员培训的基础建 设逐步加强，形成了以人事部和地方各级人事部门为主体的培训管理体系；四是促进 了高素质、专业化公务员队伍的形成，形成了以提高行政能力为重点的培训内容体系； 五是党的十六大以来，我国干部培训事业呈现出快速发展的态势，形成了以国家行政 学院和地方各级行政学院为主体的施教机构体系。 公务员法实施以后，随着公务员队伍结构的变化、公务员数量的增多、培训 规模的扩大和培训任务的加重，使得我国公务员培训工作步入新的发展阶段；世界多 极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，围绕资源、市场、技术、 人才的竞争更加激烈，为适应这种潮流，在竞争中立于不败之地，国家大力实施人才 1 3 山东大学硕士学位论文 强国战略，进一步发挥干部教育培训工作的战略性、基础性作用。在( 2 0 0 6 - - 2 0 1 0 年全国干部教育培训规划提出了“根据十一五时期经济社会发展需要和干部队 伍的实际，大规模培训干部，大幅度提高干部素质。以党政干部为重点，按照分级分 类和全员培训的原则，抓好党政干部、企业经营管理人员和专业技术人员的教育培训。 把政治理论培训放在首位，坚持对干部进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基 本经验的教育培训，同时加强政策法规、业务知识、文化素养培训和技能训练。把教 育培训与实践锻炼结合起来，在培训中提高干部的素质和能力，在实践中锻炼和考验 干部。把干部教育培训的普遍性要求与不同类别、不同层次、不同岗位干部的特殊需 要结合起来，做到经济社会发展需要什么就重点培训什么，调动干部的积极性和主动 性，增强教育培训的针对性和实效性，进一步提高干部教育培训的整体水平。 的总 体任务，强调以党政干部为重点，按照分级分类和全员培训的原则，抓好党政干部、 企业经营管理人员和专业技术人员的教育培训；强调坚持统筹兼顾，促进干部教育培 训工作全面协调发展，做到优化整合各级各类教育培训资源，协调推进不同地区的干 部教育培训。 历城区是山东省省会济南最大的市辖区，兼有城市、近郊和农村三种资源，辖区 面积1 2 9 9 平方公里，共有9 0 万人口。近年来，历城区公务员培训工作取得了较大发 展，逐步走上了正规化和制度化轨道。2 0 0 6 年新公务员法实施以来，根据最新的公 务员登记数据显示，历城区共有公务员1 3 0 3 名，其中区直管理7 8 5 人，占6 0 2 ， 乡镇管理5 1 8 人，占3 9 2 。学历以专科以上学历为主，其中研究生学历的有6 5 人， 本科学历的有8 2 2 人，具有大专学历的有3 3 5 人，中专及以下学历8 1 人。年龄在3 5 岁及以下共3 4 8 人，3 6 岁至4 0 岁共2 0 4 人，4 l 岁至4 5 岁共2 5 9 人，4 6 岁5 0 岁共 1 8 4 人，5 l 岁5 4 岁共1 7 5 人，5 5 岁以上1 3 3 人。 o 2 0 0 6 _ - 2 0 1 0 年全国干部教育培训规划 1 4 m 东大学砸士学位论i 济南市历城区公务员学历分布情况 蒜l 。 t 嚣 嚣 研究 w ol 2 0 0 。0r i 0 06 0 0 7 0 。8 ( 1 。0 数据截止时间：2 0 0 8 4 1 2 月3 1 【j 历城区公务员年龄分布情况 数据截止时间：2 0 0 8 年1 2 月3 1 日) 按照干部管理权限，历城公务员培训分别由组织部门和人事部门共同负责。其中 厅局级干部培训主要由省市组织部门负责，县处级公务员培训由区委组织部负责。乡 科级以下公务员由区人事部门负责。区委组织部下设正科级机构干部培训办公 室，履行全区公务员教育培训工作的整体规划、宏观指导、协调服务、督促检查等职 能。历城区人事局公务员管理科承担着乡科级以下公务员培训的组织工作。历城区公 务员培训经费由区财政负担，根据培训工作需要按照“一事一议”的原则提出资金申 山东大学硕士学位论文 请报告，按规定程序审批。近年来，历城区公务员培训主要依托上级主管部门，以各 级党校、人才市场及各单位培训机构等为主阵地i 举办各类培训班，主要有任职培训、 初任培训、专业知识培训、继续教育培训等。以2 0 0 8 年为例，历城区公务员共有4 0 9 人次参加了组织人事部门认可的各类培训，组织部门负责组织培训的有2 1 0 人次，人 事部门组织的有1 9 9 人次，占公务员总数的3 3 2 ，其中在职岗位培训2 6 2 人次，任 职培训1 0 人次，专门业务培训8 6 人次，初任培训2 3 人次，其他2 8 人次。 2 0 0 8 年历城区公务员培训情况 ( 统计起i i = 时间：2 0 0 8 年1 月1 日_ 2 0 0 8 年1 2 月3 0 日) 累计培诩i 时间p培训类型p培训渠道， 项目一 1 3 天 1 个 3 个在职 任职 专门 初任 行政 其他 1 2 天月至 月及岗位业务其他一党校矿培训 以内p 至3 0 3 个培训p 培训p学院一 + 天，以上，培训p墙t i l o机构， 月一 总计p 2 刃一9 6 3 8 2 1 ，2 6 2 p1 8 和2 3 2 8 p7 2 ，3 3 3 4 一 县处级一 1 5 4 07 7 02 0 一15 和和4 1 1 ，2 ，2 5 p0 01 8 5 一 乡科级 ( 含) 8 3 p1