（公共管理专业论文）公共部门绩效审计指标及标准的构建.pdf

摘要 随着纳税人对公共部门使用公共资金及其效果的日益关注，世界各国均不同 程度地对这一资金使用的社会性和经济性实施了审计监督。然而由于各国确立的 指标、标准不，公共部门绩效审计涉及的涵义、范围及方法也各不相同。本文 试图参考国外的一些做法，结合我国对公共部门财政财务收支审计已有的基础， 对我国公共部门绩效审计指标体系建立及评价标准设置进行探讨，以期对拓宽绩 效审计工作新的领域有所裨益。 第一部分：西方公共部门绩效审计指标体系的构建。着重介绍公共部门绩效 审计的含义，公共部门绩效审计与公共管理特别是新公共管理运动有着密切的联 系以及西方主要国家的公共部门绩效审计指标体系的构建。 第二部分：我国公共部门绩效审计的现状及问题。分析我国公共部门绩效审 计的现状，提出我国目前开展公共部门绩效审计最直接的难题来自于评价指标和 评价标准缺失。 第三部分：我国公共部门绩效审计指标设置的适应性。论述公共部门绩效审 计的基本对象、主要内容和指标设置的原则。 第四部分：公共部门绩效审计评价指标体系的框架。阐述共性指标的构建， 并以五个主要公共部门为例构建个性指标体系。 第五部分：公共部门绩效审计评价标准的建立。提出公共部门绩效审计指标 分别应该在达到什么样的水平，解决了要求被评估者做得“怎样”的问题。 第六部分：有待进一步研究的三个问题。提出公共部门绩效审计需要关注 的三个问题。 公共部门绩效审计作为一种独立的审计类型提出，其审计报告应有自己鲜 明的特点，但本文基于国家审计的角度阐述有关观点，因此对审计法等法规 已有明确规范的审计报告问题，限于篇幅文中并未进行探讨，这的确是一个不小 的遗憾。 关键词：公共部门；绩效审计；指标；标准 a b s t r a c t w i t ht a x p a y e rp a y i n gm o r ea t t e n t i o nt ot h eu s e e f f e c to fp u b l i cf u n d sb yp u b l i c s e c t o r s ，a l lc o u n t r i e sc a r r yo u ta u d i tt os o c i a l i t ya n de c o n o m i co fp u b l i cf u n d s u s ei n v a r y i n gd e g r e e s m e a n w h i l ep u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i t sa r ed i f f e r e n ti nd e f i n e r a n g ea n dm e t h o db e c a u s eo ft h e i rd i f f e r e n ts t a n d a r d s t h ea r t i c l ei st r y i n gt od i s c u s s b u i l d i n go u rc o u n t r y sp u b l i cs e c t o r sp e r f o r m a n c ea u d i ti n d e xa n ds t a n d a r dw h i c h w o u l db eu s e f u lt od e v e l o pn e wr a n g eo f p e r f o r m a n c ea u d i t p a r tl ：b u i l d i n gp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i ti n d e xs y s t e mo fw e s t e r n c o u n t r i e s i tf o c u s e so ni n t r o d u c i n gd e f i n eo fp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i t ， p u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i th a v i n gc l o s er e l m i o nw i t hp u b l i cm a n a g e m e n t e s p e c i a l l yn e wp u b l i cm a n a g e m e n t p a r t2 ：p r e s e n ts i t u a t i o na n d p r o b l e m s o fo u rc o u n t r y sp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c e a u d i t i ta n a l y s e st h e p r e s e n t s i t u a t i o no fo u rc o u n t r y s p u b l i c s e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i ta n dr a i s e st h a tt h ed i r e c td i f f i c u l t yo fc a r r y i n go u tp u b l i c s e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i ti sl a c k i n go fe v a l u a t i o ni n d e xa n ds t a n d a r d p a r t3 ：s u i t a b i l i t yo fo u rc o u n t r y sp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i ts t a n d a r d i t d i s c u s s e st h eo b j e c t ，t h em a i nc o n t e n ta n ds e t t i n gp r i n c i p l eo fp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i t p a r t4 ：t h ef u n eo fp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i te v a l u a t i o ns y s t e m i t d i s c u s s e st h eb u i l do ft h eg e n e r a li n d e xa n dt h eb u i l do fi n d i v i d u a li n d e xw i t ht h e e x a m p l e so f f i v em a i np u b l i cs e c t o r s p a r t5 ：b u i l d i n gp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i te v a l u a t i o ns t a n d a r d i tr a i s e s t h el e v e lo fp u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i ti n d e xa n ds o l v e st h ep r o b l e mo ft h e r e q u i r e m e n tt ot h ep u b l i cs e c t o r s p a r t6 ：r a i s i n gt h r e ep r o b l e m st h a tn e e dt ob ep a i da t t e n t i o nt op u b l i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i t a sa ni n d e p e n d e n ta u d i t ，p u b i cs e c t o r s p e r f o r m a n c ea u d i tr e p o r ts h o u l dh a v e t h e i ro w nd i s t i n c t i v ec h a r a c t e r i t sap i t yt h a tt h ea r t i c l ed o e sn o td i s c u s s e st h ea u d i t r e p o r tp r o b l e m st h a ta l r e a d yh a v ed e f i n i t es t a n d a r db ya u d i tl a wd u et ol i m i t e ds p a c e b e c a u s ei t sp o i n to f v i e wi sb a s e do nc o u n t r ya u d i t k e y w o r d s ：p u b l i cs e c t o r ；p e r f o r m a n c ea u d i t ；i n d e x ；s t a n d a r d 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) 。j 罗彳积 夕么晕4 ；黾l ( 黾 , j i r k - - a - - k - k - k a - k j r 论文指导小组： 陈振明 郑云峰 教授 区长 朱芳芳讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 l 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 篡黼 日期：夕书多年胗月旷日 日期钇卅万钠胡fe t 弓i 青 引言 公共部门绩效审计指标是公共部门绩效内涵的反殃，是具体的、可计量的 经济效益，是经济效益的“指示器”。公共部门绩效审计标准是构成审计行为的 基本要素之一，它是审计人员据以衡量经济活动的准绳，也是接受审计的客体在 经济活动中应该遵循的规则。公共部门绩效审计的实施必须借助于指标的计量和 评价才能进行，就像医生诊断病情离不开血压、脉搏、体温等反映健康状态的指 标一样。对审计人员而言，缺乏必要的绩效指标和评价标准，就不能深入了解公 共部门的经济效益，实施绩效审计就有困难。因此，开展公共部门绩效审计迫切 需要开发和创建有效的公共部门绩效审计指标体系和评价标准。 一、西方公共部门绩效审计指标体系的构建 二十世纪七、八十年代新公共管理运动的蓬勃发展和公共部门绩效审计的兴 起有着千丝万缕的密切联系，考察新公共管理和公共部门绩效的发展关系、西方 公共部门绩效审计指标体系的构建对探讨我国公共部门绩效审计指标体系和评 价标准是有必要的。因为，研究公共管理与公共部门绩效审计之问的关系，以及 了解西方公共部门绩效审计指标可以深入了解掌握公共部门绩效审计工作发展 规律，不仅有利于提高建立公共部门绩效审计指标体系及设置评价标准的针对 性，也有利于改进我国的公共管理。 ( 一) 公共部门绩效审计的涵义 绩效审计在众多国家的称谓并不相同。英国称之为是“价值为本审计”，加 拿大是“综合审计”，澳大利亚是“效率审计”，瑞典是“效果审计”，个别国家 是“全愿审计”，只有美国是“绩效审计”。最高审计机关国际组织在1 9 8 6 年第 1 2 届国际会议上，提议以“绩效审计”来规范这类审计的名称，并对绩效审计 做出了统一的定义。绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性 进行的评价。实际上就是对资源节约与浪费状况，投入与产出关系及完成预算或 公共部门绩效审计指标及标准的构建 计划目标状况所进行的审计。目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经 济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济 责任。 美国政府审计准则( 1 9 9 4 年修订版) 中指出：“审计”一词包括财务审计 和绩效审计。财务审计包括财务报表审计和相关财务事项审计。财务报表审计对 被审计单位的财务报表是否按照一般公认会计原则公允地反映了财务状况、经营 成果和现金流动提供合理的保证。相关财务事项审计包括确定所表达的财务信息 是否符合既定的标准；机构是否遵循了具体的财务合规性要求；是否为了达到控 制目标而为机械的财务报告或资产保护建立了适当的内部控制制度并有效地发 挥作用。绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对公共部门组织、项目、 活动和功能进行独立地评价的目标，以便改善公共责任性，为实施监督和采取纠 正措施的有关各方进行决策提供信息。绩效审计包括经济性和效率性审计及项目 审计，也就是包括了经营管理审计和规划审计。 结合我国实际情况，可以将公共部门绩效审计的概念归纳如下：公共部门绩 效审计是由专门的机构和人员对公共部门经济活动的经济性、效率性和效果性独 立地进行审查、分析，以评价其经济资源使用效益及效果是否与预期目标相一致。 公共部门绩效审计是管理审计与效果审计的综合。随着我国政治、经济体制改革 的深人和经济对外开放的发展，要求政府的行为更规范，要求政府减少浪费、提 高效率及服务质量，因此，开展公共部门绩效审计具有重大的现实意义。 ( 二) 公共部门绩效审计与公共管理特别是新公共管理运动有着 密切的联系 同其他审计种类一样，公共部门绩效审计产生和发展的理论基础也是受托经 济责任关系。公共部门绩效审计起源于这样一种经济责任关系：公共部门作为受 托方对公共资源进行管理和经营，在资源越来越少的情况下，对公共资源的所有 者即公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。因此，公共部门绩效 审计势必与公共管理特别是新公共管理运动有着密切的联系。公共部门绩效审计 是实现公共管理目标的重要手段和工具，公共管理为审计提供了重要的政治、经 、西方公共部门绩散审计指标体系的构建 济和社会环境；公共部门绩效审计离不开公共管理这个大的环境，受这个环境影 响和制约，反过来又可以影响这个环境，两者相互影响、相互促进。两者在特征 的同一性和发展历史的一致性都表明了这种联系的存在。 自二十世纪7 0 年代末至8 0 年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷 日持久的政府改革运动，它源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到 其他西方国家，这就是“新公共管理( n e wp u b l i em a n a g e m e n t ) ”运动。 对于“新公共管理”的特征，公共管理学者及实践者们作了很多不同的概括 和描述。比如著名的公共管理专家胡德( c h o o d ) 提出新公共管理的七个要点： 向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、企业 管理风格的引入、强调资源的有效利用。而我国的陈振明教授将新公共管理的主 要特征归纳为八个要点等等。 新公共管理的众多特征，归结起来其核心内容就是对绩效和责任的关注。从 公共部门绩效审计的定义就可以看出其特征，一是强调对资源使用的经济、效率 和效果三方面的审计；二是对公共部门履行其职责过程的审计。由此可见，新公 共管理和公共部门绩效审计从根本上都强调了对绩效和责任的关注，因此，新公 共管理与公共部门绩效审计有着密切的联系。 传统的公共行政学诞生于1 9 世纪末2 0 世纪初，随着西方诸国工业化的完成 而形成的，主要理论基础是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德逊等人的政治与 行政二分法的理论。其主要特点是：政府管理体制以科层理论为基础，权力集中， 层级分明：法规众多，职能广泛；规模庞大，程序繁杂；官员依章办事、循规而 行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。 2 0 世纪7 0 年代之后，特别是8 0 年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本 性的变化。公众的价值观念多元化、需求多样化，民众民主意识、参与意识增强， 时代的变化对政府提出了新的要求。而传统公共管理体制僵化、迟钝，具有使行 政机构规模和公共预算总额产生最大化的倾向，易于导致高成本、低效率的问题 愈来愈突出。西方各国在七、八十年代普遍面临的政府开支过大。经济停滞、财 。雷达：新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩皴审汁发展的启示，审计研究，2 0 0 4 年第2 期，第 3 8 页。 3 公共部门绩效审计指标及标准的构建 政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越 来越强烈等问题，也促使人们开始变革传统的公共行政体制。 在这种背景下，一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、 工商管理学、政策科学( 政策分析) 、政治学、社会学等学科的理论、原则、方 法及技术融合进公共部门管理的研究之中，以寻求高效、高质量、低成本、应变 力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。“新公 共管理”的理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行 政学理论的批判基础上逐步形成的。 “新公共管理”自七、八十年代起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚之后， 迅速扩展到加拿大、荷兰、瑞典、法国等欧洲国家，进入9 0 年代之后，一些新 兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也加入了改革的大潮。各国改 革的内容、方式和措施并不完全相同，理论界也给这些改革以不同的名字，比如 “重塑政府( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) ”、“再造公共部门( r e e n g i n e e r i n gt h e p u b l i cs e c t e r ) ”等。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是 政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，同时对西方国家审计发展也带 来重大影响，这就是绩效审计在西方国家的快速发展。 二十世纪四十年代前后，公共部门绩效审计处于萌芽时期。其产生的主要因 素，一是凯恩斯主义的兴起带来的政府职能迅速扩张，公共支出急剧增加；二是 随着民主政治体制的进步，公众民主意识逐步增强，对政府责任要求的日益提高： 三是科学管理技术在公共管理中的运用，为绩效管理、绩效评估提供了技术基础。 具有真正现代形式的公共部门绩效审计形成于2 0 世纪六、七十年代，以各国法 律赋予审计机关进行绩效的职责为标志，各国形成的时间不一。详见表一。 4 一、西方公共部门绩效审计指标体系的构建 表一：西方主要国家公共部f 1 镄效审计形成时间一览表 国家时问法律内容 t 9 6 7 年，璃典建立政府财务管理系统，以改进预算过程和政 府的工作效率该系统包括计划、编制预算、会计和审计。 瑞典 1 9 6 7 年 瑞典审 = | _ 局成为政府财务管理系统的一部分，负责审查政府 机构知何进行计划和预算，审藿政府机构如何分析活动成果 和效益。 美匿审计总署发表了致府组 对审计的目的作了如下规 织、计姑瑗目、活动和职责的审定：l 、检查财务活动和遵 计标准( 又称。黄皮书”)循现行法律和规定的情况； 美国 1 9 7 2 年 2 、管理工作的经济性和效 率性t3 、在实现预期成果 中的计秘效果 魂确授予姻拿大审计长公 署对敢舟备项开支及项目 加拿大1 9 7 7 年新审计法颁布 的经济性、效率性和效果性 进行审计 明确规定澳大利亚审计署 澳大利亚1 9 7 9 年新审计法颁布 能够对政府部门和政府所 属机构进行效率审计 明确规定，主计审计长有权 对政府部门和公共机构进 行绩效审计。 英国 1 9 8 3 矩 国家审计法颁布 从新公共管理和公共部门绩效审计发展的历史来看，绩效审计的快速发展与 新公共管理发展存在着一致性。这一事实也表明新公共管理和公共部门绩效审计 的发展具有相关性。 ( 三) 西方公共部门绩效审计指标体系的构建 新公共管理运动以来，一些国家对公共部门绩效评估进行了深入的研究和不 懈的努力，逐步制定了一整套的绩效审计指标体系使绩效审计取得了显著的成绩 并获得很大发展。 澳大利亚制定有详细的绩效标准，包括工作绩效、生产率、使用率、职工允 许空闲的时间等标准。英国在雷纳评审( r a y n e rs c r u t i n yp r o g r a m m e ) 和建立 公共部门续效审计指标及标准的构建 部长管理信息系统( m i n i s m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e r s ) 的基础上，于1 9 8 2 年5 月颁布了财务管理改革方案( f m i f i n a n c i a lm a n a g e m e n t i n i t i a t i v e ) 。该方案的主要内容包括：明确和量化考核指标，改革行政管理体 制，分解职能，划分责任和成本中心等，鼓励政府各部门大量运用绩效指标来引 导工作目标的达成。根据政府预算白皮书所载，绩效指标从1 9 8 6 年的5 0 0 项， 至1 9 8 9 年己增加到2 3 0 0 多项。 美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化 的标准，建立了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。1 9 9 2 年克林顿总统上台伊始就大张旗鼓地提出，要“再造政府”，1 9 9 3 年1 月国会 通过了政府绩效与成果法案( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c er e s u l t s a c t ，g p r a ) ，这是到目前为止世界上惟一专门为政府绩效制定的法律，根据这个 法律，各政府机构在编制预算，提出支出要求的同时，必须制定出一套能综合 反映部门业绩、便于考评的绩效指标。通过一系列的美国政府绩效评价的改革， 1 9 9 8 、1 9 9 9 年财政年度美国连续实现了财政盈余，1 9 9 9 年财政年度的财政盈 余还高达1 2 3 0 亿美元，结束了长达近4 0 年的预算赤字历史。2 0 0 1 年8 月， 美国宣布了一项改革政府管理制度的议案，提出了五类提高联邦政府管理绩效 的指标，分别是人力资本战略管理情况、竞争机制建立情况、提高财务业绩进 展情况、扩大电子政务进度情况、统预算和绩效完成情况。2 0 0 4 年美国的 总统管理及预算办公室( o m b ) 还为五个跨部门的政府职能开发一套统一的评 价指标或称“通用绩效指标”，分别是：低收入住房援助、职业培训与就业、 荒地火情管理、减轻水灾损失、参加灾害保险、卫生及环境，通用衡量指标的 数量将随着时间逐步增加，详见表二： 。财政部时攻科研所续救璜算 误题组：美蓐殴府续效评价体系，经济管理小版社2 0 0 4 年版，第2 页。 6 一、西方公共部门缝教室计指标体系的构建 表二：美国五部门通用续效指标 成本 低收入住房援助受益 住房稳定情况 找到工作 项目参加者得到证书或学位 职业培训与就业 得到的收入 每一个工作岗位的项目总成本 通过机构的行动或帮助使本来属于商风险的桂区脱离高 风险名单的比例 荒地火情管理 完成火情管理计划 每场火情的成本和每英亩面积火情的成本 减轻水灾损失 每一美元联邦开支的挣经济效益 通用 非联邦的净经济效益与联邦预算支出的比例 绩效 农作物保险 灾害保险 指标 水灾保险 成本指标人均享有联邦资助 直接用于医疗卫生项目的支出 效益指标每个医生、护士、医生助理每 卫生 天看病的人数 质鼍指标同一疾病再次就医的病人数除 以收治住院的病人总数 农村水_ 程的绩效比较 每百万美元提供的供水管线 指标每百万美元提供的饮用水数量 每百万美元提供的按环保署饮 用水质量标准处理的水数量 环境 非定点水污染源项目绩每百万美元减少的沉积物吨数 效比较指标 每百万美元减少的有机物磅数 计算机构的活动对沉积过多和 污染发生影响的比例 资料来源：财政部财政科研所绩教预算谍题组：美国政府绩效评价体系，经济管理出版社， 2 0 0 4 年版。 7 公共部门绩效审计指标及标准的构建 二、我国公共部门绩效审计的现状及问题 改革开放以来，我国经济出现了前所未有的高速增长，公共部门的公共开支 规模随之不断扩大。而且，随着计划经济向市场经济转变，政府逐渐从直接的控 制或参与市场的经济行为中脱离出来，转而强调实施宏观调控。这样，我国财政 收入的支出方向应在弥补市场失效的同时保证市场有效部分的顺利运行。然而， 与西方各国不同的是我国财政收入绝对量在上升的同时，其占国民生产总值的比 率却呈下降趋势。并且，我国财政并不是真正意义的公共财政，还大量并存着以 赢利为目的的国有资产财政。这种状况，更加大了我国政府绩效审计的任务，既 要审查国有资产财政部分的经济效益，又要审查公共财政部分的经济性、效率性 和效果性。 自1 9 8 3 年我国建立社会主义审计制度以来，便明确提出了开展经济效益审 计，与此同时，并着手理论建设，历经十几年，取得了很大成绩。但是，我们可 以清醒地看出，经济效益审计的提出与实施完全是在改革丌放之后，国有企业每 况愈下的客观压力下开始的，也就是说，是为了国有资产财政部分的经济效益； 同时，公共财政部分所开展的财政审计只限于会计记录的真实、完整及财政收支 的合理合法。如此来说，与真正意义上的政府绩效审计还相差甚远。杨肃昌、肖 泽忠教授在2 0 0 2 年针对中国国家审审计问题进行的一次问卷调查和实地采访调 查结果显示，中国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主，很少开展 绩效审计。回有关文献或官方文件中也不乏与该调查结果相同或相近的观点。如 学者萧英达、张继勋和刘志远等认为，在目前审计实践中，审计机关主要开展真 实性和合法性审计，效益审计开展的比较少。同样，审计署原副审计长项俊波 也在2 0 0 2 年撰文道：中国在确立审计职责时虽然也考虑了效益审计，并在审计 法中作出了明确规定，但一直没能推行，效益性审计的内容和审计标准不清楚， 审计程序和审计方法不具体，致使这项工作基本处于停滞状态。李金华审计长 2 0 0 3 年8 月在全国审计理论研讨会上指出：与国外审计相比，中国审计工作的 。杨肃昌、肖泽忠、李培根：中国国家审计问题调查综述，审计研究。2 0 0 3 年第2 期，第4 6 页。 。萧英达、张继勋、刘志远：国际比较审计，立信会计出版社，2 0 0 0 年版，第3 8 7 页。 。项俊波：国家审计法律制度研究，中国时代经济版社2 0 0 2 年版，第1 0 2 页 8 一一 二、我国公共部门绩效审计的现状及问题 差距之一就是效益审计尚未开展，审计内容基本没有超出财政财务收支真实合法 的范畴。绩效审计实务情况总体不尽如人意，固然有实务界本身的原因，但理论 研究不够、指导与支持不力也是一个重要原因。在审计理论界，绩效审计问题的 提出是在近几年的事情。从一些公开发表的文章看出，我国对政府绩效审计的研 究工作，首先是从介绍国外绩效审计开始，逐步向探讨我国政府绩效的特点和规 律延伸。我国绩效审计研究的主要成果还局限于基本理论问题，如绩效审计的涵 义、特征、现实意义等，或是从不同角度或某一个侧面探讨绩效审计的特点、内 容和方法的，并未形成系统研究成果。尤其是缺乏具体化、针对性强、必要的实 证研究，如公共部门绩效审计评价指标体系及标准。 综观西方和中国的绩效审计发展过程，笔者认为，仅有对公共部门绩效审计 的重视是不够的，任何一个国家在开展绩效审计时，都会遇到一个重大的障碍， 这就是绩效评价指标问题。评价被审计项目绩效的指标体系是指由相互联系的若 干评价绩效的指标组成的有机整体。是审计人员衡量、评价被审计项目绩效的标 准和尺度，是提出审计意见、作出审计结论的依据。 我国财政部等四部委于1 9 9 9 年发布了一套企业绩效评价指标体系，该指标 体系从企业投资者、债权人以及企业对社会贡献三个方面规定了十项指标：销售 利润率、总资产报酬率、资本收益率、资本保值增值率、资产负债率、流动比率 或速动比率、应收账款周转率、存货周转率、社会贡献率、社会积累率。除了财 政部1 9 9 9 年发布的企业评价指标外，但作为指导审计工作的审计部门，至今尚 无评价绩效的完整指标体系。就是在财政部发布的十大绩效指标中，也没有考虑 社会、生态、环境等可持续发展指标：而且这十大指标仅仅是针对评价企业绩效 而制定的，对于政府部门和非盈利组织机构的绩效评价至今还无一套可供参考的 指标体系，这不能不说是我国政府绩效审计的一大缺陷。 我国目前开展公共部门绩效审计最直接的难题来自于评价指标和评价标准 缺失，国内缺乏一系列对公共部门绩效的衡量指标体系，而对于公共部门耗用资 金的社会效益也很难量化评价，这就给我公共部门绩效审计工作的开展带来了一 定困难。由于公共部门具有垄断性、目标多元性和目标弹性，这决定了公共部门 绩效衡量的困难性。绩效评价指标无法确定，审计机关就失去绩效评价依据，绩 。财政部、经贸委、人事部、计委：国有资本盒效绩评价规则，h t t p ：w w 帆j i n c a o c o m f a l l a w l 7 0 4 h t 。 9 公共部门绩效审计指标及标准的构建 效审计就无法进行。 因此，应结合我国现阶段的审计工作水平，参考国外的绩效审计标准，尽快 科学、恰当地建立一套完整的、可操作性的公共部门绩效审计评价指标和评价标 准。 1 0 三、我国公共部门绩效审计指标设置的适应性 三、我国公共部门绩效审计指标设置的适应性 绩效审计指标的设置必然要有其针对性，要想提出一套科学、准确、行之有 效的评价指标，对公共部门绩效审计的基本对象、主要内容有一个清晰的理解是 其首要的任务。 ( 一) 公共部门绩效审计的基本对象 开展公共部门绩效审计工作，首当其冲是要研究确定绩效审计实施的对象。 顾名思义，公共部门绩效审计的实施对象是公共部门。公共部门就是以管理社会 公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。西方国家公共部门( p u b l i c s e c t o r ) 是与私营部门( p r i v a t es e c t o r ) 相对应的，它的边界在不同的国家和 不同的时间都有所不同，但包括行政机构( c i v i ls e r v i c e ) 、国有工业 ( n a t i o n a l i z e di n d u s t r i e s ) 、公用事业( p u b l i cu t i l i t y ) 以及辅助性部门 ( a n c i l a r ys e r v i c e s ) 。这一范围可大致相当于我国的政府组成部门及其职能 单位、公共事业单位等。随着公共财政改革，国库集中支付制度的实施，部门 与单位问的差异进一步缩小，而且两者在根本性质上一致。因此，公共部门绩效 审计的基本对象概括起来也就是公共管理与服务部门。 公共财政资金经过配置后，进入了使用环节，按照公共财政资金的分配行业 去向分类，公共管理与服务部门可大致分为教育部门、卫生部门、科技部门、社 会保障部门、农业部门等。任何一项公共资金最终要通过分配到具体的公共部门 进行使用。因而公共部门既是资金链中的最终环节，又是资金使用效益的直接体 现者。 ( - - ) 公共部门绩效审计主要内容 公共部门绩效审计的客体是公共部门，它们受托有一部分或大量的公共资源 ( 包括国有资产及其他社会公共资源) 的管理、使用和经营权，国际政府审计 “。陈振明、盂华主编：公共人力资源管理，福建人民出版社2 0 0 3 年版，第1 5 _ 贞。 1 1 公共部门绩效审计指标及标准的构建 准则第2 0 条指出：“随着公共觉悟的提高，对管理公共资源的个人或单位的公 共责任要求已越来越明确，因此更有必要确立责任的程序并使之行之有效。”因 此，要由审计部门对公共部门所管理的国有资产与其他公共资源是否得到经济、 有效、节约的使用，评估财政、金融、公共投资活动，检查其公共资源责任、控 制宏观经济运行风险，促进提高宏观经济绩效的审计活动。 公共资源能否发挥最大的效益，最终取决于对公共资源有管理、使用和经营 权的公共部门。对公共部门绩效审计应着重于这几个方面：一是政策评估( 如财 政政策) 、决策审查( 如经济社会发展与财政资金运作的协调性) 、对预算及相关 决策的执行情况评价( 如执行结果与预算发生偏差，要有足够的理由说明其原因， 在资金使用过程中，是否始终保持与国家的财政经济政策的一致性等等) ：二是 资金管理( 如部门的资金管理机制是否完备，有无违反财政法规的现象存在) ； 三是资金使用的最终效益( 包括直接经济效益和整个社会效益、当期效益和周期 性效益) 是否得到体现，即对资金使用效益进行评价。总的来说，开展公共部门 绩效审计，最终要落脚到财政体制、财政管理、财政制度、政府行为、经济发展 水平等方面上来，要注意审查与评价公共部门使用公共资金的经济性、效率性、 效果性情况，促进政府部门正确决策，依法理财，有效履行职责，不断提高公共 管理效益。 从我国经济发展和审计工作的现状来看，结合“经济”和“有效”的原则和 公共部门的管理特点，公共部门绩效审计的具体内容主要是对其资源的利用、管 理效果、管理效率三个环节进行审计与评价。它不仅包括经济效益，而且主要还 体现在社会效益方面，其主要内容有： 1 公共资源利用的经济性。公共部门的资源投入包括财物等，对其投入经 济性( 即节约程度) 的审查，主要是检查公共部门是否用最少的投入完成了预期 的任务，或达到了既定的目标，预算支出是否合理，是否按法定预算用途合理使 用，达到预期目标，预算编制是否可靠，设备资源是否有效使用，人员配备是否 合理，做到人尽其才，物尽其用，经费使用是否贯彻节约原则，有无铺张浪费情 形。 ( 1 ) 对人员配备情况的审计 应审查人员的编制情况：公共部门定编是否符合有关规定，是否与本单位的 三、我犀公共部门绩效审计指标设置的适应性 业务工作量相适应；人员是否按编制配备，有无超编制或缺编。 应审查人员的结构情况：人员是否根据德才兼备的原则录用和安排：是否按 岗配人；职位、职数的分类、配备是否科学合理专业技术职称( 资格) 的评聘 是否与其学术( 业务) 水平相适应，是否符合岗位工作的需要：干部任免和考核 是否符合有关人事、组织制度的规定。 ( 2 ) 对资金运用情况的审计。公共部门各项经费筹集、安排和使用的经济 性审计，是绩效审计的主要内容，主要包括： 审查单位预算编制和年度工作计划的确定。包括预算编制的依据是否可靠； 完成制度工作中确定的每一项具体任务所需要的资金是否在预算中得以安排；预 算结构和计划内容是否科学、合理、有效等。 审查预算执行和各项工作进行情况，包括资金来源和使用是否按批准和预算 得以保证和落实；工作任务完成过程中的资金投入是否及时、足额，有无浪费； 是否在允许的范围内结合业务工作特点，积极组织预算外收入，弥补事业经费不 足：有无执行过程中擅自更改预算和调整年度工作计划等。 审查预算执行结果及年度决算和编制情况，包括是否突破了预算控制；决算 编制是否真实可靠；年度工作计划的完成是否与预算执行相一致；有无因资金来 源与开支标准相差悬殊而影响工作等不合理的问题。 审查财经纪律执行情况，这主要是财务收支审计的内容，包括资金使用是否 遵守了有关的财经法纪；有无挤占挪用、虚列支出、转移资金、偷漏税金、贪污 私分，违反政府采购等违纪行为：有无挥霍国家资财、损失浪费等。 ( 3 ) 对财产物资投放情况的审计。财产物资是公共部门业务活动不可缺少 的物质因素。由于长期以来不进行经济核算，在管理上存在很多漏洞，成为财务 管理一个薄弱环节，特别是固定资产的管理和使用上存在很多问题。这方面的审 计重点主要包括： 审查财产物资的取得情况，包括财产物资是否通过正当途径取得；自制或租 用费和购置经费是否按规定渠道列支；购置手续是否齐全，如属政府采购目录商 品是否已经办理政府采购手续，所购汽车是否符合车辆定编数和定编项目；取得 财产物资的性能和质量是否符合工作需要，有无舍近求远、舍内求外、舍好求次 或超标准追求豪华的情况；添置财产物资是否急需并适当考虑了以后的发展需 公共部门绩效审计指标及标准的构建 要。 审查财产物资的使用情况。包括财产物资是否按规定投入使用：财产物资的 利用效果如何，是否确保了行政单位各项业务活动的需要：财产物资的使用是否 合理和节约。 审查财产物资的管理和养护情况。包括是否按规定建立固定资产和经费材料 账卡：是否按规定建立一整套的收、管、用、护制度，实现有效管理；财产物资 是否安全储存和保管；清理是否及时，固定资产变价收入是否按规定用于冲减购 置费支出或上交财政。 2 公共管理的效果性。对公共部门工作的效果性审计，主要是审查公共管 理的质量是否符合规定，管理成果是否满足社会需要，公共活动成果是否符合国 家的规定，社会效果是否显著，产出效果是否提高。既包括对公共部门工作完成 情况的审查，也包括对通过这些工作所产生的效果和影响情况的审查。 ( 1 ) 对工作任务完成情况的审查。主要审查年度工作计划和任务是否已经 完成，目标管理责任制所规定的各项职责及管理目标是否已经实现和落实；审查 各项工作成果是否真实准确，是否在完成上级下达的工作任务的基础上，积极挖 掘本单位的工作潜力，最大限度地拓展业务活动的范围，扩大业务工作成果。 ( 2 ) 对工作业绩的审查。主要审查各项业务活动是否按照党和国家的有关 规定开展，是否符合党和国家的方针政策，体现国家利益和人民群众和利益；公 共部门所开展的各项工作是否对社会和各项事业的发展有益，是否考虑了社会效 益：公共部门是否在保证完成工作任务、确保社会效益的前提下，在国家政策允 许和本职工作范围内，讲究本单位的经济效益。 ( 3 ) 对管理情况的审查。主要审查领导素质、财务管理素质、会计人员素 质是否符合要求；管理人员廉洁自律度、群众满意度；内部控制制度建设、内部 审计制度建设、会计审计人员管理、会计基础工作是否健全完善；财务报表的可 信度。 3 公共管理的效率性。主要审查机构设置是否合理、科学，管理是否合理， 是否建立了相应的岗位责任制：检查方法与手段是否科学、先进，管理设备是否 合理利用。 ( 1 ) 审查机构设置是否科学。应着重机构设置是否符合有关规定和程序， 、我国公共部门绩效审计指标设置的适应性 是否符合精简的原则；机构分工是否合理，职责和权力是否明确，是否有利于工 作管理；机构运作是否正常，工作是否协调，有无因互相扯皮而影响工作效率。 ( 2 ) 审查人员管理是否合理。应着重审查人员的使用是否恰当；岗位责任 制是否落实和执行，个人工作能力与其承担的业务工作量的配比是否合理；人事 管理、考核、奖惩制度是否科学、合理；人员的教育、培训是否及时和有保证。 ( 3 ) 审查管理思想、： 作作风是否端正。应着重审查是否按照政治体制改 革的要求切实转变职能，政企职责是否分开；是否按照勤政、廉政、高效的思想 端正机关工作作风；领导干部工作作风是否正派，是否实行民主管理；工作人员 是否遵纪守法；党、政、工、妇和单位内部各职能机构在工作上是否协调，机关 后勤部门是否切实做好后勤服务工作。 ( 4 ) 审查管理方法和手段是否先进。应着重审查管理机制是否健全并发挥 作用，是否由定性分析向定量分析转变，实现量标化管理；管理决策是否民主、 科学；管理工作是否走上了制度化、规范化和科学化的道路：现代化管理手段是 否最大限度地被引入和得到利用；现有管理潜力是否得到充分挖掘和利用，应配 置的设备是否配套，已配置的设备是否已经发挥最大效果，有能力更新的设备是 否已经更新。 此外，还应对部门内部控制制度和财务管理制度是否健全、有效进行审查。 ( 三) 公共部门绩效审计评价指标设置的适应性 评价指标体系是建立公共部门绩效审计评价体系的载体，对公共部门的评价 最终都要落实到每一个具体指标上。公共部门的目标具有明显的多样性特征，目 标的多样性特征难免会给评价指标的设置带来许多矛盾和问题。指标设置的适应 性问题，应是重点关注如何让设置的指标层次合理、数量合适，做到既能满足评 价评价所需的信息量，又不至于评价指标过多、过细，造成指标及其所承载信息 的浪费，形成一个科学、合理的评价指标信息平台。 公共部门绩效审计评价指标的设置首先必须遵从政府的宏观性方案以及部 门既定的工作目标，一个单独的评价指标应该是与具体目标的实现直接联系起 来，而且通常每个工作目标也应该有一些相应的评价指标。因此，公共部门绩效 审计必须遵循以下原则制定考核指标： 公共部门绩效审计指标及标准的构建 1 客观性原则。公共管理职能主要是有关法律赋予相应公共部门的，公共 活动是在“依法”的指导思想下进行，体现了公共管理的客观性和真实性。公共 管理的客观性和真实性，要求公共部门绩效审计评价指标的设置上必须反映公共 部门和管理人员工作的客观状况，不能超越管理的范围和耳标而人为制定公共管 理客观要求的绩效考核指标。 2 针对性与兼容性相结合的原则。评价指标是设置是对公共部门绩效审计 关注重点的直接体现。为此，从指标的设置到选取都必须具有较强的针对性，但 从对公共部门绩效审计的总体情况来看，又要注意指标兼容性的问题，也就是把 握好共性与个性指标的衔接问题。 3 量化指标与非量化指标相结合的原则。公共部门是一种行政管理，有别 于创造价值的生产经营管理，因此对公共部门的绩效审计不能完全采取量化指 标，例如对政策制定的考核，对部门内部从事综合性工作的非业务机构的考核不 能简单制定量化指标。量化指标与非量化指标相结合的原则，不但可以使评价结 果更加客观、合理、准确，也更能够反映反映我国公共部门的各种实际情况。 4 评价工作需要与可操作性相结合的原则。从一项评价工作开展来看，指 标设置越细，评价结果越趋于合理，但由于受各种主、客观因素制约，如有些数 据无法采集，有些数据受时间限制无法完成等，所以设置具体评价指标以及选取 指标的数量还要考虑现实性及可操作性。 5 共性指标与个性指标相结合的原则。共性指标是对不同行业、不同