（公共管理专业论文）农村公路建设与养护管理现状研究——以江苏省射阳县为例.pdf

农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例中文摘要 中文摘要 农村公路是我国公路网的重要组成部分，作为连接城乡的桥梁和纽带，它对 于促进城乡经济的发展具有极其重要的意义。尽管我国农村公路的面貌发生了较 大改观，但总体上看水平不高，不适应农村经济社会发展和提高农民生活质量的 要求，主要问题是：长期以来对农村公路这一公益性物品的认识不尽一致；没有 全国性、系统性的农村公路建设规划，对农村公路的发展方向、目标和政策等缺 乏系统的指导；从中央到地方都没有稳定的建设资金保障；农村公路的总体水平 低，路网密度、技术等级低，路况差；东、中、西部间发展不均衡；各地区不同 程度地存在重建设、轻养护，建养不协调等问题。 本文以江苏省射阳县为个案进行分析，先对江苏省射阳县的具体情况进行分 析，并结合目前我国农村公路建设与养护政策对射阳县目前农讨公路建设与养护 管理的现状进行评述，并进行原因分析和相应的对策研究 目前射阳县农村公路问题有：建设质量隐患；重建设、轻养护，重新建、轻 修理现象严重；目前射阳县内农村公路网己初具规模，但供需关系失调，不能满 足交通需求；农村公路网密度较低；农村公路养护资金缺乏保障；管理部门体制 欠完善，内部体制建设不够完善。原因有意识上缺乏发展的理念，重建轻管；缺 乏科学的公路建养管理制度，管理制度包括责任制度，考核激励制度和监督制度； 政府投入少，融资渠道单一。 找到问题的原因，对症下药，提出的对策有转变观念，深化路政；严格执行 有关法律法规，做好公路网规划工作；建立新型农村公路建养制度；解决资金问 题；农村公路养护管理的创新思路几个方面来进行论述。 研究农村公路的建设和养护管理问题，对于我国新农村建设中，合理确定好 政府职能，进城乡经济的发展，有一定的现实意义。农村公路可以说是农村经济 的血液，可以为农业经济的腾飞创造有利的条件，农村公路的发展关系着农村乃 至整个社会的稳定和繁荣。因此，在市场经济、经济全球化的大背景下，正视农 村公路建设和养护问题是非常重要的。 关键词：农村公路建设养护原因分析对策 作者：乔保雨 指导老师：王少东教授 宋典 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例 英文摘要 r u r a lh i g h w a yc o n s t r u c t i o na n d m a i n t e n a n c e m a n a g e m e n t s t a t u s j t a “n gs h e y a n gc o u n t y , j i a n g s up r o v i n c e ，a sa ne x a m p l e a b s t r a c t c h i n a sr u r a lh i g h w a yr o a dn e t w o r ki sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h el i n ka sa b r i d g el i n k i n gu r b a na n dr u r a la r e a s ，t op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a l e c o n o m yw a so fv e r yg r e a ts i g n i f i c a n c e a l t h o u g hc h i n a s r u r a l h i g h w a y sh a s u n d e r g o n em a j o rc h a n g e ，b u tg e n e r a l l ys p e a k i n gl e v e li sn o th i g ha n dd o e sn o tm e e t r u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n di 珥p r o v i n gt h e i rq u a l i t yo fl i f er e q u i r e m e n t s ， t h em a i nq u e s t i o ni s ：f o ral o n gt i m et h ep u b l i cw e l f a r eo ft h er u r a lh i g h w a ya w a r e n e s s i t e m sa r en o ta j lt h es a m e ；n o tan a t i o n a l ，s y s t e m a t i cp l a n sf o rt h ec o n s t r u c t i o no fr u r a l r o a d s ，r u r a lr o a dd e v e l o p m e n td i r e c t i o n , o b j e c t i v e sa n dl a c ko fas y s t e m a t i cp o l i c y g u i d a n c ef r o mt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sh a v e 1 1 0g u a r d , t e es t a b l ef u n d i n gf o r 已o n s t r u c t i o no fr u r a lr o a d sl o w e rt h eo v e r a l ll e v e l ，r o a dn e t w o r kd e n s i t y , l o wt e c h n i c a l l e v e l ，r o a dc o n d i t i o n sp o o re a s t e r n , c e n t r a l ，w e s t e r nd e v e l o p m e n ti sn o tb a l a n c e d b e t w e e n ；v a r i o u sr e g i o n se x i s tt ov a r y i n g d e g r e e sr e b u i l d i n g ，l i g h tm a i n t e n a n c e ， b u i l d i n gs u p p o r tu n c o o r d i n a t e d , a n do t h e ri s s u e s t h i sp a p e rs h e y a n gc o u n t y , j i a n g s up r o v i n c e ，f o rt h ec a s c so ff i r s ts h e y a n g c o u n t y , j i a n g s up r o v i n c e ，o nt h es p e c i f i c c i r c u m s t a n c e so ft h ea n a l y s i s a n d ，i n c o n j u n c t i o nw i t hc h i n a sc u r r e n tr u r a lh i g h w a yc o n s t r u c t i o na n dc o n s e r v a t i o np o l i c i e s o nt h es h e y a n gc o u n t y , t h ec u r r e n tn l r a lh i g h w a yc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to ft h e c o n s e r v a t i o ns t a t u sr e v i e w e d ，a n dt h er e a s o n sf o ra n a l y s i sa n dc o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e sr e s e a r c l l - c u r r e n t l ys h e y a n gc o u n t yn l r a lh i g h w a yp r o b l e m sa r e ：t h eq u a l i t yo ft h e c o n s t r u c t i o na n dh i d d e nd a n g e r s r e - b u i l d i n g ，l i g h tm a i n t e n a n c ea n dr e - c o n s t r u c t i o n ， l i g h tr e p a i r sa l es e r i o u sc u r r e n ts h e y a n gc o u n t yr u r a lr o a dn e t w o r kh a st a k e ns h a p e ，b u t t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n di m b a l a n c ea n dc o u l dn o tm e e tt r a f f i c 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例英文摘要 d e m a n d ；al o wd e n s i t yo ft h er o a dn e t w o r ki nr u r a la r e a s ；r u r a lh i g h w a ym a i n t e n a n c e f u n d sl a c ko fp r o t e c t i o n , p o o r l ym a n a g e m e n ts y s t e m ，i n t e r n a li n s t i t u t i o n a lb u i l d i n gi s n o tp e r f e c te n o u g h d u et oal a c ko fa w a r e n e s so ft h ec o n c e p to fd e v e l o p m e n t ， r e c o n s t r u c t i o nl i g h to ft h el a c ko fs c i e n t i f i cs u p p o r th i g h w a yc o n s t r u c u o nm a n a g e m e n t s y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e mi n c l u d i n gl i a b i l i t ys y s t e m ，a s s e s s m e n ti n c e n t i v es y s t e ma n d s u p e r v i s i o ns y s t e m ；g o v e r n m e n tl e s si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gc h a n n e l sf o ras i n g l e t of i n dt h ec a u s eo ft h e p r o b l e ma n dp r e s c r i b e t h er i g h tr e m e d y , t h e c o u n t e r m e a s u r e sp r o p o s e dac h a n g ei d e a s ，d e e p e n i n gr o a dg o v e r n a n c e ；s t r i c t l ye n f o r c e r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，g o o dr o a dn e t w o r kp l a n n i n g ；e s t a b l i s h m e n to fan e w t y p e o fr u r a l h i g h w a y sb u i rs u p p o r ts y s t e m s ；s o l v et h e i rp r o b l e m s ；r u r a lh i g h w a y m a i n t e n a n c em a n a g e m e n ts e v e r a li n n o v a t i v ei d e a sa r e a sf o re x p o s i t i o n s r e s e a r c ho n 门心h i g h w a yc o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t , t k o c o n s t r u c t i o no fn e wr u r a la r e a si nc h i n a , r a t i o n a l l yd e f i n et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， i n t ou r b a na n dr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t , h a v e5 0 m ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e r u r a l h i g h w a y sc a nb es a i dt ob et h eb l o o do ft h er u r a le c o n o m y , f o rt h ee c o n o m i ct a k e o f fi n a g r i c u l t u r et oc r e a t ef a v o r a b l ec o n d i t i o n sf o rt h ed e v e l o p m e n to fr u r a lr o a d si nr u r a l a r e a sa n de v e nt h ew h o l e r e l a t i o n s h i pw i t ht h es o c i a ls t a b i l i t ya n dp r o s p e r i t y t h e r e f o r e ， i nam a r k e te c o n o m y , e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o ni nt h eb a c k d r o p ，t oa d d r e s sr u r a lh i g h w a y c o n s t r u c t i o na n dc o n s e r v a t i o ni s s u e si sv e r yi m p o r m n t k e yw o r d s ：r u r a lr o a d c o n s t r u c t i o nm a i n t e n a n c ec a u s e a n a l y s i s c o u n t e r m e a s u r e s l w r i t t e nb y ：q i a ob a o y u s u p e r v i s db y ：p r o f w a n gs h a o d o n g s o n gd i a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人承担本 声明的法律责任 研究生签名 日期：盟生 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究主签名：二李国匕函日期：掣 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例 第一章 第一章绪论 一、研究背景 ( 一) 问题的提出 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定 指出：要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。而要尽 早实现上述三个统筹，有效解决“三农妇问题和农民致富奔小康的首要条件就是 要加快农村县乡公路的建设步伐。 农村公路是我国公路网的重要组成部分，作为连接城乡的桥梁和纽带，它对 于促进城乡经济的发展具有极其重要的意义农村公路是全国公路网的基础，是 农业，农村和农民生产，生活的重要基础性设旅之一。加快农村公路建设，对保 证全国公路网建设的协调发展，促进社会经济，特别是农村经济发展，具有十分 重要的意义。加快农村公路建设，为农业经济的腾飞创造有利的条件，让农民兄 弟早日脱贫致富，奔小康，不仅是一个经济问题，从某种意义上讲，也是一个政 治问题。农村公路的发展关系着农村乃至整个社会的稳定和繁荣。 农村公路规模大、覆盖面广，其里程占全国公路通车总里程的四分之三以上， 连接广大的县、乡、村，直接服务于农业、农村经济发展和农民出行，是解决“三 农”问题的基础条件之一改革开放以来，国家投入大量车购税、国债、以工代赈 等资金改变农村公路的落后面貌，近期先后实施的贫困县出口路、通县油路、县 际和农村公路改造工程等，使农村公路总里程显著增长县乡公路由1 9 7 8 年的5 9 万公里增至2 0 0 3 年的1 3 7 1 万公里，技术等级逐年提高，等级路由1 9 7 8 年的2 6 万公里增至2 0 0 3 年的1 0 3 9 万公里，路面状况不断改善，2 0 0 3 年有路面里程占县 乡公路总里程的8 9 5 9 。 尽管我国农村公路的面貌发生了较大改观，但总体上看水平不高，不适应农 村经济社会发展和提高农民生活质量的要求，主要问题是：长期以来对农村公路 这一公益性物品的认识不尽一致；没有全国性、系统性的农村公路建设规划，对 农村公路的发展方向、目标和政策等缺乏系统的指导；从中央到地方都没有稳定 。新华网h t t p ：n 鲫s x i n h u a n e t c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 5 - 0 8 1 8 c o n t e n t3 3 7 1 5 4 1 h i m l 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第一章 的建设资金保障；农村公路的总体水平低，路网密度、技术等级低，路况差；东、 中、西部间发展不均衡；各地区不同程度地存在重建设、轻养护，建养不协调等 问题。 所以，在国家实行稳健财政政策的大环境下，在中央对农村公路建设转移支 付能力有限的情况下，需要积极探索农村公路建设与养护管理的新思路，本文以 江苏省盐城市射阳县为典型案例，以期对我国农村公路建设与养护管理提供一些 探索性建议。 ( 二) 研究意义 l 、理论层次 从理论层次来说，科学了解我国农村公路的建设和养护管理现状，对完善社 会主义市场经济体制和促进经济社会发展具有重大的理论意义。针对农村公路交 通发展的特点，探索农村公路建设与养护管理的理论与方法，以期弥补和完善我 国公路交通发展研究的理论体系，从而可以为中国的社会主义建设和新农村建设 提供一些参考和借鉴，从前人走过的路中总结经验教训，从而采取有效的应对措施。 2 、实践层次 从实践层次来说，研究农村公路的建设和养护管理问题，对于我国新农村建 设中，合理确定好政府职能，进城乡经济的发展，有一定的现实意义。农村公路 可以说是农村经济的血液，可以为农业经济的腾飞创造有利的条件，农村公路的 发展关系着农村乃至整个社会的稳定和繁荣。因此，在市场经济、经济全球化的 大背景下，正视农村公路建设和养护问题是非常重要的。 二、研究主题 l 、概念界定 ( 1 ) 公路 根据1 9 8 8 年颁布实施的 的规定，公路可以 定义为“在中华人民共和国境内，按照国家规定的：公路工程技术标准修建， 并经公路主管部门验收认定的城乡、城乡间、乡间可供汽车行驶的公共道路。国一 公路有如下一些基本特征： 乱公路的基本属性是公共品 。中华人民共和国公路管理条例h t t p w w w j t x x c o m f l f g g l f 9 0 0 6 h u n 2 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例 第一章 西方福利经济学认为：现实经济生活中的物品可以分为“公共品 和“私人 品一。相对于“私人品一，公共品具有“非竞争性和“非排他性一。这里，“非竞 争性一是指同一物品可以被许多人消费，它对于某个人的供给并不影响到对其他 人的供给。换言之，“每个人对这种物品的消费都不会导致任何其他人消费的减少 ( 萨缪尔森，1 9 5 4 年) 。农村公路具有显著的公益性，符合经济学理论中“公共物 品一的定义，属政府公共服务的范畴，是应由政府负责投资和管理的领域。 根据上述理论，不难看到，公路属于公共品的范畴。因为，在公路路网充分 发达的情况下，人们对公路的消费具有“非排它性和q 非竞争性修两个特征。 一方面，某一消费者对公路的消费并不会导致其它消费者对公路消费的减少( 非 排它性) ；另一方面，某一消费者为了在某条公路上行走，他并不需要与其它消费 者者进行竞争( 非竞争性) 。因此从理论上讲，公路符合公共品的特征，其根本属 性应为公共品。但在目前路网并没有充分发达的情况下，还有可能出现拥挤的现 象，特定条件下还可能会具有一定的竞争性和排他性，表现出私人品的竞争性。 因此对公路的属性，现阶段我们可以这样确定：公路最基本的属性是公共物品， 但在特定情况下，它会具备一定的私人物品的特征。 b 基础性。 通过公路出行和运送货物，是最为普遍的一种方式。现在公路运输所承担的 货运量在五种运输方式中约占7 0 0 , 4 左右，这就充分说明了公路的基础性。 c 垄断性。 和大多数基础设施一样，公路具有自然垄断的特点。公路建设所需投资巨大， 而且不能产生直接的经济利润( 除少量的收费公路) ，只有通过政府或公共部门才能 提供，无法与其它商品一样通过市场机制来供给，这就必然决定了它的自然垄断性。 d 公益性。 根据经济学原理，基础设施都有不同程度的公益性，公路也不例外。公路是 由政府用纳税人缴纳的税费修建的，除少量的收费公路外，用户使用时无需再支 付额外的费用。而且公路的受益者虽然也是社会成员，包括纳税人自已，但受益 者和贡献者并不一定一一对应。这种现象本身就反映了公路的公益性特征。 e 不可分割性。 公路必须互相连通，形成网络，其功能和作用才能充分发挥，在建设和使用 上有很强的不可分割性。其建设和使用一次至少要求在两个社会经济活动中心点 3 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第章 之间全线完成。它不同于一般商品，生产规模可大可小，销售数量可批可零。例 如豆腐在销售中可以一块一块地随意割取。但是公路却不能在建设和使用中按里 程任意截取而破坏其整体性。这就决定了路网必须作为一个整体来进行统筹规划 和科学管理，不能进行任意分割。 ( 2 ) 农村公路 农村公路是指连接县城、乡( 镇) 、行政村及农、林、牧、渔业生产基地、资 源开发区、厂矿企业、学校，集贸市场等，包括农村政治、经济、文化中心、交 通集散点之间，供机动车行驶达到一定技术标准的公路。就我国的现状而言，农 村公路就是指县乡公路和通村公路 农村公路占到了全国公路通车里程的8 0 ，是国家公路网的重要组成部分， 是农村主要的基础设施，是农村经济发展的助推器，是沟通农村与城市的桥梁，是 连接农村生产和消费的纽带，它对繁荣农村经济起着至关重要的作用。 2 、主要内容 主要从以下三个方面来展开全文： ( 1 ) 研究概述主要提出研究背景、研究主题、研究方法和技术路线。 ( 2 ) 农村公路建设与养护管理概述从农村公路的产生、中国农村公路建设 与养护政策环境的发展以及农村公路建设与养护存在的一般问题进行研究。 ( 3 ) 以江苏省射阳县为个案进行分析首先对江苏省射阳县的具体情况进行 分析，并结合目前我国农村公路建设与养护政策对射阳县目前农村公路建设与养 护管理的现状进行评述，并进行原因分析和相应的对策研究 三、对农村公路建设与养护管理的分析研究 l 、西方学者的研究述评 从理论上来说，农村公路是地方性公路，是地方性公共物品，主要服务于农 村广大人民群众，是地方农业和农村经济赖以发展的重要基础设施，对当地农村 经济发展有重要作用。亚当斯密对地方性公共物品的供给进行过论证，主张地 方性公共物品由地方政府来提供是最有效率，他曾经非常明确地指出：“不能为维 持本身提供任何收入的公共工程，它所提供的方便又差不多仅限于某一地点或地 区者，由所在地方政府管理或政府下的地方收入去维持，总比由行政部门管理的 。周明伟农村公路管理与养护对策【j 】，科学之友，2 1 6 ( 6 ) 4 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第一章 国家普通收入去维持更好一。另外，公共选择理论是集体行动和政治过程来决定 资源在公共物品间的分配的理论，它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共 物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是 对资源配置的非市场决策。政府应当提供农村公路，但是政府在提供农村公路基 础设施的时候存在政府失败。政府失败对农村公路的影响主要表现在对农村公路 的决策失误，政府工作机构的低效率、政府扩张以及政府的寻租行为。如因为决 策机制、利益集团作用、个人利益作用、信息不完全以及群众的短见就会造成的 政府决策失误；因为缺少竞争压力、缺乏有效的监督机制等造成的政府的低效率： 因为政府利益集团扩张以及管理机构追求预算最大化造成的机构膨胀；因为非生 产性的最求经济利益而造成的政府寻租，这些导致农村公路发展速度慢、农村公 路发展不协调、地区规模不适当、技术等级不配套，工程质量不过关等。 国外在农村公路的规划、建设、养护及其他问题上的研究开展得比较早，己 经取得了不少成果。例如英国交通部开展农村公路交通安全的分析与评价；英国 苏格兰地区关于农村公路与环境协调发展研究；印度关于通过网络监控农村公路 建设情况的研究，以及美国华盛顿州关于如何保证和提高农村公路沿线风景质量 的研究等等o 。国外对于农村公路建设和养护的理论和实践方面都取得了一定的进 展，这对我国农村公路的建设和养护起到了一定的借鉴意义。 2 、我国学者研究及其局限性 我国对农村公路建设和养护管理的研究总体来看主要是针对一般性农村公路 建设和养护进行分析，提供解释与解决途径，没有重要突破，大多数较少结合特 殊情形进行分析。 就我国研究而言，郭法霞、王玉勤在我国农村公路养护管理初探中把我 国农村公路养护管理问题归纳为这样几个方面：建设质量隐患；管理机制不健全： 资金匮乏、技术落后等。还有学者归纳为：重建设、轻养护，重新建、轻修理现 象严重 ；供需关系失调，不能满足交通需求；公路网结构不合理，断头路比较多： 公路网技术等级低等方面，而相应的治理对策是加强法律意识，严格执行有关法 律、法规；做好公路网的规划工作；做好会路的养护工作等。大部分学者的研究 。亚当斯密：国富论( 中文版) ，陕西人民出版社2 0 0 1 年版，第7 9 8 页 。宋学文，张红艳，冯晓农村公路研究现状综述i j 】，重庆交通学院学报，2 0 0 5 ( 6 ) 郭法霞、王玉勤我国农村公路养护管理初探 j ，河北交通科技，2 0 0 6 ( 1 2 ) 。李香者、李利军、张小平农村经济与科技忉，农村经济与科技，2 0 0 4 ( ) 5 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第一章 也只是对农村公路建设和养护管理现象的罗列，没有对我国问题的原因进一步的 深究。本文以江苏省苏北一个典型县为个案，对其农村公路建设和养护管理的现 状进行研究，从问题中分析原因，并提出相应的对策。 四、研究方法和技术路线 1 、研究方法 ( 1 ) 文献研究法 文献资料法就是通过对各种相关文献资料进行分析，以间接的方式获取研究 对象信息的方法：笔者收集了管理学( 组织行为学、项目管理、人力资源管理) 、经 济学、社会学、伦理学、社会心理学等各学科领域的大量相关文献资料：通过各 种期刊、报纸、光盘、因特网检索，查阅了大量有关农村公路管理的文献资料； 收集与农村相关有关的法律法规、部门规章等各种文件；收集农村公路相关规范 性文件。上述文献资料为本文寻找理论依据和开拓思路。 ( 2 ) 访谈调查法 针对本研究的内容，走访各个县乡农村公路办的相关负责人；深入基层，对 部分村民进行访谈；并通过网络收集各农村公路论坛上发表的言论。 ( 3 ) 个案分析法 本研究以苏北某市农村公路作为实证个案研究，结合相关的管理理论对农村 公路的发展进行归纳及评述，并从中提炼出具有启示性经验，为未来农村公路的 发展提供借鉴。 2 、技术路线 农村公路建设与养护概述 土 以射阳县为例 土、 ， 1 l 现状及其问题分析原因对策研究 6 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第二章 第二章农村公路建设与养护管理概述 农村公路是支撑我国农业和农村经济发展的重要基础设施，也是我国公路网 的重要组成部分，是农村地区最主要甚至是一些地区惟一的运输通道。加快农村 公路建设，改善农村生产和生活条件，是发展农村经济、解决“三农一问题的基 础和前提。新中国成立以来特别是改革开放以来，按照党中央、国务院的总体部 署，我国农村公路建设快速发展，取得了显著成绩，对解决农村温饱、消除贫困、 促进农村经济发展发挥了重要作用。 一、农村公路的历史发展过程 1 、农村公路概念的历史演变 从农村公路概念的发展来看，农村公路是逐步被引起重视的。传统意义上的 农村公路是指乡村公路，但随着近几年。三农一问题引起中国高层领导的重视， 由县际及农村公路的概念逐步演变成现今农村公路新概念。 根据中华人民共和国公路管理条例实施细则的定义，公路分为国家干线 公路( 以下简称国道) ，省、自治区、直辖市干线公路( 以下简称省道) ，县公路 ( 以下简称县道) ，乡公路( 以下简称乡道) 和专用公路五个行政等级。其中县道 是指具有全县( 旗、县级市) 政治、经济意义，联结县城和县内主要乡( 镇) 、主要 商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间的公路。乡道是指主 要为乡( 镇) 内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡 之间及乡与外部联络的公路：没有村道的定妒。 随着农村公路的发展，在农村公路建设规划( 2 0 0 5 年2 月2 日国务院总理 温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过) 中，对农村公路进行现代意 义的定义。农村公路包括县道、乡道、村道。县道：是指在县域内，连接县与县， 县与乡的主要公路，并需经确定为县级的公路。乡道：主要为乡，村农民生产， 生活服务的公路，以及不属于县道的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。村道： 主要为村( 含自然村) 经济，文化，行政服务的村与村之间及村与外部联络的公 路。它的作用同时也逐步被人们所认识。 。中华人民共和国公路管理条例实施细则h t t p ：w w w 1 a w - l i b c o r n l a w l a wv i e w l a s p ? i d = 5 1 2 0 7 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第二章 2 、农村公路在新农村建设中的地位和作用 从农村公路与新农村建设来看，加强农村公路建设十分必要。从建设社会主 义新农村的角度看，农村公路是农村经济发展、农业结构调整、农民持续增收的 重要基础条件。农村公路发展了，可以改善农村运输条件和投资环境，促进农村 “生产发展一；可以增加农民收入，扩大农民就业，促进农民“生活宽裕”；可以加 快农村信息传播和对外交流，改变传统的生产生活方式和思想观念，促进“乡风文 明”；可以加快农村城镇化进程，改善村容村貌，促进“村容整洁先修路，修好 路，才能为新农村建设打下基础。 加强农村公路建设，可以使沿线农民通过地材供应、劳动力投入等方式，获 得直接收入：可以加强城乡沟通，使农民按照市场需求调整种植结构和品种结构， 搞活农产品流通，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益；可以引导乡 镇企业合理集聚，完善小城镇功能，壮大县域经济，促进农村剩余劳动力更多更 快地转移到小城镇就业。 同时加强农村公路建设，也是加快推进全面建设小康社会进程的必然要求。 实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在 农村。中央反复强调，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代 化就没有国家的现代化。特别是少数民族地区、革命老区、边疆地区和贫困地区， 交通基础设施建设滞后仍然是制约社会经济发展的突出矛盾。所以加强农村公路 建设的落脚点，就是要更好地改善农村生产和生活的基础设施条件，把农民增收 的路子铺到家门口，把农业和农村经济结构调整的路子修到家门口，把推进城镇 化进程的路子通到家门口，进而全面推进农村小康建设。 另外加强农村公路建设，也是实现交通新的跨越式发展的必然要求。目前， 作为干线路网支撑的县际公路和农村公路发展相对滞后，总量不足，“通达问题 还未得到根本解决，“通畅问题一也未得到根本改善，影响和制约着交通运输的结 构优化和整体功能的发挥。农村公路建设更直接关系到我国路网整体水平的提高， 离开了农村公路的跨越式发展，就不可能实现整个交通建设事业上的新的跨越式 发展 二、农村公路建设与养护的政策环境 ( 一) 宏观经济环境 农村公路建设与养护需要一定的政策环境的支持，其中最重要的是我国的宏 毫 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第二章 观经济环境的支持。 首先，国家高度重视农村公路建设在促进城乡统筹发展中的重要作用，投入 力度不断增大。自2 0 0 2 年以来交通系统先后实施了西部地区通县公路建设工程、 县际及农村公路建设工程，中央和地方政府加大了对农村公路的投入力度，极大 地推动了农村公路建设步伐。 其次，我国经济正处于新一轮的经济增长周期，。十一五一国民经济将继续保 持快速增长的势头，这将为政府加大对农村公路等公共产品的投入提供坚实的物 质基础。 第三，“十一五一期间我国将继续深化经济和政治体制改革，十六届三中全会 明确提出：。切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环 境上来 ，“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任 ，“进一步完善财 政转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持 。， 以上表明“十一五一期间农村公路发展的宏观环境将不断改善，这将从根本 上促进农村公路的快速发展。 ( 二) 资金投入政策 从1 9 5 1 年，中央人民政府政务院颁布了民工整修公路的暂行规定，到1 9 5 5 年，国务院又作出了关于改进民工建勤养护公路和修建地方道路的指示和中 共中央1 9 8 5 年一号文件也再次肯定了民工建勤修建公路的政策以来，民工建勤制 度成为农村公路的主要政策，随着改革开放的逐步深入，农村公路的投入机制经 “民工建勤一、“民办公助一形成“政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同 参与 的制度，现简述如下： 1 、民工建勤、民办公助制度 1 9 5 0 年3 月，中央人民政府政务院关于1 9 5 0 年公路工作的决定指出：“在 必要与可能条件下，经省人民政府批准，可以适当动员民工修补公路。一1 9 5 1 年， 中央人民政府政务院颁布了 明确，民工整修公路以 每个劳动力全年负担不超过l o 个标准工为原则；民工整修公路的主要工作为土方 工程及简易石方工程，桥梁工程及其他构造物普通工作，排水防水、路面材料采 运、公路植树等工作。1 9 5 5 年，国务院又作出了关于改进民工建勤养护公路和 修建地方道路的指示 。中共中央1 9 8 5 年一号文件也再次肯定了“民工建勤、民 。樊桦关于“十一五”农村公路发展规划的政策思考 j 综合运输2 0 0 4 ( 1 1 ) 9 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第二章 办公助 修建公路的政策。随着商品经济的发展，对公路修建和养护的要求也越 来越高，但由于国家投资和养路费有限，同时还要维持简单再生产和保证重点工 程的建设，因此，在以后一个相当长时间内仍实行民工建勤修建、养护公路的制 度。后来，民工建勤制度的着眼点由原来解决劳动力保障，逐步扩展为县乡公路 的一种投资方式，这在一定程度上增加了农民负担。为此，2 0 0 0 年以来，税费改 革逐步在全国展开，。两工 ( 义务工和劳动积累工) 逐步取消，民工建勤制度被 废止。2 0 0 5 年经国务院审议通过的 、中华人民共和国公路管理条例以及 县乡公路建设和养护管理办法 等有关法规，各省也相继颁布了有关的管理条例，要求各县乡有关公路管理机构 严格按有关法规执行，对于违反法规和条例的施以严厉的惩罚。任何措施，只要 认真执行，就会收到良好的效果。 做好公路网的规划工作。公路网规划是公路建设的前期工作，规划的目的是 提高农村公路建设的最大投资效益，保证县乡级公路网的合理布局，有计划地、 协调地发展公路建设，加快农村公路建设的发展速度，克服农村公路网中的主观 性和盲目性。 、三、建立新型农村公路建养制度 “三分建、七分养 是在长期的公路工作中积累的基本经验，对于农村公路 来讲，养护工作尤为重要最为主要的是健全农村公路养护体制，建立一个长效 的建设养护机制。 l 、农村公路建养责任制度 农村公路建养的责任主体的确定射阳农村公路建养的责任主体是县级人民 政府，因为农村公路包含县道、乡道和村道，地方政府提供和管理最有效率，同 时，由于乡村税费制度改革，乡村统筹制度的改变和乡村行政事业性收费的取消 使乡级政府和村委会无力承担大规模农村公路建养的问题，所以责任主体应该县 政府，而不是省、市、乡级政府和村委会。县级政府是农村公路养护的责任主体。 但农村公路的养护小可能由县政府包办，应实行公路养护责任制，层层落实责任。 要充分发挥乡政府和村委会的积极性，按照精简、效能的原则，采用聘用、委托、 承包等各种方式，合理配各乡政府和村委会中从事农村公路养护管理的人员和设 施把农村公路管养责任落实到位。要把农村公路养护任务分至各管区各村庄，乡 镇党政领导负总责，责任到人，包村到户，村支部书记( 主任) 具体负责，层层落实 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例第五章 责任，并把养护工作成绩记入日标考核，到年底作为各级领导考核的内容给予奖 惩。在县交通局设置农村公路养护办公室，负责制定全县的公路养护计划，对养 护工作进行技术指导，领导监督各乡镇公路的养护工作。在小增加编制的情况下 成立公路所，由主要领导任所长并负责到底。农村公路以及公路沿线的机关、单 位是农村公路的直接受益者，他们有责任、义务支持农村公路养护。做好工作， 充分调动农民护路的积极性，鼓励农民和沿线的机关单位参与到农村公路建设和 养护中来，做到有钱出钱、有力出力，在全社会形成一个人人爱公路、人人护公 路的氛围。 明确农村公路建养责任内容。省、市级人民政府交通主管部门负责制订本地 区农村公路建设规划，编制下达农村公路养护计划，监督检查养护计划执行情况 和养护质量，统筹安排和监管农村公路建设养护资金，指导、监督农村公路管理 工作；县交通主管部门具体负责管理养护工作，负责组织实施农村公路建设规妃， 编制农村公路建设养护建议性计划，筹集和管理农村公路建设养护资金，监督公 路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调乡镇人民政府做好农村公 路及其设旄的保护工作；乡镇人民政府有关农村公路建设、养护等方面的具体职 责，由县级人民政府结合当地实际确定。 2 、农村公路建养考核制度 考核制度是指把农村公路建养状况纳入政府绩效考核体系的制度，对农村公 路建养的考核应当全面、长期，应当注重结果同时兼顾过程考核，对政府和主要 领导的考核应当终身制。 考核指标。结合农村公路的实际，考核指标体系应当有：资金筹集的指标， 如配套资金筹集数量、筹集资金占经济收入的比重、筹集资金的增长率等指标， 资金的使用指标，如建设资金的使用比重、养护资金的使用比重、工程费用的使 用、管理费用的使用等；建设规划和投资效益指标，如农村公路发展与经济发展 的速率比等：建设工程质量指标，如工程的优良率、合格率以及工程建设进度、 制度指标等；养护管理，如农村公路好路率、养护市场化程度等指标。 考核作用。把农村公路建设和养护的情况纳入政府业绩考核范围，能促进农 村公路基础设施的快速发展，因为政府有发展农村公路的动力，但是目前的政府 考核主要以经济指标进行考核，具体到政府工作人员没有直接的动力来发展农村 公路；纳入政府绩效考核，可以加快资金筹集和资金使用监督，来自上级政府或 农村公路建设与养护管理现状研究以江苏省射阳县为例 第五章 领导的考评压力，变成筹集资金的动力和对资金的规范使用；纳入政府绩效考核， 上级政府或领导的监督，能保障工程质量；纳入政府绩效考核，通过监督和考核， 使规划更合理，使建养能协调发展。 3 、政府间转移支付制度 提供农村公路是地方政府的责任，可是地方政府财权和事权非均衡性，造成 农村公路供给匮乏，地方政府财权过小导致县乡政府财力匮乏，无力为农村提供 足够的农村公路。转移支付在平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口， 提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面可发挥巨大的作用，完善政府间转 移支付制度对于增加农村公路的供给至关重要在转移支付的目标选择上，纵向 平衡和均等化是最重要的两个目标。在江苏省南北地理环境与经济发展程度落差 较大的情况下，均等化目标应该是政府的必然选择。在转移支付的方式选择上， 应采取三种补