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中文摘要 水利在中国有着重要地位和悠久历史。财政在水利投入中起主导 作用，政府财政如何在水利投入中发挥积极作用，这足西方现成的公 共财政理论所无法解决的。本文立足于我国实际，以浙江为例，选择 公共财政的历史实践为分析起点，重视对转轨时期社会经济规律和公 芡财政规律的研究，注重应用和实用；运用理论联系实际、案例分析、 横向和纵向比较、图表和统计分析、定性和定量分析相结合的方法； 通过对水利、公共财政、财政对水利的投入及其变迁的研究，借鉴国 内外公共管理的经验，分析了水利投入现状及存在的问题；指出政府 需要从公共支出范围界定、政府职能转变、社会投资融资机制完善等 力面来完善公共财政体制建设框架，引导水利事、j k 健康发展。论文对 今后如何促进浙江省水利事业健康、有序地发展，有系统、有针对性 地提出自己的观点和看法，为坪论研究提供了有参考价值研究成果， 为实际t 作者提供实践的指南。 关键词：水利公共财政w t o 政策研究 a b s t r a c t i r r i g a t i o nw o r k sh a v ea ni m p o r t a n tp o s i t i o ni nc h i n af o ral o n g h i s t o r y f i n a n c ep l a y sal e a d i n gr o l ei nt h ei n v e s t m e n to fi r r i g a t i o nw o r k s ， w h i l ei ti s i m p o s s i b l e f o rt h ec t l r r e n tp u b l i cf i n a n c et h e o r yi nw e s t c o u n t r i e st os o l v et h ep r o b l e mt h a th o wt h eg o v e m m e n tf i n a n c ec a np l a y ap o s i t i v er o l ei ni t t a k i n gz h e j i a n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，t h i se s s a y b e g i n sw i t ht h ea n a l y s eo nt h eh i s t o r yo fp u b l i cf i n a n c eo nt h eb a s i so f p r a c t i c ei nc h i n a ，a n dt h er e s e a r c hi se m p h a s i z e do nt h es o c i a le c o n o m i c l a wa n dp u b l i cf i n a n c el a wi nt h et r a n s i t i o np e r i o d i ti ss t u d i e do nt h e i r r i g a t i o nw o r k s ，p u b l i cf i n a n c e ，f i n a n c ei n v e s t m e n to ni r r i g a t i o nw o r k s a n dt h e i rc h a n g e s ，u s i n gt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ne x p e r i e n c eo f d o m e s t i c a n da b r o a df o rr e f e r e n c e ，a n di ti sr e s e a r c h e do nt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n d e x i s t i n gp r o b l e m so fi r r i g a t i o nw o r k si n v e s t m e n tt h r o u g ha n a l y z i n ga n d c o m p a r i n gt h ec a s e f r o mt h ec h a r ta u dd a t a ，c o m b i n i n gt h e o r yw i t h p r a c t i c ef r o mq u a n t i t a t i v ea n a l y s ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s e i ti sp o i n t e d o u tt h a tg o v e r n m e n ts h o u l di m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cf i n a n c e s y s t e ms o a st ol e a dt h ed e v e l o p m e n to fi r r i g a t i o nw o r k sh e a l t h i l yf r o m t h ep u b l i ce x p e n d i t u r el i m i t s ，t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n a n dt h ei m p r o v e m e n to fs o c i a li n v e s t m e n tm e c h a n i s me t c v i e w p o i n ti s p u tf o r w a r do nt h ep r o m o t i o no fi r r i g a t i o nw o r k si nz h e j i a n gp r o v i n c e h e a l t h i l yi nt h ee s s a ya n di ti ss u p p l yr e f e r a b l er e s e a r c ha c h i e v e m e n tf o r t h et h e o r ys t u d i e sa n dp r a c t i c ei n s t r u c t i o nf o rt h ea c t u a lw o r k k e y w o r d s ：i n i g a t i o nw o r k s ，p u b l i cf i n a n c e ，w t o ，p o l i c yr e s e a r c h 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 引言 水利在中国有着重要地位和悠久历史。历代有为的统治者，都把兴修水利作为治 国安邦的大计。浙江省地形复杂，河流众多，气候变化丰富，水、旱、台风、大潮 等自然灾害频繁，使水利建设历年以防洪治涝减灾为主要e l 标，兼顾灌溉供水、水力 发电、滩涂及水资源开发利用，而忽视水环境保护和建设。而当前世界发展的潮流是， 许多国家和地区水利投入重点已从工程建设和管理转为境内主要河流的全流域治理 和水资源的管理，注重可持续发展和水生态保护。 财政在水利投入中起着主导作用，大量水利工程的建成给社会经济发展提供了安 全保障。我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，社会经 济矛盾及其表现形式十分复杂，政府的管理不能简单照搬西方公共管理模式。例如“新 公共管理”模式为了使公共物品的提供更有效率，往往交由私人完成。然若私人管理 水利工程水库，可能效率更高成本更低，但其追求的目标是发电收入。当安全与 利润发生矛盾的时候，就产生问题了。“1 因此面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政 府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制的改革，在建立 目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等问题，这都是西方现成的公共财政理 论所无法解决的。 本文立足于我国实际，以浙江为例，通过大量数据、表式、图型和案例分析，在 理论上进行开创性的探索和研究，提出有针对性的、系统的应用理论，为解决实践问 题提供正确的指导。本文的主要特点是选择财政对水利投入的历史实践为分析起点， 重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的剖析，注重应用型和实用型的理论研 究，使政府财政政策的调整符合公共财政体制和入世后的要求，在建立完善社会主义 市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。 本文主要研究内容是通过分析水利的内涵、特点和宏观背景，评价国内外水利 投入理论实践模式，探讨浙江省水利现状、建设投资实践、水利产业发展潜力及制约 因素，以点带面地揭示出当前水利投入中值得进一步探讨和研究的问题，并提出今后 浙江大学公共管理( m p ) 硕士专业学位论文公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 如何进一步推水利事业发展提供构想。 本文主要运用理论联系实际的方法，案例分析的方法，横向、纵向比较的方法， 图表说明的方法，统计分析的方法，定性分析和定量分析相结合的方法进行应用和对 策研究。 本文研究目的在于通过对水利建设、工程管养维护、水生态保护客观规律以及 财政对水利投入政策理论的研究，国内外公共管理的实际经验和理论的借鉴，分析公 共财政政策改革的方向、发展模式、引导机制、制约因素，对如何促进宏观水利事业 健康、有序地发展，提出自己独到的观点和看法，以期在现实工作中得到应用和推广。 本文研究意义在于为水利政策和公共管理理论的深入研究提供了有参考价值研 究成果，提出值得进一步探讨的水利政策问题，并对如何完善水利政策提出自己的设 想，这不仅将引起人们的重视，提高人们的认识，而且将为决策者提供理论依据，为 实际工作者提供实践的指南。 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕十专业学位论文公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 1 浙江省水利基本情况 1 1 自然条件 浙江省位于我国东南沿海长江三角洲南翼。东濒东海，南接福建，西与江西、安 徽相连，北与上海、江苏为邻。全省陆域面积1 0 1 8 力k 珊2 ，山地和丘陵占7 0 4 ， 平原和盆地占2 3 2 ，河流湖泊占6 4 ，海岸线总长6 4 0 0 k m ，居全国首位，其中大 陆海岸线1 8 4 0 k m 。潮能、海涂、水产资源丰富。 地形复杂。地貌以丘陵山区为主，地面起伏较大，整个地形呈西南东北走向。西 南山地的主要山峰海拔多在千米以上，中部以丘陵为主，大小盆地错落分布于丘陵山 地之间，东北部是低平的冲积平原，地势平坦，水网密布。按地表形态的相似性和地 域问的差异性分类，全省大致可分为浙北平原、浙西中山丘陵、浙东丘陵、中部金衢 盆地、浙南山地、浙东南沿海平原及滨海岛屿等六个地形区。“1 河流众多。自北至南共有苕溪、京杭运河、钱塘江、甬江、椒江、瓯江、飞云江 和鳌江等8 条主要水系，其中钱塘江为第一大河。上述河流除苕溪注入太湖，京杭运 河沟通杭嘉湖平原水网外，其余均独流入海。此外，尚有众多独流入海小河流，另有 部分浙、闽、赣边界河流；在杭嘉湖和萧绍宁、温黄、温瑞等主要滨海平原，地势平 坦，河港交叉，形成平原河网。 气候特点。全省位于亚热带季风区，冬季受蒙古冷高压控制，盛行西北风，晴冷、 干燥。夏季受太平洋副热带高压控制，以东南风为主，海洋带来水汽充沛，是高温、 强光照、多雨季节。春秋两季为冬夏季风过渡时期，气候活动频繁，锋面降水甚多， 冷暖变化大。总的气候特点：季风交替显著，年温适中，四季分明，光照充足，热量 丰富，降水充沛，空气湿润。年均气温1 5 v 1 8 。c ，日照时数常年在1 8 0 0 h 2 1 0 0 h 。 境内雨量充沛，多年平均降雨量在1 0 0 0 2 0 0 0 m m ，属我国降水较丰富的地区之一。 但近几年受厄尔尼诺与拉尼娜现象的影响，夏、秋季节降雨带北移，也常出现高温干 旱。 1 2 水旱灾害 浙江省是我国自然灾害发生较多的省份之一，水、旱、台风、大潮多种灾害频繁 交错发生，尤以暴雨洪水与台飙暴潮危害为烈。每年的4 月中旬至1 0 月中旬为主汛 浙江人学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为倒 期，集中全年7 0 以上的降雨。“梅雨”和“台风雨”是造成洪涝灾害的主因。每年 春末夏初，静止锋相对稳定于浙江省上空，“梅雨”持续最长可达2 3 个月，具有范 围广、总雨量大的特点，其中也不乏短历时高强度的降雨过程。“台风雨”多发生在 7 l o 月，大部分地区均受其影响，特别是沿海地区和鳌江、飞云江、椒江、甬江、 苕溪和钱塘江、瓯江的中下游地区为主要影响区域，其具有历时短、强度大、降雨范 围相对较小及随风流动的特点，对中小流域的危害尤为严重。另外局部的东风波暴雨 和强对流天气形成的暴雨也时有发生，其历时更短，强度更大，极易造成小河流的大 洪水。旱灾也是浙江省的主要灾害之一，其影响范围遍及全省。根据统计资料，全省 多年平均旱灾成灾面积约占耕地面积的6 ，其中对海岛、山区影响最大，经常发生 严重的人畜饮水困难。 浙江省海岸和河口均处于东海强潮区，浙东沿海和岛屿受潮流的直接影响，特别 是在台风期间，易引发风暴潮，对海塘、江提、水闸等水利设施形成较强破坏力，对 人民生命财产安全造成巨大威胁。省内入海河流河口均受潮流影响，与洪水发生顶托， 影响泄洪，加大洪涝灾害，潮流及其所带来的泥沙对两岸的冲刷及对沿海沿江平原的 排涝都会造成严重影响。 因此，防止水、旱、台风、大潮等多种灾害是浙江省水利建设的重要内容。“1 1 3 历年水利建设成就 建国以来，特别是1 9 9 6 以来，浙江省委、省政府十分重视水利建设，带领广大 群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，兴建了大量的水利工程，取得了令人瞩目的成就。 1 9 9 6 2 0 0 1 年，水利事业迅猛发展。全省各流域开展了大规模的水利水电建设， 总投资达4 0 0 多亿元，年均增幅达1 3 ，居全国前列。财政投入是建设资金的重要来 源，各级政府对水利的财政投入逐年增加，累计财政预算投入资金达1 3 0 多亿元，占 总投资的2 8 4 。在水利筹融资过程中开拓创新，通过土地使用权出让、转让水权优 化配置水资源、加大银行融资力度、放宽民间资本投资领域、接受社会各界捐款等多 层次、多渠道筹集资金，使全省水利投入初步形成了投资主体多元化、投资层次多重 化、投资形式多样化的水利筹融资体系。其中财政预算投入资金达1 3 0 多亿元，在民 问资本对水利投入筹融资方向上起到了积极的引导作用。通过政府行为和市场运作筹 集的水利投入资金，有力地推动了全省水利事业的发展。 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕上专业学位论文 公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 l 、治太工程 浙江省杭嘉湖太湖治理工程进程迅速，六项治太骨干工程至2 0 0 2 年底基本完成， 累计投入建设资金3 6 亿元，工程在“9 9 0 6 3 0 ”洪水中发挥了巨大的减灾效益。 2 、千里江堤、千里海塘 1 9 9 2 年开始以钱塘江中游“干堤”加固为重点的各主要河流堤防加固，结合城 镇防洪和主要平原防洪为主的干堤加固工程建设，1 9 9 7 年开始千里标准海塘建设，使 浙东沿海大中城市防潮能力达到i 0 0 年一遇，县城、重要城镇及万亩以上农田防潮能 力达5 0 年一遇，大部分沿海农村海塘防潮能力达到2 0 年一遇以上。整个江堤、海塘 建设完成投资5 8 亿元。 3 、城市防洪 全省7 0 座县以上城市的防洪工程建设，到2 0 0 2 年底共完成投资1 0 0 亿元，杭 州、绍兴、丽水等7 0 个县级以上城市的防洪能力显着提高。 4 、水库除险加固 对病险水库的除险加固，全省小( 二) 型以上病险水库共有1 2 0 8 座，除个别技 术复杂、工程量较大的病险水库外，其余均已进行初步除险加固；中型病险水库中， 会华安地水库、义乌长堰水库、绍兴平水江水库、缙云大洋水库等已进行了除险加固。 2 0 0 2 年开始实施“千库保安”工程，加大除险加固力度。 5 、小流域治理 钱塘江、瓯江流域中上游小流域治理进展加快，全省累计治理水土流失面积 2 5 4 7 k m 2 ，平原及城区河道整治、疏浚工程，节水灌溉、标准农田、围垦滩涂等水利 工程建设全面开展。 6 、水库工程建设 江山碗窑水库、金华沙畈水库等一个个大型水库相继建成投入运行，建国以来最 大的股份制水利项目珊溪水利枢纽已蓄水发电。水库工程建成使城乡供水能力新增 1 5 9 万m 3 d ，使平原供水、防涝标准得以提升。 7 、小水电建设 1 9 9 6 年2 0 0 1 年间新增装机8 5 万k w ，泰顺三插溪电站、丽水玉溪电站、临安 青山殿电站、景宁白鹤电站、文成高岭头电站等一大批水电站工程相继建成投产，缓 解省内电力供需矛盾。 浙江大学公共管珀a ( m p a ) 硕士专业学位论文公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 案例1 1 钱塘江治理： 钱塘江流域位于亚热带季风区，洪水主要由台风暴雨和大面积梅雨形成，史料记 载“洪涝之为害，轻则毁禾稼，重责颗粒无收，圮庐舍，溺人畜”。建国后灾情统计 较完整，1 9 4 9 1 9 8 9 年，有灾年份4 0 年，发18 3 次，平均每年4 6 4 次，其中全流 域洪灾1 次，大部分受灾13 1 次，局部5 1 次。其中1 9 5 0 年台风暴雨死亡7 7 人，1 9 6 2 年台风暴雨死亡3 0 人，19 6 9 年暴雨淹田1 23 万亩、毁屋4 万余间、死亡8 0 5 人。全 流域洪灾发生于1 9 5 5 年，普降暴雨5 天，又值农历五月朔汛，下有潮汐顶托，宣泄 不畅，向两岸泛滥，沿途1 1 个县城淹2 3 天，深处可行船。浙赣铁路毁3 0 0 0 米。 1 9 9 2 年省政府确定在“八五”期间基本建成钱塘江中游“三江”标准江堤的计 划，1 9 9 5 年决定江堤建设延伸至桐庐县富春江，19 9 8 年全部富春江堤纳入建设范围。 1 9 9 7 年7 月，钱塘江中上游暴雨连续4 天，平均3 0 4 毫米，已建江堤使2 1 万亩免遭 淹没，保护23 5 万人生命财产安全，减少直接经济损失4 2 亿元。至2 0 0 2 年底，钱 塘江江堤完成1 0 1 2 公里，全流域防洪建设完成。“” 总的来看，近几年，浙江新建成的大批集防洪、发电、供水综合效益为一体的水 利枢纽工程、海涂围垦工程和引水工程，为全省四分之三的人口、耕地和产业提供了 资源供给和防汛安全保障。从2 0 0 3 年开始，本届省政府在确保防汛安全同时，积极 探索新思路，研究新问题，综合考虑水利工程的生态、环境、景观效益的评价，对全 省尝试实旌水量水质统一调度的水利工程运行方式。 ”3 浙江省水利厅：千里江堤一钱塘江，资料汇编，浙江杭州，2 0 0 3 年 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 2 水利投资融资历史分析 2 1 国外水利投资融资 按照有限政府的理论，政府提供的社会公共产品和服务不一定要由政府自己生产 和提供，而是尽可能发挥社会专业化资源的优势，通过政府购买，取得最佳效益。在 我国主要通过政府的引导行为，以界定水利公共物品及公共服务范围的方式，采取国 家、集体和企业及个人的投资，对水资源合理配置和有效的整合，推进水利非公益事 业和半公益事业的市场化进程。“1 目前，水利作为农业的一部分，财政水利支出( 从 列报科目归类) 纳入支农支出范畴。水利的投入还与解决我国“三农”问题结合起来。 西方国家与我国把“水利”纳入农业行业不同，而是纳入资源管理范畴。经过近百年 的探索，西方对水资源的管理几乎采用了雷同的管理模式，即以流域为单元，以流域 管理委员会、流域管理局、流域性公司等公共和第三部门组织形式代表政府行使水资 源统一管理的职能，同时还承担流域内工程项目的建设和管养维护。”1 由于水利是一种特殊的公共产品，涉及防洪、供水安全和生态问题，需要公共财 政投入。 美国在2 0 世纪3 0 年代经济危机前，政府奉行自由市场原则，对经济干预很少， 联邦财政支出占g d p 的比例很低。由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补 的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补，水利作 为重要的基础设施，因而水利支出在财政支出中仍占有一定的比重，联邦政府水资源 投资占支出的2 一3 。在2 0 世纪四五十年代水利投资高峰期，联邦政府水利投入占 支出比例达到4 一6 ，并持续了近1 0 年。 美国防洪工程中联邦防洪工程以联邦政府投资为主，地方防洪工程均由地方政府 投资。如1 9 1 7 年国会通过第一个联邦防洪法案，授权兴建的2 个防洪工程的投资由 联邦与非联邦各负担5 0 ；1 9 3 6 年的防洪法授权兴建的2 5 0 项防洪工程，其中约1 8 0 项工程的投资由联邦和非联邦分别负担7 5 和2 5 。1 9 3 8 1 9 8 6 年问，联邦机构承担 了城市防洪工程的8 3 和农村防洪工程的9 3 。美国的水土保持项目，联邦投资5 0 7 0 ，州一级水库沟道工程全部由联邦投资。对水资源保护工程的投资，联邦政府通 过环境保护局对各州地下水保护预算资助投资的3 3 ，为各州开展水资源保护工作建 立了“州周转性贷款基会”。联邦政府为各州治理点源污染的项目补助工程投资的 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 3 0 ，而面源污染的治理项目主要依靠各州政府投资”1 。 日本国家和地方政府投入。防灾工程国家负担6 5 ，县政府负担3 0 ，市町村政 府负担5 。各水系和中小河川的河道整治、堤坝建设和流域水土保持等治水工程主 要由国家( 建设省) 和地方政府投资。灌溉、排水和农田整治等农业基础设施主要由 国家( 农林水产省) 投资，县和受益农民负担一部分，但国家投资都在5 0 以上。对 于较大灌溉工程( 水库2 0 0 0 万m 3 以上，灌区7 0 0 0 h m 2 以上) ，其建设资金由国家承 担。7 1 印度政府的水利投资。1 9 5 1 1 9 9 0 年政府在水利上的投资约占政府投资总额的 1 0 。根据印度宪法规定，防洪工程全部由政府提供拨款或贷款，由备邦负责修建。 水土保持属于防洪工程的一部分，其建设资金也主要来源于国家的拨款或贷款。灌溉 工程分为大中型和小型灌溉工程，大中型的由国家投资；小型灌溉项目约1 3 的资 金来源于政府投入。 对国外的公共财政支出方式，政府在管理中既不能全盘、直接地移植，也不可消 极排斥，而应立足于中国财政管理的实践，在深入研究和批判的基础上，有选择地借 鉴其精华，用以修改和完善中国财政投入政策，实现我国公共财政理论的本土化”。 2 2 我国水利投入回顾 党和政府在建国后，重视水利建设，财政对水利支出( 含水利基本建设拨款、水 利事业费、农田水利经费和其他) 占国家财政支出的比例较高。多年平均在4 2 左 右，保证了水利事业发展。 “八五”时期，改革开放和现代化建设进入一个新阶段，在全国社会固定资产总 投资加快的环境下，浙江省许多水利重点项目开工建设，中央转移支付也有较快增长。 另外。省水利建设专项资金、水利附加费征集机制相继建立，水利基建投资不断增加。 “八五”期间全省水利总投资达8 2 亿元，是“七五”期间的3 6 倍。 进入“九五”时期，受亚洲金融危机影响，我国经济和社会发展面临严峻挑战， 国内供求关系发生了历史性的变化。为此，国家实行积极财政政策，千方百计扩大内 需，加大对基础设施建设投入力度。1 9 9 7 年以后浙江省水利投资比重大幅度上升， 1 9 9 7 年沿海台风、1 9 9 8 年长江大水，使水利得到空前重视，国家发行1 0 0 0 亿元国债 用于农林水、交通通讯、城市基础设施等六大方面的基础建设，给水利建设带来了新 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 公共财政体制下的水利投入研究一以入世后的浙江为例 的发展机遇。 1 9 9 6 2 0 0 1 年浙江省历年水利总投入情况见表2 1 及图2 1 。 表2 1浙江省1 9 9 6 2 0 0 1 年水利总投入情况表单位：万元 年份 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 1 多年平均投入 总投入 3 5 8 7 4 3 5 1 0 2 6 9 6 6 1 0 2 27 6 0 1 1 68 3 1 2 4 09 2 0 7 5 26 7 3 6 9 0 基本建设投入9 2 7 6 31 8 1 5 5 24 5 3 3 5 84 6 2 9 7 75 6 7 5 0 6 6 1 7 9 6 l3 9 6 0 2 0 财政投入 9 7 2 8 21 7 6 5 7 82 0 8 6 0 02 4 2 7 0 02 5 0 9 0 03 0 9 9 6 4 2 1 4 3 3 7 其巾：中央财政1 3 3 0 03 4 6 2 2 4 9 1 0 06 0 7 0 04 5 0 0 03 8 0 0 04 0 1 2 0 地方财政8 3 9 8 2】4 1 9 5 61 5 9 5 0 0j 8 2 0 0 02 0 5 9 0 02 7 1 9 6 41 7 4 2 1 7 图2 1 中反映1 9 9 8 年以后水利基建增幅较大。1 9 9 8 2 0 0 2 年，国家共发行长期 建设国债6 6 0 0 亿元，其中用于水利建设的为1 1 0 0 多亿元，占1 6 。如果包括与水利 有关的农林和生态环境建设的国债投入，则比重超过了1 4 。我省也充分利用契机， 开展重点水利建设，如千里江堤、千里海塘、城市防洪工程等。 9 匾繇坦辎熏*廿遐廿ioon-966hin匝 覃采目棼鲁怛到碇蘑趟藩*譬卜磊蛙餐餐摊勺 议甜攀扑爿廿h唔【vd=刮瓤域臼扑目舞 2 3 投向结构性分析 水利投入与国民经济发展密切相关，资金投向在不同的社会经济发展时期，结构 变化很大，体现出不同的功能和目标需求。按目前公共管理的体制和分工，水利部门 主管防洪、治涝、灌溉、水土保持、城镇供水( 水源) 和部分水力发电( 农村小水电、 综合利用水利工程和农村电气化) 。现以浙江为例对近年来水利投入结构分析。 2 3 11 9 9 6 - 2 0 0 1 年水利总投入结构分析 水利工程按功能性质划分为水库工程、灌溉江堤、除涝工程、防洪工程、供水工 程、水电工程、水保工程及其它等1 0 项。1 9 9 6 2 0 0 1 年水利总投入( 不含水利部门 的人员机构经费) ，按上述分类分析资金投入结构，见表2 2 及图2 2 和图2 3 。 从图表得出，1 9 9 6 - 2 0 0 1 年六年水利总投入呈递增趋势，但不同功能的水利项目 的投资也有所不同，每年投资侧重点也不同。其中水库工程和防洪工程占重大比重， 两者达5 6 2 。从1 9 9 7 年开始水库工程支出增幅较大，从1 9 9 8 年起防洪工程投入大 幅度增加，符合从上游延续到下游的治水客观规律。图中反映1 9 9 9 2 0 0 1 年三年中只 有防洪工程比重上升，其他比重均下降。 脚 当 葛 斌 兽替 驰 h 器碧 g 毯 宝 哂 * 甘斜 驰 2 磊 夏h 蠡 器 基 o ) 甘 霉 葛( 口 妥 裂 磊 拍 8h 荨 尊 * l 。 拭 骥 2 叫 错 妻 导 燕 器 龌 驰 一 害 忠 昌 嘏卜 可 篮 吲 普 兽 粪 高 呻 畦 h宝 譬 世芝 宝 善 一一 鞲 鼬 g ：踊g 琶 一 琶 辎 i l 田 | 辎 盎 豢 墨 丑 霹 1 妞 l 廿 _* 牛 丑 廿 辎 廿 一 撩 羽 辎 吨 蚓 躜 上e 懈辖求霎姆斌辎称求拦罄罂h藻长辎辎锄廿_【。n-9。h 墨采捌菸鲁怛封圣i袄舂辎军崔g卜幂挚督矗求o n n 噼 杖簿翠扑爿加r醛一vd=一戥舡找对扑捌摄 塑堑盔堂垒茎笪堡【! ! 坠2 堡圭主些堂堡丝皇 坌茎堕堕焦型! 笪查型堡垒型壅二坠堂星鳆塑些塑塑 3 2 3 21 9 9 6 - 2 0 0 1 年水利基建投入结构分析 水利基本建设，是指利用国家预算内基建拨款、自筹资金、国内外基本建设贷 款以及其他专项资金进行的以提升区域内防洪防旱标准、提高减灾能力、有效水资 源利用为主要目的新建、扩建、改建工程及有关工作。即指建筑、购置和安装水利 工程固定资产的活动以及与此相联系的其他工作。“2 3 其主要由公共财政投资。 浙江省水利基本建设项目按具体实施内容划分为治太工程、千里江堤、千里海 塘、城市防洪工程、除险加固、供水工程、综合利用水库、小水电工程、围垦工程 及其它等l o 项工程。作为国家和省重点项目，列入省以上基本建设计划的，其财政 支出列报基建支出科目内容；其他规模较小的，以及修建、管养、维护等支出，列 报一般专项支出内容，不纳入上述统计范围。1 9 9 6 2 0 0 1 年水利基本建设投资按上 述分类方法分析资金投入结构，见表2 3 及图2 4 和图2 5 。 从图表得出，六年内水利基本建设投资呈逐年增长趋势，其中四类防洪类工程 即水库除险加固、千里海塘、城市防洪、千里江堤合计占据比重达4 7 o 。1 9 9 9 2 0 0 1 年三年内由于公共财政支出结构调整，上述四类防洪类工程比重上升为5 4 4 。 其中供水工程、综合利用水库和小水电工程，由于引入民间资本，公共财政正在逐 步退出。 历史背景资料：1 9 9 7 年8 月，我国沿海先后有4 次台风登陆，其中9 7 1 1 和9 7 1 3 号台风给浙江、福建、上海、江苏、山东、河北、天津、辽宁和广东九个省市造成 严重的风暴潮灾害，是历年来遭受风暴潮灾害最严重、造成经济损失最大的一年啪1 。 一本文对水利基本建设的定义，参照杨炳芝主编的中国经济法理论与实务第十编“基 本建设法”第一章“基本建设法概述”中基本建设的定义。 h t t p ：g d c n r e a d n e t c n r e a d l x s l l y y a n g b i n g z h i z g j j 0 5 6 h t m m “摘自一九九七年中国海洋灾害公报 4 佃 兽 妻 辱 璩 晶 焱 一 稚 卜 荨 冒 _ 高 磊 芝 s 誊 气 n 登 一 n 删 i n 盆 呵 霎掣 溶宗8晶葛 骂 g葛 焉鬟s ： 一 n * 旺掣 薯 ” 熏h 2 昱 姜 旨 q 世 n 0 目 媒 黜 卜 高 要 _ 摹 葛 一 * 饕 拯 _ n 阿 r 茧 夏 葛 誊 兽 笾 摹 n d 寸 畿 蒸 提 2 墓 高怛8 = 鬈 一 磐 小吼 n 一寸 n 避 o 器 累&q 8 5 ； 母 | 衣s 蔷 r警 葛 璺 嗣 * n 蜀 _ 咄 卜 暑窨 毫 誊 爿 器 譬 =蓉 罄 p _ 田i 】 罱心“ 悱 芸 卜 害g 雕 导n h 彩 逭 龉 一 书 路 。 _ _ _ 晷 蔡 _ 甍 一 n 一 例 一 1 1 噩| 1 辎 丑 辎 丑 霹 露 *辎 牛 辎 廿增 j 斗 躜 蚺旬 上 蚓 喉r 。迥冲 僻嚣求蜒姆辎皿譬魁做恃醐熏长廿_【。n_9_【 n 懈 堑堑占堂坌基置堡i 迦叁) 亟主主些堂焦监童垒基盟亟住制工数盛型煎班珏= 丝世蜃的浙坚盏倒 1 6 擞堑丕生垒基笪堡f 丛幽亟圭主些堂焦监竖垒基盟亟住捌工鳇盔刊超班墨= 丛世厦数浙堑左倒 2 4 来源结构分析 2 4 11 9 9 6 2 0 0 1 年投资融资来源分析 水利总投入按水利投入主要可分中央财政补助( 含国债) 和地方投资组成。其中 地方投资又分地方财政投入、自筹、外资和国内贷款构成。1 9 9 6 2 0 0 1 年基本建设投 资按上述分类统计情况见表2 4 及图2 6 和图2 7 。 表2 4水利总投入按来源划分情况表单位：万元 财政投入 年份 总额 地方白筹 外资 国内贷款 中央财政补助地方财政 1 9 9 63 5 8 7 4 31 3 3 0 08 3 9 8 22 4 3 9 1 17 9 3 79 6 1 3 1 9 9 75 1 0 2 6 93 4 6 2 21 4 1 9 5 63 1 4 9 1 81 2 0 8 26 6 9 1 1 9 9 86 6 1 0 2 24 9 1 0 01 5 9 5 0 03 1 0 9 4 76 6 7 51 3 4 8 0 0 1 9 9 97 6 0 1 1 66 0 7 0 01 8 2 0 0 03 3 4 3 0 37 8 1 31 7 5 3 0 0 2 0 0 0 8 3 1 2 4 04 5 0 0 02 0 5 9 0 03 9 9 5 6 61 3 2 7 41 6 7 5 0 0 2 0 0 l9 2 0 7 5 23 8 0 0 02 7 1 9 6 44 2 5 8 6 45 2 2 41 7 9 7 0 0 小计4 0 4 2 1 4 22 4 0 7 2 21 0 4 5 3 0 22 0 2 9 5 0 95 3 0 0 56 7 3 6 0 4 多年平均投资 6 7 3 6 9 04 0 1 2 01 7 4 2 1 73 3 8 2 5 28 8 3 41 1 2 2 6 7 占投资比重( )1 0 06 02 5 95 0 21 31 6 7 近3 年平均投资 8 3 7 3 6 94 7 9 0 02 1 9 9 5 53 8 6 5 7 88 7 7 01 7 4 1 6 7 占投资比重( ) 1 0 0 5 72 6 34 6 2lo2 0 8 从投资融资来源分析，中央财政补助( 含国债) 只占6 左右，水利投入主要以 地方财政投入和自筹资金为主。1 9 9 6 2 0 0 1 年二项合计占水利基建总投资的7 6 1 。 国内贷款( 省以下为主) 六年占1 6 7 ，后三年为i 0 8 ，有增加趋势，说明县市地 方政府举债规模加大。 1 7 逝婆盍堂公基笪堡f 丛e ) 亟童些堂焦监塞 垒基财弦挂剑工煎盛型塑虹窒= 丝世丘曲逝堑凶倒 图27 ：i9 9 9 2 0 0 1 年二年水 8 堑堑盔堂垒基鲎堡f 丛坠) 亟主些堂篮逾塞垒基吐亟住剑工盟盔型蝗班究= 丝世厦曲洒琶盘倒 2 4 21 9 9 1 2 0 0 2 年投资融资来源分析 从1 9 9 1 年至2 0 0 2 年的1 2 年中，浙江水利总投入5 8 3 亿元，其中：水库工程投 资1 1 9 亿元，占水利总投资的2 0 3 ；灌溉工程4 1 亿元，占7 ；除涝工程4 7 亿元， 占8 1 ；防洪工程2 0 2 亿元，占3 4 6 ；供水工程4 3 亿元，占7 3 ；水电工程5 8 亿元，占1 0 ：水保工程3 4 亿元，占5 9 ：其它工程4 0 亿元，占6 8 。 投向结构分析。“八五”以来1 2 年间资金投向以防洪保安为重点，特别是财政性 资金主要用于杭嘉湖治太一轮工程、浙东标准海塘、钱塘江江堤、城市防洪工程建设 以及病险水库除险加固。防洪除涝工程投资比重占4 2 7 ，加上综合利用水库工程的 防洪分担投资，实际防洪除涝投资比重超过5 0 。 投向结构变动趋势分析。由于社会经济的快速发展，浙江省用水量急剧增长，再 加上东部沿海等平原水体严重污染，用水矛盾日益突出。1 2 年来灌溉供水等水资源 开发利用工程投资比重约占2 0 ，后几年呈增长趋势。由于电力需求急速增长，为浙 江省绿色能源一水电开发带来了发展机遇。同时，浙江省滩涂围垦、水土保持等资源 保护开发投入比重也有了较快增加。 投资融资来源结构分析。在总投入5 8 3 亿元中，地方投资5 4 8 亿元占9 4 ，中央 投资3 5 亿元仅占6 。对浙江省来说，中央转移支付很少。地方投资的5 4 8 亿元中， 财政预算资金1 6 6 亿元，占地方水利总投资3 0 。浙江省各级党委、政府对水利公共 事业的重视，使各级财政投入逐年增加，2 0 0 2 年财政投入水利建设达3 5 亿元( 其中： 水利建设基金6 3 6 亿元) ，是1 9 9 1 年的8 3 倍，年均增长2 1 。2 0 0 2 年6 9 个市县平 均每个市县财政投入水利建设5 0 8 6 万元。另外，在政府财政资金引导下，全社会多 层次多渠道筹资力度也不断加大。其中地方自筹水利建设资金2 9 2 亿元，占地方总投 资的5 3 ，成为水利建设资金的主要来源之一。利用外资6 ，7 6 亿元，占地方水利总 投资的1 2 。利用银行贷款8 2 - 3 亿元，占地方水利总投资的1 5 1 。这两项比重虽 小，但从引进市场机制办水利的趋势分析，是今后的发展方向，特别是在水电、供水、 滩涂等资源性开发方面。 “4 1 由于1 9 9 1 2 0 0 2 年时间跨度长，项目内容变化大，不可比因素增加，且部分年 度项目投资数据不全，本文不再按总投入、基建投入以及具体项目分类列表分析。 堑堑左坐公基鳘垄f m 幽亟童些堂焦监室公基盟弦住制王曲盔到拯班宜= 丝厶世后殴堑堑盏倒 2 5 民间资本的投资环境 浙江省经济突飞猛进的发展，在于抓住历次重大社会变迁的关键时期。二十多年 的改革开放，经济市场化的进程不断加快，导致管理方式的变化，促进行政管理体制 的改革。2 1 浙江沿海经济活跃，私营、联营和股份制等新的经济形式同益崛起，民间 资本长足发展，投资主体多元化迅速拉开。市场经济的发展要求有稳定的市场秩序， 而稳定的市场秩序要求比较规范和完善的法律、制度保障，以确保竞争的公平和所得经济利 益不受侵犯。 近几年来，浙江各级政府以“一个放宽，三个改善”( 放宽投资领域，改善政 策环境、融资环境和服务环境) 为目标，9 1 积极推行“政府引导、市场运作”的投资 方式，大力引导民间投资，初步形成了“政府投资引导、社会投资跟进”的良性互动 格局。2 0 0 3 年，为进一步放宽民间资本的投资领域，实行更加开放的投资准入政策， 规定已向外资开放的领域，要同时向民问资本开放，并强化服务引导，推动民间投资 健康发展。1 民间资本作为对水利投入的一个重要的组成部分，各级政府正在进行不解努力， 在引导方向和投入机制上作文章。民营企业的诞生与发展是我国市场化进程中的一项 影响巨大的制度创新。从制度变迁的角度看，浙江省温州市成为民营经济的发源地和 成长地，创造了一系列瞩目的制度创新，民间不断自发地进行财产关系调整和微观主 体不断创新的努力密不可分之外，也是在地方政府一定程度地支持和参与之下地进行 的，尤其是地方政府在公共政策中的积极响应。“ 为吸引民间资本的投入，各地、各部门相应采取一些政策措施。以水电投资为 例，采取的是“谁投资、谁所有、谁受益”的运行机制，普遍以招商引资的方式吸引 投资，并享受其相应优惠政策；在财政支持政策上实行国民待遇，对准经营性基础设 施项目及公益性项目，为保证投资者获得合理的收益，在一定时期内可实行财政资金 定额或定项补贴；实行统一的税费政策，坚决制止对民间投资主体的不合理收费；合 理确定基础设施和公益性项目的价格或收费标准，对不列入政府定价目录的项目，应 由企业自主定价，对列入政府定价目录的民问投资项目，与政府投资项目一视同仁： 实行平等的用地政策；实行同等的保障政策等。政策措施为促进水利产业发展提供制 度保障。“1 堑堑太生公基暨垄唑) 巫童些堂焦 金塞垒基魃堕住剑王鲍盔拟擐班嚣二丝世卮曲堑正盘倒 据不完全统计，近几年来全省民间资本( 指民营企业和私人) 在水利的总投资 规模为6 1 2 3 亿元，投资项目4 8 6 个，其中：水电项目4 6 8 个，总投资5 4 4 4 亿元； 供水项目1 1 个，总投资2 4 9 亿元：围垦项目3 个，总投资4 2 5 亿元。水电项目占总 投资规模最大，达总投资的8 8 9 。进入2 1 世纪，民间资金除投资水电项目外，有 向供水、围垦以及水环境整治等项目拓展的趋势。 3 新形势下水利投入的要求 3 11 t 0 与水利投入 3 1 1 r l o 对水利投入直接影响 从直接影响来分析，入世对水利投入的负面影响不大。 1 、水利建设可以纳入“绿箱政策”范围。 农田水利建设如农田灌溉与排水，水土保持等措施，属于w t o 农业协议中 的“一般服务”范围，属于政府对农业基础设施服务的支持，不是属于国家通过价格 扶持农业生产范畴。据国务院发展研究中心对1 9 9 6 1 9 9 8 年中国农业支持与补贴的 分类测算表明，对农业的“一般服务”补贴占“绿箱政策”补贴的5 2 ，其中以水利 部分补贴比重较大。这符合w t o 规则，也是全世界的通行惯。“绿箱政策”，就是对 市场无干扰作用、不影响农产品自由贸易的政府扶持政策。1 2 、“黄箱政策”几乎不会构成负面影响。 农田水利建设对农业灌溉的支持属于对农业生产资料的投入补贴，这种支持并 不是直接补贴水费，而主要是各级政府直接投资兴建水利工程和设施，因而是一种“间 接补贴”，这种补贴方式符合国际惯例。即使是对水价的直接补贴，由于水价占生产 成本比例小，这种补贴对农产品贸易的扭曲可能很少。目前还没有发现由于农业灌溉 补贴而引发w t o 成员国争端的情况。 3 、农田水利建设投资体制是与国际接轨的。 我国的农田水利建设体制大体是和国际接轨的。例如在美国，农田灌溉工程、 农村供水工程一般是联邦政府赠款5 0 ，其余5 0 由地方负责，由税收支出或政府担 保优惠贷款，灌溉骨干工程的田i l 且j 工程由农户自建、自管、自用、自有，政府给予适 2 1 堑堑盔堂盆基簧堡【迦】亟尘童些堂僮监塞 垒基盟塑住剑e 殴垄捌坦班豇= 丝厶世丘瞳堑堑趁倒 当补助，灌区的运行管理及维修经费一般由水费获得，但灌区的管理单位为非营利的 事业单位。再比如日本，农业生产基础设施整治根据受益规模，分为国营、县营、区 营三种，国营项目由农林水产省直接负责实施，县营项目由都道府县实施，国营事业 的建设费用7 5 由国家和县级政府补贴，国营灌溉事业国家出资建成后，由农民支付 运行、维护费用，资本金剩余部分由农户以低息长期贷款方式偿还。 按照浙江省现行做法，大部分水利项目主要由各级政府通过政策性资金建设， 其维护运行管理费用也由几级财政预算支付