（公共管理专业论文）住房供给主体多元化中的政府责任.pdf

摘要 住房问题是重要的民生问题。“人人享有适当住房 ，是联合国千年发展目标 的重要内容。世界发达国家所经历的住房实践表明，低收入家庭的住房问题不可能 完全依靠市场机制解决，还需要依靠政府提供公共服务给予一定帮助才能解决。通 过多元化的住房供给渠道满足不同收入群体的住房需求，是实现“居者有其屋 目 标的必然和有效途径。在住房供给主体多元化中，政府的公共责任包括两个方面， 其一，政府对市场住房供给主体负有调控、监管及克服市场失灵之干预之责，即有 责任建立一个供求相对平衡的住房市场；其二，政府本身又是住房供给主体之一， 即负有为社会中低收入者提供基本居住条件的住房保障之责。 住房供给主体多元化，主体之一是向社会提供完全商品化住房的房地产开发商， 主体之二是指向中低收入者提供保障性住房即经济适用房和廉租房的政府，主体之 三是指符合集资建房条件的特定群体及其团体。住房作为特殊商品，其生产、销售 ( 分配) 、使用都具有其特殊性。建国以来的4 0 年间，国家对城镇居民实行长期的、 近乎无偿的政府单一供房模式。上世纪8 0 年代末，我国城镇住房制度开始改革，住 房问题逐步进入商品化、社会化的时代。但在住房制度改革上过多地注重了住房的 商品功能，过多地强调了市场机制的作用而忽视了住房的社会保障属性，城市中越 来越多的低收入家庭住房支付能力不足，相当大的群体其居住条件长期得不到改善。 本文共分为六个部分，研究的基本思路是，首先对世界发达及发展中国家和地 区在住房建设特别是住房保障方面的做法与经验进行了综述，而后对我国建国以来 住房政策演变过程进行研究，在此基础上，提出了住房供给主体多元化的概念及实 行住房供给主体多元化的必要性。从市场经济中的政府职能研究入手，论述了政府 的住房责任，最后，就政府对不同的住房供给主体所应负的责任分别作了较为详尽 的阐述，进一步明确了住房供给主体多元化中的政府责任。 本文对经济发达、社会保障制度健全的美、英等国家和新加坡、韩国、墨西哥、 马来西亚等发展中国家及我国香港地区的住房建设进行综述和分析，并作出总结概 括。然后对建国以来我国住房政策演变过程，特别是对近2 0 年的住房制度改革实践 取得的主要成效、存在的主要问题进行分析、总结和评价。根据调查，目前国内住 房建设存在的主要问题有四个方面，一是住房分配体制转换造成不同社会群体利益 的极大失衡；二是货币化分配不到位，城镇居民住房消费能力与市场房价脱节，过 快增长的房价导致广大中低收入阶层住房支付能力不足，引发严重的社会不满；三 是基本住房保障严重缺位。作为保障性住房供给主体的政府，在保障性住房体系中 的主体地位不够突出甚至出现缺位，集中表现为保障性房源普遍短缺，保障性住房 总体覆盖面小，中低收入群体住房问题尚未得到有效解决等；四是过度地注重了住 房的经济发展功能和商品功能，而弱化了住房的社会保障功能。本文通过对国内外 住房建设进行综合的、系统的研究，阐述了政府在住房供给主体多元化中的公共责 任，即政府既是保障性住房的供给主体，同时又对提供普通商品房的市场负有调控 和监管之责。在住房建设中，政府有责任做好以下几个方面的工作：制定住房产业 发展的中长期规划，建立住房产业持续稳健发展的长效机制；有效利用经济、法律 和行政等综合手段对市场进行必要的干预，以克服市场失灵和市场机制的缺陷；正 确区分住房政策与房地产政策，突出和强化政府在保障性住房供给中的主体地位； 加大保障性住房的供应力度；建立严格的住房保障制度，维护住房分配的社会公平 性。 在住房问题上，政府的公共责任是相同的，但不同国家、不同地区的情况千差 万别，同一个国家和地区在不同的发展时期其经济社会发展情况也会发生变化，所 面临的问题也各不相同。因此，在推进住房建设上，一个国家或地区不应机械地照 搬另一个国家或地区的做法经验，一个国家和地区随着经济社会的发展其住房政策 也不能因循守旧、一成不变，而应该根据不同国情、不同社会发展时期所面临的不 同情况，立足实际，深入研究，全面分析，综合比较，因地制宜，切实履行好政府 公共服务的重要职责。 关键词：住房供给主体；多元化；政府责任 a b s t r a c t h o u s i n gi sa ni m p o r t a n tl i v e l i h o o di s s u e ”e v e r y o n eh a sa r i g h tt oh o u s i n g ”，t h i s i sas i g n i f i c a n tc o n t e n to ft h eu n i t e dn a t i o n sm i l l e n n i u md e v e l o p m e n tg o a lw h i c h i s a l s ot h eb a s i cp u b l i cs e r v i c ed u t i e s e x p e r i e n c ef r o ma l lt h ed e v e l o p e d c o u n t r i e si nt h e w o d ds h o w st h a tt h eh o u s i n gp r o b l e m so fl o w - i n c o m ef a m i l i e sr e l y i n go n t h em a r k e t m e c h a n i s mc a nn o tb ec o m p l e t e l yr e s o l v e d i tn e e d st h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e s t om e e tt h eh o u s i n gaw i d er a n g eo fh o u s i n gs u p p l ys y s t e ma n dd i v e r s i f i e dc h a n n e l s a r ee s t a b l i s h e d 。i n c l u d i n gt w om e a n i n g s - - - o n ei st h er e l a t i v eb a l a n c eo fs u p p l ya n d d e m a n di nt h eh o u s i n gm a r k e t ，w h i l et h eo t h e ri sc r e a t i n gt h eb a s i cl i v i n gc o n d i t i o n s o ft h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mf o rl o w - i n c o m ef a m i l y t h i sp a p e ri n v o l v e st h eh o u s i n gp r o b l e m c o m m e r c i a l i z a t i o no ft h em a i np l a y e r si nt h e f o ru r b a nh o u s i n gi st op r o v i d eh o u s i n g m a r k e t t h es e c o n dp o i n ti st op r o v i d e s e c u r i t vi nl o w - i n c o m eh o u s i n gt h a ti sm a i n l ye c o n o m i c a l l ys u i t a b l eh o u s i n ga n d l o w 啪n th o u s i n g a sas p e c i a lc o m m o d i t y , i t sp r o d u c t i o n ，a n ds a l e ( d i s t r i b u t i o n ) s h o w t h e i rf e a t u r e s s i n c et h el a t e19 8 0 s ，u r b a nh o u s i n gs y s t e mr e f o r mh a sb e g u n a f t e r n e a r l y2 0y e a r s ，h o u s i n gr e f o r mh a sg r a d u a l l ye n t e r e dt h ec o m m e r c i a l i z a t i o n a n d s o c i a l i z a t i o n0 ft h et i m e s t h eh o u s i n gm a r k e tg e n e r a l l ya p p e a r e da b n o r m a lh i g h u r b a np r i c e s ，a n ds h o r ts u p p l yo fe c o n o m yh o u s i n gd e v i a t ef r o mt h et a r g e tg r o u p s a s e r i o u ss h o r t a g eo fl o w - - r e n th o u s i n gs u p p l yi s s u e s ，c a u s em o r ea n dm o r e t h e l o w - i n c o m eh o u s i n gs h o r t a g eo fc a p a c i t yt op a y , b u tn oi m p r o v e m e n t i nl i v i n g c o n d i t i o n sf o ral o n gt i m e t h ea n i c l ei sd i v i d e di n t of i v es e c t i o n s f i r s to fa l l ，i ta n a l y s e st h ed e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dr e g i o n so ft h ew o r l di nh o u s i n gc o n s t r u c t i o n ，e s p e c i a l l yh o u s i n gs u p p o r t o ft h ep r a c r i c ea n de x p e r i e n c e ，a n dt h e ns t u d i e st h ed o m e s t i cr e f o r m so ft h eh o u s i n g s v s t e ma n dt h er e c e n tp r a c t i c ea b o u tt h i s2 0y e a r s a l o n gw i t ht h ef i l eo f ”an u m b e r o fv i e w so nr e s o l v i n gt h ed i f f i c u l t i e s o fl o w - i n c o m ef a m i l yh o u s i n g ，”s p e c i f i c s o l u t i o n sa n ds t r a t e g i e sw e r eg i v e n f i n a l l y o nf u r t h e rs t u d yi ts u m m a r i z e dt h e u n i v e r s a ls i g n i f i c a n c eo ft h eg e n e r a lc o n c l u s i o nt h a tt h ed o m e s t i cu r b a nh o u s i n gf o r t h et h e o r ya n dp r a c t i c es h o u l dt r yt om a k em o r ec o n t r i b u t i o n s f i r s t l yt h ep a p e rm a d ear e s e a r c ho fh o u s i n gc o n s t r u c t i o n a n ds o c i a ls e c u r i t y s v s t e mo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s u c ha st h eu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i n ，s i n g a p o r e a n d c h i n a sh o n gk o n g t h e na n a l y s et h eh o u s i n gs y s t e mr e f o r mp r a c t i c e ，t h ee v o l u t i o n o fp o l i c y , a n dt h em a j o ra c c o m p l i s h m e n t so ft h ep a s t2 0y e a r s a c c o r d i n gt ot h e s u r v e y , t h ec u r r e n td o m e s t i ch o u s i n gc o n s t r u c t i o ne x i t st w op r o b l e m s o n eb e l o n g s t o t l l er e a le s t a t em a r k e tw i t ht h ed e v e l o p m e n to fi r r e g u l a r i t i e s ，彳a l s e a d v e r t i s i n g ， q u a l i t yd i s p u t e s ，h o a r d i n go fl a n d ，d r i v i n gu ph o u s i n gp r i c e sa n ds oo n a n da st h e m a i nm a r k e ts u p e r v i s i o nb yt h eg o v e r n m e n t ，i t sr e s p o n s i b i l i t yi sr a t h e rd i f f i c u l t ； s e c o n d l y , t h es u p p l yo fh o u s i n ga s t h em a i ng u a r a n t e eo ft h eg o v e r n m e n t ，t h e p r o t e c t i o no ft h eh o u s i n gs y s t e mi nt h em a i nb o d yo fp r o m i n e n ts t a t u sa r en o te n o u g h f o rt h ep r o t e c t i o no ft h eo v e r a l lc o v e r a g eo ft h es m a l l ，h o u s i n gs e c u r i t yi n t ot h e o v e r a l ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，a n dp r o t e c t i o no fs o u r c e sg e n e r a ls h o r t a g e b a s e do n t h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lh o u s i n gb u i l d i n gi n t e g r a t e d ，s y s t e m a t i cr e s e a r c h ，a n d g r a d u a l l y c l e a rt h e g o v e r n m e n t sh o u s i n gs u p p l y i nt h e d i v e r s i t yo fp u b l i c r e s p o n s i b i l i t yt h a tt h eg o v e r n m e n ti s n o to n l yg u a r a n t e e dt h es u p p l yo ft h em a i n s h e l t e r , a tt h es a m et i m e ，t op r o v i d ef o ro r d i n a r yc o m m e r c i a lh o u s i n gm a r k e tc o n t r o l a n dm o n i t o r i n gr e s p o n s i b i l i t y t ot h eh o u s i n gc o n s t r u c t i o n ，t h eg o v e r n m e n th a st h e r e s p o n s i b i l i t yt od ot h ef o l l o w i n ga r e a s ：d e v e l o p m e n t o ft h el o n g - t e r md e v e l o p m e n to f t h er e a le s t a t ep l a n n i n g ，t h ee s t a b l i s h m e n to fs t a b l ed e v e l o p m e n to ft h er e a le s t a t e i n d u s t r yc o n t i n u e dal o n g - t e r mm e c h a n i s m ；e f f e c t i v eu s eo fe c o n o m i c ，l e g a la n d a d m i n i s t r a t i v em e a n st os t a n d a r d i z ei n t e g r a t e dt h em a r k e to r d e r ；h o u s i n gp r o v i d e n t f u n dt os t r e n g t h e nt h ee f f e c t i v e n e s so fp r o t e c t i o nr o l e ；h i g h l i g h ta n ds t r e n g t h e nt h e g o v e r n m e n ti nt h ep r o t e c t i o no fh o u s i n gs u p p l yi nt h ed o m i n a n tp o s i t i o n ，i n t e n s i f y p r o t e c t i o no ft h es u p p l yo fl a n df o rh o u s i n ge f f o r t s ，e x p a n dt h ec o v e r a g eo ft h e p r o t e c t i o no fh o u s i n g ，t h ee s t a b l i s h m e n to fas t a b l ef i n a n c i a ls u p p o r tc h a n n e l s ；s t r i c t l y s e c u r i t yc o n t r o lo ft h ea r e ao ft h e i rh o u s i n g ，e s t a b l i s has t r i c tr e v i e ws y s t e mo f h o u s i n gs u p p o r to b j e c t sa n dm a i n t a i n i n gt h eh o u s i n g d i s t r i b u t i o no fs o c i a le q u i t y a l t h o u g ht h eg o v e r n m e n t sp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yo nt h eh o u s i n gp r o b l e mi st h e s a m e ，d i f f e r e n tc o u n t r i e sa n dd i f f e r e n tr e g i o n sf a c ed i f f e r e n tq u e s t i o n s t h e r e f o r e ，i n o r d e rt op r o m o t eu s i n gc o n s t r u c t i o n ，ac o u n t r yo rr e g i o ns h o u l dn o tm e c h a n i c a l l y c o p yo t h e rc o u n t r i e so rr e g i o n so fe x p e r i e n c e ，b u te s t a b l i s ht h es t a t e sm a c r o e c o n o m i c a n dm i c r o - l o c a lp o l i c i e s i ts h o u l dm a k eac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s ，b a s i n go na c t u a l a n ds t u d y i n gi n - d e p t h ，a n ds y n t h e s i sc o m p a r e df l e x i b l er e f e r e n c ec o n d i t i o n ss ot h a t a c t u a l l yp e r f o r mt h ei m p o r t a n td u t i e sf o rp u b l i cs e r v i c e k e y w o r d s ：t h em a i no fh o u s i n gs u p p l y ； d i v e r s i 6 c a t i o n ：t h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y 独创性声明、关于论文使用授权的说明 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，亦不包括为获得青岛大学或其他教育机构的学位或 证书所使用过的材料。协助我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 、i 一l 关于论文使用授权的说明 本人完全了解青岛大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送 交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅，学校可以公布论文的全部或部分内容， 可以采用影印、编印或其他复制手段保 签名：师签名： 引言 住房是人类生存的必需品，除了商品属性更具有保障性质。新中国成立后到改 革开放之前，政府曾对城镇居民实行长期的单一的包揽式住房供给制度，在当时工 资低的情况下，国家实行实物分房和住房低租金，使城镇居民很好地享受了住房福 利。但随着城镇人i e 的快速增长，由政府单一提供福利性住房，给政府财政造成不 堪重负的压力，同时，由于福利性住房体制只能在低层次基础上运行，远远不能满 足城镇居民对住房数量和质量的需求。从上世纪8 0 年代，政府逐步从包揽式的住房 供给制度中退出，取而代之的是住房制度的市场化改革，以此为标志，居民住房消 费有效启动，房地产市场快速发展，城镇居民的住房条件得到逐步改善，新兴的房 地产业也迅速成长为国民经济的重要支柱产业。但是，住房的市场化改革，也随之 出现了一些新的问题和弊端，在很多城市房价不断攀升，中低收入家庭没有能力购买 商品房，并由此引发了很多社会矛盾。发达国家所走过的住房历程表明，完全市场 化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须靠政府提供 充足的保障性住房来解决。如果说在市场体系中政府主要履行间接调控和监管责任 的话，那么在住房保障领域，“让居者有其屋是政府的公共责任，满足人们的基本 住房需求是文明社会、和谐社会的重要标志。作为民生基本问题之一，住房问题已 成为一个兼具社会政治属性的全局性问题。本文提出的住房供给体系则是既要市场 又要政府的多元供房体系，即住房供给体系= 房地产市场+ 政府提供的保障性公共 住房体系。 本论文研究的基本思路是，首先提出了为什么要实行住房供给主体多元化。通 过对发达国家( 地区) 及发展中国家和新兴市场化国家在住房建设特别是住房保障 方面的做法进行综述分析，通过追溯我国住房制度的沿革，列举建国初期对住房资 源长期实行政府一元配置所存在的问题，分析实行住房制度的市场化改革以来所新 产生的问题，从客观上提出住房供给主体多元化的必要性，然后提出了住房供给主 体多元化中的政府责任，并就政府如何履行住房责任提出较为系统的、具体的解决 策略，希望能为国内的城镇住房建设提供理论参考。 1 本文选题的目的和意义 我国的住房制度从实物分配到住房的商品化、市场化，其间经历了很大的住房 政策转换，存在的问题也较突出。比较普遍的现象之一就是，一方面大量的商品房 闲置，一方面很多中低收入居民买不起房。本文围绕住房供给模式和供给体系、政 府在住房供给体系的公共责任进行分析。 ( 1 ) 住房供给体系是体现以人为本、促进社会公平的必然要求。住房问题涉及 公众的切身利益，在基本解决了温饱问题之后，住房已成为提高人民生活质量、全 面建设小康社会的重要标志；在市场经济条件下，它又成为以人为本、兼顾效率与 公平的重要内容。 ( 2 ) 健全和完善住房供给体系是转变政府职能、建设责任政府的必然要求。在 住房改革中过多地强调住房发展的经济功能、产业功能，弱化住房的社会保障功能、 公共服务功能，过多地强调了住房供给的市场机制即住房配置的市场化，弱化保障 民众基本住房需求的政府责任，是造成城市房价攀升的重要原因。住房这一特殊商 品在生产、销售和分配环节所具有的特殊性，决定了政府必须在住房供给体系中发 挥主导作用。 ( 3 ) 健全和完善住房供给体系是构建和谐社会的必然要求。近年来房地产市场 迅速发展，整个社会已经从温饱向全面小康社会转型，在住房问题上，迫切需要处 理好住房资源配置的公平与效率的关系问题。构建和谐社会，体现在住房问题上， 就是重点改善低端人群的住房条件，而只有改善了低收入群体的住房条件，才会改 善整个社会的住房条件。让市场体系和保障体系共同形成对社会住房需求的全覆盖， 让全体民众共享改革发展成果，是构建和谐社会、保障社会稳定健康发展的现实和 长远需要。 总之，保障民众的基本住房需求是政府的公共责任，本文选题就政府如何履行 好这一责任，提出政府在住房供给中应采取的对策，对于早日实现“居者有其屋” 的目标，不仅具有重要的理论意义，而且具有更重要的现实意义。 2 相关文献综述 ( 1 ) 国外研究动态 国外在住房供给体系方面的理论观点：第一，享受基本住房服务属于基本人权， 是政府必须承担的公共责任。联合国人权公约规定，享受基本住房服务属基本人权， 是任何签约国政府都必须承担的责任，世界上没有哪个国家的政府可以完全推托掉 这方面的职责。第二，住房问题属于公共事务，政府应对公共住房建房提供支持。 第三，通过建造公共住宅解决中低收入者住房问题。上述三个方面的内容的共同特 征：住房资源的供给主体是多元的，市场或政府都不是唯一的住房供给主体，且 二者并非互相排斥；住房问题是公共事务，解决好住房问题是政府的公共责任； 政府既是保障性公共住房的供给主体，又对市场化住房供给主体实施监管；中 低收入群体的住房问题必须由政府而不能完全由市场解决，政府有责任让穷人体面 地拥有住房。 ( 2 ) 国内研究动态 2 当前我国的住房供给来源主要依赖于商品房市场。目前围绕对商品房开发、商 品房价格、商品房成本、开发商暴利等进行的争论只是住房建设过程中局部市场的 问题，不是整个住房市场宏观调控的主要目的，宏观调控的根本目的是如何促进整 个住房市场的健康发展。政府是公众利益的维护者，必须要保障全民有房住，这才 是住房建设的最终目的。宏观调控住房产品市场的目标是既促进商品房市场健康发 展，又确保中低收入群体的基本住房需求，使住房供给主体逐步由单一的商品房供 给转化为商品房、经济适用房和廉租房并存的多元化供给主体。 近年来，国务院及相关部委先后出台了一系列调控房地产、稳定房价的政策， 商品住房价格涨幅总体趋缓，住房供应结构有所改善，投机性投资性购房需求初步 得到抑制。与此相应，部分大城市房屋价格上涨仍然过快，中小户型普通商品住房 供应仍然不足，调控机制还不完善；城镇居民对于住房问题满意度低、议论大。这 些状况的存在，不但影响了城镇居民的实际生活，而且在一定程度上成为构建和谐 社会的障碍。 1 9 9 8 年国务院发布了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通 知( 简称“2 3 号文) ，明确“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。 按照2 3 号文制定的住房供应体系，城市8 0 以上的家庭由政府提供经济适用房，开 发商为高收入者建造的商品房只占约1 0 。2 3 号文强调了住房的公共性，也强调了 政府责任。但是，各地对经济适用房的本质属性认识并不统一，初期的经济适用房 和商品房从户型、品质、购买对象等各方面也没有多大差异，但价格较低，出现了 经济适用房被高收入人群购买、户型过大等现象，于是一些地区又走向另一个极端， 认为经济适用房和商品房既然差别不大，不如取消，因而大量压缩经济适用房的建 设规模。大多城市则对经济适用房的购买实行一定条件的限制，但在实际操作中问 题也较多，在经济适用房严重供不应求的情况下，出现了难买、排队、炒号等现象， 引发了社会普遍的争议。2 0 0 3 年8 月1 2 日，国务院发布的关于促进房地产市场 持续健康发展的通知( 简称1 8 号文) ，把经济适用房由“住房供应主体”换成“具 有保障性质的政策性商品住房 ，把房地产业定性为“促进消费，扩大内需，拉动投 资增长”的“支柱产业 。从此，中国的住房供应在很大程度上被追求暴利的房地产 商所影响。正是从1 8 号文起，我国住房渐渐失去其公共性，房价飞速上涨。从经济 学角度看，开发商是批量生产，所建房屋成本应远低于个人和单位建房成本。然而， 开发商建造的住房在同品质下房价却高出后者一半左右，问题在于住房供应过分集 中于开发商手中，形成行业垄断，市场竞争作用失灵。我国虽然对房地产市场进行 了两次大调控，但都未触及开发商的垄断地位。从“以经济适用房为主的住房供应 体系 变成“促进消费，扩大内需，拉动投资增长 的“支柱产业”。这是近年来 我国住房建设宏观调控政策的嬗变，然后是2 0 0 5 年的“国八条”和后来的“国六 条”，以及作为其执行措施的2 0 0 5 年的七部委意见和九部委意见。这几年出台的政 策，则有重点地开始了调整。 2 0 0 7 年8 月7 日，国务院发布了关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意 见。意见提出，把解决低收入家庭住房困难作为维护群众利益的主要工作和住 房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租 住房制度为重点，同时改进和规范经济适用住房制度，多渠道解决城市低收入家庭 住房困难的政策体系。这一政策的出台，是政府转变职能、政府公共责任归位的重 要体现。之后，国内一些城市如武汉、济南、青岛、北京等纷纷结合本地实际，及 时调查和完善住房管理的相关政策，落实各项措施，已初见成效。 综上所述，国内外的理论研究及实践现状表明，一是住房的供给主体应是多元 化的，二是政府在住房供给主体多元化中的公共责任无可推卸。近二十年的中国住 房制度改革实践表明，政府对自身所承载的住房责任日渐明晰：一是提供一个供求 基本平衡的住房市场体系，二是针对中低收入群体建立一个“居者有其屋”的保障 体系。国内的理论研究已经基本形成这样的共识：要有效解决我国城市居民的住房 需求，住房供给体系就必须对应于消费需求结构，即针对多元化的住房消费需求， 建立多元化的住房供给体系。 3 论文的基本框架 本论文的核心内容由五部分组成：实行住房供给主体多元化的理论依据；政府 的住房责任；商品房供给中的政府责任；经济适用房供给中的政府责任；廉租房供 给中的政府责任。其中经济实用房和廉租房均属政府提供的保障性住房，但二者又 有所区别，而且在实践中涉及内容较多，因此分成两部分阐述。 4 创新之处和研究方法 关于住房资源的配置问题，本文提出了住房供给主体多元化的概念，分析了住 房供给和住房需求的多元结构；论述了构建住房供给主体多元化体系的必要性和理 论依据；阐述了住房建设在构建和谐社会中的地位和意义；阐述了政府公共性、合 法性理论与政府公共责任的关系；围绕着市场经济中的政府职能，从有限责任政府 理论、治理善治理论等两方面论述了住房供给主体多元化中的政府责任。 本文运用了公共管理学、公共政策学、经济学、社会学、社会保障学等学科的 基本知识以及当代政府改革的主流理论，并参阅了关于世界住房干预理论与实践的 相关知识，力求将理论分析和实证研究相结合，国外经验与国内实践相结合，政府宏 观政策和地区微观运行机制分析相结合。 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章住房供给主体多元化及政府责任 在本章中，对发达和发展中国家( 地区) 的住房政策及实践进行了综述，同时， 追溯了我国建国以来住房政策的演变特别是近2 0 年来的住房制度改革历程，分析了 其所存在的种种弊端，进而提出实行住房供给主体多元化的客观依据和必要性。 1 1 发达国家和发展中国家( 地区) 的住房政策 建立主体多元化的住房供给模式，发达国家已有成功的发展经验，一些发展中 国家和新兴市场国家的住房政策也有很多的成功之处，这对于我国的住房制度建设 都有一定的借鉴和参考价值。 1 1 1 美国和英国政府在住房供给体系中的责任 在高度市场化的美国，政府仍保留着约占住房资产总量1 1 5 的廉价出租公屋， 以解决居民最基本的住房消费问题。2 0 世纪3 卜5 0 年代，美国政府推行的是公共 住房政策。1 9 3 7 年出台住房法案，明确政府负责低收入家庭的公共住房建设， 居住者只需支付较低房租。1 9 4 9 年修订通过的国家住房法明确在今后6 年要建 造8 0 万套公共住房，以比私人住房最低租金更低的房租出租给低收入者。1 9 9 0 年 的国民可承受住房法案，明确提出“让每一个美国家庭应该能够承受得起一套环 境适宜的体面住宅”。1 9 6 5 年修订的国家住房法中有一项重要内容，就是政府 对低收入家庭给予一定的住房补助。 在英国，1 9 1 9 年颁布的住房和城镇规划法明确规定：住房问题属于公共事 务，政府应对公共住房建设提供支持。在1 9 4 6 - 1 9 5 1 年间，英国政府负责建造的房 屋总量高达全国建设总量的7 8 ；1 9 1 5 年英国制定了首部租金法，开始限制私 人住房租金，以此来降低私房租金率。英国设立了直属政府部门的住房公司，负责 中央政府住房投资的分配。住房资金主要在中央政府的公共开支中列支，每年政府 投资占住房总投资的比重一般为2 2 一3 5 左右。在荷兰，1 9 0 1 年颁布的住房法 明确规定：政府应为公共住房建设提供补贴和制定建筑规范，政府在住房市场中扮 演决定性角色。其宪法中更是强调，“提供充足住房”是政府的责任。1 9 7 4 年，荷 兰又颁布租房与补贴白皮书，强调“住房政策的目标就是为低收入阶层提供合适 的住房 。 1 1 2 新兴工业国家( 地区) 和发展中国家政府在住房供给中的责任 新兴工业国家( 地区) 和发展中国家政府在住房供给体系中的责任主要体现在： ( 1 ) 政府在维护住房市场稳定、平抑房价中责无旁贷 5 政府遏制房地产投机的政策主要有：一是提高房地产转让税率，对拥有3 套以 上住宅的居民户转让房地产课以6 0 的高标准转让税；二是在住宅价格增长过快的 地区，实施禁止住宅预售权转让制度；三是逐步建立住宅实际交易价格申报制度， 根据住宅实际买卖价格征收房地产登记税；四是政府进一步改善房地产税制，课征 房地产保有税，新设住宅税列入保有税税种，逐步建立有效调控住宅实际需求的税 收机制。在韩国，房主炒房的成本十分昂贵，对房地产投机行为起到了很好的制约 作用。 墨西哥主要采取及时公布供需信息、限制最高空房率、设定最高房价和提供官 方参考价等措施，确保住房价格如实反映市场供需状况，防止囤积居奇、哄抬房价 的现象发生。全国劳动者住房基金机构依据各城市申请购房贷款的数量向开发商传 递市场需求的信号，引导他们到供不应求的区域投资。同时，新开发项目和二手房 必须依法在该机构进行评估和验收注册，成为该机构房源的正式供应方。任何新开 发楼盘和二手房在上市前，必须经过国有联邦抵押贷款公司授权的商品房和经济房 价格网上系统评估房屋的“参考价值 ，评估参数包括地理位置、配套设施、破损率 等，这样可让购房者准确了解购买房屋的真正价值，防止房价虚高。为了防止投机 商炒房，政府规定只有在全国劳动者住房基金机构注册的正式职工才可以申请购买 此类房屋，同时对申请人的资格进行严格审查。 ( 2 ) 确立和强化政府在解决中、低收入家庭住房问题中的主体作用 解决低收入居民的住房问题是国家社会政策的重要组成部分，政府需要投入必 要的资金。政府提供住房保障资金的形式多种多样。 一是由政府出资建房。新加坡政府组屋( 相当于我国的“经济适用房 ) 全部由 政府出资建造。新加坡的住房政策是通过大量建造公共住宅，解决中低收入家庭的 住房问题。1 9 6 0 年2 月设立住宅发展局，专门负责对住宅的规划、设计、组织建造 和管理配套。1 9 6 4 年提出居者有其屋的计划，政府兴建廉价房出售给中低收入的家 庭。1 9 9 3 年，新加坡政府一共建成住房6 6 万套，就是所谓的公共租房，占全部人 口8 7 6 的居民住进了政府提供的住房。 二是政府按一定比例出资或资助建房。韩国的永久性公租房，政府投资占房屋 建筑成本的8 5 ；可出售的公租房，由公营的韩国政府公社开发建设，住房基金提 供占总建筑成本4 0 卜5 0 的低息贷款。马来西亚将廉价房和廉租房的建造成本纳入 到政府年度财政预算中；其中，“人民住房出售计划作为政府投资项目，全部土地 成本及基础设施成本的5 0 由联邦政府补贴，州政府提供土地；以解决非法居住户 和特困居住户住房问题为目的的“综合人民住房计划 ，所需资金纳入各级政府的年 度财政预算，由同级公共工程局负责建造。泰国政府为建设“扶贫安居房项目提 供土地和必要的资金补助。 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 三是给居民发放住房补贴。具体方式有直接补贴和间接补贴。住房直接补贴是 政府财政拨款对居民买房、建房、租房给予相应的资助。住房间接补贴是政府通过 减免税、控制租金、降低建筑材料价格等方式来资助居民获得住房。韩国的永久性 公租房和可出售公租房、新加坡的政府组屋，实际上是政府为低收入阶层提供的“低 价房”。 四是政府为低价房开发商提供优惠政策。马来西亚财政部设立流转基金，用于 支持参与廉价房建设的房地产开发商。凡建造低成本房屋的用地成本，由政府在开 发商交房时补偿给土地拥有者。政府还成立国家住房融资公司，向房地产开发商提 供融资服务。墨西哥全国劳动者住房基金机构对于每套房价在1 5 5 万比索以下的房 地产项目，可以低于市场利率两个百分点的利率为开发商提供贷款；中央政府和各 州政府降低甚至免除其获得土地使用许可的费用；由政府拨款在项目周围兴建道路、 学校及医疗机构等配套设施。 五是政府为低收入购房者提供低息贷款。马来西亚规定，凡是购买每平方米3 5 0 0 令吉- 4 2 0 0 令吉的廉价房，购买者向银行提供相关证明材料，经审批后，可获得优 惠房贷。泰国规定，对于无法支付首付款的购房者，银行提供特殊贷款政策：连续 2 4 个月在国家住房银行账户下每月存1 0 0 0 铢一2 5 0 0 0 铢不等的存款，购房者可以贷 取存款8 0 倍的款项。 此外，发展中国家和新兴市场国家从完善住房金融制度、发展住房抵押贷款、 建立严格的收入划分标准和享受保障性住房资格审查制度、实行强制性住房储蓄、 建立住房保障基金制度等方面，构建了比较完善的住房制度框架体系，为实现居者 有其屋的目标提供了法律和制度保障。 世界各国住房政策及实践表明：其一，对于住房这个特殊商品，必须打破在市 场经济条件下政府不干预市场的“常规”。其二，政府干预房价是有针对性的，主要 是干预中低收入者的住房问题。其三，干预房价必须讲究方式、方法，政府介入也 应当符合相应的市场准则。其四，当中低收入者度过“买房难 的阶段后，应陆续 取消其优惠和限价措施，随形势变化调整政策。当然，任何制度都不可能没有缺陷。 由于国情、经济社会发展状况千差成别，发达国家、发展中国家和新兴工业国家的 住房政策各不相同，在住房建设方面既有成功的经验，也有不足和教训。从其成功 的经验中，可为制定和完善我国的住房政策及界定政府的住房责任汲取有益参考。 【1 1 余芳东、刘冰发展中国家和新兴市场国家的主要住房政策环球杂志【j 】，2 0 0 7 ( 8 ) ：4 8 5 0 7 1 2 我国城市住房体制的演变 1 2 1 计划经济体制下住房分配体制的弊端 建国后至改革开放以前，我国对公有住房实行“统一管理，统一分配，以租养 房 的住房实物分配制度，土地供应则实行无偿无限期的划拨制度，由国家或国有 单位集中建房，再分配给职工使用，产权公有，房屋使用者缴纳较低的租金。公有 住房以实物形式按行政等级进行分配，对应不同的行政级别或职称可