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摘要 新公共管理实践模式是公共部门管理创新的一种重要模式，它强调“市场导 向、结果导向和顾客导向”，主张走市场化的道路，通过引入竞争机制来提高公 共部门的服务质量。新公共管理对当代西方政府管理实践产生了深刻的影响，对 发展中国家及转轨国家也起到了很大的示范性作用，随着新公共管理范式的演 进，它已经不仅仅是局限于解决政府部门改革所面临的问题，而是帮助所有的公 共部门进行管理创新，提供新的思路和模式。针对高校后勤改革的特点，借用新 公共管理理论构建高校后勤改革的理论模式，并以此对浙江大学、上海高校等后 勤社会化改革个案进行比较分析，总结几年来高校后勤社会化改革的成就及其限 度。认为在高校后勤社会化改革的过程中政府不应过多的干预，培育成熟的后勤 社会服务市场应是当务之急，高校应选择适合自己的后勤社会化服务模式，而不 是要把所有的后勤服务完全推向社会，内部竞争市场的形成也能有效地促进服务 质量的提高。 关键词：新公共管理后勤社会化内部竞争 a b s t r a c t t h ep r a c t i c e p a t t e r no fn e w p u b l i cm a n a g e m e n ti sav e r yi m p o r tm o d e lf o r p u b l i cd e p a r t m e n t s t om a k ei n n o v a t i o n s ，w h i c h p u t se m p h a s i s o n b e i n gg u i d e db y t h e m a r k e t ，r e s u l t sa n dc u s t o m e r s ，a d v o c a t e st a k i n gar o a do f m a r k e t i z a t i o n ，a n di m p r o v e s s e r v eq u a l i t yo fp u b l i cd e p a r t m e n t sb yl e a d i n gc o m p e t i t i o n si n t ot h e s ef i e l d s 。n e w p u b l i cm a n a g e m e n th a sh a dd e e pi n f l u e n c eo nt h em a n a g e m e n tp r a c t i c e so fm o d e m w e s t e r ng o v e r n m e n t s ，a n da l s oh a ss e tag o o dm o d e lf o rt h ed e v e l o p i n gc o u n t r i e sa n d t h o s ec o u n t r i e sd u r i n gt h ec o u r s eo f c h a n g i n gs o c i a lf o r m a t i o n aa l o n gw i t ht h ep a t t e r n o f n e wp u b l i cm a n a g e m e n td e v e l o p i n g ，i ti sn o to n l yu s e dt os e t t l ei s s u e sw h i c h h a v e c o m et og o v e r n m e n td e p a r t m e n t si nt h ec o u r s eo fr e f o r m ，b u ta l s ot oh e l pa l lp u b l i c d e p a r t m e n t sm a k e i n n o v a t i o n so nm a n a g e m e n t 。i na d d i t i o n ，i tp r o v i d e sn e ww a y st o t l l i n ka n dn e wm o d e l st of o l l o w 。 i na c c o r d a n c ew i t hc h a r a c t e r i s t i c so fl o g i s t i c s r e f o r mi nu n i v e r s i t i e s ，u t i l i z i n gt h et h e o r yo f n e w p u b l i cm a n a g e m e n tt os e tat h e o r y m o d e lf o rl o g i s t i c sr e f o r mi nu n i v e r s i t i e s ，t h ei s s u eh a sa na n a l y s i so ns o m et y p i c a l c a s e s ，f o ri n s t a n c e ，z h e j i a n gu n i v e r s i t ya n ds o m ec o l l e g e si ns h a h 曲a i ，w h a t sm o r e ， s u r n m a r i z et h ea c h i e v e m e n tm a dt h el i m i t a t i o no fl o g i s t i c sr e f o r m i nu n i v e r s i t i e s 。t h e g o v e r n m e n t s h o u l d n tp u tt o om u c hi n t e r v e n t i o ni nt h i sc o u r s e i ti sm o r ei m p o r t a n t t oc u l t i v a t em a t u r es o c i a l m a r k e tf o rr e a rs e r v i c e 。u n i v e r s i t i e ss h o u l dc h o o s ea s u i t a b l es e r v ep a t t e r ni n s t e a do f p u s h a l lt h el o g i s t i c si n t os o c i e t ye n t i r e l y 。a tt h es a m e t i m e ，r a i s i n gt h es e r v i c el e v e la l s od e p e n d s o nt h ef o r m a t i o no fi n t e r n a lc o m p e t i t i o n m a r k e t 。 k e y w o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，l o g i s t i c ss o c i a l i z e d ，i n t e r n a lc o m p e t i t i o n 浙江火学公共管理( m p a ) 硕：卜争业学位论文公共部门管理创新与高校后勤社会化改革 引言 高校后勤工作是一项基础性和保障性的工作，是高等教育不可缺少的组成部 分。建国初期，由于受前苏联办学模式的影响，高校后勤的管理体制和运行机制 与当时计划经济体制下政府包办高等教育的历史条件相适应，具有供给型和福利 型的特征，经过3 0 年运行，虽然基本保证高校的正常运转，但也使得高校后勤 形成了“一校一户办后勤，校校后勤办社会”的自我封闭体系，形成了高校对后 勤“统、包、管”的工作方式以及高校后勤“等、靠、要”的思想观念1 。随着 我国市场经济体制的逐步确立和高等教育事业的不断发展，这种模式越来越显露 出它的弊端，制约了我国高等教育发展，成为高校教育发展的“瓶颈”。从上世 纪8 0 年代初开始，高校后勤借鉴农村和城市经济体制改革的经验，首先从食堂 改革起步，由单项定额承包，逐渐深化到全面改革管理体制和运行机制。进入 9 0 年代，我国高校内部管理体制改革丌始全面推行，高校后勤改革也不断走向 深入，由点及面、由浅入深地扩展到整个后勤部门，逐渐由综合承包的模式，通 过改体制、转机制、引入企业化管理，发展到小机关、大实体、大服务模式，继 而又发展到组建后勤服务集团，初步改变了后勤单纯行政管理体制，逐步丌始了 高校后勤社会化改革的探索。1 9 9 9 年1 1 月2 同至4 同，全国高校后勤社会化改 革工作会议在上海召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清出席了会议 并发表了重要讲话；教育部部长陈至立在会上作了“解放思想，坚定信心，开创 高校后勤社会化改革的新局面”工作报告；国务院副秘书长徐荣凯在会议闭幕式 上作了总结讲话。会后教育部将李岚清、陈至立和徐荣凯的讲话均予印发，并要 求各地根据讲话精神结合本地区和高校的实际情况，尽快研究制订本地区今后三 年( 2 0 0 0 年一2 0 0 2 年) 高等学校后勤社会化改革规划和方案，于2 0 0 0 年1 月底前 报教育部发展规划司。从而高校后勤社会化改革在我国高等院校中全面展开，这 场政府主导下的改革已对高等教育事业的发展产生了重大影响，有力地推动了高 等教育的改革和发展。四年的改革实践取得了明显的成效，基本上解决了高校办 社会，学校包、统、管的问题，缓解了高校在后勤基础设施建设方面的资会压力， 基本改善了制约高等教育发展的“瓶颈”问题，使高等教育事业的发展走上了快 车道。 浙江大学公共管理 m p a ) 碳士专业学位论文公共部门锱理刨新与高校后勤社会让改革 随着后勤社会化改革的不断深入，对于后勤社会化改革理论的研究和探讨也 逐渐兴起，许多专家和业内人士都不断地撰文，交流、研究和探讨后勤社会化改 革的经验，也有专家从社会学、经济学或管理学的角度进行分析，如彭学龙从经 济学的角度，在关于中国高校后勤管理模式的经济学思考一文中提出要以交 易成本为基本原则抉择后勤管理模式。他认为，我国高校后勤在社会化改革过程 中摸索了多种改革模式，如把原有行政管理模式的自办后勤转化为自主经营、独 立核算、自负盈亏的经济实体的管理模式；引进社会力量，把后勤项目以委托、 合作或承包的形式进行社会化的管理模式；政府引导，多所高校联合，实行优势 互补、资源共享的联合办后勤的管理模式等。北京大学一位研究人员撰写了一 篇题为对高校后勤社会化成本和条件的简单分析的文章，从经济学原理上对 此问题做了粗略的分析：学校对伙食的关心不仅限于让学生吃饱，还包括饮食安 全、价格等方面的问题。如果由社会服务机构提供饮食服务，学校将很难监督其 卫生情况和价格是否合理。寝室项目也一样，学校关心的不仅是学生住宿，还包 括学生的经济承受能力和安全问题。学校对某些服务项目的特别要求，使得这些 服务项目具备了交易成本经济学中所界定的“特定性”。作者结论是：在社会市 场环境未发育完善之时，通过在一定程度上将之纳入组织内，可大大降低交易成 本3 。 尽管这方面的研究很多，但从公共部门管理创新的角度对高校改革进行理论 上的研究和探讨尚不多见。南京大学政治与行政管理学系邵莉从新公共管理与传 统公共管理在价值取向、研究主体、研究范围、管理理念等方面的不同出发，探 讨新公共管理理论对我国高校管理体制改革的借鉴意义，并指出我国借鉴西方新 公共管理理论时的局限性。提出高校管理体制改革的重点是高校后勤改革，认为 这种围绕市场而发生的制度变迁，恰恰反映了新公共管理以市场为导向的基本特 点4 。 但无论是从社会学、经济学还是管理学角度去分析这场改革，学者们都未能 提出令人信服的系统的理论依据，对于这场改革总的来说仍缺乏系统的理论支 撑。因此，研究和探讨高校后勤社会化改革仍具有很高的理论价值和实际意义。 2 0 世纪8 0 年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势及公共部门管 理实践，特别是政府改革实践的推动下，西方国家出现了种“新公共管理”运 浙江人学公共管理( m p a ) 硕：e 专业学位论文公共部门管理创新j 高校后勤社会化改革 动。这种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管 理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，不仅对当代西 方政府管理实践产生了深刻的影响，也对发展中国家及转轨国家起到了很大的示 范性作用。随着改革的不断深入，新公共管理运动也逐渐地从主要针对政府部门 扩展至整个公共服务领域。 我国从计划经济转向市场经济，特别是加入w t o ，新的形势对我国公共部门 职能的转变提出了更高的要求，因此，充分发挥后发优势，利用当前国际上公共 部门管理的新理论和新方法，建立灵活、高效和廉洁的公共部门成为公共部门改 革的主要趋势。作为提供“准”公共产品的高校，借用公共部门管理创新的理念， 特别是其中的“新公共管理”理论将促进我们对于高校后勤社会化改革的理解和 认识，更好地实现高校后勤社会化改革的目标，从而最终促进我国高等教育的发 展。 浙扛大学公共管理( m p a ) 硕上专业学位论史公共部门管理创新与高校后勤社会化改革 1 公共部门管理范式的演进 澳大利亚学者休斯在公共管理导论一书中所说：2 0 世纪8 0 年代中期以 来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生变化，以官僚制为基础的传统行政 管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。休斯认为，西方公共 部门管理改革是全球化、技术革新、私有部门变革的示范以及对公共部门能力的 要求等方面挑战的结果。在这一场2 0 世纪最大规模的公共管理改革中，存在两 种密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展，即将公共活动转入私人部门的 趋势，它通过民营化包括合同外包的形式发生；二是不断地脱离官僚制的趋势( 不 再把官僚制作为公共部门的组织原则) 5 。 西方以“新公共管理”为取向的政府改革运动已走过了2 5 年的历程。作为 传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政 府管理中出现的一次重大突破，体现了公共管理方式根本性、方向性的调整，对 所有的公共部门改革都起到了很大的示范性作用。 1 1 从公共行政到公共管理 传统的公共行政模式是在1 9 世纪朱2 0 世纪初随着西方各国工业化的完成而 建立起来的，距今已有上百年的历史，漫长的历史过程造就了适应大机器时代的 政府形态。公共行政模式的主要特点是：权力集中，层级分明；法规众多，职能 广泛；规模庞大，程序繁杂：官员照章办事，循规而行；运用相对固定的行政程 序来实现既定的目标。在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会， 科层制模式的公共行政还是比较符合需要的。 但是，在2 0 世纪7 0 年代之后，特别是8 0 年代以来，西方社会乃至按个世 界发生了根本性的变化，并表现出如下特征：技术革新迅速，新技术和新发明层 出不穷，技术对经济和社会的影响明显增加，特别是信息技术的发展和应用f 在 深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越强。时代的变化对政府提出了新 的要求，政府必须更加灵活和高效，具有较强的应变能力和创造力，更多地吸引 公众参与管理。原有的科层制模式是与工业社会相适应的，比较僵化、迟钝，易 使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向，从而导致高成本、低效率，显 然难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共管理模式。 浙江丈学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文公共部门管理创新1 j 高技后勤社会化改革 西方各国在上世纪七八十年代普遍面临的问题直接促使它们采取改革措施， 探索公共事务管理的新模式。一些带有其性的问题包括：政府丌支过大，造成经 济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政 府的不满越来越强烈等。传统的公共行政理论无法解释这些新问题，更无法为当 代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。 1 2 公共部门管理理论的发展 2 0 世纪8 0 年代中后期，在当代社会科学和管理科学的接体化趋势及公共部 门管理实践，特别是政府改革实践的推动下，西方国家出现了种“新公共管理” 运动。它主要包括了七个要点：公共政策领域的专业化管理；绩效的明确标准和 测量；格外重视产出控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向具有竞争性 方向发展；对民营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节 约性。这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，创立一个新的公共 管理，尤其是政府管理的知识框架，从而适应西方当代公共管理实践发展的迫切 需要。 在英国，1 9 7 9 年撒切尔夫人上台以后，保守党政府推行了西欧最为激进的 政府改革计划。在整个8 0 年代，英国采取了一系列改革措施：发起了反对浪费 和低效益的运动；大力改革公共部门的工会；实行大规模的民营化；对地方政府 的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与 民营部门公开竞标。并且，在1 9 8 7 年的报告改变政府管理：下一步行动方案 中，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部门分离出来，成立专门的半 自治性的“执行局”来承担这种职能。 在美国，旱根政府曾大规模削减政府机构和收缩公共服务范围。克林顿上台 后，开始了大规模的政府改革“政府再造计划”，对美国政府的信息交流方式、 公共服务流程及政府组织机构进行了重大改革，希望建立以公共需求为导向的电 子政府，为公众提供更多获取政府信息和服务的渠道，提高政府机构的运作效率。 按照奥斯本和盖布勒在改革政府企业精神如何改革着公营部门一书中的 说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终 结：二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱 多办事”。只有“第三种选择”才是现实的可供选择的出路，“新公共管理” 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文公共部门管理创新与高校后勤礼会化改革 改革所选择的正是这条道路。 西方国家以“新公共管理”为模式的政府改革取得了一定的成效，政府部门 规模缩减而工作效率大大提高，民众对政府的认同感也大为提升。新公共管理实 践取得了普遍的成功，也被越来越多的国家政府和公共部门所效仿。 公共管理作为一种新的政府管理理论，在我国公共管理学界还没有形成一种 被普遍接受的概念，但公共管理学者都认为公共管理应该具备以下的特征： 第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和 非政府组织( 非营利组织) 两大类。政府是公共管理的核心主体，但不是唯一的 主体。一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项应由政府来承担，而 微观方面的管理或相当一部分的公共服务可以交给非政府组织来完成。第二，公 共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程 序转向重视项目、结果和绩效，使公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制 等成为公共管理学的核心主题。第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组 织的实践相结合的学科，它在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反 过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政 学更具有现实性。第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益 的统一。第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学、经 济学、管理学等当代各门学科的理论和方法，其知识框架更具合理性。+ 1 3 公共部门管理的额范式 尽管西方各国政府和公共部门改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范 围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用 商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服 务质量为特征的“管理主义”( m a n a g e r i a l i s m ) 或“新公共管理”( n p m ：n e wp u b l i c m a n a g e m e n t ) 纲领，走向一种“新公共管理”的实践模式，并成为当代公共部门 改革的最基本趋势。 新公共管理运动在对传统官僚体制进行批判的基础上，提出了新的政府治理 模式。在政府与市场的关系上，试图纠正政府过度干预的思想，转而确立起以市 场为主、政府为辅的观念；在公共机构的组织模式和管理方式上，它更多强调商 业管理的理论、方法、技术及其模式在公共管理领域中的应用。在它看来，公共 6 浙江_ 人学公共管理( m p a ) 颂上专业学位论文公共部门管理创新每校后勤社会化改革 部门和私营部门之间的差别不是管理体制和管理方式上的差别，而仅仅是追求公 共利益和谋取私人利益之值l 的区别。因而，私人部门中的管理方式以及市场运行 体制同样可以被移植到公共部门中来，以此提高公共部门的绩效。新公共管理运 动正是通过在公共部门中引入市场机制和私营企业的组织模式与管理方法，通过 在公职人员中引入顾客、质量、服务、授权、灵活性等理念，提高了公共部门的 服务质量，从而满足公众多样化、个性化的需求。 “新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类 概念。奥斯本和盖布勒在改革政府一书中提出的“企业化政府”模式( 即“新 公共管理”模式) 是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容： ( 1 ) 起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；( 2 ) 社区拥有的政府：授权而不是服务； ( 3 ) 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；( 4 ) 有使命的政府：改变照章 办事的组织；( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的 政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；( 7 ) 有事业心的政府：有收益而 不浪费：( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到参与 和协作；( 1 0 ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成改 革政府前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证， 并在最后加以汇总组合。该书成了1 9 9 3 年丌始的美国“重塑政府”改革的理论 基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书， 我们要使政府在9 0 年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提 供了改革的蓝图。”e 哈伯德( m h u b b a r d ) 将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：( 1 ) 主管的战略角色和战略管理实践的强化；( 2 ) 从行政到管理的重点转移，即从执 行规则到实现既定目标的转移；( 3 ) 人事权由中央人事部门向部门主管的转移， 限制工会的权力，打破统一的工资结构；( 4 ) 政策制定和执行的分离，即核心部 门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构束执行政策；( 5 ) 绩效工资制；( 6 ) 改善财务管理，强化财务控制：( 7 ) 以组织规划和评估的形式，把执行机构的运 作与其目标更密切地联系起来；( 8 ) 加强对运作状况的评估；( 9 ) 追求高质量和高 标准的顾客服务：( 1 0 ) 改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。 布莱克维尔政治学百科全书将“新公共管理”模式概括为：“宁要劳务 浙江人学公共管理( m p a ) 坝卜专业学位论文公菇部门管理创新7 0 - 茼校后勤村会化改苹 承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多 元结构( 宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如 美国选举产生的校董会制度) ，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向； 宁可向使用者收费( 或至少是指定了用途的税收) ，而不是把普通税会作为资助 不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”。” 另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类 型的“新公共管理”模式。英国学者e 费利耶( e w a nf e i e ) 等人认为，在当代 西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模 式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的 几种初步的尝试。依照费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是”： 1 效率驱动模式( n p mm o d e 1 ：t h ee f f i c i e n c yd r i v e ) 。这种模式代表了 将私人部门管理( 工商管理) 的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共 部门与私人部门一样要以提高效率为核心。其基本内容及特征有：强烈关注财政 控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的 一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定 向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客 负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边 际上进行类似于市场的实验( 准市场) ；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐， 采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的 转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管 理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力 向组织战略顶层转移等。 这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政 治经济学。它在2 0 世纪8 0 年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。 2 小型化与分权模式( n p mm o d e l2 ：d o w n s i z i n ga n dd e c e n t r a l i z a t i o n ) 。 作为当代公共部门组织结构变迁趋势的反映，该模式要点是：从早期强调以市场 为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门 配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变：较松散的合同管理形式的出现； 汴布莱克维尔政治学百科拿书，中同政法大学版礼，北京： 1 9 9 2 年，第6 1 3 页。 浙江人学公共管理( m p a ) 预一l 专业学位论文 公共部门管理创新b 高校后勤社会化改革 小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包：分权和小 型化公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层 领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分 离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理 方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间 的战略的开益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。 这种模式在2 0 世纪8 0 年代虽然没有像模式l 那样处于支配地位，但其影响 力正在不断增强，地位日益重要。 3 追求卓越模式( n p mm o d e l 3 ：i ns e a r c ho fe x c e l1e n c e ) 。 该模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组 织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。 在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导 魅力的影响和示范作用( 在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式， 要求更强有力的公司培训项目) ；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明 确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。 这种模式与2 0 世纪8 0 年代兴起的企业文化( 公司文化) 的管理新潮相关， 部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影 响。 4 公共服务取向模式( n p mm o d e l4 ：p u b l i cs e r v i c eo r i e n t a t i o n ) 。 这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量( 如应用质量诱因， 采用全面质量管理方法) ，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础； 在管理过程中反映使用者( 而不是一般的顾客) 的愿望、要求和利益，以使用者 的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服 务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对同常服务提 供的全社会学习过程( 如鼓励社区发展、进行社会需要评估) ；要求一系列连续 不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。 这是目前最不成熟的模式，但展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门 管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采 用私人部门“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门它们 9 浙江大学公共管理( m p a ) 硕上专业学位论空公若部门管理创新与高校后勤社会化改革 既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命以合法性。 美国著名公共管理学者彼德斯在治理的未来中也提出了当代西方行政改 革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政 府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式9 。他从组织结 构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征。 显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。但其 基本内容可归纳为如下八个方面：( 1 ) “让管理者进行管理”( 强调职业化管理) ； ( 2 ) 衡量业绩( 明确的绩效标准与绩效评估) ；( 3 ) 产出控制( 项目预算与战略管 理) ；( 4 ) 顾客至上( 提供回应性服务) ；( 5 ) 分散化( 公共服务机构的分散化和小 型化) ；( 6 ) 引入竞争机制；( 7 ) 采用私人部门的管理方式；( 8 ) 改变管理者与政治 家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公 共管理”模式的主要特征。 最初，新公共管理所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任 危机的困境。但随着新公共管理范式的演进，它已经不再是仅仅解决政府所面临 的问题，而是走向帮助所有的公共产品提供部门解决治理理念，提供新的思路和 模式，无论是管理主义还是新制度经济学研究传统，都已经不再将公共管理仅仅 看作是政府的行政管理职能，也不仅仅等同于是单纯公共部门的管理，而是将其 看作公共服务供给的整个过程中由各种不同角色所组成的复杂网络的治理，这些 角色包括国家、区域和地方政府，政治和社会集团，压力、行动和利益集团，社 会志愿组织，私人和商业组织等等，也包括提供“准”公共产品的高等院校。因 此，公共管理研究实际上并不局限于研究政府做什么、公共部门做什么；公共管 理研究致力于全面分析公共服务是如何供给的，基于这样的研究出发点，横垣在 私人部门和公共部门、政府和市场、政府和其他公共组织之间的那些传统界限开 始被打破，取而代之的是一个具有高度整合性的公共服务供给网络。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕l 专业学位论文公共部门管理创新与高校后勤社会化改革 2 高校后勤社会化改革的新探索 随着我国市场经济体制的逐步确立和高等教育事业的不断发展，高校后勤原 有的“统包、统揽、统管”的模式越来越显露出它的弊端，制约了我国高等教育 发展，成为高校教育发展的“瓶颈”。首先，原有的后勤管理体制和运行机制已 不能适应社会发展，计划经济条件下的管理机制和运行机制具有供给型和福利型 的特征，与当前生产力快速发展的社会主义市场经济不相适应，使得后勤服务不 能得到有效提供；其次，高等学校教育发展过程面临的巨大的财政压力，计划经 济条件下形成的“大而全，小而全”的高校后勤体系长期以来依靠学校拨款，给 学校的财政带来沉重的压力，制约着学校的发展；最后，学校的教育职能不能完 全有效地得到发挥。原有的模式下，我国高校承载的功能除了基于社会公共部门 属性而承担的教育职能之外，还有基于行政单位的属性而衍生出来的供给功能， 在有限的财力、物力和人力的条件下，学校的教育职能不能得到完全有效的发挥。 1 9 9 9 年，时任国务院副总理的李岚清在上海召开的全国高等学校后勤社会 化改革工作会议指出：“高校后勤社会化改革的实质，是要实现我国高等学校办 学模式的重大转变。”“要改变政府包办高等教育的模式，将本该由社会办 的事情交给社会，使学校集中精力搞好教学、科研，同时为学校的发展腾出空间。” “这场声势浩大的后勤社会化改革其根本可以概括为：后勤从高校剥离，实行 企业化管理，高校的后勤要走向社会化，引入市场机制，引入竞争，提高后勤的 服务质量和服务水平。这目标的提出为二十一世纪我国高校实现其应有的功 能，培养高素质人才，实现强国战略方面打下了良好的基础。“ 正是由于高校后勤改革的原因和目标与公共部门寻找新公共管理理论进行 改革创新的原因和目标非常相近，高校后勤改革逐渐出现了与公共部门管理创新 契合的迹象，这也为我们借用新公共管理理论构建高等教育后勤社会化改革模式 提供了直接启发。 注教育部关于印发李岚清副总理和陈垒立部长、徐荣凯剐秘书长柏一伞圉高等学校后助社会化改革t 作 会议上讲龋的通知* ，教发 1 999 1 6 0 号，t 9 9 9 年1 2 月2 i 同。 注 同上 1 l 浙江大学公共管理( m p a ) 硬- ：专业学位论史公共部门管理刨新与高技后勤j l = 会他改革 2 1 理论资源 一般来说，新公共管理的理论基础主要来自经济学的两个分支学科：新政治 经济学和新制度经济学，前者的代表性理论是公共选择理论，而后者代表性的理 论包括委托一代理理论、交易费用理论、产权理论和演化理论等。新公共管理范 式理论基础主要是这两个经济学分支的三大理论：公共选择理论、委托代理理论 和交易成本理论。5 公共选择理论和新制度经济学的以市场为基础的改革理念导 致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。比较公共选择理论、委托 代理理论和交易成本理论提出的市场化改革主张和薪公共管理诸多公认特征，可 以发现两者之间存在紧密的传承影响关系。 2 1 1 公共选择理论 公共选择理论对公共部门管理改革，强调运用市场这只“看不见的手”来克 服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现 有效的公共管理。公共选择理论是对非市场决策的经济学研究，或者可以被简单 地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。旺公共选择理论认为政府低效和规 模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性，认为：第一， 缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力； 第二，缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官 僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩；第三，缺 乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者” 的操纵。“无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样行事；无论何处， 只要存在竞争，它就会趋于对效率产生一种有益的影响，这与企业之间竞争的效 果是相同的。”8 4 】根据公共选择理论，公共部门的市场化改革应该包括两个相互 联系的方面，首先，把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部 门完成。为此，要进行公共部门的私有化改革，并进一步放松政府管制、完善市 场竞争机制，只有这样才能真正限制政府活动范围、缩小政府规模、提高公共部 门效率；其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构， 注h 缮勒：公共选择王! i i 论中国社会科学出版社，北京：1 9 9 9 年第3 2 8 负。 1 2 浙江大学竺共管理( m p a ) 硕士专业学位论文公共部门管理创新高校后勤社会化改革 在打破政府对公共产品和服务的垄断的同时，使权力重心最大限度地向基层转 移、向社会开放，这既能给予公民更多的选择机会，也能充分调动公务员和社会 广泛参与公共部门管理过程的积极性。” 对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。公共选择理论认为要改善 官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的“公共垄断”， 一方面，在公共部门中恢复竞争，引入市场、准市场机制，将私人市场方法扩大 运用到公共服务的生产中，采取签约外包方式提高效率。另方面，公共选择理 论主张分权化、公共组织的小规模化，给予公民“用脚投票”的机会，个人通过 在生产公共物品的不同“俱乐部”之间做出进入或退出的选择来促进公共部门之 间的竞争，激励它们提高公共物品的生产效率。1 4 2 1 2 委托一代理理论 委托一代理理论认为解决委托代理问题韵关键在于如何设计适当的激励机 制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励 兼容”。委托一代理理论所关注的是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信 息又不对称的情况下，如何实现激励相容，也就是说，如何既能够保证委托人的 利益得以实现又能够满足代理人的合理要求。” 委托一代理理论早期虽然主要是用来分析企业问题的，但后来人们发现代理 问题普遍存在于任何具有科层结构的组织中。在这样的组织中，只要委托人赋予 某个代理人一定的权利如何使用一种资源的权利，种委托代理关系就建立 起来了。这位代理人受契约( 正式、非正式的) 制约代表着委托人的利益，并相 应地获取某种表达式的报酬。因而，委托一代理理论也就进一步被广泛应用于包 括公共组织在内的各种具有科层制结构的组织问题的分析中。 与私人部门相比，公共部门中的代理更严重，代理成本也更高昂。究其原因， 主要在于两个方面：一方面，公共部门尤其是政府部门的委托代理关系更为复杂。 从一般意义上说，选民、政治官员和公务员之删构成了双重委托代理关系。酋先， 选民作为委托人将一部分权利赋予作为代理人的政治官员，其次，政治官员又进 一步作为委托人将一部分权利交付作为代理人的公务员，而最终由公务员向选民 提供公共产品和服务。在这双重的委托代理关系中，由于在作为终极委托人的选 浙江大学公共管理( m p a ) 硕卜争业学位论文公共部门管理创新与高校后勤社会化改革 民和作为最终代理人的公务员之间，有一个既扮演代理人角色又扮演委托人角色 的政治官员，这就使得选民的利益、政治官员的利益和公务员的利益处于一个复 杂的三方博奕的局势，代理问题的性质和代理成本的结构都变得异常复杂，因而， 要想在三方利益之间达成均衡将是非常困难的。” 另一方面，从公共组织内部来看，由于作为终极委托人的选民的利益非常分 散，而且是极其多元化的，作为最终代理人的公务员很难确定终极委托人可能希 望他们做什么。因而，在现实中，公务员更多的是直接接受政治官员的委托而不 是选民的委托，而政治官员的利益并不必然与选民相一致，这里同样存在代理问 题和代理成本，这就使得在公共组织内部设计有效的激励相容的权利责任机制以 保证公务员提供满足选民需要的公共产品和服务变得非常困难。从公共组织外部 来看，由于并不存在类似于私人部门那样相对完善的职业经理人市场、资本市场 和产品市场的竞争机制，作为最终代理人公务员的机会主义行为约束机制并不 强，这在一定程度上会强化公共部门的代理问题。 要解决公共部门的代理问题、降低代理成本，根据委托代理理论，其药方 与私人部门解决该问题的药方本质上是一样的，也即内外兼顾、综合治理。根据 公共部门的特性，可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：其一，缩减政 府规模，将公共服务签约外包。一般而言。私营部门委托代理问题比公共部门的 较轻。通过供给生产相分离、签约外包等方式可以将公共部门委托代理问题转移 到私营部门中去，从而减少公共部门的委托代理问题；其二，加强监督，获取代 理人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制代理人的机会主义动机。 同时，强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委托人所面临的代 理成本，而提高代理人从事投机行为的成本；其三，制定激励契约。固定报酬制 度不能对个体产生有效的激励效果，反而会强化官僚的偷懒动机。采耿绩效工资 制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的相容。从而在内部，设计出激 励相容的契约安排，向下放权，使公务员直接面向选民，了解他们的需求，低成 本地创造满足选民需要的公共产品和服务：在外部，打破公共部门对公共产品和 服务的垄断，尽可能多的对外签订契约，以私有化、合同外包等表达式在公共产 品和服务的生产中引进竞争机制，建立起类似于私人部门代理人行为的外部约束 机制。这两个方面的核心内涵都是契约形式，即内部契约形式和外部契约形式。 4 浙江人学公共管理( m r a ) 硒j j 专业学位沦文公共部塑塑色堕与高健至! 塑礼叁些堕蔓 也就是说，在公共部门引进契约形式是解决代理问题的主要途径。当然，契约形 式“虽然从理论上说是可行的，但是绩效合同和刺激性工资本身也存在一定的问 题。如果将公共活动用签约形式包出去，存在着是否可以确保遵守合同的问题。 刺激性工资别有可能引其他人员的不满”。蛙f 5 哒些都是在公共部门应用委托一代 理理论时需要进一步思考和解决的问题。 2 1 3 交易成本理论 交易成本概念产生于对企业性质的分析，指事前签订契约、事后监督和实施 它的各类费用之和。交易成本理论认为新古典经济学的零交易成本假设是不现实 的，利用市场机制需要付出交易成本，企业的出现与交易成本相关。新制度经济 学的最核心观点是认为交易涉及到实际资源的使用，即交易有成本，而制度的发 生和演变便是为了节约交易成本。1 。7 科斯定理”真难要强调的是，在交易费用 不为零的现实世界中，清晰界定的产权对于优化资源配置和提高经济效率来说是 至关重要的。清晰界定的产权不仅是效率的保证，而且也是现代社会中自由和信 誉的保证。” 交易费用理论运用于公共部门的另外一个重要启示是，随着科层制组织规模 的日益扩大及其与外部市场和私人部门互动关系的日益复杂化，政府和公共部门 动作中的交易费用同样不容忽视。即使在公共部门引入市场机制或进行合同外 包，也并非总能达到降低交易费用的目的。因而，在公共管理决策中，必须根据 公共部门交易发生的实际情况和相关影响因素，将交易费用作为一个重要的决策 变量，加以综合考虑。 从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大 的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包 将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共 服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合 理边界，使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场 机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本。 注嘲体斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，北京：2 0 0 1 年，第1 6 页。 1 5 浙江大学公共管理( m p a ) 顾士专业