（公共管理专业论文）准格尔旗城乡统筹发展研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 阿和 h 沁l 。；h 指导教师签名： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 忉护彦 y 孰lo 。a 扣 指导教师签名： 日 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得园墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 防和髟 7 知? ht | 。；h 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 忉护易 y 抽 。o 。a 扣 指导教师签名： 日期： 准格尔旗城乡统筹发展研究 摘要 破解城乡“二元经济”结构、实现城乡经济社会一体化的发展目标是党的十七届三中全 会所确定的党在今后一段时间内的工作重点。城乡统筹发展是落实科学发展观、建设全面小 康社会的重大举措，也是缩小城乡差距、破解城乡二元结构的重要途径。城乡统筹发展研究 是对和谐社会理论的进一步深化，也是大力实践科学发展观的重要体现。 我国地广人多，各地经济发展水平、政府的财力、城乡建设的基础条件等有很大的差异， 因此，必须坚持从实际出发，探索不同的途径与模式。本文在分析研究城乡经济社会一体化 的一般规律和实践经验的基础上，以内蒙古准格尔旗为个案，力求探索中国西部县域经济体 实现城乡统筹发展的新模式。 本文的研究内容对于中国西部地区县域经济体统筹城乡一体化发展有重要的借鉴意义， 对加快推进西部地区统筹城乡发展亦有借鉴意义。 关键词：城乡统筹模式准格尔旗 r e s e a r c ho nb a l a n c i n gt h eu r b a n a n dr u r a ld e v e l o p m e n ti nz h u n g e e rc o u n t y a b s t r a c t b r e a k i n gt h eu r b a na n dr u r a ld u a le c o n o m i cs t r u c t u r ea n di n t e g r a t i n ge c o n o m i c a n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti nu r b a na n dr u r a la r e ah a v eb e e nr e g a r d e da sk e yw o r kw i t h i n c e r t a i np e r i o do ft i m ef o rt h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t ys i n c et h et h i r dp l e n a r y s e s s i o n o ft h e1 7 t hc p cc e n t r a lc o m m i t t e e b a l a n c i n gt h eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n tt u r n s o u tt ob et h eg r e a tm e a s u r e sf o ra p p l y i n gt h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n ta n d c o n s t r u c t i n gw e l l b e i n gs o c i e t ya sw e l la si m p o r t a n tm e a n sf o rs h o r t e n i n gt h eu r b a n a n dr u r a ld i s t a n c ea n db r e a k i n gt h eu r b a na n dr u r a l d u a le c o n o m i cs t r u c t u r e t h e r e s e a r c ho nb a l a n c i n gt h eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta i m sa td e e p e n i n gt h eh a r m o n i o u s s o c i e t y t h e o r ya n dp r a c t i c i n gt h es c i e n t i f i co u t l o o ko n d e v e l o p m e n t c h a r a c t e r i z e db yb i gp o p u l a f i o l l ，v a s tl a n da n dg r e a tv a r i a t i o ni ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， 矗黜i a li n c o n l ca n du r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o ni nd i f f e r e n ta r e a st h e r e f o r e ，w em u s ts t r i v et o e x p l o r ed i f f e r e n tp r a c t i c a lm e a n sa n dm o d e l s t h ep r e s e n tp a p e rt a k e sz h u n g e e rc o u n t yi ni n n e r m o n g o l i a a sac a s eu p o na n a l y z i n ga n dm a k i n gr e s e a r c ho l lg e n e r a lr u l ea n dp r a c t i c ee x p e r i e n c eo f t h ei n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n di n t e n d st oe x p l o r et h en o v d m o d e lf o r 舭e c o n o m i ce n t i t yi nt h ew e s t e r nc o u n t i e si nc h i n ao nb a l a n c i n gt h eu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n t t h ep r e s e n tp a p e rm a k e sg r e a tc o n t r i b u t i o nt ob a l a n c i n ga n di n t e g r a t i n gt h e u r b a na n dr u r a le c o n o m i ce n t i t yd e v e l o p m e n ti nt h ew e s t e r nc o u n t r i e si nc h i n af o r r e f e r e n c ea n dm e a n sg r e a t l yt oa c c e l e r a t i n gt h e i n t e g r a t i o no fu r b a na n d r u r a l e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti nw e s t e r nr e g i o n so fc h i n a k e yw o r d s ：b a l a n c i n g u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t , m o d e l ，z h u n g e e rc o u n t y 3 目录 引言1 ( 一) 选题意义1 1 研究背景l 2 研究的意义2 ( 二) 国内外文献综述及相关研究进展3 1 国外研究动态3 2 国内研究动态5 ( 三) 创新和不足之处5 一、统筹城乡发展的概念及相关理论7 ( 一) 城、乡的概念及城乡关系的产生7 ( 二) 统筹城乡发展的内涵8 1 统筹城乡发展的基本内涵8 2 统筹城乡发展的基本关系9 3 统筹城乡发展的现实意义1 0 二、准旗统筹城乡发展现状及取得成效1 2 ( 一) 准旗基本情况及城镇化进程1 2 ( 二) 准旗统筹城乡的指导思想、原则和目标体系：1 4 1 指导思想1 4 2 基本原则1 5 3 目标体系1 5 ( 三) 准旗统筹城乡的具体做法以及取得的成效1 6 1 规划先行，合理摆布工业、农牧业和居民居住点1 6 2 在优化开发区采取的措施1 8 3 在限制和禁止开发区采取的措施1 9 4 三产协调发展，推动城乡劳动力逐步向二、三产转变2 1 5 突出环境保护，大力加强生态建设2 2 6 突出民生保障，特别注重改善公共服务和民生问题2 2 三、准格尔旗城乡统筹实践的经验启示与存在问题分析2 7 ( 一) 准格尔旗城乡统筹发展的时机选择分析2 7 1 所处阶段判断及时机选择分析2 7 2 其他基础条件分析2 7 ( 二) 准旗城乡统筹发展规律的特殊性和普遍性2 8 1 特殊性2 8 2 普遍性2 9 ( 三) 准旗统筹城乡过程中应该关注的有关问题分析3 0 1 收入差距问题3 0 2 城乡居民收入增幅与地区生产总值和财政收入增幅不平衡问题3 l 3 统筹城乡支出的增加与财政可用财力有限的问题3 2 4 城镇功能还不能完全满足进城人员需求问题3 2 四、政策建议3 4 ( 一) 发挥各级政府的能动性，从政策层面推动工作3 4 ( 二) 进一步加大对农村发展的投资力度3 4 ( 三) 进一步深化农村金融体制改革3 4 ( 四) 推进农村土地制度的创新和完善3 5 ( i l ) 构建农民工培训的长效机制3 6 ( 六) 加快农村社会保障体系建设3 6 ( - l z ) 继续完善新型农村合作医疗制度3 7 结语3 9 参考文献4 0 致谢4 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题意义 1 研究背景 改革开放以来，我国农村经济社会发展取得了举世公认的伟大成就，为我国 实现现代化建设奠定了坚实的基础。但是，由于历史、体制。观念等多方面的原 因，“三农 问题成为整个国民经济发展的制约，“三农 问题的解决成为当前的 主要任务，农村成为全面建设小康社会的重点和难点。其原因在于：一是农村生 产力落后；不少地区仍以畜力和手工劳动为主，与工业和非农产业相比，农业劳 动生产率低；二是农民收入增长缓慢，城乡收入差距不断扩大；三是农村社会事 业发展滞后。在全面建设小康社会的进程中，农村面临的任务最繁重、最艰巨。 而造成农村社会经济发展滞后的根本原因在于城乡二元结构，经过3 0 多年的改 革，我国虽然在消除城乡差别方面取得了一定的成效，但城乡二元体制仍未从根 本上发生改变，并且重新拉大了城乡之间发展的差距，二元结构成为解决“三农 问题的制度瓶颈。在城乡关系上，仍然存在着某种程度的“剪刀差 ，使农民在 经济上处于不利的地位；在城乡制度安排上，延续多年的户籍制度、财税制度、 教育制度等严重制约了农村经济社会的发展；在社会保障方面，农村居民基本上 不享有社会保障，农村居民所得到的公共服务及享用的公共物品，大大低于城市 居民。这种城乡分割的二元结构严重制约了我国国民经济的发展，尤其制约了农 业和农村的发展，表现在：城乡二元结构造成了农业和农村发展缺乏必要的资金， 发展后劲明显不足；城乡二元结构使得农村市场化进程缓慢，农产品商品率难以 大幅度提高，造成了农民增收困难，农民的市场观念落后；二元结构压制了农民 的积极性，现有城乡隔绝的政策压制了农民到城市生活和工作的愿望，使农民通 过进城为自己找到生计的梦想破灭，在这种情况下，农民是没有什么积极性可言 的。因此，党的十六大提出要统筹城乡发展，这是建立在我国国情的现实基础和 新时期我国社会经济发展战略目标上的解决农村问题的重大思路，其最终目标是 实现城乡一体化。所谓统筹城乡发展，就是把城市和农村经济与社会发展作为整 体来统一规划，通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来 统筹解决。这是一种新的战略指导思想，必须在全面建设小康社会中作为根本原 内蒙古大学公共管理硕士( m f a ) 学位论文 则来坚持；这是一种新的总体发展思路，必须在处理现代化进程中的城乡关系时 作为基本方针所遵循；这是一种新观念、新理论。必须在解决“三农”若干问题 中付诸具体实施；这是一种新模式、新道路，标志着我国经济社会发展战略的重 大转变，标志着我国开始由城乡二元经济结构向城乡一体化的现代经济结构转 变，必将推进我国经济社会发展进入一个新阶段。 2 研究的意义 ( 1 ) 有利于在实践上更好地解决城乡社会经济统筹发展问题，彻底纠正城乡 差别发展的旧战略和旧体制，全面推进城乡一体化改革，实现城乡一体化发展。 我国经济发展过程中有一个严重的结构畸形问题，即城乡二元经济结构现象。改 革开放前，我国城乡之间一直未能建立起均衡增长和良性循环的关系，导致城乡 二元经济结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强。 但是，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变，城乡经济仍未步入良性循环 的轨道。目前，城乡关系不协调突出表现为城乡差距过分悬殊。城乡差距扩大， 不仅表现在城乡居民收入的差距扩大，而且表现在经济、社会、文化教育、科技、 卫生、社会保障、环境等各个方面的差距都在扩大，而我国目前城乡差距已明显 超出了合理的范围，不仅制约了国民经济的发展，也危及了社会稳定。因此，在 我国经济发展的现阶段，统筹考虑城乡经济社会的发展，从根本上改变城乡分割 的二元结构体制，使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展。 ( 2 ) 有利于从根本上解决“三农 问题。目前，“三农”问题是制约我国农村 经济和国民经济发展的一个大问题，农业和农村经济结构不合理、农业综合效益 不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出。“三农 问题不解决，整个国民经济 的发展就会受到制约，统筹城乡发展战略的提出，为这一问题的解决提供了新思 路。这种新的战略思想和发展思路跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村的 框框，要求站在国民经济和社会发展全局的高度研究和解决“三农问题。改变 了传统的重城市、轻农村“城乡分治的观念和做法，要求在制定国民经济与社 会发展计划、确定国民收入分配格局、出台重大经济政策时把解决好“三农”问 题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，加大对农业的保护力 度，发挥城市对农村的带动作用，使城市和农村相互促进、协调发展，改变城乡 二元结构，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系，实现全体人民的 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 共同富裕。 ( 3 ) 有利于加快全面建设小康社会的进程。我们现在达到的小康还是低水平 的、不全面的、发展很不平衡的小康，在本世纪的头2 0 年，要建设一个惠及十 几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点均在 农村。这就要求国家不能再把发展与建设的重点放在城市，而要统筹城乡发展， 并把小康建设的重点放在农村，特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度， 把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城 乡一体、协调发展。此外，新时期的农村全面小康与现在的农村小康相比，内涵 更丰富了，不仅包含了中国特色社会主义经济发展的目标和要求，而且包含了政 治、文化、科技、卫生、教育、民主、法制、道德、环境等方面的内容，这就决 定了小康建设的过程必然是物质文明、政治文明、精神文明全面建设的过程。统 筹城乡发展真正体现了全面建设小康社会的要求，有利于全面小康社会的建设。 ( 二) 国内外文献综述及相关研究进展 1 国外研究动态 西方城乡统筹发展理论最早可以见诸于空想社会主义理论和早期城市规划 理论。空想社会主义思想家们的一些代表性主张，如圣西门的城乡社会平等观、 傅立叶的“法郎吉一与“和谐社会 、欧文的“理性的社会制度”与“共产主义 新村”等，都体现了对城乡协调发展的思考。早期城市规划理论研究者也注意到 城乡统筹发展的必要，比如霍华德“田园城市 、赖特的“区域统一体等，都 主张城乡发展应采取整体的、有机的、协调的发展模式。恩格斯也提出了“城乡 融合 的观点，强调通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大 家创造出来的福利，以及城乡的融合，使全体成员的才能得到全面的发展。 进入2 0 世纪5 0 年代后，对城乡发展关系有了一系列较深入的探讨。如， “刘易斯一拉尼斯一费景汉 模型认为经济增长和现代化需要“城市一工业 加 速的增长和向以城市社会为基础的社会转化，需要将剩余劳动力从农村农业部 门转移到城市工业部门，因而城市掠夺农村的资源、资金和劳动力应理所当然。 托达罗模型则指出发展中国家农业发展相对落后的主要原因是由于对农业部门 3 - 内蒙古大学公共管理硕士( p a ) 学位论文 的忽视，片面强调对城市工业部门的投资。增长极理论则倡导发展中国家可以通 过加大在大城市和地区中心发展资本密集型工业的投资力度来刺激当地经济增 长，然后这种增长再通过“涓滴效应”扩散到乡村地区。 2 0 世纪7 0 年代后，利普顿对城乡发展关系理论进行批判，认为发展中国 家城乡关系的实质就在于城市人利用自己的政治权力，通过“城市偏向 政策使 社会的资源不合理地流入自己利益所在地区，而资源的这种流向很不利于乡村 的发展，其结果不仅使穷人更穷，而且还引起农村地区内部的不平等。 c o r 2 b r i d g e 认为“城市偏向的症结，在于低廉的粮食价格以及其他一系列不 利于农村的价格政策，偏向于城市工业的投资战略及由此引起的农村地区技术 的缺乏，农村地区普遍存在的医疗、教育等基础设施的落后。“城市偏向 理论 的提出引发了对自下而上城乡发展战略的探索。弗里德曼和道格拉斯首次提出了 乡村城市发展战略，并主张通过在地方层面上与城市发展相关联，乡村的发展 才可能取得最好的效果。 ，- 、 2 0 世纪8 0 牟感后，统筹城乡发展思想出现了根本性的分化，各种理论流 、 派也纷纷涌出。施特尔和泰勒提出了“选择性空间封闭”发展理论。他们反对“自 上而下力发展模式，而提倡“自下而上”发展模式，即发展劳动密集的、小规模 的、以农业为中心的产业，重视适当的而不是最高技术产业的发展。朗迪勒里提 出了“次级城市发展战略”，认为发展中国家政府要获得社会和区域两方面的全 面发展，必须分散投资，建立一个完整、分散的次级城市体系，以支持经济活动 和行政功能在城乡间进行必不可少的传播，进而促进城乡之间的平衡发展。8 0 年 代后期，u n w i n 提出“城乡间的相互作用、联系、流 的分析框架，强调从城乡 联系角度探寻影响城乡均衡发展的规律。 2 0 世纪9 0 年代以来，经济的全球化与科技的发展也使得城市规模得到空 前扩张，处于城市边缘的乡村被逐步吞噬直至消失，对于城乡发展的差异和统 筹也引起更多关注。麦基在研究亚洲的许多核心城市边缘及其间的交通走廊地带 时发现，这种“城市与乡村界限日渐模糊，农业活动与非农业活动紧密联系，城 市用地与乡村用地相互混杂的空间形态代表了一种特殊的城市化类型，他称之 为“d e s a k o t a 模式。道格拉斯从城乡相互依赖角度提出了区域网络发展模型，认 为“网络( n e t w o r k ) ”概念是基于许多聚落的簇群( c l u s t e r i n g ) ，每一个都有 4 。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 它自己的特征和地方化的内部关联，而不是努力为一个巨大的地区选定单个的 大城市作为综合性中心。他还认为乡村的结构变化和发展通过一系列“流”与城 市的功能和作用相联系，他划分了5 种“流 ：人、生产、商品、资金和信息， 每一种都有多重要素和效果，它们还体现出不同的空间联系模式和多样的利益 趋向特点。为确保均衡发展目标的实现，“流”必须导向一种“城乡联系的良性 循环”。 进入2 l 世纪，与过去城乡分割的发展理论不同，新的发展理论更加关注 “网络和“流 ，关于城乡间的“联系”和“流”的城乡相互作用理论探讨也 因此发展起来。新的理论更注重城乡之间的联系和统筹发展，而非片面强调其差 距。 2 国内研究动态 统筹城乡发展是2 0 0 2 年1 1 月党的十六大深刻总结几十年来我们党在处理城 乡关系，解决“三农”问题的实践经验的基础上而提出的一个全新的思路和方针， 是科学发展观的重要内容，目前国内学者对于这一问题的研究主要集中于以下几 个方面： 一是阐述了统筹城乡发展的内涵。统筹城乡发展战略提出后，国内学者开始 了对这一问题的研究，其中有些学者对统筹城乡发展的内涵进行了深入的分析和 阐述。二是在充分肯定城乡社会经济统筹发展是一种创新思路的基础上，比较深 入地阐述了它的必要性和现实意义对于统筹城乡发展的必要性和现实意义，许多 学者进行了专门的研究。三是分析了我国城乡发展不协调的现状及原因。四是概 括统筹发展的内容城乡统筹具有丰富的内涵。五是重点探讨了城乡社会经济统筹 发展的突破口，并宏观而概括地提出了相应对策。 ( 三) 创新和不足之处 创新方面：统筹城乡发展是一个新的战略指导思想和总体发展思路，对其发 展机制和政策进行深入系统研究本身就是一种创新性探索和研究。在中国西部地 区，尤其是县域经济体中，如何贯彻这一发展战略? 有哪些规律性的东西可供借 鉴。本文从理论出发，对准格尔旗开展统筹城乡进行探索，从中去寻找一些规律 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 性和可借鉴的东西，这些研究内容，对进一步深化西部大开发战略，推动经济结 构转型，发展西部地区县域经济又借鉴意义。 不足之处：( 1 ) 由于本课题是以准格尔旗为例对统筹城乡发展问题进行研究， 受论文篇幅限制，可能会产生论述不详尽的问题。 ( 2 ) 课题的研究深度会受到笔者研究水平的限制。 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、统筹城乡发展的概念及相关理论 ： 党的十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学 发展观。五个“统筹 是树立和落实科学发展观的题中之义和根本要求。城乡关 系是国民经济和社会发展系统中最重要的一对经济社会关系，统筹城乡发展是全 面建设小康社会乃至整个现代化进程中的重大问题。 ( 一) 城、乡的概念及城乡关系的产生 城市和乡村都是一个相对独立和较为完整的社会物质系统。在词源上，城市 由“城 和“市 组成，“城”在古代是指一定地域上用作防卫的墙垣，“市”则 指进行交易的场所，合在一起即为“城市 。现代意义上的城市，包含了经济、 政治、社会和文化等方面的内涵。城市经济理论对此有多种表述，其中比较简略 而精要的一种认为：城市是以非农活动为主体，人口、经济、政治、文化高度集 聚的社会物质系统。乡村也称农村，是居民以农业为经济活动基本内容的一类聚 落的总称。世界通用的统计城镇化率的“城 、“乡”标准，以居民居住地为依据。 按我国的传统标准和统计口径，从建制的角度看：“城的部分，包括县城以及 县城以上城市的城区；“乡 的部分，包括县城以下，即乡镇和广大分散的农村 居民点。 同时，城市和乡村是历史的动态概念。城市是社会分工不断扩大、社会生产 力发展到一定阶段的产物。经过第一次社会大分工农业和畜牧业的分离，迁 徙流动的人群逐步转向定居，形成了原始村落，为城市的产生奠定了基础；第二 次社会大分工农业和手工业的分离，使商品交换得以发展，逐步形成了集市 或比较固定的交易场所；第三次社会大分工手工业和商业的分离，出现了商 贸业和商人，由此基本完成了城市的产生过程，进而出现了城乡关系。 城乡关系自产生以来就是一种既相联系又相对立的经济社会关系。城市的产 生过程就是城乡分离和对立的运动过程。马克思在资本论中指出：“一切发 达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部 经济史，都概括为这种对立的运动。 从这个意义上讲，城乡分离是一种历史现 象，它既是生产力发展的必然结果，又是生产力水平层次差异的客观反映。这种 层次差异随着城市的发展不断强化，进而形成了城乡二元结构。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二) 统筹城乡发展的内涵 1 统筹城乡发展的基本内涵 城乡二元结构，是发展中国家在经济发展过程中遇到的普遍现象。它反映的 是城乡生产和组织的不对称性，即落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并 存、差距明显的一种社会经济状态，也是从传统农业社会走向工业化、现代化的 过渡形态。各发展中国家在推进经济现代化过程中为消除城乡二元结构做了许多 探索。我国在新的历史阶段，基于对城乡分离与对立客观规律的深刻认识，基于 对我国经济社会发展新趋势、新挑战、新机遇的正确把握，针对城乡分割的二元 结构，提出了统筹城乡发展的新思路。 统筹就是兼顾、统一筹划，实质是协调好改革和发展进程中各方面的利益关 系。统筹城乡发展，就是要在城乡发展问题上总揽全局，统一规划，以促进城乡 的协调发展和共同繁荣为最终目标。统筹城乡发展，不仅是繁荣农村的需要，也 是发展城市的需要。它要求把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一 个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，协调工农关系、城乡 关系，逐步清除城乡之间的藩篱，从根本上解决“三农 问题，促进城乡经济社 会协调发展，推进城乡分割的二元结构向城乡一体的现代一元社会经济结构转 变。统筹城乡发展，包括统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建 设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化 资源配置，实现共同繁荣。统筹城乡发展，要求给城乡居民平等的发展机会，通 过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合 理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用， 缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现全面、协调、持续发 展。 按照这一思路，研究和解决我国的发展问题，应把城市和农村紧密地联系起 来。这和过去我国解决城乡发展问题的思路相比较，第一次跳出了就农业论农业， 就农村论农村的传统模式，把农村问题纳入了国民经济和社会发展一盘棋统筹考 虑，而且把“三农一问题放在优先位置来考虑。因为城市和农村是发展问题的两 个层面，从经济中心和经济总量看，城市是大头；从人口分布和地域空间看，农 村是大头。但当前我国城乡二元结构还没有改变，实际上城乡是分割发展的，且 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 城乡发展严重失衡，仍有9 亿农民生活在农村。所以，可以说统筹城乡发展的 实质，就是解决“三农 问题，就是促进二元结构的转变。 统筹城乡发展不是自发的，各级政府是统筹城乡发展的主体。根据一般规律， 任何一国在走向现代化的进程中，城乡差距会由d , n 大，再由大到小。在社会经 济发展中，合理的城乡、产业差距有助于刺激、拉动梯度发展和产业升级，但过 大的差距却会导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的 效应丧失，市场作用失灵。而在纯粹由市场配置资源的条件下，城乡差距自动缩 小的过程相当漫长。发达国家的发展历程表明，政府的适度干预对加快缩小城乡 差距是必要的。因此，缩小我国城乡差距不能单靠市场自发的力量，而必须通过 政府的宏观调控，积极创造条件使城乡差距由大到小的“拐点提前到来。这就 要求各级政府，在考虑城市和乡村的发展方面，在考虑工业和农业的发展方面， 在考虑市民和农民的利益方面，能够做到城乡统筹。因此，从这个角度看， 统 筹城乡发展思想的提出，重点是促进政府转变观念、转变行为，进而改变体制。 2 统筹城乡发展的基本关系 首先，政府调控与市场调节的关系。统筹城乡发展的主体是政府，是指政府 对统筹城乡发展的指导思想和工作方针的要求，不是说把什么都“统起来，也 不是要干预各个经济主体的生产经营活动。与此对应，统筹城乡发展，是指在市 场配置资源中起基础性作用条件下进行的，应十分注重发挥市场的作用，如市场 机制在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市内部结构调整和外部扩张等方面 的基础作用。在市场导向的统筹城乡发展过程中，政府作为统筹主体，其作用主 要是为市场机制的运行提供制度和政策空间，对城乡协调发展中的制度性障碍进 行改革和创新，维护公众利益，实现以人为本的发展理念，对市场选择失效的行 为给以限制和弥补，从而使城乡得以协调发展。只有充分发挥市场调节的基础作 用，才能建立起保证统筹城乡发展的长效机制，从而保证统筹城乡发展的长期可 持续性，有效规避短期倾向。 其次，分割发展与协调发展的关系。统筹城乡发展的实质，是解决“三农” 问题，促进二元结构的转变。但这并不意味着未来我国发展将只重视“三农 ， 而是把”三农”问题纳入整个国民经济社会发展中通盘考虑，综合研究，以实现城 乡良性互动、协调发展为最终目标。这有别于过去以城市、工业主导的的分割式 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 发展。当然，统筹城乡发展应在城乡共同发展前提下，在某些方面对“乡”有一 定程度的倾斜。而这正是协调发展所需，是增长中的协调发展。 第三，积极发展与稳妥发展的关系。统筹城乡发展是在我国城乡二元结构矛 盾十分明显的现实条件下提出，具有紧迫性和严峻性。所以，要积极地推进统筹 城乡发展，同时，也要稳妥推进，看到其艰巨性。鉴于此，从时间维看，统筹城 乡发展应有阶段性的任务；从空间维看，统筹城乡发展应有因地制宜的举措。比 如，我国东部、中部与西部之间，经济发达地区、发展中地区与欠发达地区之间， 由于经济社会发展所处的阶段、面临的问题、城乡发展的基础和水平等都不相同， 统筹城乡发展具体途径和方式也将会是多样的，什么样的发展模式最有效率，就 采取什么样的发展模式，不应该拘泥于哪一种模式，而应根据各地的实际情况， 因地制宜地走出一条适合的发展道路。 3 统筹城乡发展的现实意义 党的十六大把统筹城乡经济社会发展作为全面建设小康社会的重大任务，十 六届三中全会又把统筹城乡发展作为完善社会主义市场经济体制的客观要求，这 是对我国发展观、改革观的丰富和完善。作为科学的发展观，统筹城乡要解决的 实质是在新的阶段选择什么样的发展道路和发展模式，如何发展得更好的问题。 作为全新的改革观，其要义在于，经济体制改革不仅要有利于促进生产力发展， 而且要有利于全面体现社会主义现代化事业的根本宗旨，实现社会和谐和全面进 步。这具有极强的时代性、创新性、针对性和极为重要的战略意义。 ( 1 ) 统筹城乡发展是保持国民经济健康运行的现实选择。城乡经济社会结构 不合理，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康发展的重要 因素。发达国家在人均国内生产总值达到3 0 0 0 美元以后才出现买方市场，而我 国在人均g d p 不到9 0 0 美元时就出现了工农业产品的低水平过剩，扩大内需已经 成为新阶段我国经济能否持续增长的关键。因此，只有统筹城乡经济社会发展， 不断发展农村经济，增加农民收入，提高农村消费水平，才能保持国民经济持续 快速健康发展。 ( 2 ) 统筹城乡发展是解决三农问题的战略举措。“三农问题一直是党和政 府关注的重点。“三农 问题，实质是“三大 、“三弱 ：农业比重大、农民 数量大、农村幅员大；农业是弱质产业、农民是弱势群体，农村是薄弱社区。如 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 果“三农 问题不能很好解决，不仅占人口多数的农民的现实利益得不到有效保 障，而且会制约城市的发展，损害更多人的利益，最终将影响我们党执政的社会 基础。正因如此，我们必须站在国民经济发展全局的高度研究和解决“三农 问 题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。不统筹城乡发展，不仅三 农问题解决不了，城市的很多问题也难以解决，城市也难以更好地发展。统筹 城乡发展，突破了把“三农 问题与社会其它单元人为割裂的思维定势，校正了 把“三农”作为一个孤立系统单独研究、单独处理的政策取向，通过把城市发展 与农村发展通盘考虑、统筹兼顾、整体推进，实现城乡共同繁荣。这为解决“三 农问题找到了根本出路。 ( 3 ) 统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。全面建设小康社会的战 略目标，是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。农村小康建设 是全面建设小康社会的重要组成部分，是实现全面建设小康社会目标的重点和难 点。如果不能把农村和城市作为一个有机整体，保持城市发展和农村发展的相互 促进、均衡推进，如果不能正确处理城乡关系，在制定国民经济发展规划和完善 各项经济政策时，综合考虑城乡而合理布局，以及城乡居民共同富裕，就不能确 保整个社会的持续稳定协调发展，就难以确保全面建设小康社会宏伟目标的实 现。 - 1 1 _ 内蒙古大学公共管理硕士( 枷p a ) 学位论文 二、准旗统筹城乡发展现状及取得成效 ( 一) 准旗基本情况及城镇化进程 准旗地处黄河“几字湾”怀抱、内蒙古西南部、鄂尔多斯高原东端、晋陕蒙三省区交界处。 总面积7 6 9 2 平方公里，年末户籍人口2 9 8 7 万人，辖1 个自治区级开发区、1 个煤化工基地、 9 个苏木乡镇。居住着蒙、汉、回、满、藏、壮、达斡尔、鄂温克等1 4 个民族。准格尔旗由 黄河冲击平原、沙漠、丘陵沟壑和黄土丘陵四种地貌组成，海拔高度在8 5 0 - - - 15 8 5 米之间， 一般为1 1 0 0 米一1 2 5 0 米，北部黄河冲击平原是准格尔的“粮仓”，绵延起伏的南部山区是准格 尔的“果山”，东西部的丘陵沟壑区是准格尔的“煤海”。北、东、南为黄河环绕，过境长度1 9 7 公里。准格尔地区煤炭资源丰富，占内蒙古自治区的1 4 ，占全国的8 ，。近年来，准格尔旗 步入又好又快发展的轨道，成为内蒙古发展最为迅猛、经济最为活跃的重要一极。2 0 0 9 年， 全旗g d p 完成5 3 0 亿元，财政收入突破1 0 0 亿元，城乡居民收入分别达到2 3 1 0 6 元和7 9 4 5 元，固定资产投资完成3 2 0 亿元，三次产业比例1 1 8 ：6 2 1 4 ：3 6 6 8 ，在第十届全国县域经济 基本竞争力评价中位列全国百强县第2 0 位、西部百强县第1 位，同时是改革开放3 0 周年内 蒙古总结推出的十个典型旗县市区之一，荣膺中国全面小康十大示范县和中国金融生态县称 号，地区知名度和影响力进一步扩大。 改革开放以来，准旗发生了翻天覆地的变化，特别是进入二十一世纪，准旗不断探索“以 工补农、以城带乡、城乡互动、协调发展 的有效途径，走出了一条统筹城乡发展、扎实推 进新农村建设、实现贫困地区历史性跨越的成功之路，人均g d p 由1 9 7 8 年的2 4 1 元提高到 2 0 0 9 年的1 6 7 5 4 0 元，3 1 年间年均增长率为2 3 5 ，地区生产总值由1 9 7 8 年o 4 9 亿元增长 到2 0 0 9 年的5 3 9 4 8 亿元，年均增长率为2 5 3 ，财政收入由1 9 7 8 年3 1 8 万元增长到2 0 0 9 年的1 0 0 0 1 亿元，年均增长率为2 9 9 ，成为这一时期内蒙古乃至全国经济增长最迅速的地 区之一。经济发展的一般规律表明，经济快速发展必然带来社会结构的变革，而城镇化水平 的迅速提高和城乡关系的协调发展，就是这种社会结构变化的具体体现。准格尔旗在过去3 1 年的时间里，同样验证了这个一般规律。1 9 7 8 年准格尔旗只有不到8 的人口居住在城镇，而 到1 9 9 5 年准格尔旗的城镇化水平已经接近2 5 ，到2 0 0 3 年已经达到4 1 ，到2 0 0 9 年已经提 高到了6 2 5 ，3 1 年间城市化水平平均每年至少提高1 7 5 。从更大的范围来分析3 1 年间城 市化进程，可以发现准旗城乡关系变化过程有几个鲜明的特点。 1 2 内蒙古大学公共管理硕士( p a ) 学位论文 地区生产总值人均地区生财政收入城镇居民可支农民人均纯 年度 ( 亿元)产总值( 元)( 亿元)配收入( 元)收入( 元) 1 9 7 8 年 0 4 9 2 4 1 o 0 39 8 9 1 4 4 2 0 0 9 年 5 3 9 4 81 6 7 5 4 01 0 0 0 12 3 0 1 67 9 4 5 年均增速 2 5 3 2 3 5 2 9 9 1 0 7 1 3 8 图2 1 准格尔旗主要经济指标对比 年份l 1 9 7 8i1 9 9 0l1 9 9 5i1 9 9 9 i2 0 0 3i2 0 0 4l2 0 0 5l 2 0 0 6l2 0 0 7 l2 0 0 8i2 0 0 9 城镇化率( ) l7 9l 1 9 3 i 2 4 8l3 1 3 6 i 4 1 i 4 7 1l5 4 i 5 5 3 l5 7 3 5 8 3i 6 2 5 3 1 年间年均至少提高1 7 5 图2 2 准格尔旗城镇化水平沿革 第一，城镇化速度极快。无论与发达国家在发展初期相比，还是与其他包括中国在内的 发展中国家城市化过程相比，准旗的城市化速度尤其从2 0 0 3 年开始特别异常迅速。英国是世 界上第一个实现城市化和工业化的国家，其城市化水平从2 5 提升到4 0 用了约4 5 年的时间： 美国是发达国家中工业化和城市化过程较为迅速的国家。其城市化水平从2 5 提高到4 0 大约 用了3 0 年时间；中国城市化率达从2 5 n4 0 花费了1 5 年时间；而准旗仅用了不到8 年时间。 再看发展中国家，拉美曾经被认为是城市化速度最快的地区，从1 9 5 0 年到1 9 9 0 年的4 0 年间 是拉美国家城市化发展最快的时期，城市化水平年均提高1 3 6 ，但这一速度同样低于准旗 1 7 5 的速度。根据发达国家的现代化和城市化发展经验，当城市化水平达到7 0 以上时，城 市文明普及率将接近或达到1 0 0 ，即基本实现城乡一体化发展。 第二，城乡一体化在准旗城镇化过程中发挥了极为重要的作用。按人口学和城镇化相关 理论，城镇人口的自然增长、城市行政区划的重构以及农村人口向城镇转移是城市化过程中 三个主要的推动力量。由于计划生育政策的实行，城镇人口的自然增长对城市化的贡献甚微， 2 0 0 9 年准旗全旗( 包括农村) 全年出生人口3 5 6 9 人，死亡1 2 7 6 人，人口自然增长率为7 8 7 ， 仅增长2 2 9 3 入，而准旗从2 0 0 3 年开始未进行区划调整，准旗城市化主要依赖于城乡一体化 方式的推动，近几年准旗进行了大规模的从乡村到城市的人口转移，累计转移农村人口1 0 余 万人。