（公共管理专业论文）出租车管制的经济学分析.pdf

摘要 本文通过对出租车市场进入、价格政策、设备要求等一系列政 府管制行为的现状、动因及利弊分析，认为我国从计划经济向市场 经济转型过程中，政府的行为仍强烈地受制于计划经济时期的思维 模式，政府的过度及不当管制使市场无法有效地发挥其自我调节的 作用，而且为解决由于管制所产生的问题，政府不得不采取更多的 管制，结果使管制及问题形成互为因果的恶性循环。为了有效地摆 脱目前的这种困境，政府必须放松对出租车市场的管制。无论是价 格还是车型、车色及其他设备，都应该让市场充分发挥作用，尽量 利用市场的力量，采用市场的方法解决问题，政府的作用要限制在 补充的地位上。即使是市场准入这种为改变市场失灵格局而必不可 少的管制，也应当在设置管制模式时，通过合理的技术手段，让市 场重新发挥其调节作用。放松和重建目前的出租车管制，不但有利 于司乘各方的利益，而且也有利于中国出租车市场的健康发展。本 文所提出的经营权有偿出让自由进入、出租车价格自由议定、博弈 乘车法、出租车车色有偿独占使用等均有较强的新颖性和独创性。 关键词 出租车政府管制经济学 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ed e a l sw i t hg o v e r n m e n t r e g u l a t i o no np u b l i ct a x i s ， i n c l u d i n g m a r k e t e n t r y , p r i c ep o l i c y , e q u i p m e n tr e q u i r e m e n t a n de t c i na n a l y s i so ft h ea c t u a l i t y , c a u s ea n da d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e s o fg o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o nt a x i s t h ea u t h o rc o n c l u d e dt h a t a c t i o n sb yg o v e r n m e n t d u r i n gt h ec h a n g ei n t of r o mp l a ne c o n o m i c t om a r k e te c o n o m i ca r es t i l ls t r o n l yl i m i t e db yt h et h i n g i n gm o d eo f t h ef o r m e rt i m e t h ee x c e s s i v ea n d i m p r o p r i a t eg o v e r n m e n t r e g u l a t i o n se n d a m p e rt h em a r k e tf r o mp l a y i n gi t s e f f e c t i v er o l eo f s e l fa d a p t i o n s og o v e r n m e n th a st os e tm o r er e g u l a t i o n st os o l v e t h e p r o b l e m s c a u s e d b yr e g u l a t i o n s 。w h i c h i sm a d eab a d c i r c o l a t i o ni n c o n s e q u e n c e t o s o l v et h e p r o b l e m ，g o v e r n m e n t s h o u l dl o o s e nt h e r e g u l a t i o no f t h et a x im a r k e t m a r k e ts h o u l dp l a y i t se i t h e ro nt a x ip r i c e t y p e 。c o l eo ro t h e re q u i p m e n t g o v e m m e n t s r o l ei sj u s ts u p p l i m e n t a l t h o u g hm a r k e t e n t r yi san e c e s s a r ym o d e g o v e r n m e n ts h o u l dm a k em a r k e tp l a y i t sr o l e f u l l yb yo f f i c t i v e t e c h n o l o g ym e a n s w h e nm a k i n gr e g u l a t i o nm o d e s l o o s e n i n ga n d p a s s e n g e r s b e n e f i t st h ea c t i v ep r o g r e s so f c h i n a st a x im a r k e t t h i s a r t i c l eh a ss o m ec r e a t i v i t i e so nf r e ee n t r yb yp a y f u le x c h a n g eo f o w n e r s h i pf r e en e g o t i a t i o no nt a x ip r i c e p a y f u ls o l ea d o p t i o no f t a x jc o l o r k e vw o r d s v t a x i g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n e c o n o m i c 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 出租车管制的经济学分析 出租车管制的经济学分析 1 引言 笔者生活于一个地级小市的市政府所在地，在这个岛城中乘出租车一般不按政 府规定打表计价，而是直接由司乘双方自由商定价格。通常情况下，议定的价格往 往低于政府定价的2 0 左右，不过在春节、“五一”、国庆等节假日，价格会适当上 浮，甚至超出国家定价。对于这种明显违反国家物价政策的做法，有关职能部门基 本上持“民不告官不究”的默认态度，而群众因为得实惠的时间明显多于对自己不 利的时间，因此不但能够欣然接受，丽且与司机“配合默契”，只有个别乘客在价格 上浮过于离谱且司机事先未作说明时才会诉诸有关部门。这一奇特的现象引发了笔 者对目前政府管制出租车市场一系列政策的思考，并进而提出这样一个问题：政府 是否确有必要象现在这样对出租车市场作那么多的干预，政府为避免出租车的“市 场失灵”所采取的种种管制措施究竟哪些确有必要、哪些毫无必要、又有哪些可以 有所改进? 诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒把他对政府管制的研究称为“经济管制的理 论”，并创立了管制经济学。所谓政府管制是指政府部门依据有关法律法规，通过许 可、定价等手段，对企业经济活动施加直接影响的行为。【注1 1 经济学在解释政府管制 之合理性时，总是以自由市场存在着“失灵”为根据。这些失灵包括“公共产品”( 如 航标灯) 、“自然垄断”( 如固定电话网、输电网) 、“内部不经济”( 如隐瞒产品质量 和工作岗位安全信息) 、“外部不经济”( 如环境污染、自然资源滥采) 等。为了克服 这些市场失灵，政府理应以维护公共利益为己任，积极采取准入、定价、标准、反 垄断以及监督、检查、处罚等行政管制政策和手段，对个人从事经济活动的资格、 范围甚至手段进行限制。【洼2 】 从政府对出租车进行管制的本意来看，其目的当然也是为了使资源得到有效配 时1 1 ；余晖：中国药业政府管制制度形成障碍的分析，h t t p ：w w w u n i r u l e o r g c n r 22 1 ：余晖：北京出租车业垄断：政府管制失败的经典案例，2 0 0 2 1 2 6 。h t t p ：b u s i n e s s s o h u c o m l 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 | 租车管制的经济学分析 置并促进服务的公平供给。但是，古典经济学家告诉我们，市场是一部运作精巧、 成本低廉、效益最佳的机器，绝大多数情况下，其本身就能有效地调节经济运行和 各个经济主体的活动。“”在社会主义市场经济体制下，经济活动同样必须遵循价值 规律，适应供求关系的变化，利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的特点，促进 供需双方的及时协调，通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的 环节中去，实行优胜劣汰。不适当的政府干预只会妨碍市场的正常发展。“1 有些管 制人为地使供求不时偏离市场的均衡位置，不但导致资源配置的低效率，也严系损 害了人民群众的根本利益。因此，在政府与市场的关系问题上，应当是市场先于政 府，政府一定要慎用干预，尽量利用市场的力量，让市场充分发挥作用，采用市场 的方法解决问题。政府自己的作用要限制在补充的地位上，只有当市场处理显然失 灵而政府干预显然有效时，才采取行动。那么下面我们就来看一下现在政府是如何 对出租车市场进行管制的。雠” 2 市场准入 2 1 限制自由进入的理由 根据管制经济学理论，一般而言，实行政府管制的原因主要有资源短缺、自然 垄断、外部效应及信息不对称等几种。”1 对出租车市场的进入而言，管制的理由主 要是相互关联的资源短缺和外部效应。在目前我国绝大多数城镇道路承受能力有限 并相对落后的情况下，一旦不设门槛而完全开放市场，很可能会因出租车数量的激 增而造成道路的拥堵，其结果既扰乱了应有的道路秩序，又使车辆的使用效率得不 到充分的发挥。针对这种情况，政府通过发放营运证的方法来限制出租车的数量， 这种管制应该说是必要的。但由此我们也不能不看到，道路交通资源的制约，是对 出租车进入进行管制的前提条件，一旦将来道路交通状况得到改善，那么进入的管 l ：闰娟：( 2 1 世纪政府、市场与公民社会的三足鼎立来自治理理论的启示，2 0 0 3 6 1 3 h t t p ：w w w 9 1 a s p c o m b b s n s f 【牲2 1 ：毛寿龙：更多的干预还是更少的干预，h t t p ：w w w w i a p p o r g 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 m 租车管制的经济学分析 制就应当相应予以取消。 需要说明的是，有人将出租车市场进入管制的原因解释为避免过度竞争，这个 理由似乎不能成立。3 因为在市场经济条件下，只要竞争存在，总会有成功者和失 败者之分，对失败者而言必定会造成一些利益的损失，但现在没有任何证据证明出 租车的竞争会比宾馆等其他行业的竞争带来更加严重的不良后果。因此，以避免过 度竞争为由对出租车市场的进入进行管制是缺乏理论支撑和事实依据的。种种以保 护市场有序竞争为名而进行的政府管制，实际上有不少都是遏制竞争、损害经济的 不当管制。1 2 2 市场准入的方法 由于市场准入的限制人为地造成了供给的不足，从而在市场中形成了一种特殊 的差价收入，即现代经济理论中所称的“租余”，也就是出租车经营权的价值。这一 价值是政府公共资源所有权在经济上的实现形式。由于道路建设由政府投资，所以 出租车经营权价值理应归政府所有。但在计划经济以及市场经济刚刚起步的年代， 出租车营运证实行的是配额分配制，也就是由政府主管部门将营运证无偿发放给其 认为符合条件的出租车公司，配额制的结果是，政府将资源出让的可得收益无偿送 给了得到配额的企业。这些得到配额的出租车公司不但可以以“融资承包”等方式， 让司机交付车款及各种费用，而自己不出分文却可以凭其所拥有的经营权坐收所谓 的“承包费”，甚至还能够以被“兼并”等方式一次性将经营权高价转让。 公平和效率是市场经济的特点，本应由市场有效配置的资源一旦被权利之手所 摆布，公平和效率就失去了保障。【注2 1 配额制使本可以引入的市场竞争机制被人为地 取消，社会公共资源出让所应得的收入却被个别企业无偿占有。与此同时，受利益 驱动，权力寻租行为往往假行政、公益之名，谋集团、部门利益之实，相依相伴的 个人腐败等现象也随之滋生蔓延。腐败所带来的好处，提供着政府官员为更大的腐 】：毛寿龙：市场经济的制度基础：政府与市场再思考，行政论坛，1 9 9 9 年第5 期6 页 【琏2 1 ：王中军、魏一：中国出租车宏镜头，交通与社会总第十期 3 浙江人学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 出租车管制的经济学分析 败设置管理权力的激励，从而腐败意味着更大的腐败，“寻租”意味着无穷无尽的 “设租”与“寻租”。雠” 随着社会主义市场经济体制的完善，现在这种可以无偿占有出租车经营权的配 额制正逐渐被经营权的有偿出让所替代。包括出租车经营权在内的城市公共交通客 运经营权有偿出让，是指政府以所有者的身份将城市公共交通客运经营权在一定期 限内有偿出让给经营者。建设部发布的城市公共客运交通经营权有偿出让和转让 的若干规定指出：经营权有偿出让可以采用协议、招标、拍卖和地方政府规定的 其他办法。经营权有偿出让期限由地方人民政府根据当地实际情况规定，但不得搞 永久经营权。实行经营权有偿出让之前，单位和个人无偿取得的经营权也应逐步地 纳入经营权有偿出让的范围。由于政府有偿出让出租车营运权所获得的收益，其实 质是道路交通资源的使用费，因此应该根据资源的来源，按比例返还给各级政府或 部门，作为资源进一步开发的再投入，从而形成一种可持续发展的良性循环。也就 是应当切实按照有关规定，将经营权出让的全部收入上交地方财政预算，实行收支 两条线管理，专项用于城市道路和城市公共客运交通的场( 厂) 、站、点与管理设施 的建设，扶持国有大中型公共客运效能骨干企业的发展。 与配额制相比，有偿出让显然更加符合市场经济原则，协议、招标、拍卖等方 法应该说也是与市场经济规律相适应的。但是，由于以协议、招标、拍卖等方式所 进行的经营权有偿出让并不连续进行，而是一年甚至数年一次，其进入的间断性就 有可能造成进入间隙期出租车行业的不完全竞争，这是以上几种方法都存在的致命 缺陷。 那么如何才能有效避免上述情况的发生呢? 市场失灵并不意味着政府应该完全 垄断校正外部效应的领域，政府与市场的共同努力，并且实施以市场为基础的政策， 才是校正外部效应问题的正道。“”充分的竞争是实现资源配置效率的重要条件，因 此在出租车市场准入机制的设计过程中，既要对出租车的数量进行宏观控制，又要 ( 疰一1 汪r ：为什么“政府失灵”比“市场失灵”更加危险? ，2 0 0 3 ，1 2 3 ， h t t p ： f m s t o i l e s e e c o m 【4 毛寿龙：市场经济的制度基础：政府与市场行为的再思考，h t t p ：w w w f o r u i n c n c 0 1 1 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 出租车管制的经济学分析 保证市场的完全竞争状态。根据上述两项要求，笔者设计了一种经营权有偿出让自 由进入制。所谓经营权有偿出让自由进入制，就是政府允许符合条件的营运主体在 缴纳一定数额的经营权出让费后，可以随时自由进入市场，也就是使出租车市场始 终处于一种完全竞争状态之中。当然，这种方法也有一个缺陷，就是不能完全随政 府部门的意愿绝对地控制进入市场的出租车数量，实际进入的数量可能比原本想要 控制的多，也可能未达到，两者之间总会有一定的差距。好在由于政府拥有确定经 营权出让费的权利，只要能够充分运用经济杠杆的调节作用，合理地制定和调整经 营权出让费的数额，将进入市场的出租车数量限制在道路所能承受的范围之内，应 该说是完全可以做到的。 2 3 经营权主体 建设部和公安部联合颁布的城市出租汽车管理办法将经营者分为出租汽车 经营企业和出租汽车个体工商户，这说明经营权主体既可以是企业，也可以是个人； 既可以是实际营运人即驾驶员，也可以是其他人。由于出租车行业既不需要高新技 术的投入，也不需要巨额资金的运作，实际上属于劳动密集型行业，因此个体经营 应该是一种最为直接、有效的方法。在国外，出租车行业也确实基本上是个体经营。 这种直接让个体经营的方式，因为没有公司的介入，也就不用交“车份钱”，不但可 以有效地避免公司对司机的盘剥，进而还能够降低出租车的价格，使广大市民能够 直接享受到实惠。【注1 l 但事实上，现在北京、深圳、广州、武汉、合肥、青岛、成都、西安、兰州等 全国8 5 以上的城市，都将出租车经营权出让给了出租车公司，而不是直接出让给 司机。尽管有些城市名义上并未拒绝个体司机，但实际上却通过设置个人难以企及 的高门槛，从而将个体司机挡在门外。如张家港市对出租汽车经营权进行公开拍卖 时，规定5 0 辆起拍。眦1 深圳市规定经营出租车业务的必须是在市工商行政管理机 畔1 】：阮占江：降低出租车运营成本政府有责，2 0 0 4 2 2 3 ，h t t p ：w w w b j x i n h u a n e t t o m 【往2 】：黄锫坚：张家港个体出租车司机的法律自救，2 0 0 4 2 2 7 ，h t t p ：w w e o b s e f v e r c o m c n 5 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 “ 租车管制的经济学分析 关注册、注册资金在1 0 0 0 万元以上、有足够固定停车场位的运输企业，不具备上述 条件的营运牌照持有人，应当选择和委托符合前款条件的出租车经营组织经营f _ _ 租 车业务并向其定期缴纳管理费，或按上述条件设立公司、合伙组织进行规模经营。“ ”那些给公司开车的司机尽管与个体司机干的是一样的活，并且向公司交了远高于车 辆价值的“融资款”，但其所能得到的却只有可怜的一点劳务性收入，而出资部分的 经营性收益则全部被公司所无偿占有。“4 经出租车司机和社会各界的共同呼吁，有些政府部门也认识到了这种状况的危 害，并且采取了一些相应的措施。如重庆规定现有出租汽车经营者只需出5 万元， 就可以取得2 5 年的经营权。这是政府给予经营者的优惠，条件是要求经营者把这些 政策的优惠体现在出租汽车驾驶员身上：经营者必须按用工方式与驾驶员签订劳动 合同或劳务合同，还必须为建立了劳动用工关系的出租汽车驾驶员办理、缴纳国家 和市规定的社会保险，并不得将应由经营者承担支付的社会保险费用转嫁给驾驶员。 洼3 1 但这项政策究竟能否取得政府部门所期待的效果，还不得而知。因为北京在2 0 0 2 年曾经推行过所谓的新机制，其核心是：企业成为经营主体，承担市场风险；出租 车司机是企业的员工，享受国家规定的职工福利；出租车归企业所有，是司机的劳 动工具。具体措施是，司机每天工作8 小时，出租车公司核算出每辆车平均每小时 的运营公里数和收入，再乘以8 ，就是每天的劳动定额。结果该机制经2 0 家出租车 公司试运行后，仅过半年就无疾而终。i 眭4 1 有人认为，北京出租车业“行业盘剥“严 重，根本原因是存在一个不劳而获的公司环节，应该取消公司，改以个体经营为主。 但是，公司向司机收取高额“承包金”所依凭的是经营特许权的垄断地位，而垄断 地位来自管制当局严格限制个体经营的政策。【洼5 1 可见，解决问题的关键还是在于能 否真正放松对出租车经营权主体的管制。 声j j ：深圳经济特区出租小汽车管理条例，h t t p ：w w w 1 a l i b c o m 阱】陈东：北京出租车业步入大变革社会各界期待突破，2 0 0 3 1 2 2 ， h t t p ：w v q i c h e c o f i l c n 】：代伟：交5 万管2 5 年重庆主城出租汽车经营权有变。2 0 0 3 、1 1 i i h t t p ：w v m c q j t g o v c n 时q ：张刚：出租车：8 小时工作制? ，h t t p ：w w w c h i n a n e w s w e e k c o m c n 1 ：王军：北京市出租汽车行业个案分析，2 0 0 1 1 1 2 ，h t t p ：w w u n i r u l e ，o r g c n 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 f 租车管制的经济学分析 那么为什么政府部门要对个体司机设置重重障碍呢? 有关部门的理由是公司制 可以更有利于对出租司机的管理，并且出租车公司化是市场经济的发展趋势。对此， 有关专家的话可谓一语中的：搞公司制纯属政府的偷懒行为，因为出租车纳税可以 确定定额，违章有交警处理，出了事故由保险公司理赔，根本没有必要通过公司来 管理。【4 l 即使要教育培训，也完全可以通过市场化的操作进行，只要有关部门最后 考核验收达到标准就行了。更何况现在公司对司机除了收钱之外，几乎没有履行任 何其他的管理职能。没有公司，只要凭借日益完善的法律法规，也完全可以管好出 租车行业。至于对司机来说，究竟是公司制有利，还是个体制有利，应该让司机和 市场自己来选择，更可以通过实践来加以比较。如果说公司制有其规模经营的有利 一面，那也不妨通过司机作股东的股份制或是司机自愿组合的合伙等形式来进行， 以此避免公司对司机的盘剥。1 5 1 在人为地制造公司对经营权的垄断过程中，有关部 门的利益驱动不能不说是一个很重要的原因。因此，无论是为了司机的利益，还是 为了最终受其影响的消费者利益，政府都应该放松管制，让司机真正获得通过市场 竞争取得经营权的机会。 2 4 经营权转让 城市公共交通客运经营权有偿转让是指获得经营权的经营者将经营权再转移的 行为，其方式主要是让与和租赁两种。凡实行出租车经营权有偿出让的城市，大多 对转让作了相应的规定。如温州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法规 定：“通过有偿取得的出租汽车客运经营权，长期有效，属个人的，可以继承、转让； 属法人的，可以转让。”由于经营权取得的有偿性，因此其转让同样可以实行有偿原 则，并且应当适应市场规律，使其价格由市场确定，政府对此不必加以管制。而且 除非按规定纳税，否则对增值部分不应另外按比例收取其他规费。目前城市公共 客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定所确定的“经营权转让获得的经营权 转让费的增值部分，上缴城市建设( 公用事业) 行政主管部门的比例不得少于4 0 ” 的规定，从名义上看是为了限制经营权的转手倒卖，但其实更主要的还是属于部门 浙江大学公熟管理( m p a ) 硕士专业学位论文出租车管制的经济学分析 利益的产物。这一规定直接或间接带来的恶果是，执照非法转让、企业不规范并购、 承包合同混乱，由此所引发的矛盾和纠纷更是“剪不断理还乱” 在整个出租车市场为经营权有偿出让自由进入的机制下，这种放松管制的自由 转让方式可以减少出租车行业的从业风险，但是却不会产生目前相当普遍的炒卖营 运证等不良现象，因为任何人任何时候想进入出租车市场都可以通过政府的有偿出 让进行，而不是像现在这样大多数时间只有依靠转让这种方式。当然，为t ) j u 强管 理，可以规定经营权的转让必须通过政府有关部门进行，但其所实行的应该是自由 式的备案制，而不是严格管制之下的审批制。 2 5 维持进入管制的相关规定 维持进入管制的一个重要手段就是对“黑车”的打击。所谓“黑车”是指那些 没有营运证，甚至没有牌照而从事出租车营运的车辆。据有关资料表明，1 9 9 8 年， 北京有合法出租车6 7 0 0 0 辆，“黑车”2 0 0 0 0 余辆；成都有合法车6 8 3 0 辆，“黑车” 不低于2 0 0 0 辆；广州非法营运的“摩的”超过3 0 0 0 0 辆，几乎相当于合法出租车数 量。雌”难怪1 9 9 9 年国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市 出租汽车等公共客运交通意见的通知中，将“非法营运车辆猖獗”列为当前城市 公共客运交通存在的首要问题。而2 0 0 2 年国务院办公厅所发的关于切实加强出租 汽车行业管理有关问题的通知，也是将依法取缔非法经营，就是打击“黑车”，作 为加强对出租车行业管理的首要任务。由于这些“黑车”不受出租车市场进入管制 的控制，无需支付经营权出让费，且大量偷逃国家的其它税费，营运成本极低，仅 及合法出租车的5 0 - 7 0 。其混入出租车大军从事非法营运。与合法营运的出租车 形成极不平等的竞争，严重扰乱了正常的出租车市场。同时，由于其常常使用假牌 照和假发票，没有被投诉的后顾之忧，因此还经常做出一些宰客之类的不法行为。 所以，政府必须依法打击“黑车”，严厉处罚“黑车”，彻底取缔“黑车”，以保证合 法经营者的权益，营造公平竞争的市场环境，建立规范有序的市场秩序。当然，要 i ：王中军、魏一：中国出租车宏镜头，交通与社会总第十期 8 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 小租车管制的经济学分析 彻底杜绝“黑车”，既要求立法部门完善惩治“黑车”的法律法规、执法部门加大打 击的密度和力度，同时也需要广大人民群众共同认识“黑车”的社会危害性，自觉 加以监督和抵制，并积极配合有关部门的执法。“” 由于道路交通资源状况的不同和各地经济发展水平的差异，各个城市的经营权 出让费必定会有高低之分。为了防止有人利用各地经营权出让费之间的差额进行投 机，政府必须对出租车的营运地进行管制，禁止出租车异地驻地营运，即甲地的出 租车不乎导驻乙地从事营运。如深圳经济特区出租小汽车管理条例对进入深圳特 区的外地出租车作了如下规定：一是空车不得驶入特区内；二是不得从事起点和终 点在特区范围内的载客业务；三是按政府规定的道路交通限定区域、路线行驶；四 是不得在市政府规定的场站以外搭载回程乘客：五是在特区内规定线路上空车返程 行驶的，必须在空车标志灯上套放“暂停载客车”标志，夜间熄灭顶灯。违反前两 项规定的，将处罚款5 0 0 0 元；违反后三项规定的，处罚款2 0 0 0 元。 但必须注意的是，禁止异地驻地营运不等于禁止异地营运，出租车可以应乘客 要求进行跨区域的异地营运，即将乘客从甲地载往乙地。对根据乘客需求，往返于 本地与外地之间跨区域合法营运的出租汽车，任何客运管理部门都不得以任何理由 进行处罚。还应该注意的是，区域的划分应当科学，不能过小，否则必然造成空载 率的上升、社会总福利的损失和市场的混乱。如大连将市区内的六个区划分为三个 区域进行市场割据后，虽然作出了一系列相关规定，但由于市场规律的作用，司机 违反规定的现象相当普遍，规定的合理性也备受质疑。” 3 价格 3 1 出租车价格管制理由及其剖析 城市出租汽车管理办法第十七条规定，出租汽车经营者应当执行由城市的 物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准。这就是说国家现在对出租车 收费实行管制，即出租车价格由政府有关职能部门确定。按照一般的说法，对出租 i 钏：陈东：4 ( ；i l 京出租车业步入大变革社会各界期待突破，2 0 0 3 1 2 2 ，h t t p ：w w w q i c h e c o m t c n 9 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 h 租车管制的经济学分析 车价格进行管制的理由主要有三条：一是由于司乘双方的信息不对称，司机的信息 明显多于乘客，如果价格由双方自由磋商而定，司机很可能会欺诈乘客；二是可以 减少交易成本，使当事人免去讨价还价的时间耗费；三是避免司机哄抬价格或进行 低价无序竞争。其实这三条理由都不能成立。首先，所谓司乘双方信息不对称状况 现在已经有了根本的改变，如果说前些年乘出租车的人还仅局限于出差人员及本地 的个别高收入阶层的话，如今出租车已成为一种相当普通的交通方式，本地入打的 已远高于外地人。即使对于外地人的信息短缺也可以通过其他合适的方式加以解决， 丽不是因噎废食对价格进行管制。为了避免价格的自由议定使人生地不熟的外地乘 客因不了解行情而利益受损，即解决信息不对称所造成的不公平问题，可以由政府 负责提供价格信息，如将现在的国家定价改作参考价，供乘客讨价还价时作为参考。 其次，价格管制固然减少了交易成本，但这个交易成本的减少究竟是否合算还得看 因此而付出的代价。实行价格管制后，市场体系中的价格机制完全失去了发挥作用 的可能，车主不可能再通过降低价格的方法来吸引乘客，乘客无法从出租车的相互 竞争中获得价廉物美的服务。由此可见，价格管制所减少的交易成本是以乘客所支 付的高价格为代价的。由于大多数乘客更关心的是实际车价而不是些许的时间耗费， 所以对于他们而言，价格管制显然是不合算的。至于个别乘客认为只要能够减少交 易成本哪怕多付点车费也所谓，那么即使在议价制的情况下，只要他不讨价还价或 少讨价还价，他同样无需化多少交易成本。更何况，虽说是议价，其实也并非每次 打的都要讨价还价耗上半天，因为市场价同样有规律可循，时间一长司乘双方自然 会产生默契。再次，哄抬价格或进行低价无序竞争的可能在任何一个行业都存在， 但既然价格竞争是市场经济中最基本的竞争形式，那么即使在市场不尽成熟的时候， 也要有足够的勇气，让市场在发育过程中起作用。宾馆、犍饮等其他行业可以在竞 争中保持相对稳定，并得到健康和持续的发展，相信并不特殊的出租车行业也不需 要特别地加以管制。”1 更何况还有反不正当竞争法等其他的法律法规来对不正 当竞争进行限制并维护市场的稳定。另外，根据价格法的规定，政府只在必要 时对于下列商品和服务的价格进行管制，即实行政府指导价或者政府定价：与国民 浙江大学公共管理( m p a ) 碳士专业学位论文出租车管制的经济学分析 经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然 垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格。在城市公共 交通中仅处于补充地位的出租车并不属于上述范围，因此出租车价格确实不应该实 行管制。 3 2 价格管制的弊端 与其它价格管制一样，出租车价格管制所造成的最大弊端就是经济效率的降低， 也就是社会总福利的损失。因为政府与市场之间同样存在着信息不对称的问题，政 府不可能完全正确地测定市场的均衡价格，因此其所制定的管制价格与市场均衡价 格之间必定存在着差异。当管制价格高于市场均衡价时，消费者剩余的一部分转移 给了经营者，另一部分被无谓损失。而经营者尽管得到了一部分消费者剩余，但其 本身却有一部分经营者剩余被无谓损失。两种无谓损失的和就是社会总福利的损失。 在这种情况下，消费者是价格管制最大的受害者，而经营者总体却并不因此而肯定 得利。如广州出租车收费比深圳、北京都高，但其空驶率也高达5 0 ，偏高的价位 使乘客望而却步，而出租车的空驶也造成了大量的资源浪费。事实证明高价未必能 提高企业和司机的收入，适当降价使价格符合市场需求反倒有望提高收入。另一种 情况，当管制价格低于市场均衡价时，经营者剩余的一部分转移给了消费者，另一一 部分被无谓损失。消费者尽管得到了一部分经营者剩余，但其本身却有一部分消费 者剩余被无谓损失。两种无谓损失的和同样是社会总福利的损失。在这种情况下， 经营者是价格管制最大的受害者，而消费者总体同样并不因此而肯定得利，他们所 得到的低价是以供给的短缺为代价的。前些年的打车难就是对此问题的最好注解。 根据管制经济学的理论，政府进行价格管制最常用的是自然垄断行业，而出租车作 为一个可以完全竞争性的行业，价格管制所造成的无谓损失纯属白白浪费的社会成 本。 价格管制的另一个弊端是政府价格管理部门同样无法正确认识各种不同档次出 租车之间合理的比价关系：定相同的车价，低档车由于缺乏竞争力有意见；而定不 浙江大学公共管理( m p a ) 硬士专业学位论文出租车管制的经济学分析 同的车价且差距过大，高档车的竞争力又受到了影响。究竟确定怎样的比价才算合 理，“公说公有理，婆说婆有理”。最后有关职能部门只好根据自己的想像或是征求 一部分人意见后来确定其相同或不同的价格，结果人为地制造了社会矛盾。如乌鲁 木齐原先实行不同车型不同价的政策，但后来不分车型一律同价后，市“打的”的 挑车目标一下子来了一个1 8 0 度的大转弯，往常只坐“夏利”、“富康”的尽可能乘 坐“桑塔纳”、“捷达”了。应该把定价权还给市场，让市场主体自己在实践中自由 确定其所认可的合理价位，低档车当然力争以低成本带来的低价位取胜，而高档车 既可以出高价而追求高回报，也可以出低价而追求更强的竞争力。总之，一切让市 场说话。 价格管制还有一个弊端，就是政府不可能像市场那样敏锐地捕捉到供需信息的 变化而及时作出反应。因为既然对价格实行管制，那么价格的调整也就只能按照规 定的程序进行，比如组织价格听证会等。1 但是，市场却是瞬息万变的，当政府根 据某一情况刚刚对价格作出调整，可能调价的依据早已发生了变化。这种慢一拍的 节奏使政府管制所定价格永远落后于市场的变化。更何况每一次调价都得对出租车 的计价器进行相应的调整，这对经营者而言又是一笔额外的负担。 同样值得探研的是，现在政府定价中有许多不合理的成份。一是起步价的设定 有违法律精神，因为设立起步价相当于作出了最低消费的规定，这与消费者权益 保护法中有关禁止强制消费的精神是相违背的。二是空驶费的设定有违经济规律。 按照一般经济规律，消费越多，经营者给予消费者的优惠也越大，而空驶费的规定 却正好相反：行驶到一定里程后消费者必须支付空驶费，至于其究竟是否空驶则在 所不问，因为乘客也根本无法核实。三是低速行驶及等候费的设定有违公平原则。 乘客打车的目的就是为了追求快速、方便，因此他们原本就是堵车事件的受害者， 现在将遭遇堵车所受损失全部让其来承担显然有失公允。嘲这些垢病都是由于价格 的管制所引起的，只要放开价格，自然不复存在。 3 3 打破价格管制的实践例证 1 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文出租车管制的经济学分析 在笔者生活的舟山市，乘出租车一般不按政府规定打表计价，而是直接由司乘 双方谈定价格。通常情况下，城区范围内均为5 元，比国家规定的起步价6 元低2 0 ； 到岛内另一一个城区的价格为2 0 元，比打表计价的3 0 元左右低3 0 ，只有春节等重 大节日价格比国家定价略高一些。岛城出租车价格按需求变化而产生的自由浮动正 是市场规律的作用所在。实践证明，打破国家定价制、使出租车价格由市场决定， 不但不会损害消费者的利益，而且由于竞争机制的确立，可以让乘客从中得到更多 的实惠。虽然春节等大节日打的可能要多花一些车费。但对此大家都能理解和接受， 因为节假日的加班工资都需成倍支付，春运期间其他交通工具的票价也能依法上浮， 出租车费适当涨一些也是应该。更何况因为车费的上涨可以调动司机的积极性，减 少了他们停运的可能性，更多的车辆投入运行反过来又能够平抑车费的上涨幅度。 而且由于出租车的替代产品丰富，当出租车价格高得确实难以承受之时，还可以改 乘公交车等其它交通工具。当然，为大家所看重的是，在平时的大多数情况下，由 于出租车供过于求，因此乘客可以通过讨价还价逼迫司机降价以从中获利。而出租 车价格的降低则可能使更多的群众乐于乘坐这种便捷的交通工具，从而又在一定程 度上弥补了司机因为降价所带来的损失。市场这只无形的“手”就这样使社会资源 发挥其最大的效益。就方法而言，这种司机和乘客自己作主的议定价格既可以直接 协商确定，也可以在打表计价的基础上，乘以一双方共同认可的系数。 现在出租车议价己不再是岛城舟山的专利，即使在大城市也有出现。如广州在 晚上1 0 时以后，乘出租车议价的现象非常普遍，通常都可以打个八折，而且时间越 晚折扣越多，白天要是路程远一点的话也可以议价。性。宁波也有类似现象，而南宁、 平顶山等地甚至出现过一两块钱也能乘出租车的美事。 3 4 合载与搭客 价格的自由议定还使得出租车的合载、搭客成为可能。出租车价格实行国家定 价时，除了难得一遇的同地上、同地下乘客可能合乘外，司机要想合载或是搭客几 】：李艳：打的价位全国最贵广州的士酝酿降价 1 3 浙江人学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 出租车管制的经济学分析 乎没有可能，一方面因为乘客在自身无利可图的情况下不愿意让司机给自己找麻烦， 另一方面大家也没这个习惯。但是，一旦价格能够协商而定，司机就可以用转让部 分额外收入的方法使大多数乘客都答应他的合载或搭客要求。这样做对司乘双方来 讲是一种双赢的结局。仍以舟山为例，两城区间出租车的打表价格约3 0 元，包车议 价为2 0 元，如果允许司机合载和搭客，价格为一个人1 0 元，仅及国家定价的1 s 和包车议价的一半：两人同时上车合乘，价格是1 5 元，每人7 5 元，几乎与公交车 价格相当。尽管乘客便宜了不少，但司机的收获却点没减少，因为其一趟最多可 挣4 0 元，一般情况多为2 0 一3 0 元，极少有只得1 0 元的，平均大概2 5 元，也就是 说能够比正常情况下包车的2 0 元多赚2 5 。更重要的是，对整个社会而言，还能够 更好地利用资源，避免了社会财富的无谓损耗。正因如此，所以美国好多州政府还 专门立法给予合伙搭乘者以免征过桥费和使用合伙乘车专用线之类的优惠，以激励 消费者节约资源、减少环境污染、缓解交通拥挤。“2 1 价格的自由议定还使司机和乘客在特殊情况下，能够通过协商找到双方都能接 受并且有利的最佳付费价格或计费方法。例如，晚上在舟山想从一个城区到另一个 城区去，因为人少可能搭不上其他乘客，一人只付1 0 元司机一般不肯接受，这时乘 客就可以与司机商定运用博弈付费法：如搭不上其他乘客，由原先的乘客补足2 0 元； 搭上其他客人，则原先的乘客与平时一样只需付1 0 元就够了。这一方案显然能够被 司机所接受，因为他在确保2 0 元收入的情况，最多仍可能挣到4 0 元。同时，他也 不会由于搭上第一个客人的收益实际为原先的乘客所得而放弃搭客的努力，因为后 面两个搭客的收益都将属于司机。作为乘客而言，最多2 0 元但完全有可能只需平日 一样1 0 元的价格同样可以接受。如果原先的那位乘客善于运用博弈规则进行讨价还 价并且运气好时，他甚至可以不付车费。比如他负责确保司机2 0 元的最低收入，没 有搭客或只有一名搭客时由其补足2 0 元，但当搭客支付超过2 0 元时，他可以不付 费。对此，司机也非常有可能接受，并且为了有三名搭客使自己能够赚得3 0 元而努 力替原先的乘客争取前两名搭客。人的聪明才智是很容易被利益所激发出来的，这 畔2 1 ：王玉霞：同城之内、画地为牢大连市出租车市场分割现象的透析，2 0 0 4 3 4 ，h t t p ：w 聊c c p p p o r g 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 l 租车管制的经济学分析 就是市场机制的奇妙作用，而其前提则是政府放弃对价格的不合理管制。 当然，各个城市的乘车情况有所不同，为了提高大城市中的合载率，可以将机 场、火车站等人流比较集中的出租车乘车点按不同的方向分设。 3 5 拒载的合法与例外 在国家定价的情况下，政府为了避免出租车对乘客的不合理选择，作出了禁止 拒载的规定，有的还对拒载规定了严厉的处罚措旋。如南京规定拒载的司机不仅要 受到4 0 0 0 元的罚款，并有可能被交管部f q ：j ：h 分、吊照。杭州、福州等地甚至规定连 交接班都不能作为拒载的理由。因此需要说明的是，在价格自由议定的情况下，拒 载也就由原先的不合法而变为合法。因为双方协商一致是合同成立的前提，当司乘 双方讨价还价难以达成一致时，合同不成立当属正常。对此，既是司机就乘客所提 某一条件的拒载，也是乘客就司机所提另一条件的拒乘，双方理所当然均无须承担 什么拒载或拒乘的责任。不过，出租车空车标志的法律意义应当因此而稍作修改， 也就是将过去的邀约改作邀约邀请。考虑到出租车毕竟是一种公共交通工具，所以 对于某些特殊情况，如涉及到救死扶伤等危急之事，有关部门仍可以另作规定，使 其承担应乘客要求以不高于某一价格承载的义务，也就是特定条件下不能拒载。 4 营运设备 4 1 车型 随着经济发展水平和群众消费水平的提高，出租车也和其他车辆一样，不断根 据市场需求的变化而进行更新换代。如广州出租车车型大致经历了这样几个年代： 上世纪五六十年代以华沙、伏尔加为主；1 9 7 2 年首次大批改换车型，以丰田皇冠为 主；1 9 7 9 年第二次改换车型，以丰田、本田、日产、五十铃、铃木为主；上世纪8 0 年代中后期以夏利、桑塔纳为主；1 9 9 6 年起捷达车占主导地位；如今，广州出租车 浙江大学公共管理( m p a ) 硬士专业学位论文租车管制的经济学分析 又一次面临着大换血。陡” 在出租车升级换代的过程中，本来起主导作用的应该是市场，但现在绝大部分 城市却是由政府通过管制的方式而起着决定性的作用。如北京从1 9 9 2 年起大量引入 一种小型厢式货车作为出租汽车，俗称“面的”。因其价格低廉，深受百姓欢迎，到 1 9 9 4 年时，这种“面的”占到北京出租汽车的一半。但1 9 9 9 年“面的”被主管部 门以污染大、车速低、乘车条件不好、安全性能差、与北京国际大都市的地位不相 称等因素为由赶出市场，以夏利车取而代之。如今，随着轿车档次的提高，夏利也 正面临着当年“面的”同样的命运。现在不少城市对出租车的排量作出1 6 升的低 限规定，广州等地更是将其控制到1 8 升以上。“” 近期，北京、上海等城市还正在酝酿准备出台所谓的出租车专用车型标准， 如北京提出出租车专用车型的“概念车”应该是：车内空间宽敞，驾驶员、乘客乘 坐舒适，有宽大的行李箱；考虑特殊人群乘坐出租车的需求，有供残疾人无障碍上 下车的设备和功能；符合环保要求；车内设施如g p s 卫星定位系统、计价器、防盗 抢装置等要一体化设计、安装，或至少预留出安装位置和线路，并有较高的科技含 量，等等。【蚌3 1 而上海的“出租车准专用车型”改进车内四大设施：改进车辆底盘性 能，使刹车更加稳健；液化气罐从半埋式改为全埋式，增大行李箱空间：副驾驶员 座位进行调整，椅背可平放；车内电线线路设置进行规范合理的布设。”虽然有关人 员强调，提出“出租车专用车型”的概念，并不是由政府部门指定哪个厂家的车成 为某个城市出租车的“专用车型”，只是由政府部门制定一个符合出租车特点的标准， 任何厂家生产的汽车要进入出租车市场，必须符合这个标准。之所以提出“出租车专 用