（公共管理专业论文）世行项目管理及其对政府投资项目的借鉴研究.pdf

摘要 世行项目管理在我国已经有许多成功的管理经验，把世行项目的管理方法应用到政府公共投 资项目管理中去将是降低政府投资成本、提高政府效能，研究世行项目管理对我国政府公共投资项 目管理的启示，对政府公共投资项目具有很强的借鉴意义本文从世行项目管理和我国政府公共投 资项目分析入手，以北京市朝阳世行节水灌溉项目实例分析为手段，综合分析了两种项目管理的异 同点，得出政府公共投资项目存在前期管理有待于完善、建设中管理有待于加强、后评估系统不完 备，软管理建设内容缺少等问题，由此对提出对我国公共投资项目的借鉴在以下几方面： ( 1 ) 完善公共财政预算加大政府公共项目储备和项目目标综合设计 ( 2 ) 加快政府公共投资项目管理的政策和监督机制建设 ( 3 ) 强化政府公共投资项目前期准备和项目后评估工作 “) 加快政府职能转变和市场机制改革，改变现行的政府公共项目管理模式 ( 5 ) 全面提高政府公共投资项目管理人员的从业素质 关键词：世界银行项目管理借鉴公共投资 a b s t r a c t t h e r ew m u c hs u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f w o r l db a n k sp r o j e dm a n a g e m e n ti no i hc o u n a y , i ti s b e i n ga t t a c h e di m p o r t a n c ei na n dt r y i n gt ob eu s e di no u rm a n a g e m e n to f d o m e s t i cg o v e r n m e n tp r o j e c t w h e nw eh a di n t r o d u c e di n t oi t sm a n a g e m e n lw ec a nr e d u c ec o s ta n dm a k e g o o de f f e c ti no u t m e n a g c m e n to fd o m e s t i cg o v e r n m e n tp r o j e c t ， i ts h o u l db et a k e na c t i v ea c t i o ni no u rg o v e r n m e n t p r o j e c tm a n a g e m e n ti f s t u d yw o u l db a n kp r 叼e c | i nl a wa n de c 讲岫i ce n v i r o n m e n ta n dp o l i c ya n d m a n a g e r s b u i l dam o d eo fm a n a g e m e n ti ng o v e m m e n tp r o j e c tw h o f i tt oo l p o l i c y 册砖p a p e r 柚a l y z e dm ed i f f e r e n c eb e t w e e nw o r l db a n kp r o j e c tm a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n t p r o j e c tm a n a g e m e n tb yme x a m p l eo fc h a o y a n gw a t e rs a v i n gi r r i g a t i o np r o j e c tf i n a n c e db yw o r l d s a n k , w ef o t a g lt h ep r o b l e m so fg o v e r n m e n tp r o j e c tm m 埔掣柚e l l t ，s u c ha sn o n - p o r f 础p r o p h a s e m a n a g e m e n t a n db c h a gs h o r t o f u p p e r e v a l u a t o ns o m t h e p a p e r r e a c h c o n c l u s i o n s ： ( 1 ) p c r f e c t l , t gp u b i cf i n a n c i a lp l a n n i n g , i n c r e a s i n gt h en u m b e ro fa n a l y z e dp r o j e c t ，s y n t h e t i c a l l y d e s i g n i n gt h eg o a lo f p r o j e c t ( 2 ) q u i c k e n i n g t o m a k e t h e m ka n d p o l i c y o f p r o j e c t m a n a g e m e n t o f g o v e r n m e n t ( 3 ) s t r e n g t h e n i n g t h e p r o j e c t s t u d y i n g b e f o r ed e c i d i n g a n d e v a l u a t i n g a f t e r e n d i n g ( 4 ) q u i c k e n i n gt oc h a n g et h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n ta n dr e f o r mt h er u l eo fm a r k e te c o n o m y , c h a n g et h em o d eo f m a n a g e m e n to f p u b l i cp r o j e c t ( 5 ) i m p r u v i n gt h em a n a g e m e n tb yt r a i n i n gl n a l l a g o r $ k e yw o r d s ：w o r l db a n kp r o j e c t m a n a g e m e n te x p e r i e n c e g o v e r n m e n tp r o j e c t i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生躲勘 时i 司：o 7 年占月j 车日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存，汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名： j 勿矢蟹 枇亿 时间：q 峋 年g 月，佃 时间： 一7 年6 月f j 旧 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 1 1 选题目的及意义 1 1 1 选题目的 第一章导言 项目管理作为一门新兴学科，是从立项、决策、组织、实施到后评估的一个系统的管理过程， 世行项目管理在我国已经有许多成功的管理经验，如何把世行项目的管理方法和措施有效地应用 了政府公共投资项目管理是一个新的内容，政府在公共管理中通过对项目实施有效的管理将是降 低成本、提高质量的重要途径，同时，随着我国改革的不断深化。市场运行体制的不断完善，加速 我国政府公共投资项目管理的规范化、国际化已迫在眉睫 项目管理是一门来自于实践并在实践中不断发展的学科，本文拟通过分析世行项目管理理论 在实践中的应用，对项目的运作方式，包括从启动、计划、实施、控制、总结到验收的全过程， 以及项目在人力资源管理、监测与评价、采购管理，计划管理、检查与监督和项目运行管理等方 面的作法进行分析，并结合我国的国情，得出其对我国政府公共投资项目管理的启示 1 1 2 选题意义 我国是一个由过去计划经济体制向市场经济转变体制转变的国家，计划经济在建国初期在以 国家计划的方式分配所有的资源发挥了巨大作用，进入七十年以后，计划经济体制的优势日益减 弱，对经济的消极影响却越来越显著，八十年以来以市场经济建设为导向的经济体制改革使中国 经济开始了高速增长，我国政府决定进入全面的经济体制转轨时期，经济体制方面的转轨性改革 要求转变政府职能，以适应市场经济建设的需要，政府公共项目的管理也要从过去的计划经济体 制下的项目管理转变为市场经济体制下的公共投资项目管理，在市场中不断完善各项内容，克服 计划经济在政府和经济的方面存在着巨大的影响，加速公共投资项目管理的规范化，高效化。 目前，几乎在所有的领域，包括政府公共投资项目管理，已经将工作细化为一个个相对独立 叼i 目”的趋势日益明显，而每个项目的成功与否也将关系到政府服务水平和效率水平高低。尽管 不同项目涉及的领域不同，但由于各项目在运行上都有着一定共性，项目管理也因此作为一门学 科从各个领域中独立并发展起来。 国际上，在实践中已形成一个相对规范的知识体系，在我国，尽管发展时间短，但在市场经 济的要求下，项目管理也日益得到重视，我们在引进国外的知识体系和注重培养高质素项目管理 队伍的同时，也在与中国实践结合、与国际接轨中不断探索，积极加强在法制、经济环境、人员 素质上的不完善以及文化和政策上的研究，建立一种与中国国情相适应的规范化、正规化、高效 率的政府公共投资项目管理模式就显得尤为迫切。 近年来，我国利用世界银行贷款项目逐渐增多，加快我国的经济建设，同时，世界银行多年 来从发放项目贷款中逐步总结出一套比较完整的管理制度和发放程序也在影响着我国的政府公 共投资项目管理。 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 我国自1 9 8 1 年开始与世界银行合作以来，截至1 9 9 9 年6 月3 0 日，利用世行贷款项目共有 2 1 8 个( 其中1 0 0 多个项目目前仍在实施中) ，获得世行承诺贷款总金额约为3 2 5 亿美元，其中国 际复兴开发银行( m i m ) 贷款2 2 3 亿美元，国际开发协会( m a ) 信贷1 0 2 亿美元 4 1 世行贷款是水利行业利用外资的主要来源，约占全行业利用外资总额的6 0 以上到目前为 止，水利行业利用世行贷款的项目有2 0 多个，金额近4 0 亿美元( 其中i b r d 贷款约2 3 亿美元，i d a 信贷近1 7 亿美元) ，约占全国各行业接受世行贷款总额的1 2 这些项目涉及防洪、灌溉、供水、 发电、水土保持、水环境治理、扶贫开发及技术援助等方面，如太湖防洪项目，加强农业灌溉项 目、万家寨；f 黄项目、小浪底水利枢纽项目、黄土高原水土保持项目等【l 】目前正在申请贷款的 项目有长江中游干堤加固项目、节水灌溉项目、百色水利枢纽项目等，申请贷款金额近8 亿美元 世行贷款的利用对我国的经济建设，社会发展和改革开放均起到了积极的促进作用，并取得 了明显的经济效益和社会效益。在水利行业，通过利用世行贷款，弥补了国内水利建设资金不足。 引进了国外先进的科学技术、设备和管理经验，引进了竞争机制，锻炼了国内施工队伍，培养了 一批复合型的涉外高级人才，这对我国水利事业的长远发展都产生了深远的影响【1 1 世行项目在水利等公共投资方面发挥了重要作用，在实际执行过程中，世行项目与其他政府 公共投资项目存在着诸多的共同点，如均由政府操作和实施，均要体现公共利益，因此，世行项 目的管理对政府公共投资项目具有很强的借鉴意义 1 2 国内外研究现状 近年来，我国政府采取了积极的财政政策，由此带来了政府投资数额的急剧增长同时，在 公共投资项目上却陆续出现了一些混乱现象，如豆腐渣”工程、“三超”工程以及多起挪用建设资 金的严重事件。数额巨大的政府投资工程以及实际工作中出现的问题都对我国政府公共投资项目 管理模式提出了新的要求 1 2 1 项目管理的概念及形式 随着社会的发展，有组织的活动逐步分化为两种类型：连续不断、周而复始的活动，称之为 “运作”( o p e r a t i o n ) ；另一类是临时性的、一次性的活动，称之为项目( p r o j e c t ) 2 1 ，美国项目管 理协会( p m i ) 将项目定义为：为完成某一独特的产品或服务做的一次性努力。同时我们可以将 那些具有以下特征的工作称为项目：一次性完成的任务；在一定组织机构内，利用有限资源在规 定时间内完成：任务要满足一定性能，质量、数量、技术指标等 2 1 项目管理就是通过项目各方管理人的合作，把各种资源应用于项目，以实现项目的目标，满 足项目干系人的需求p 1 ；其基本要素即项目、干系人、资源、目标和需求。从二十世纪七十年代 开始，项目管理作为管理科学的重要分支。对项目的实施提供了一种有力的组织形式，改善了对 各种人力和资源利用的计划、组织、执行和控制方法，从而引起广泛重视，并对管理实践做出了 重要贡献。项目管理属于管理的大范畴，项目管理就以项目为对象的系统管理，通过一个临时性 的专门的柔性组织，对项目进行高效率的计划、组织、指导和控制，以实现项目全过程的动态管 理和项目目标的综合协调与优化。 项目管理的基本职能是：计划、组织、评价与控制【6 】 2 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 项目管理的内容：从项目生命周期阶段的角度分析包括：概念阶段、开发阶段、实施阶段、 收尾阶段；从项目管理的基本过程看，包括：启动过程、计划过程、执行过程、控制过程、结束 过程；从项目管理的职能领域看，包括：范围管理、时间管理、费用管理，质量管理、人力资源 管理、风险管理、沟通管理、采购管理、综合管理搠 1 2 2 国内、外项目管理发展及主要理论或体系 项目管理作为一门科学来进行分析研究，其历史并不长，经过3 0 多年的努力，目前国际专 业人士对项目管理的重要性及其基本概念已有了初步共识，各种专业性组织如学会，培训教育机 构、咨询服务机构和研究与开发机构等，如雨后春笋，竞相成长，发展势头非常迅速 项目管理在发展过程中经历了三个阶段：一是古代经验项目管理阶段，在这个阶段项目实施 的目标是完成任务，如埃及金字塔、古罗马的供水渠、长城等；二是近代科学项目管理阶段，在 这个阶段着重强调项目的管理技术，实现项目的三大目标( 时间、成本、质量) ，例如利用关键 路线法( c p m ) 和计划评审技术( p e r t ) 对阿波罗登月计划成功管理；三是现代项目管理阶段，也 是项目发展的成熟阶段，项目管理除了实现三大目标，也要强调面向市场和竞争，采用人本管理 的思想及柔性管理，注重顾客的需求，达到项目所有风险参与者的满意【7 j 国际项目管理协会( i n t e r n a t i o n a lp r o j e c tm a n a g e m e n t a s s o c i a t i o n 简称l im a ) 于1 9 6 5 年在瑞 士成立，致力在全球推广国际项目管理专业，制定了国际项目管理专业资质基准( i p m a c o m p e t e n c eb a s e l i n e 简称i c b ) ，主要内容涉及项目管理知识与经验的4 2 个要素，包括项目开发 与评估、项目时间进度、项目质量、项目风险、项目合同等，它偏重于对项目经理的实践经验的 评估i l4 j ；成立于1 9 6 9 美国项目管理协会( p r o j e c t m a n a g e m e m i n s t i t u t e 简称p m i ) ，于1 9 8 4 年制 定项目管理知识体系指南p m b o k ( a g u i d e t o t h e p r o j e c t m a n a g e m e n t b o d y o f k n o w l e d g e ) ，其 内容涉及九大知识体系【l ：范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、风险管 理、沟通管理、采购管理、以及集成管理，基于p m b o k 的文件已被世界项目管理界认为是一个 全球标准，国际标准组织i s o 以该文件为框架，制定了1 s 0 1 0 0 0 6 标准。p m i 推行美国标准的p m p 认证，它主要偏重知识能力的考察，考试方式为笔试，要通过2 0 0 个问题考核。i p m p 认证体系 是由i p m a 推广的4 级国际项目管理专业资质认证。 1 2 3 项目管理的研究现状 1 ) 国外的研究 在经过甘特图技术、网络计划技术、项目管理信息系统等一些具有里程碑意义的项目管理理 论发展之后，国外的研究者曾在很长的一段时间里把精力倾注在对传统方法的改进上，当然也有 全新的项目管理方法提出，尤其是项目管理知识体系的提出 在国外，工作分解结构、责任矩阵、甘特图技术、网络计划技术、项目控制技术、项目管理 信息系统等传统的项目管理方法已相对成熟。针对上述传统的项目管理方法的缺陷，一些学者对 其中的具体的技术方法进行了改进，尤其在对资源约束下的项目计划( r e s o u r c ec o n - s t r a i n e d p r o j e c ts c h e d u l i n gp r o b l e m ，r c p s p ) 的研究方面，已经出现了大量的研究成果这些成果分为两类， 一是对原有模型的改造，二是在算法上下工夫，它们都从经典的p c p s p 展而来。 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 经典的p c p s p 可以描述为：假设项目由一系列活动，j e ( 1 ，2 ，j ) 组成，由于各个活动 之间的技术联系，他们之间可能存在硬的或软的逻辑关系，通过这些逻辑关系可以构建出项目活 动的网络图再假设项目活动需要一系列资源r k e r ，其中k e ( 1 2 ，k ) 问题是，在给 定的资源条件下设计出即满足各项活动间的逻辑关系又使总工期最短的项目计划 在对原有模型的改造中，b r u c k e r 给出了多种形式的p c p s p 他把p c p s p 分为以下不同的类型： 基本单一模式p c p s p ，基本多，模式i c p s p 、非常规目标功能下的p c p s p 衄题、随机p c p s p 问题、 装箱问题的p c p s p s r i m o n 则给出了可再生资源约束下活动不可中断的工期优化单一模式的 p c p s p 整数规划模型 在p c p s p 问题的算法研究方面h a r tm a n n 提出了p c p s p 问题的自适应遗传算法，他在项目 活动清单的基础上给出了两种解码方式。由基因算子来决定在项目活动计划中究竟采用哪种解码 方式h a r t m e n n 认为自适应的遗传算法不但解决了p c p s p 问题，而且算法本身也在不断地优化 之中此外，c h oa n dk i l n 所给出的模拟退火算法也是解决p c p s p 问题重要方法之一 ( 2 ) 国内的研究 我国项目管理实践明显早于项目管理的研究工作，从2 0 世纪6 0 年代起，随着老一辈科学家 钱学森推广系统工程理论与方法华罗庚推广“统筹法”，国家有关部门开始有计划地引进国外大型 项目的项目管理理论和方法，并在1 9 8 3 年的云南鲁布革水电站项目中得到了真正意义上的应用。 从此，国内也开始注意项目管理方法的研究但直到1 9 9 1 年我国第一个项目管理专业的跨部门组 织中国项目管理研究委员会( p r o j e c tm a n a g e m e n tr e s e a r c hc o m m i t t e e ，c h i n a ，简称p m r c ) 成立后，项目管理的学术研究才得到了逐渐的发展。总体上说，项目管理研究以实证分析占多数， 有关方法的创新则比较少见我国的项目管理研究主要体现在以下3 个方面 项目管理的实证研究已经拓展到了各个领域，包括r & d 项目、能源开发项目、交通项目、汽 车工业项目、钢铁工业项目，以及包括高校、政府、卫生系统等等。有专家对已有的项目审计模 式进行了改进，提出了多阶段交互模式的r d 项目管理，同时有人在实践经验的基础上对海上 油气资源开发项目进行了经验总结，他们认为：项目管理需要一支精干的项目管理队伍，要有项 目实旌计划和项目控制，要依靠各级领导的支持。另外，公司的指导原则也是提高项目管理水平 的必由之路。在公路工程项目的实践中，有专家提出了高速公路工程项目的费用控制方法，阐述 了材料控制、人工控制和机器台班控制的具体操作方法。诸如此类来自于实践的研究还有很多， 他们的研究对中国项目管理的发展做出了很大的贡献，为每年举办的各种项目管理学术交流提供 了丰富的素材或可供交流的经验。 1 2 4 政府公共投资项目管理及理论观点 政府公共投资项目管理属于现代管理学的范畴，是公共管理学的一个重要组成部分和分支 从学科的角度看，政府公共投资项目管理是一个新兴学科，如同正在形成和发展中的中国特色社 会主义公共管理学一样，中国特色的公共投资项目管理无论是在理论上还是在实践中都处于建构 发展中。 政府公共投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、 生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券， 4 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资 产投资项目按照资金来源可以分为财政性资金项目( 包括国债在内的所有纳入预算管理的资金 项目) 、财政担保银行贷款项目和国际援助项目 8 1 注重公共项目的绩效管理，建立高效政府当前公共投资项目管理存在三个方面的不良倾向： 注重组织活动的数量和规模，忽视这些活动产生的实际效果；注重投入，忽视产出，特别是公共 产品的产出难以衡量的情况下更是如此；上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，评价工作人 员看重是否遵守规则，忽视业绩和对组织的贡献因此，应该改进我国当前的公共管理体制，包 括人事管理体制，引入成本效益核算理念，实施持续的绩效与成本核算管理在公共项目的绩效 管理方面，关键问题是制定组织和个人的绩效标准和指标体系，用以测量政府在实现既定目标时 所取得的进展情况以及个体成员的绩效通过衡量公共项目绩效，可以促成和影响一个组织的行 为，使公共政策切实可行，是防止政府行为扭曲的有效手段而且，通过实施绩效管理，为政府 部门引入激励约束机制，解决逆向选择和道德风险提供了一个基础 9 1 1 2 5 国外政府投资项目的传统建设管理方式和发展变化趋势 在工业发达国家和地区的工程建设管理领域，国家在对建设项目实施组织管理职能时，一般 把管理的重点放在政府投资项目上，因为在市场经济条件下，由于受投资利益的驱动，非政府投 资项目的建设管理基本上是业主自己的事情。政府只是对他们是否依法建设和安全管理措施进行 监督。 根据项目的盈利性不同，一般又把政府投资项目划分为盈利性政府投资项目和非盈利性( 即公 益性) 政府投资项目。关于工业发达国家和地区盈利性政府投资项目和非盈利性政府投资项目的建 设方式，可从传统方式和发展变化趋势两个方面进行综合分析。 ( 1 ) 传统方式 在工业发达国家和地区，盈利性政府投资项目的建设方式一般是由政府成立专门的公司或机 构作为业主，全面负责项目的组织实施及运营管理。另一方式为委托投资公司或相类似的机构( 一 般为已有的) 作为业主，这种业主的组织建设方式与我国提倡成立的项目法人作法基本上一致，但 区别在于，国外这种组织建设方式中作为业主方的机构或公司，其主要任务是负责项目的前期规 划、设计、咨询的委托，以及通过公开招投标选择承包商，有关项目建设的具体组织管理任务往 往委托给专业的项目管理咨询公司承担。业主本身的组织规模一般较小，充分利用社会上专业人 士的力量完成业主对项目建设的组织管理职能。 对于非盈利性( 公益性) 的政府投资项目，政府一般采用直接管理的办法，即在政府机构中， 设置专门的建设管理部门，负责直接管理项目建设活动，行使业主的职能如新加坡住房及发展 委员会( h d b ) 、公共工程局( p w d ) 、陆路交通管理局( l t a ) 、电信管理局( t a s ) 、海事及港口管理 局( m p a s ) 等部门作为业主，组织实施归口管理的政府投资项目。 政府对公益性投资项目的建设管理，另一种模式是委托非盈利的民间组织行使业主职能，代 表政府管理项目建设。如德国的大学建设局，它是非盈利的法人，专门代表政府负责各类政府投 资的大学建设项目 在工业发达国家和地区，尽管在有关的建筑法规中，对政府直接组织和管理政府投资项目的 5 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 行为限制很严，如关于建设过程中的各种委托行为要竞争、公开、公平，要追求效率和效益等均 有严格规定，但实践证明，这种方式仍有很多弊端现在，英国、德国等工业发达国家的政府正 在积极研究，实践政府投资项目的民营化问题，以便推进精简政府机构，减少官员腐败行为，降 低民众税收的改革进程 ( 2 ) 发展变化趋势 研究资料表明，当今一些主要工业发达国家都在进行建设管理领域的改革，政府投资项目组 织建设方式的发展变化趋势是： 减少政府管理机构，成立政府投资项目建设领导核心小组，小组成员为政府高级代表和资 深专业人士，其职能是代表政府决策 精简政府专业机构，进一步减少政府对政府投资项目的具体管理，充分利用社会上专业人 士的力量，组织管理政府投资项目的建设如英国政府通过详细审查咨询单位，人员、承包商的资 格，公布政府认可的咨询单位，人员、承包商的名单，保证政府投资项目委托实施的质量，只在政 府中设置“合同处”代表政府行使业主职能“合同处”只负责按法定的程序，在政府认可的清单内 选择、委托工程咨询单位，由工程咨询单位全面负责政府投资项目的组织实施。 政府业主集中负责项目建设的前期策划，管理目标是缩短决策路径、提高管理效率、提高 项目投资使用的透明度 政府对政府投资项目管理的重点是如何选择高质量的工程咨询单位( 即项目管理单位) 促进公共工程的民营化，减少政府投资份额。 政府机构内的专业机构民营化。 积极推行新的项目建设方式，如p f i 模式等。 政府管理现代化，即实现基于计算机网络的政府建设管理信息系统 1 2 6 我国政府投资项目建设管理方式 ( 1 ) 历史情况 在改革开放以前，我国所有的建设项目基本上都是政府投资项目。因此，对我国现在正在进 行的政府投资项目建设方式的改革来说，回顾这一历史过程是有必要的。 我国政府投资项目曾经经历过国民经济恢复时期的建设单位自营方式、“一五”时期的建设单 位自营制与甲乙方承发包制度、1 9 5 8 年以后实行的投资包干责任制组织形式和工程指挥部组织方 式。这些建设方式都是为了适应当时的政治经济形势而提出来的，曾经为我国的社会主义建设做 出了很大贡献，但这些方式在实践中也暴露出很多不可克服的缺点，在我国改革开放以后已经很 少使用。 改革开放以后，我国的投资主体多元化，经过艰难探索，我国出现了多种工程建设组织方式， 如：建设监理制、项目总承包制、b o t 方式、c m 方式等。对于政府投资项目来说，常用的建设 方式是建设监理制和项目总承包制。 ( 2 ) 我国政府投资项目建设管理方式的现状 长期以来，我国政府投资项目存在着“花钱大敞口、投资无底洞、工期马拉松”的重大缺点 虽然经过一系列投资体制方面的改革，诸如拨款改贷款、投资包干责任制等，但仍然存在投资结 6 中国农业大学硕士学位论文 第一章导言 构调整缓慢、重点建设投资不足等问题，特别是投资效益不高和投资总规模得不到控制一直没有 根本解决 对此，1 9 9 2 年1 1 月国家计委下发的印发( 关于建设项目实行业主责任制的暂行规定 的 通知，决定实行项目业主责任制但是，由于项目业主责任制没有涉及到全民所有制经济产权 实现方式的改革，1 9 9 6 年国家计委从国有企业转换经营机制、建立现代企业制度的需要，根据公 司的精神，制订了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定 ，将原来的项目业主责任制改为 项目法人责任制 目前我国政府投资项目的建设方式主要采用以项目法人为业主的建设监理制和项目总承包 方式但项目法人责任制在实践中也暴露出不少问题现在政府投资项目由项目法人负责实施， 而项目法人通常是一次性业主，缺少工程建设的专业经验这种将工程项目的建设与其使用管理 合二为一。由分散的一次性项目法人负责的体制，缺乏必要的制约机制和工程建设管理的连续性， 不仅不利于工程建设水平的提高，而且政府管理部门难以实施有效的监督，致使许多业主行为不 规范另外，目前我国政府投资项目的业主还没有明确界定，到底应该是由建设单位、建设管理 部门，还应该是财政部门来充当政府投资项目的业主，现在还存在争议这种现象导致了政府投 资项目建设过程中管理混乱，工程质量低劣、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题 现有的公共投资项目管理研究均对公共投资项目管理在理论上进行了评价和分析，均没有能 够提出一个明晰的管理体制，如何在市场经济下建立一个高效的便于执行的政府公共投资项目管 理体制，如何借鉴现有的管理模式提高政府公共投资项目管理水平就显得尤其重要，本文将结合 朝阳区世界银行项目的执行，提出适合新时期政府公共投资项目管理的建议和观点。 1 3 研究目标与内容 1 3 1 研究目标 本文研究的基本目标是运用公共经济学、制度经济学、项目管理与评估等相关经济理论，以 北京市朝阳区利用世行贷款的项目管理为案例进行研究，分析和总结世行项目管理方法，探讨世 行项目管理方法对政府公共投资项目管理的借鉴意义及其应用的可能性，为提高政府公共投资项 目管理水平，实现公共投资项目管理决策的科学化，提供制度保障和政策建议。 l ，系统分析和研究世行项目管理的特点； 2 、研究政府公共投资项目管理的特点，分析现行管理存在的问题； 3 、从提高公共管理水平和实现公共投资项目管理决策科学化出发，提出相应的政策建议。 1 3 2 研究内容 世界银行贷款项目管理方法概述； 世界银行贷款项目管理方法的优点及其限制条件； 政府公共投资项目与世界银行贷款项目的异同点分析： 7 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 分析世界银行贷款项目管理方法对政府公共投资项目管理的借鉴价值 1 4 概念界定 1 4 1 项目的概念 项目有广义与狭义之分广义的项目泛指在一定的约束条件( 包括资金、时间、空间、资源、 技术、政策、法规等) 下，投资主体为达到预期目标，将资本投入到盈利性或非盈利性的事业中 在经济社会活动中，不同的场合下，项目又有不同的含义如在生产经营领域，有企业经营战略 规划项目、新产品开发项目、技术引进项目、设各更新项目等：在流通领域，有以物资流通为内容 的销售网络项目；在建设领域有以投资建设活动为内容的工程建设项目：在科研领域有以研究开发 为内容的新技术、高技术研究开发项目、中试项目；在军事领域有各种军事项目等。项目通常既包 括上述有形的项目，也包括无形的项耳，如社会制度的改进、政策的调整和管理人员培训掣”】 美国专家约翰宾( j o h n b e n ) 指出，“项目是在一定时间里，在预定范屡内需要达到预定质量水平的 一项一次性任务”用简言之，项目是指那些作为管理对象，按限定时间、预算和质量标准完成 的一次性任务 1 4 2 项目的特征 ( 1 ) 项目的独特性 项目的独特性也可称为单件性或一次性，是项目最主要的特征。每个项目都有自己的独特过 程，都有自己的目标和内容，因此也只能对它进行单件处置( 或生产) ，不能批量生产，不具重复 性只有认识到项目的独特性，才能有针对性地根据项目的具体特点和要求，进行科学的管理， 以保证项目一次成功。 ( 2 ) 项目具有明确的目标和一定的约束条件 项目的目标有成果性目标和约束性目标成果性目标指项目达到的功能性要求，如兴建一所 学校可容纳的学生人数，医院的床位数、宾馆的房间数等：约束性目标是指项目的约束条件，凡是 项目都有自己的约束条件，项目只有满足约束条件才能成功，因而约束条件是项目目标完成的前 提。一般项且的约束条件包括限定的时间、限定的资源( 包括人员、资金、设施，设备、技术和信 息等) 和限定的质量标准。目标不明确的过程不能称作“项目” ( 3 ) 独特的生命周期 项目过程的一次性决定了每个项目都有自己的生命周期，任何项目都有其产生时间，发展时 间和结束时间，在不同的阶段都有特定的任务、程序和工作内容如建设项目的生命周期包括项 目建议书、可行性研究、设计工作、建设准备、建设实施，竣工验收与交付使用；施工项目的生命 周期包括投标与签订合同、施工准备、施工、交工验收、用后服务成功的项目管理是将项目作 为一个整体系统，进行全过程的管理和控制，是对整个项目生命周期的系统管理。 “) 项目作为管理对象的整体性 完成某个项目的工作性质和工作量是相对固定的，它把项目和一个公司全部业务的总和区分 8 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 开来个项目是一个整体，在按其需要配置生产要素时，要做到数量，质量、费用、结构的总 体优化 ( 5 ) 项目的不可逆性 项目按照一定的程序进行，其过程不可逆转，必须一次成功，失败了便不可挽回，因而项目 的风险很大，与批量生产过程有着本质的区别。 ( 6 ) 项目包含一定的不确定性和风险 项目的建设不是一帆风顺的项目管理如同浪里行舟，稍有不慎就会达不到预期目标，也正 是由于这一点，才使得项目管理显得无比重要 ( 7 ) 绝大多数项目是一个开放系统 项目的完成要跨越若干部门的界限，这就要求项目管理人员为了保证项目完成，既要协调好 项目团队和企业内部各职能部门之间的关系，又要协调好项目团队与企业外部相关部门的关系， 以便最大限度地取得他们的支持和协作管理项目经常需要与一些陌生人打交道，这些人包括企 业职能部门的领导、政府官员、银行家、工程承包者、供应单位的负责人等。他们对项目的成败 至关重要，但不受项目管理组织的管辖。如何让这些人员支持项目工作，是项目经理及其所领导 的项目团队的重要任务。 1 4 3 项目管理概念 项目管理是按客观经济规律对项目建设全过程进行有效地计划、组织、控制、协调的系统管 理活动。从内容上看，它是对项目建设全过程的管理，从项目建议书、可行性研究设计、工程设 计、工程施工到竣工投产全过程的管理。任何一个项目的建设都需要经历这个过程，它是分阶段 进行的。这不是由人们主观臆造出来的，而是项目建设的客观要求。从性质上看，项目管理是固 定资产投资管理的微观基础，其性质属投资管理范畴。一般而言，列作项目管理的往往是指技术 上比较复杂、工作量比较繁重、不确定性因素较多的任务或项目。 1 4 4 我国项目管理的现状 ( 1 ) 项目管理的学科进展 2 0 0 1 年，中国项目管理研究会正式推出了中国项目管理知识体系 在大学和继续教育方 面，已形成了一批培训教材和基地。据建设部统计，全国进行工程项目管理学习的人数已超过1 3 0 万。我国与香港、台湾和国外工程界关于工程项目管理的学术交流也比较频繁目前，已有9 6 0 0 多人通过了p m p ( p r o j e c t m a n a g e m e n t p r o f e s s i o n a l ) 认证，成为项目管理专业人员：p m p 认证程序、 培训、考试已全部汉化，在2 0 0 1 年7 月己在3 0 个省市、自治区正式启动我国项目管理己初步 形成了“四个一”：一门项目管理学科理论体系、一个项目管理方法体系、一批典型的项目管理成功 案例、一批项目管理的专业人员。这为我国工程项目管理学科的进一步发展奠定了良好的基础 ( 2 ) 我国项目管理的实践 在工程建设中，我国相继实行了项目法人制、工程招投标制、建设工程监理制、合同管理制 等主要制度2 0 0 0 年1 月1 日开始，我国正式实施招标投标法。这个法律涉及项目管理的诸 多方面，为我国项目管理的健康发展提供了法律保障。目前，我国正逐步推广运用项目管理的理 9 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 念、组织和方法，通过工程总承包但p ( 帆、nk e y 和工程项目管理o m a ) 两种运作模式，实施项 目管理，取得了明显的成效。在工程建设市场中，业主选用工程总承包的方式多于工程项目管理 的方式据有关方面对全国机械、冶金、煤炭、化工、石化，石油、天然气、轻工、纺织、水利、 电力、公路、铁路等2 2 个行业2 3 6 家工程公司和设计院的调查：从1 9 9 3 年至2 0 0 4 年，工程总承 包合同数量占总合同数量的8 0 左右，而工程项目管理只占到2 0 左右 依据一般工程项目管理的特点，其工程建设阶段和运行管理阶段具体建设内容和对应的工作 量用图l 表示从工程立项到项目结束大概经过s 个里程碑式的阶段作为项目法人，无论在 建设还是运行都必须对过程中每个阶段的细节进行管理，而对南水北调项目监督管理来讲，不可 能对项目的所有细节进行监督，只能对项目的关键里程碑处的项目状况监督和核查，这一点显得 非常重要 支一 鲒叫。 ：厦目盎设簖霞。 。；。 图1 - - 1 工程建设阶段和运行管理阶段及其工作量示意图 几乎每个项目都要经过上述的建设与管理过程，每条线上若干项目，如何管理属于同一工程 体系的如此众多的项目是工程建设与管理的难点和重点对每个项目，建设和管理可以是同一法 人，也可以是不同法人；涉及到不同法人的，在管理方面主要涉及项目包括项目详细档案的移交 1 4 5 项目管理中存在的问题 十多年来，我国的项目管理取得的成绩是显著的但目前质量事故、工期拖延、投资超支等 问题仍然不少，特别是近年来出现的多起重大工程质量事故，不仅给国家和人民的生命财产造成 了巨大的损失，同时也造成了不良的社会影响。这些事故都与项目管理有关，或是由于项目管理 不善，或是由于项目管理不规范造成的。这表明在项目管理这个领域我国与西方国家相比有相当 1 0 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 大差距，具体表现在以下几个方面： ( 1 ) 项目管理体系不健全 项目管理的企业实践比较广泛，但在理论研究、人材培训、资质认定和学术交流方面，还 需要进一步明确方向，整合力量，加强与国外的合作与交流 企业的项目管理的组织体系也不健全据有关方面对2 2 个行业2 3 6 家单位的问卷调查， 从服务功能、组织体系、技术管理体系，人才结构四个方面，按照国际通行的工程公司模式进行 运作的，只占1 5 ：有6 7 的单位在项目管理组织体系中没有项目控制部、采购部、施工管理部、 试运行部，只是设了一个二级机构( 工程总承包部) ：有5 0 的单位没有建立包括资源支持体系、程 序文件、作业指导标准、工作手册在内的项目管理体系。 ( 2 ) 缺乏高素质的项目管理人才 由于工程项目管理在国内推广的时间不长，无论是行业还是单位，具有组织大型工程管理经 验，能按国际通行工程项目管理模式、程序、方法和标准进行管理，熟悉工程项目管理软件，能 进行进度、质量，费用、材料、安全五大控制的复合型高级工程项目管理人才十分缺乏，具备国 际工程项目管理专业资质( i n t e r n a t i o n a lp r o j e c tm a n a g e m e n tp r o f e s s i o n a l ，简称1 p m p ) 的专业人员更 是少之又少，远远不能适应我国现代化建设的需要。 ( 3 ) 法律、法规不十分健全 尽管我国已经有相关法律、规章，但仍没有一个在项目管理专业和行业范围的指导性实施准 则。同时，“有法不依，执法不严”的现象随处可见 ( 4 ) 对项目的可行性研究重视不够 可行性研究本身是对拟建项目技术上、经济上及其他方面的可行性进行研究。其目的是为了 给投资者提供决策依据，同时为银行贷款、合作签约、工程设计等提供依据和基础资料但是许 多投资者普遍都不重视项目的可行性研究而盲目投资，往往造成很大经济损失，也为后来的工程 事故埋下了隐患。 1 4 6 我国项目管理的发展趋势 ( 1 ) 国际化趋势 随着我国改革开放的进一步加快，中国经济日益深刻地融入全球市场，在我国的跨国公司和 项目越来越多我国许多项目要通过国际招标、咨询及b o t 等方式运作我国企业在海外投资 和经营的项目也在增加。项目管理的国际化正形成趋势潮流 4 h 特别是加入w t o 后，我国的 行业壁垒日益减少，国内市场国际化，外国企业必定利用其在资本、技术、管理、人才、服务等 方面的优势，挤占我国国内市场，尤其是工程总承包市场。另一方面，入世后根据最惠国待遇和 国民待遇，我们将有更多的机会，更容易地进入国际市场同时，入世后，作为一名成员国，我 国的企业和其他成员方企业拥有同等的权利，在“贸易自由化”原则指导下，减少对外工程承包审 批程序，从事国际工程承包的企业增多。项目管理国际化趋势的另一个方面表现在：国际项目管理 协会发挥更大的作用，国际间的学术交流日益频繁。 ( 2 ) 信息化趋势 随着1 n t e r n e t 走进千家万户及知识经济时代的到来，项目管理的信息化已成必然趋势。 中国农业大学硕士学位论文 第一章导言 项目管理越来越依赖于计算机。其竞争从某种意义上讲已成为信息战目前西方发达国家的一些 项目管理公司己开始实现了项目管理网络化、虚拟化另外，许多项目管理公司开始大量使甩项 目管理软件进行项目管理，同时还从事项目管理软件的开发研究工作这表明2 l 世纪的项目管 理必将成为信息化管理 中国农业大学硕士学位论文第二章世界银行贷款项目案例及特点 第二章世界银行贷款项目案例及特点 2 1 世界银行贷款项目 世界银行集团( 简称世界银行) 由国际复兴开发银行国际开发协会及国际金融公司组成它 除向会员国提供贷款外，还向接受贷款的会员国提供技术援助世界银行多年来从发放项目贷款 中逐步总结出一套比较完整的管理制度和发放程序。以保证其贷款的绝大多数项目能达到预期的 效果，这种制度也在实践中不断优化，对于我国公共投资项目管理，