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摘要 国家公务员是国家人力资源的重要组成部分，省政府办公厅的公务员处于十 分重要地位，加强对其管理尤为必要，丽公务员绩效考核是公务员管理的核心功能。 公务员的绩效考核直是人力资源部门的一项重点、难点工作，公务员工作的特殊性， 更增添了对其进行精确考核的难度，因此，只有以科学的考评技术和方法作指导，完 善考评体系，并与公务员的实际相结合，才能得出科学的符合实际的考核结果，并成 为指导改进公务员缋效的依据，从而公正、公平、客观地识入、用人。 本文在对省级政府办公厅中的公务员的绩效考评体系和运行的现状及存在问 题调查分析的基础上，借鉴工商企业员工绩效考评技术和方法，结台该类公务员的实 际，应用人力资源管理等现代管理理论，采取实证分析与理论分析相结合、定性分析 和定量分析相结合的方法，对公务员续效考核的内涵和特征、公务员绩效考核系统构 造的技术和方法进行了系统的理论研究和实证分析，从而提出了省级政府办公厅公务 员绩效考核体系的构造模式，对这类公务员分类别分职位分职级进行绩效考核，同时， 论文还就建立公务员绩效考核运行保障机制进行了分析，并提出了相应的对策和建 议。 关键词：省政府办公厅人力资源公务员绩效考核运行保障机制 a b s t r a c t c i v i ls e r v a n ti sa ni m p o r t a n tp a r to fh u m a nr e s o u r c ei nac o u n t r y c i v i l s e r v a n ti nt h ep r o v i n c i a lg e n e r a lo f f i c eo fg o v e r n m e n tp l a y i m p o r t a n tr o l e i nc h i n a i ti se s p e c i a l l yn e c e s s a r yt om a n a g et h e m c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e a p p r a i s a l li st h ec o r ef u n c t i o no fc i v i ls e r v a n tm a n a g e m e n t c i v i1s e r v a n t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sa ni m p o r t a n ta n dd i f f i c u l tt a s kf o rh u m a nr e s o u r c e d e p a r t m e n t t h ep a r t i c u l a r i t yo f t h ew o r ko fc i v i ls e r v a n ti n c r e a s e st h e d if f i c u l t yo ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s oo n l yg u i d e db yt h et e c h n o l o g ya n d t h ew a yo fs c i e n t i f i ca p p r a i s a l ，w i t ha i m p r o v e dc i v i l s e r v a n ta p p r a i s a l s y s t e m ，f u r t h e r m o r e ，c o m b i n e dw i t ht h ec i v i ls e r v a n tp r a c t i c e ，w ec a ng e tt h e t r u ea p p r a i s i n gr e s u l t ，w h i c hw i l lb et h eb a s eo fp e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n to f c i v ils e r v a n t o n l yw i t ht h et r u ea p p r a i s i n gr e s u l t ，w ec a ns e l e c ta n da p p o i n t r i g h tp e r s o nw i t ha b i l i t yj u s t l y ，f a i r l ya n do b j e c t i v e l y t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h ep r e s e n tc i v i ls e r v a n ta p p r a i s es y s t e ma n d t h ei n v e s t i g a t i o no ft h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo p e r a t i o na n dp r o b l e m so f a p p r a i s i n gi nt h ep r o v i n c i a lg e n e r a lo f f i c eo fg o v e r n m e n t r e f e r e n c i n go nt h e t e c h n o l o g ya n dt h ew a yo fa p p r a i s a li ni n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a le n t e r p r i s e ， c o m b i n i n gw i t ht h ec i v i ls e r v a n tp r a c t i c e ，u s i n gt h ec o n t e m p o r a r yt h e o r yo f l l u m a ni t e s o u r c em a n a g e m e n t a d o p t i n gp r o v i n ga n dt h e o r ya n a l y s i s ，a d o p t i n gt h e q u a l i t ya n dq u a n t i t ya n a l y s i s ，ih a v er e s e a r c h e d t h et h e o r y ，t h ei n t e n s i o n a n df e a t u r eo fc i v i ls e r v a n tp r a c t i c e ，a n dt h et e c h n o l o g ya n dt h ew a yo fc i v i l s e r v a n ta 自p r a i s a ls y s t e m 2f i n a l l y ，ih a v ep r o p o s e dt h em o d e lo fc i v i ls e r v a n t a p p r a i s a ls y s t e mf o rt h ep r o v i n c i a lg e n e r a lo f f i c eo fg o v e r n m e n ti nw h i c h c i v i ls e r v a n ta r ec l a s s i l i e da n dd i s t i n g u i s h e d i nt h et i t l e sa n dg r a d e s f u r t h e r m o r e i nt h i sa r t i c l e ih a v e a n a l y z e d t h em e c h a n i s mo fo p e r a t i o n g u a r a n t e e o f c i v ils e r v a n t a p p r a i s e m e n t a n d g i v e n r e l a t e dm e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s 3 k e yw o r d s ：t h ep r o v i n c i a l g e n e r a lo f f i c eo fg o v e r n m e n th u m a nr e s o u r c e c i v i1s e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l t h em e c h a n i s mo fo p e r a t i o ng u a r a n t e e 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员自赶效考核训f 究 1导论 人力资源决定一个国家、一个地区经济和社会的发展。随着市场化的深入，人力资 源的重要性也越来越明显，成为影响组织发展的重要资源。任何组织的运行与发展都是 以达成组织的绩效目标为根本目的。组织要获得发展和保持竞争优势，就必须配置好、 发挥好人力资源的作用，就需要实施科学的人力资源绩效考核。 人力资源管理活动的诸多方面，如员工的培训与开发、工作调配、激励等活动的最 终目的都是为了提高员工的个人绩效，以达到提高团队绩效的目的。可以说，在现代人 力资源管理活动中，绩效考评已成为人力资源管理决策的基础。绩效考评结果可用于确 定培训和开发的需求，可以确认员工当前不适应工作要求的能力或技能应以什么方法予 以弥补；可以作为衡量人员招聘与员工开发计划有效性的标准。绩效考评还可以为员工 提供反馈，让他们了解组织如何看待他们的绩效，指导改进工作；组织根据绩效考评的 结果决定员工的晋升、加薪、调任、解聘。4 理论工作者和企业管理者对工商企业员工的绩效考评的重要意义均给予了足够的 关注和高度的重视。目前，涉及工商企业员工工作绩效考评的方法及工具的理论探索和 实务运作也不断创新。然而，对于在人力资源中居于显著重要地位的国家公务员的绩效 考评，无论是理论研究者，还是实务工作者，在这方面的探讨和研究都是不够的，特别 是在公务员中的处于重要地位的省级政府办公厅中的公务员绩效考核体系构造和评价 方法公正性和科学性的问题，运用人力资源管理、组织行为学和经济学理论进行深入系 统的专题调研分析很不够。而公务员绩效考评又是认定和改进公务员绩效的关键，只有 公务员绩效考评过程的科学性，才能保证绩效考评结果的客观性。 1 1 问题研究的背景 1 1 1 研究的意义 国家公务员暂行条例和囡家公务员考核暂行规定的颁布实施，使公务员的 考核工作逐步走上了制度化的轨道。但是，由于这些规定过于原则、考评层次和方式单 一、评价指标和标准模糊，不易被考评者掌握，导致考评结果的准确性差，难以进行比 较。因此，对公务员的绩效评估问题进行专题调查研究，对予m p a 的学员来说，是一个 既具有现实意义，更具有理论意义的课题。 现实意义。公务员是指中央秘埭嘉餐级循魏概蓑弗滁王勤人员以外的工作人员， 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 g 省政府办公厅公务员绩效考核研究 具体包括国务院组成机构、直属机构和办事机构以及地方省、市、自治区人民政府和地 市县乡在政府机构及其工作部门代表国家行使行政权力、执行国家公务的所有工作人 员。依据公务员是否以政治性责任为标准，我国公务员分为政务类公务员和业务类公务 员两大类。 公务员在人力资源中处于特殊重要的地位。公务员居于非盈利性的政府机构中， 从事非生产性的政务管理活动，行使国家行政权力，执行国家公务，因而与以盈利为目 的的企业管理者有明显的不同，形成了公务员的绩效考评与工商企业管理者的绩效考评 的差异性，这就决定了对公务员的续效考评不能简单地用对企业管理者的考评方法、指 标和标准去考评。5 因此，研究人力资源中的公务员的绩效考评体系和方法，具有非常 重要的现实意义。 理论意义。运用经济理论、人力资源管理和组织行为学等理论对工商企业人力资源 的绩效考评的研究十分广泛而深入，但对省级政府办公厅公务员的绩效考评问题的研究 还处于初始的起步阶段。通过专题调查研究，构造省级政府办公厅公务员绩效考核体系， 解决评价中的科学性问题，无疑对丰富人力资源管理的内容和指导省级政府办公厅公务 员绩效考核的顺利开展都具有重要的理论意义。 1 1 2 国内公务员绩效考评研究概述 1 9 9 3 年，我国颁布了国家公务员暂行条例，提出了对国家公务员的德、能、 勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个 等次。考核结果以书面形式通知本人，并作为公务员奖惩、培训、辞退、职务晋升、工 资调整的依据。6 1 9 9 4 年，人事部出台了公务员考核暂行规定。在借鉴西方国家公务 员考核、总结、吸取我国公务员考核理论和实践成果的基础上上升为行政规章，明确地 界定了公务员考核内容德、能、勤、绩四个要素的内涵，以及优秀、称职、不称职三个 等次的基本标准，确立了优秀等次人数的控制比例为1 0 1 5 ，对年度考核中被确定为优 秀、称职等次的晋职、晋级和晋升工资及年度考核确定为不称职等次的降职、降级、辞 退作了明确的规定。 近几年，我国公务员绩效考核实践和理论研究都有了很大的发展。公务员绩效考核 已经成为公务员的管理的核心功能。从公务员绩效考核的实践看，仍然存在不少问题， 致使绩效考核结果出现偏差。 一是缺乏分层次、分类别的公务员绩效量化考核指标体系。现行的公务员绩效考核 2 塑墼兰竺茎笪墨堡主! 坚坠! 主些兰垡堡塞 q 塑堕壁塑垒! ! 竺丝星塑塾查坚塑垄 是把考核的内容分为德、能、勤、绩四大要素，按优秀、称职、不称职三个等次进行评 定，在考评时，对某个公务员的绩效判断停留在纯定性的模糊判断阶段，缺乏反映公务 员绩效的具体的量的指标。 二是缺乏科学的考评技术作指导，没有把科学的考评技术与公务员考核的实际有机 地结合起来，在公务员考核指标的设计与确定、考评权重确定、考评方法的选择、考核 结果运用等绩效的实质性环节缺乏科学严谨的方法和体系，影响了考核结果的科学性。 三是没有建立起主管领导、同事、下属相结合的考评者体系，简单地把三者评价进 行综合，出现了领导左右考评结果的倾向。导致公务员不是努力完成上级为其确定的绩 效目标，而是努力改善人际关系，使人际关系非正常化。7 1 1 3 国外公务员绩效考评研究成果概述 十九世纪七十年代，以英国的政务官与事务官相区分和通过考试择优录用事务官为 主要标志，产生了现代意义的公务员。十九世纪中晚期，谣方其他国家也相继产生了公 务员，并建立了公务员制度，形成了相应的公务员绩效考评理论形态。8 主要理论有： 1 、印象评判理论。即由考核者根据自己的价值标准或对有关考评标准的理解，以 及对被考评者的主观印象，评定被考核者的考核等级。 2 、目标等级考评理论。考评者把绩效目标分解为一系列具体的可考评的项目，然 后在规定每个项目的标准等级，其等级一般为1 至5 级不等。当级别只有一个时，目标 等级考评只评定为完成目标或末完成目标。 3 、代表人物比较评判理论。在公务员考评中，把考评内容分为德、能、勤、绩四 个因素，然后按因素在考评对象中确定出“优秀”、“称职”、“不称职”的代表人物，进 而按各因索的顺序，把每一个被考评者的公务员与这些典型代表人物相比较，与哪一级 代表人物最接近，就将其归为该现场的对应等级。最后综合各因素所考等级得出一个总 的等级。 4 、模糊数字综合评判理论。应用和吸取模糊数学中综合评判的思想，全面合理地 考虑所有影响被考核公务员的园素，在统一的数学模型下采取计算的形式综合出考评结 果。其基本的操作程序是：首先，确定公务员考评因素体系。把公务员考评内容按德、 能、勤、绩四个因素和优秀、称职、不称职三个等级确定出考评因素体系。其次组建由 上级主管、同事、下属参加的考评机构。再次考评者对被考评者分德、能、勤、绩确定 其相应等级，分上级主管、同事、下属三个层次分别统计。最后，计算考评值并确定最 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员绩效考核研究 后等级。设考评表上有n 个考评指标，每个考评指标均有m 个考评等级。把r 1 个考评指 标的权重系数顺次横排成一个1 行n 列的权重矩阵，设为a j 。原来的评判矩阵则为1 1 行m 列的一个长方形矩阵，设为b 。考评结果由权重矩阵与评判矩阵根据普通乘法或 模糊矩阵乘法运算即可以得到。即c = a 。b n 。显然c 仍然是一个1 行m 列的矩阵。 我们最后的考评等级，就是这个矩阵中数值最大的那个元素所对应的等级。9 1 2 研究指导思想和目标 本论文的形成主要分成三个阶段。第一阶段为资料收集阶段。笔者根据论文需要， 收集了大量的相关文献资料。第二阶段为资料整理和专题调研阶段。本阶段对收集的文 献资料进行筛选，并就论文的重点内容进行了有针对性的调查研究和大量调查数据的分 析处理，为实证分析做好充分准备。第三阶段为论文撰写成稿阶段。 本论文研究的思路是：在对省级政府办公厅公务员绩效考核体系和运行保障的现状 及存在问题的调查分析的基础上，借鉴工商企业员工绩效考评的技术和方法，结合公务 员的实际，应用人力资源管理、组织行为学、系统工程学、统计学等领域的理论知识， 采取实证分析与理论分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，对这类公务员绩 效考评体系及其运行保障问题进行系统分析和研究，从而提出省级政府办公厅公务员绩 效考核体系构建模式和运行保障机制建议。全文共分五章三大部分。 第一部分为第1 章，主要阐明了论文提出的背景、研究的意义和研究思路。 第二部分包括第2 章、第3 章、第4 章。这部分是本论文的重点。主要对公务员绩 效考核体系进行理论分析；对公务员中的省级政府办公厅的公务员绩效考核系统构造的 理论和实践问题进行实 正分析，提出省级政府办公厅公务员绒效考核体系的基本模式。 第三部分为第5 章。得出结论并对省级政府办公厅公务员绩效考核体系的运行保障 问题进行分析并提出建议。 4 塑竖查堂兰兰茎笪型堡土! 竺坠! ! 些堂堡堕苎竺塑些型坐垒坚坌笠塑些墼羔熊业鉴 2 公务员绩效考核理论和方法 2 1 公务员绩效考核系统的基本概念 2 1 1 公务员绩效的内涵和构成要素 什么是绩效? 不同的学者对此有不尽相同的解释。刘远我等学者在现代实用人才 测评技术书中这样表述：“绩效是指人们在一定时间和条件下完成某一任务所取得 的业绩、效果和效益。”瞎”绩效主要体现在工作效率、工作成果的质量和数量、工作效 益等三个方面。一个人的工作绩效可以在很大程度上反映其自身的各项素质，它是个人 素质与工作环境相互作用的产物。 在此，笔者认为公务员绩效可定义为在特定的政府机构中，公务员在为实现既定的 目标的过程中，所采取的行为和实现的工作成效。也即：公务员的工作态度、工作能力 等行为表现、工作成绩及其贡献。 按此定义，公务员的工作续效的构成要素包括：德、能、勤、绩四个方面，重点是 工作实绩。” 德，是指人的精神境界、政治、思想和道德品质的综合体现。德决定一个人的行为 取向为什么做；行为的强弱努力的程度；行为的方式如何科学地达到目的。 德的标准不是抽象的和一成不变的。在不同的国度、不同的时代、不同的组织、不同的 管理层次对德有不同的标准。一般而言，德包括遵纪守法、爱岗敬业、使命感、责任心 和进取精神。 能，是指业务知识和工作能力，也就是人的能力素质，即认识世界和改造世界、完 成工作任务、达成绩效目标的能力。能力不是静态和孤立存在的。因此对能力的评价应 在素质考察的基础上，结合其在实际工作中的种种具体表现来判断。一般来说，一个人 的能力主要包括动手操作能力、认识能力、思维能力、口头表达能力、文字表达能力、 研究能力、组织指挥能力、协调能力、决策能力等。对不同职位、不同层次的公务员能 力的要求也各有侧重。 勤，是指对待工作的态度和勤奋敬业的表现。主要体现在公务员日常工作表现上， 对工作积极性、主动性、创造性、努力程度以及出勤率等方面。对勤的考评既要有对量 的衡量，又要有对质的评价，即是否以满腔的热情、积极主动地投入到工作中，在工作 滞1 】刘远我等：现代实用 才涮评技术 经轿科学出版壮1 目t 9 8 苹g 月 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员f _ | i 效考核研究 中，是否充分调动起体力和智力等各方面的因素。 绩，是指公务员工作的数量、质量、效果和贡献。在评价公务员工作业绩时，不仅 要考核公务员的工作数量、质量，更要考核其工作为组织所带来的经济效益和社会效益。 这是对公务员绩效考核的核心。在组织中，岗位和职务不同的人衡量其绩的重点也有 所侧重。 2 1 2 公务员绩效考核的内涵和特征 公务员绩效考核就是国家机关根据管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标 准，应用科学的方法，对公务员履行岗位职责，完成工作任务的情况进行定性和定量的 事实评判和价值评判的过程，并以此作为公职人员奖惩制度、职务升降、工资增减、培 训和辞退等客观依据的管理活动过程。“公务员绩效考核是种人力资源管理活动，贯 穿于公务员管理工作的全过程，具有以下特征： 一是以公务员为对象，按照一定的原则和测量标准作出判断，是人力资源管理活动 过程。绩效考核与工作岗位评价在方法上有相近之处，但两者的目的和对象不同。绩效 考核是以公务员为对象，其主要目的在于通过对公务员的行为表现和工作业绩的全面综 合评价，判断公务员是否称职，并以此作为组织进行人力资源管理的基本依据，切实保 证公务员的报酬、晋升、调动、职业技能开发、激励、辞退等各项工作的科学性。 二是对公务员在现实环境中的行为表现及行为结果的客观的事后反映。绩效考核关 注的是一种行为方面的现实表现及其结果，也关心诸如责任心方面的东西，但它强调公 务员在现实环境而非模拟的情景中有关责任心的实际行为表现，是公务员在特定的环境 中工作了一段时间以后进行的。因而它更能全面地反映公务员的实际能力，以及对某类 工作岗位的现实适应程度。 2 1 3 绩效考核系统的概念 绩效考核系统是指保证绩效考核顺利实施和绩效考核结果科学性的体系和机制的 总称。主要由绩效考核的指标结构体系、权重体系；绩效考核实施的科学方法：绩效考 核结果的运用机制和绩效考核工作有效运行的保障机制构成。” 2 2 绩效考核指标体系的分析 绩效考核指标是绩效考核内容与标准相结合的具体表现形式或者操作化形式，包括 6 浙江大学公若管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员绩效考核研究 绩效考核内容的确定和细化、标准的制定、量化等。 2 2 。1 绩效考核指标体系的概念及结构 绩效考核指标是对考评对象特征状态的一种表征形式，可根据不同的目的制定不同 的指标。”单个的考核指标反映的是考核对象某一个方面的特征状态，而由反映考核对 象各个方面的特征状态的指标所构成的有机整体或集合，就是绩效考核指标体系。 选择科学的指标体系设计方法。制定绩效考核指标体系可以把对公务员的考核内容 条理化和操作化，可以防止考核人员凭自己的主观印象进行考核的错误。可以改变公务 员考核标准笼统模糊而导致的考评者依据自己的价值观和对被考核者的印象进行主观 和武断的考核，进而产生不同的考核者对同一被考核者考核结果的大相径庭的评价误 蒡。 2 2 。2 考核指标体系的设计步骤 公务员绩效考核指标的设计与构建是一个系统工程，基本步骤为：1 、初拟考核指 标：考核要素拟定、考核标志的选择和考核标度划分；2 、对初拟播际进行简l f f ：化：合并、 筛选；3 、对考核指标进行量化：包括加权、赋值和计分。“ 2 2 3 考核指标要素的分析 公务员考核指标要素就是能够揭示考核对象行为、特质、完成工作任务结果情况的 主要因素。 考核要素设计是整个考核指标体系内容设计的基础。考核要素设计的方法有多种多 样，但就公务员而言，只能根据国家公务员考核暂行规定提出的德、能、勤、绩四 个方面的考核内容和优秀、称职、不称职三个考核等次的基本标准，对不同职级、不同 职位的公务员进行职位职责分析，初步拟定一些考评要素，然盾将初步拟定的考评要素 印发被考核者的上级主管、组织人事工作者、考评工作者，以及被考核对象，广泛征询 不同价值判断者的意见，从中选择能够反映被考核对象的考核要素。按照简化、优化的 原则，对已选择的要素进行审查、比较，把内涵相同、内容交叉重叠的要素合并，对具 有因果关系、矛盾关系的指标进行筛选，按照简便易行的原则剃除可操作性差的考评要 素，再由决策层和考核专家一起审定最优的考核要素。“ 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员绩效考核研究 2 2 4 考核标志的分析 考核标志就是能够揭示考核要素的实质的可以分辨的特征。 考核标志的选择，是公务员考核中技巧性强而又十分重要的工作，考核标志可以按、 以下方法进行选择。 对象表征选择。从一定意义上看，考核对象的外在表征揭示着考核对象的本质。因 此，在选择公务员考核标志时，可以从考核对象的表征中选择。例如。“口头表达能力” 可以由“用词”、“思路”与“逻辑”、“语音”、“节奏感”等语言行为特征来反映和体现。 这些语言行为特征，反过来也揭示了“口头表达能力”的实质。所以，可以选择“用词 准确”、“思维清晰”、“逻辑严密”和“节奏流畅”作为“口头表达能力较强”的考评标 准。 关键点特征选择。出现在那些关键时间、空间和场合中，足以反映考核对象本质的 特征和行为。 区分点特征选择。在同一条件下，不同状态和程度差异的对象所表现出不同特征。 相关特征选择。有些考核要素，很难直接寻找到它的表征行为特征，这时就有必要 选择一些与它密切相关的表征作为考核标志。 2 2 5 考核标度的分析 考核标度是考核对象在考核标志上表现出的不同状态与差异的类型划分。常见的标 度等级一般是3 至9 级。等级过少，例如“是”与“否”考核者容易操作区分，但考 核对象区分不明显而且考核结果相对集中；等级过多，例如1 5 级( 1 级为标差，8 级为 中，1 5 级为标好) ，显然展示了不同对象的差异，考核结果相对分散，但考核者难以把 握和操作。心理学研究表明，超过9 个级别，考核者就难以把握和判断，一般而言，3 、 4 、5 三个等级标度较为合适。因此，鉴于国家公务员活动范围与工作对象广、考核任务 繁重宜选择3 级标度。” 2 2 6 考核标准的分析 在绩效考核实践中，很难严格地把考核的标志和标度区分开来。丽是将二者有机地 组合起来构成绩效考核标准。 绩效考核标准就是绩效考核评价过程中，对公务员绩效进行考核的准则和尺度。按 绩效评价标准的属性分：主观标准和客观标准，绝对标准和相对标准。绝对标准又可分 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 g 省政府办公厅公务员绩效考梭研究 为业绩标准、行为标准和特质标准三大类。” 所选定的绩效考核标准，对公务员的行为有十分重要的影响。那么，我们究竟应该 考核些什么呢? 斯蒂芬p 罗宾斯在组织行为学精要中提出了_ - - - j r m , 最为常用的标准： 个人完成任务的结果、行为、特质。啦” 个人完成任务的结果：如果组织关心的是结果，而不是产生的过程和手段，那么， 组织就必须对公务员完成任务的结果进行考核。 行为：在许多情况下，很难确定可以直接归结为公务员活动的具体结果，对于职能 岗位的公务员和工作任务属于群体工作一部分的个人来说，这一点尤其突出。在后一种 情况下，群体的绩效可能易于评价，但群体中每个公务员的贡献很难甚至不可能清楚地 区分开来，在这种情况下，组织对公务员的行为进行评价就是必须的和自然而然的事了。 特质：个人的特质是指个体在完成工作活动与任务所具备的基本条件与潜在能力， 特质对于工作完成结果的好坏来说，只是一个必要条件，而不是一个充分条件。高素质 对一个人的发展提供了一种可能，而不是导致一种必然结果。所以个人特质是绩效考核 中最弱的一个标准，但在日常的考评中应用很广泛。之所以说特质标准比结果和行为弱， 是因为特质与实际的工作绩效的相关性最弱，像“态度好”、“自信”、“合作”或者“具 有丰富的经验”这样的特质，并不一定与良好的绩效高度相关，尽管如此，但公务员特 质经常被组织用作评价公务员绩效水平的标准。” 国家公务员考核暂行规定提出，国家公务员考核标准以国家公务员的职位职责 和所承担的工作任务为基本依据。因此，对国家公务员的考核包括德、能、勤、绩四个 方面的内容，重点是工作实绩。考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次，各等次的 基本标准是： 优秀：正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，模范遵守各项规章制度，熟悉 业务，工作勤奋，有改革创新精神，成绩突出。 称职：正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，自觉遵守各项规章制度，熟悉 或比较熟悉业务，工作积极，能够完成工作任务。 不称职：政治、业务素质较差，难以适应工作要求，或工作责任心不强，不能完成 工作任务，或工作中造成严重失误。唯” 【垃2 】【莞】史蒂芬p 罗宾斯：组织行为学精要 柯江华 丰，( 第一版) ，机械工业出版社北京：2 0 0 3 年5 月第2 1 2 页 【庄加人事部胃象公务员考攘暂行趣定1 口9 4 年 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 锅做府办公厅公井员绩效考按研究 不难看出，国家公务员考核暂行规定所提出的国家公务员各等次考核标准存在 以下几个不足：一是定性判断，难以比性；二是标准模糊、笼统，难以区分。 根据公务员的特点，笔者认为，应当分不同的职位制定相应的、具体的考核要素， 以增强考核标准的区分性，要尽量使用客观标准，减少主观标准，以防止人为因素影响 考核的准确性。要弱化特质考核，减少行为考核，强化对完成任务的结果考核，以增强 公务员绩效考核的科学性和公正性。 2 3 设置绩效目标的理论和方法 拟定了不同岗位公务员的绩效考核指标体系，可以让公务员明确自己努力的方向， 但通常并不足以明确说明上级主管希望公务员达到怎样的绩效e t 标。所以，在绩效考核 指标体系拟定之后，在绩效考核实施之前，必须根据组织的总目标，清晰地界定公务员 的绩效目标，即必须设定公务员应达到何种绩效水平。 设置绩效目标是公务员绩效考核系统的十分重要的环节。首先，政府机构要制定 一个总体的、符合政府机构特点的、需要所有公务员共同努力才有可能达到的总目标。 政府机构的总目标要与现有部门的公务员沟通，做到个人努力目标与政府机构发展的目 标致，最终达成组织目标。政府制定的战略目标和战略任务的实现都有赖于各个部门 的分目标的实现。而一个部门的分目标的实现又取决于每个公务员对自己的工作目标和 任务的实现。换句话说，政府机构内任何一个公务员的工作绩效如何，都直接或间接地 影响到政府战略目标和战略任务的实现。因此，以政府目标为导向，将政府将要达成的 战略目标层层分解落实到一个小的团队或每一位公务员，通过对公务员的工作表现和工 作业绩进行考核和分析，改善公务员在政府机构中的行为，充分发挥公务员的潜能和积 极性，可以更好地实现政府的既定目标。” 2 3 1 绩效目标设置的理论 1 、日本学者中松义郎建立了“目标一致理论”模型：”f = 艮。c o s0 式中：f ：代表一个人实际发挥出的能力： f 。：代表一个人潜在的最大能力； 0 ：代表个人目标与组织目标之间的夹角。 上面的公式表明，当个人目标与组织目标一致时，即夹角9 为0 时，个人实际发挥 出的能力最大。 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员绩效考核研究 j 个人目标 厂 、。 飙。 z 二 该模型精辟地论证了个人实际发挥的能力与潜在能力之间的关系。 2 、美国著名心理学家勒温( k l e w i n ) 提出了个人绩效与环境、能力模型，用公式 表示为：b = f ( p ，e ) 式中：b ：个人绩效 p ：个人能力 e ：环境系数 上式表明；员工个人绩效不仅取决于他的能力大小，两且还要受到环境的影响。在 绩效目标设置中，必须充分考虑，员工个人在实现绩效目标的过程中，环境是否具有支 持性，即环境因素的影响。如：员工工作的基本条件有无保障：工作环境是否宽松愉快： 同事能否提供相互支持等。否则，个人绩效就会受到影响。“ 3 、目标设置理论认为目标引导行为，个人努力受到个人目标的影响。6 0 年代末 爱德温洛克( e d w i nl o c k e ) 提出，“目标是人们知道要完成什么工作，以及必须付 出多大努力。”憾”目标设置理论还认为，在某些情况下，参与式的目标设置能带来更高 的绩效，原因在于提高了目标本身作为工作努力方向的可接受性。人们对于自己亲自参 与作出的选择投入程度更大。 4 、期望理论认为，要使员工发挥出更大的潜能，就要让员工认识到。他们的努力 能够导致良好的绩效评估成绩，而这种成绩会给他们带来自己期望的奖酬。因此，如果 员工期望实现的工作目标不明确，衡量这些目标的标准模糊不清，组织绩效评估手段不 健全，员工不能确信自己的努力能够导致令人满意的绩效评估结果，或者认为，他们的 【栏s l 竺乾戚、邱柏生，戚疆梅，组蛾行为学) ( 第一般) 蔓量太学出磁社上海。绷年1 1 月第2 2 7 贾 苎鬯型兰墅翌塑要! 型! 塑坠! 主些堂堡堡塞 g 塑墼堕垄坌要垒堑塑塑塾查堡塑塑 绩效目标完成后，组织不会给予他们期望的报酬，那么，可以预期，员工就不可能充分 发挥个人的潜能。2 1 2 3 2 设置公务员绩效目标的方法 从公务员绩效目标设置的实践看，要使设置的绩效目标具有可行性，使个人绩效与 政府机构目标保持一致性，最好的办法就是实施目标管理。目标管理是美国管理学家德 鲁克首创的，他认为目标管理最大的优点是它能使人们用自我控制的管理来代替受他人 的支配管理，激发人们发挥最大能力把事情做好。目标管理强调参与式的目标设置，这 些目标是明确的、可检验的和可衡量的。目标管理强调把组织的楚体目标转化为组织各 部门和员工个人的具体目标。具体的做法是，首先是制定组织的总体目标，其次是将组 织的总体目标分解为部门目标，最后将部门目标分解落实为个人的绩效考核目标，结果， 形成一个各层次目标相衔接的目标层次。“对员工个人来说，目标管理提出了明确的个 体绩效目标。如果全体员工都实现了各自的目标，那么组织的总体目标也就实现了。 2 3 3 绩效目标设置应遵循的原则 l 、参与性原则。公务员绩效目标的设置不应象传统的目标设定那样，或象现行的 上级与下级签定目标责任书那样完全由上级为下级设定或分派目标，而应该是用参与式 的方法决定下级的绩效目标。上级和下级共同参与绩效目标的选择和对如何实现绩效目 标进行讨论并达成一致意见。 2 、层级性原则。按公务员所处的管理层次可以分为高层公务员、中层公务员和基 层公务员，不同层次公务员的职费是不同的。绩效目标的设置也应当与公务员职责相一 致。对商层公务员而言，个人绩效目标的设置要尽量与地区或单位的整体目标相衔接； 对基层公务员而言，则应在个人绩效目标设置中考虑执行高层决策的实际工作效果。 3 、突出重点的原则。公务员的工作内容涉及面广，具有多样性，有主要目标，也 有次要目标，在具体的目标设置过程中，要坚持突出主要目标，兼顾一般目标，减少目 标数量的原则。 4 、实效性原则。由于公务员工作带有管理性质，与非管理型的生产工人的目标是 有区别的。所以，在设置公务员个人的绩效目标时，应把管理型工作，特别是在短期内 难以见效的工作具体化，并设定该项工作在考核期内达成的目标。 5 、可实现性原则。公务员在一个特定的单位里，在特定的环境中，通过公务员的 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员缋效考核 i ：| f 究 努力可以达成有一定难度的绩效目标，可以激发公务员的潜能，否则，就会挫伤公务员 的积极性和创造性，甚至诱发形式主义、弄虚作假。 6 、可考核性原则。在某些管理岗位上工作的公务员的工作效益具有滞后性和综合t 性及隐蔽性。例如组织人事、政府办公室、纪检监察等管理性或参谋性工作，要制定可 考核的绩效目标是比较困难的。对此，就需要对公务员的工作过程，即履行职责、完成 任务的情况或行为设定目标，也可以从具体工作的角度制定绩效目标。例如，提高公务 员素质这个目标不便于考核，但对公务员的业务等级、培训情况就比较容易制定可考核 目标。这样，采取分解的方法，将公务员的素质具体化，就比较容易制定出可考核的绩 效目标。 2 。3 。4 设置公务员绩效目标应考虑的主要因素 l 、情境因素。在公务员绩效目标设置过程中必须充分考虑公务员个人在实现绩效 目标的过程中，环境是否具有支持性，即环境因素的影响。如：公务员工作的基本条件 有无保障；工作环境是否宽松愉快；同事能否提供相互支持等。否则，公务员的个人绩 效就会受到影响。在绩效目标的设置实践中，可以通过如下方法来减少或防止环境因素 的不利影响。2 3 一是减少或增加工作任务的数量：二是降低或提高工作任务的质量标准；三是调整 权重。 2 、不可预见性因素。公务员工作受政策调整和上级人事变动的影响较大，而政策 调整和人事变动则是经常性的。所以公务员的绩效县标设置过程中，乃至实施过程中均 应充分考虑这一特殊因素，通过年度目标设置、监控和月度目标调整相结合的办法来消 除不可预见因素的不利影响。 3 、克服短期行为。不论公务员职位的高低，从一定意义上讲，或多或少地从事着 管理工作，即政务管理。而政务管理效益( 社会效益和经济效益，乃至生态效益) 的高 低和管理方法的优劣与下面两个方面的情况直接相关。 一是公务员本身素质的高低；二是原有工作基础与工作条件。 因此，对公务员的考核要设定公务员素质提高与公务员从事政务管理的工作基础和 工作条件的改善两个方面的绩效目标。否则，只设定效益和行为目标，就容易将公务员 导向不顾长远和全局，只顾眼前和局部的急功近利的政务行为短期化；导致忽视干部队 伍建设和自身素质的提高，忽视基础投资与工作条件改善；导致追求政治上的轰动效应， 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文g 省政府办公厅公务员 ! | i 敝考核研究 而忽视效率( 以投入产出比衡量的效益) 的行为。 2 4 考核权重 2 4 1 考核权重分配方法分析 公务员考核系统是一个多目标、多功能的系统。在构建这一系统时，如果仅仅依靠 主观判断和定性分析，是缺乏科学性的，而且很难解决问题。考核的权重分配方法有多 种，比如主观经验法、考察调查加权法、比较加权法、德尔菲加权法、层次分析法等。 但是，片面地依赖数学工具和模型，又将造成理论上的“科学”和公务员考核应用中的 繁琐。实际上，公务员考核评价是不能完全用某种定量化的标度来提供信息的，大量的 定性判断穿插其中，这往往要求考核者凭借经验、阅历、知识、智慧来进行判断。因而， 在公务员的考核实务中，需要一种有效的权重分配工具，这种工具既要能适应考核对象 规模的宠大性、考核因素的复杂性、考核状态的多变性、影响的广泛性，在理论上科学、 合理，在公务员考核的实务操作上又简便、易行。 按照美国运筹学家、匹兹堡大学的萨迪( t l s a t t y ) 教授于2 0 世纪7 0 年代提出 的层次分析法的核心思想，把公务员考核体系分解为考核得分、考核主体、考核内容、 考核指标等，构造为一个递阶层次结构的考核系统。“ 图2 2 递阶层次结构的考核系统图 浙江大攀公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文0 省政府办公厅公务员缋效考核研究 2 4 2 以考核者的权重计算综合评分 我们目的是要得到各考核者对被考核者的总评分，静综合评分。 综合评分的计算过程如下： 设a 级有m 项指标，它们的赋值为a ，a 2 ，。a 的下一级为b 级，b 级有n 个 考核者b 。，b 。，b 。，它们相对于a i 的权重为b = ( b 。1 ，b 。1 ，b 。1 ) 如下图所示，则 b k 相对于总评分的综合权重为( 当b j 与a 。不相关联时，b ，= 0 ) ： a 级 b 级 m b k = a ib k 1 = 1 图2 3 计算综合评分示意图 2 5 公务员绩效考核主体的选择分析 谁来考核公务员的绩效? 国家公务员考核暂行规定明确规定，“县级以上各级 人民政府的工作部门和乡镇政府，在年度考核时应设立非常设性的考核小组，由本部门 或乡镇政府负责人、人事等工作机构的负责人和国家公务员代表3 - s 人组成。“1 然而， 在实际操作中，往往是将上级主管、同事、下属的考评结果简单地相加，并将所得的民 【蛀6 1 人事部瞳章公务禺考搬管行规兜，1 9 9 4 年 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 g 省政府办公厅公务员绩散考核研究 意测评结果作为主要依据来评定等次。这从某种意义上来讲，忽视了上级主管、同事、 下属评价意见的重要性差异，公务员考核不是考核的绩效，而是考核其“人缘”的好坏， 运用这种简单的方法进行公务员考核，只会把被考核对象导向改善与部属的关系，而不、 是导向致力于达成上级为其设定的绩效目标。因此，现实中，往往绩效平平。 为了解决单一考核者和不同层次考核者考核结果简单相加的问题，笔者将公务员考 核主体构造如下： 上司的评价a 。= 图2 4 公务员考核主体构造图 n a jj j = 1 n 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 g 行政府办公厅公务员绩效考核研究 同事的评价a 。= 下属的评价a 。= 1 1 1 a 2k k = 1 m i l a 31 i = i 考核委员会的评价a 。= n m a tg g = 1 m 设上司、同事、下属、考核小组构成的评价权重矩阵8 牡( w 。，乳，扎，帆) ，则考 核结果为 a = ( w l a l + w 2 a 2 + w 擅3 + w a 4 ) 也可以写成： 4 a = w ia 1 l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 寺业学位论文 g 省政府办公厅公务员绩效考核研究 3g 省政府办公厅公务员绩效考核现状分析 3 1 公务员结构现状分析 g 省政府办公厅是协助省政府领导同志处理省人民政府日常工作的机构，主要职能 是公文审核把关、督奁落实和跟踪调研。根据工作职能，配爱国家公务员1 6 6 名，其中， 厅领导( 秘书长、副秘书长) 9 名，厅级非领导5 名，处长2 2 人，副处长3 0 人，调研员 l o 人，助理调研员1 7 人，正副主任科员( 含科长、副科长) 5 6 人，科员及以下6 人， 省领导