（公共管理专业论文）包头市住房保障制度建设问题研究.pdf

等问题所困扰。总体来看，要想进一步做好这项工作，就必须进一步 扩大资金来源，使更多的应保家庭尽快得到保障。 经济适用住房制度是住房保障的核心制度之一，但是现在因为对 象审核不准，建设监管不规范等诟病的影响，受到社会的广泛指责。 必须看到国家在制定这项制度的初衷和本意，不能因为操作中的不善 就否定这一制度。通过对经济适用住房的产生问题的根源进行简要分 析，着重讨论了几点解决和完善这一制度的建议与对策。 住房公积金制度在目前住房保障工作中的作用日益显著，不但为 大多数中低收入家庭提供了购房贷款支持，而且为廉租住房和经济适 用住房建设和发展提供了资金支持，是我国住房保障制度体系中典型 的社会保险制度。在本文中，针对这一制度，通过分析存在的问题， 提出了包括住房公积金制度的改革，多渠道增加住房公积金覆盖范 围，探讨对住房公积金保障群体的严格定位，以及保障方式的进一步 完善等措施，以最终实现住房公积金在住房保障体系中的重要作用为 根本目标，以达到不断发展完善住房公积金制度的目的。 关键词住房保障，经济适用住房，廉租住房，住房公积金 a bs t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a sr e a l e s t a t e m a r k e t ，t h eo v e r a l lu r b a nh o u s i n gp r i c eh a s b e e nr a i s i n gc o n s t a n t l y p a r t i c u l a r l yi ns o m eb i gc i t i e s h o u s i n gp r i c eh a s b e c o m eam a j o rc o n c e r n o ft h ep u b l i c t h eg o v e r n m e n th a sa l s oc o m e t or e a l i z et h a tc o n t i n u e sr i s e o fh o u s i n gp r i c ew i l lt r e m e n d o u s l yi m p a c to nt h es o c i e t ya n dp e o p l e s l i v e se s p e c i a l l yf o rt h en e e d yf a m i l i e sw i t hl o w i n c o m e i tm a k e st h e e x i s t i n gp r o b l e mw o r s e f o rt h o s ew h oa r ea l r e a d yh a v i n gd i f f i c u l t y b u y i n gah o u s e t h u s ，t of u r t h e re s t a b l i s ha n di m p r o v e c h i n a sh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e mh a sb e c o m e am a j o rc o n c e r no fm a n ys c h o l a r s ，t h e g e n e r a lp u b l i ca n d l o w - i n c o m ef a m i l i e s b yi n v e s t i g a t i n gt h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m o fs o m ed e v e l o p e d c o u n t r i e s ，l e a m i n ga d v a n c e de x p e r i e n c e si nh o u s i n gs e c u r i t yw o r kf r o m s o m eo ft h ec i t i e sw h i c ha r ei nt h ef r o n tr a n kd o m e s t i c a l l y , t o g e t h e r w i t h i n t e r p r e t a t i o n a n da n a l y s i sb a s e do ns o m eo ft h e r e l e v a n t p o l i c i e s ， r e g u l a t i o n s a n de c o n o m i ct h e o r y , w eh o p e t of i n ds e c u r eh o u s i n g d e v e l o p m e n t m o d e l st ob e t t e re v a l u a t et h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，p r o b l e m s a n d t r e n d so fh o u s i n gs e c u r i t yd e v e l o p m e n ti n t h e s ec i t i e sw h i c hr a n k st h e s e c o n da n dt h i r d s u c hm o d e l c o v e r sb o t ht h ea n a l y s i so fc u r r e n t p r o b l e m sa sw e l l a sn e we x p l o r a t i o ni nt h ef i e l do fh o u s i n gs e c u r i t y d e v e l o p m e n ts u i t e dt ot h e s ek i n d s o fc i t i e s a tp r e s e n tt h r o u g h o u tc h i n aa n di nb a o t o ut h eh o u s i n gs e c u r i t y w o r km a in l yc o n s i s t so ft h eh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m ，a f f o r d a b l e h o u s i n gs y s t e ma n dl o w - r e n th o u s i n gs y s t e ma m o n g w h i c ht h el o w - r e n t h o u s i n gs y s t e mp r o v i d e s t h em o s ts o c i a la s s i s t a n c ea s am e a n so f p r o t e c t i o n i t h a sl i m i t e dp r o t e c t i o nc o v e r a g eb u tb e n e f i t s t h em o s t i m p o r t a n t w a l k so fl i f e c o n s i d e r i n gi t s a c t u a l o p e r a t i o n ，l o w - r e n t h o u s i n gs y s t e mt oac e r t a i ne x t e n th a sb e t t e rc o m p r e h e n s i v et e r m sa n d r e g u l a t i o n s i t ss e c u r i t yc o v e r a g eo f t e n b e n e f i t st h el o w i n c o m ef a m i l i e s i nw h i c hc a s et h ea p p l i c a t i o n sa r ev e r y s t r i c ta n dt h e r ea r ec a r e f u l i n v e s t i g a t i o n ，e x a m i n a t i o na n ds u p e r v i s i o ni n v o l v e d t h e r e f o r et h e r e i s n od i s p u t ef r o mt h ep u b l i c h o w e v e r , a tp r e s e n tt h es y s t e ms u f f e r sf r o m l a c k i n go fs u p p o r t i v em e a n s ，f u n d i n gs h o r t a g e sa n d o t h e ri s s u e s i n g e n e r a l ，i no r d e r t of u r t h e ri m p r o v et h i sw o r k , w e m u s tf u r t h e re x p a n dt h e s o u r c e so ff u n d i n gs ot h a tm o r ef a m i l i e s w o u l db eb e n e f i r e da n d p r o t e c t e da ss o o na sp o s s i b l e a f f o r d a b l eh o u s i n gi so n eo ft h ec o r eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m s i ti s w i d e l yc r i t i c i z e db e c a u s eo f t h en o n s t a n d a r ds u b j e c ta u d i t i n ga n dl a c k i n g o fc o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o n h o w e v e rw em u s ts e et h eo r i g i n a li n t e n t i o n a n dt h ep o t e n t i a ld e v e l o p m e n ts ow ed o n td e n yt h es y s t e mb e c a u s eo f p o o ro p e r a t i o n h e r eb a s e d o nab r i e fa n a l y s i so ft h e s o u r c eo ft h e p r o b l e m sf o c u s i n go na f f o r d a b l eh o u s i n g ，ip r o p o s e af e ws u g g e s t i o n s a n da d v i c et oa d d r e s sa n di m p r o v es u c hs y s t e m 4 h o u s i n ga c c u m u l a t i o n f u n ds y s t e mi sp l a y i n ga ni n c r e a s i n g l y s i g n i f i c a n tr o l ei nt h ec u r r e n th o u s i n gp r o t e c t i o ns y s t e m i t i sn o to n l y p r o v i d i n gs u p p o r tf o rt h em a j o r i t yo fl o w i n c o m ef a m i l i e sw i t hp u r c h a s e 1 0 a n s ，b u t a l s oa s s i s t e dl o w c o s th o u s i n ga n d a f f o r d a b l eh o u s i n g c o n s t m c t i o na n dd e v e l o p m e n tf i n a n c i a l l y i ti sat y p i c a ls y s t e mo fs o c i a l i n s u r a n c ef o rc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m b ya n a l y z i n gt h ee x i s t i n g p r o b l e m st h ep a p e r o f f e r san u m b e ro fd e v e l o p m e n tp r o p o s a l sr e g a r d i n g t h i ss y s t e m k e yw o r d sh o u s i n gs e c u r i t y , a f f o r d a b l eh o u s i n g ，l o w - r e n t h o u s i n g ，h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d 5 目录 导论”8 一、选题目的和意义8 二、国内外研究现状9 三、研究内容1 0 四、研究方法1 1 第一章包头市住房保障制度的建设及存在的问题1 2 第一节包头市住房保障制度建设的历史及现状1 2 一、社会保障制度发展的三个阶段- - o oo ooo eoo 1 2 二、住房保障制度建设现状及特点1 3 第二节包头市住房保障制度存在的问题分析- 1 4 一、廉租住房制度存在的实物配租房后续无组织管理等问题1 4 二、经济适用住房制度存在的公平性严重缺失等问题1 5 三、住房公积金制度存在的运行效率低下等问题1 6 第二章国内外住房保障制度的经验与启示1 8 第一节国内住房保障的成功实践例证分析1 8 一、成都市政府主导型建设经济适用住房的住房保障模式o o doo ooo 1 8 二、银川市商品房中配建经济适用住房和廉租住房的住房保障模式1 9 第二节国外住房保障的主要形式及其比较分析- 1 9 一、“砖头补贴”为主要形式的住房保障模式1 9 二、“人头补贴”为主要形式的住房保障模式2 0 三、“砖头补贴”及人头补贴”两种模式的比较2 l 第三节国内外住房保障制度的经验启示2 2 一、构建住房保障的主体应为政府e a poo 2 2 二、构建住房保障要有层次性o oo 2 3 三、构建住房保障应重视政策性金融支持2 4 6 四、构建住房保障应该有相应的法律、法规保障2 4 第三章完善包头市住房保障的对策2 5 第一节建立和完善住房保障制度应遵循的原则与目标模式2 5 一、建立和完善住房保障制度应遵循的原则2 5 二、包头市完善住房保障制度的目标模式i d i do 2 6 第二节实现包头市住房保障目标模式的基本措施2 7 一、以加大投入等措施建立健全廉租住房全程管理制度2 7 二、以增加保障方式等措施促进完善经济适用住房制度2 8 三、以强化管理等措施改革和完善住房公积金制度3 6 参考文献”一一”一4 0 致谢”一”“”“”一”4 3 中央民族大学研究生学位论文作者声明4 d l i dd 4 do4 dood4 p 4 4 7 一、选题目的与意义 导论 一改革开放以来，随着我国市场经济的快速发展，一方面使我们国家经济得到 了快速发展，人民生活水平极大的提高，国家综合实力极大的攀升；另一方面， 在社会中贫富差距同益扩大，社会资源占有不公等弊病等正同益成为困扰我国社 会繁荣稳定发展绊脚石。不能否认，改革开放后一部分人先富起来在一定程度上 推动了共同富裕。但是，社会分化可能导致各社会群体矛盾十分突出，特别是中 低收入群体问题凸显，已严重影响到我国社会主义和谐社会的建设发展。我们应 当看到，中低收入群体作为社会中的弱势群体，面临的问题很多，其中住房问题 尤其值得我们关注。1 9 9 8 年1 2 月1 同起停止福利房制度以后，实行了城镇居民 主要通过市场机制，即主要通过购买商品房来获得和改善居住条件的市场化供给 和分配制度，十年的实践已经证明，商品房制度比以前的福利房制度更有利于实 现“居者有其屋”的目标，但我国同所有市场经济国家一样，存在着居民收入分 化和商品房价格的矛盾，相当一部分居民还不能靠完全的市场机制来获得住房， 从而存在着建立住房保障制度的般需要。2 0 0 8 年，经济生活中的诸多不可控 因素，如国内自然灾害频发，国际石油价格高企，美国次贷危机引发的金融海啸， 使得开放中的中国经济面临严峻的挑战，使得房地产业在经历了2 0 0 7 年“高投 资、高房价、高利润和高税收入的前所未有的繁荣之后，步入调整期，2 0 0 8 年1 2 月1 7 同，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署促进房地产市场 健康发展的政策措施。主要内容三条之首就是加大保障性住房建设力度。住房和 城乡建设部在中央提出4 万亿的投资计划后随之启动了9 0 0 0 亿的保障性住房投 资计划，健全住房保障制度的要求已十分迫切。 住房保障制度是国家社会保障制度的一个核心内容，是依据相关法律规定， 在住房领域内满足中低收入家庭住房基本住房权力的保障制度，是对社会收入进 行再分配的一种手段，具有福利性和救济性的双重性质。从其内容来看，主要包 涵以下几点：一、住房保障制度是政府行为，以国家制度为前提并受国家法律保 护的社会保障制度。住房保障制度的核心本质是保障人民基本居住权利，保持社 会安定并推动社会发展是政府社会管理与社会保障职能的一部分。二、住房保障 的目的是解决中低收入家庭住房问题，实现国家安定发展。住房问题是各国政府 重视、人民关心的重要问题，这主要体现在一是满足基本住房需求，二是不断提 高居住水平两个方面。后者作为社会进步的体现，随着社会经济的发展而发展， 而前者却是实现政治稳定和社会安定的必要手段。三、住房保障制度以法律为根 本依据。法律是规范和调整社会人与人之间关系的准则，如同社会保障制度其它 体系一样，住房保障制度离不开法律的支持与保障。 在近年来，我国房地产业快速发展，房屋销售价格逐年攀升，这更加剧了中 低收入群体住房问题的困难。党的十七大报告将以民生工作为重点的社会建设摆 在了更加突出的位置，将“住有所居 列为发展社会主义和谐社会的一项基本目 标和任务。在这一背景下，对住房保障制度的研究与探索也日益成为我国社会学 者研究的热点问题。 二、国内外研究现状 目前，随着房价的不断上涨，国家在住房保障方面投入了大量的力量。在学 术领域，对于住房保障制度的研究比较多，能够收集到许多关于住房保障的学术 研究成果和相关论文，根据这些成果，可以发现目前国内在这一领域的研究主要 集中在通过学习和借鉴国外一些发达国家和地区的住房保障工作的成功经验，对 国内住房保障工作提出一些建议和对策，包括对法律制度的完善以及对现有住房 保障体系的改革完善等方面。 我国的住房保障工作开始较晚，随着近几年房地产市场的快速发展和房价的 只益高涨，国家在住房保障方面的不足逐渐暴露出来，成为近一段时期被广泛争 议的焦点问题。许多研究学者在其著作中通过分析研究国外一些发达国家的住房 保障工作的经验，从而找出有利于我国住房保障发展的经验。如王晖的主要发 达国家住房保障制度及其实施对我国的启示( 世界经济与政治论坛2 0 0 6 年第4 期) ；杨道法、李晓丽的英国中低收入住房保障制度对我国的启示( 西 9 一 南金融2 0 0 8 年第1 期) 以及张昕、张宇祥的典型国家和地区住房保障政策 的经验与启示( 宏观经济研究2 0 0 8 年第3 期) 等。 从国内角度，一些学者希望通过建立相应的法律、法规，将住房保障工作纳 入法制化管理轨道。如董潘的住房保障亟须纳入法制管理( 城乡建设2 0 0 7 年第6 期) ；陈信勇、宋巧仙的论我国住房保障立法的必要性和可行性( 浙江 工商大学学报2 0 0 7 年第6 期) 等著作就明确将立法列为住房保障工作的首要任 务。目前我国主要的住房保障制度为廉租住房制度、经济适用住房制度和住房公 积金制度。许多学者针对现实中存在的问题，提出了许多发展和完善这三种制度 的建议和想法。这方面的著作比较多，如尹中立的关于完善住房保障制度的几 点建议( 城乡建设2 0 0 7 年第6 期) ；张伟、黄永美的对完善我国现行 住房保障体系的几点思考( 西南农业大学学报2 0 0 7 年2 月) ；陈华、刘国栋 的 我国住房保障制度存在的问题及完善措施( 地方财政研究2 0 0 7 年第9 期) 等，都对现有的廉租住房，经济适用住房，住房公积金制度进行了深入剖析， 提出了一些建议和措施，对我国住房保障制度的发展与完善奠定了一定的理论基 础。 三、研究内容 在本次研究中，通过对包头市这一类典型的二、三线城市住房保障制度建设 中存在的问题的研究分析，结合目前国内外相关研究的一些先进经验和成功探 索，主要在以下四个方面着手改进住房保障制度：一是要切实理清政府与市场的 职责，强化政府在住房保障制度中的主体地位；二是要明确中央、省、市县级政 府在住房保障制度中的责任；三是要按照社会主义市场经济内在规律，建立符合 中国国情的动态调节机制；四是要发挥市场在资源配置中的基础性作用，不断推 动住房保障制度的创新。 找到问题是解决问题的关键，作为基层从事住房保障工作的人员，从包头市 的实际执行情况来看，以上三种制度，由于不的原凶，存在詹程度f i 的诸多 问题，这螳l u j 题如果得不到订效解决，将极人地削弱其解决中低收入住房网难家 庭的居住问题的初始功效，另外，随着形势的变化，科学制定和完善符合凼情、 市情的新的住房保障供应方式米进一步健全现有住房保障模式，对扶助弱势群 体、维护社会稳定，促进幽民经济持续、稳定健康发展都将具有醺要意义。 四、研究方法 在此次研究过程中，充分结合运用渊a 法、文献法、案例法、比较法等研究 方法，在对网内外相关文献资料学习和理解的基础 ：，对包头市地区住房保障工 作进行一些调查，对发现的问题进行研究承1 分析，从而实现找到问题，提出对策， 完成此次研究 二作。 第一章包 第一节 一、社会保障制度发展的三个阶段 包头市社会保障经过几十年来的发展与完善，已经建立起一套较为完整的体 系。从总体上看，包头市社会保障制度的发展也经历了社会救助、社会保险和社 会福利三个阶段。社会救助是最原始的社会保障制度，它的对象主要是针对出于 某种原因难以靠自身的能力来维持生活的群体。它也是社会保障制度体系中最具 有无偿性和救济性的制度，它的建立就是通过对这一特别困难群体进行无偿性的 救助，使其能够获得基本生活的能力，保障其生存权等基本人身权力。这一制度 在计划经济体制下发挥着重要作用。随着经济社会的不断发展，社会保险制度逐 渐踏上历史舞台，它改变了以往社会保障工作由政府和单位全面负责的责任体 系，强调了作为每个社会个体，都应该在社会保障体系中承担一定的责任。通过 建立社会保险制度，合理分担了政府、单位、个人之间的责任关系，一方面减轻 了政府和单位的负担，促进了市场经济的发展，另一方面也为社会保障体系注入 了活力，使更多的社会资源用于到社会保障工作中。因此，社会保险体系的建立 是社会保障制度发展的一个重要的罩程碑。社会福利制度建立是社会生产力水平 大幅度提高，社会物质文化资源极大丰富的基础上的一种社会保障制度。它的特 点是与前两种社会保障制度相比，它的保障范围更广、内容更丰富。广义上来看， 社会福利是提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务。狭义上来看，社 会福利是对社会中生活较困难的弱势群体的社会照顾和社会服务。它不仅是对基 本生活的保障和维护，在教育、医疗、交通、文化娱乐等方面都有一定的福利享 受，因此，是种高水平的社会保障制度体系。 二、住房保障制度建设现状及特点 ( 一) 廉租住房基本情况及特点 包头市廉租住房工作开始于2 0 0 4 年。几年来，按照“租金补贴为主，实物 配租为辅 的保障形式，多方筹措保障资金，建立廉租家庭个人档案，根据我市 实际情况，确定保障对象为具有本市城镇户籍的常驻人口、家庭成员之间具有法 定抚养或赡养关系且没有住房的低保户和优抚对象。通过街道办事处、所在区政 府两级审核和公示，对保障对象进行动态管理。 ( - - ) 经济适用住房基本情况及特点 包头市于2 0 0 4 年开始实行经济适用住房制度，截止2 0 0 9 年初，全市已建成 经济适用住房6 5 6 万平方米，完成投资额7 3 7 亿元，共解决近8 万户中低收入 家庭住房问题。在不断探索过程中，逐渐形成了具有包头特色的“四个结合”的 建设模式，即经济适用住房建设与生态移民搬迁工程相结合，与大企业集资合作 建房相结合，与旧街坊改造及城乡结合部改造相结合，与新农村建设相结合的发 展模式。相继启动了西部地区最大的经济适用住房项目“明同星城”以及东河区 北梁改造、石拐棚户区搬迁改造、包钢尾矿坝改造项目等一大批重点项目，在一 定程度上缓解了中低收入家庭以及产业工人的住房需求矛盾。2 0 0 6 年起，市政 府每年将建设经济适用住房工作纳入政府为民办的好事实事项目之中，保障并促 进了经济适用住房建设步伐。特别是2 0 0 8 年，举行了经济适用住房公开摇号销 售试点工作并获得圆满成功，取得了较好的社会效益。 目前，在经济适用住房申请过程中，全市按照“两级审核，三榜公示 的审 核程序，即由街道办事处、区( 旗县) 政府、市房产局在指定的公示栏( 网站或 媒体) 分别进行十天公示，由市房产局对审核后符合条件者核发经济适用住房 准购证。在一定程度上保证了审核工作的客观公正。 ( 三) 住房公积金制度基本情况及特点 包头市住房公积金制度始建于1 9 9 3 年。经过十多年的发展和完善，目前， 全市已成立住房公积金管理中心，负责全市公积金管理及使用工作。截止2 0 0 9 年9 月底，全市住房公积金累计归集4 7 2 7 亿元，归集余额3 6 9 3 亿元，全市参 建单位达到2 0 3 6 个，参建职工2 6 6 5 万人；全市累计发放住房公积会贷款2 1 5 3 5 人次，2 8 1 6 亿元；累计提取住房公积会9 8 6 亿元。随着国家住房保障工作的 1 3 不断深入和完善，全市公积金归集工作正在稳步推进，在巩固行政事业单位住房 公积金制度扩面成果的同时，把国有企业和非公有制企业、外资、民营企业建立 住房公积金制度作为努力方向，不断扩大住房公积金保障覆盖范围。 第二节包头市住房保障制度存在的问题分析 一、廉租住房制度存在的实物配租房后续无组织管理等问题 根据内蒙古自治区人民政府关于进一步做好城镇廉租住房保障工作的通 知( 内政发电 2 0 0 8 4 号) 和包头市人民政府关于解决城镇低收入家庭住房 困难问题的实施意见( 包府发 2 0 0 7 1 1 4 号) 要求，包头市从2 0 0 8 年开始在新 建商品房小区和经济适用住房小区内按比例配建廉租住房，并逐步开展廉租住房 实物配租工作。但是，由于廉租住房长效管理工作机制没有得到完善，导致在实 物配租后续管理方面存在许多不足。 ( 一) 廉租住房全程管理机制缺乏 包头市廉租住房实物配租工作是近两年来刚开始实行的，目前，对于保障对 象的条件审核工作主要是采取由街道办事处和所在区政府两级审核，且经过民主 公示，具有较高的真实性。但是，在取得实物配租的廉租住房后，由于动态管理 机制不够健全和完善，没能对受保障对象进行动态管理。从现实来看，就是退出 机制的严重缺位，导致一些家庭收入水平提高后，已达不到满足廉租住房的申请 条件，但是仍然居住在已分配的房屋内，从而导致供需矛盾愈加突出。另一方面， 由于监督体系不够完善，导致一些实物配租的廉租住房住户在取得廉租住房之 后，将房屋出租或从事其他活动以获取收益现象的发生。 ( 二) 廉租住房配建工作组织管理工作开展不力 根据上述文件精神，包头市要求在新建商品房小区和经济适用住房小区内配 建廉租住房。但是，由于相关政策落实不到位，开发企业配建廉租住房的积极性 不高，而房源监管体系的不健全，产生了管理漏洞，许多开发企业因此逃避配建 廉租住房的责任，造成了房源的紧张。 1 4 二、经济适用住房制度存在的公平性严重缺失等问题 目前，包头市经济适用住房建设规模逐年增加，几年以来，为城市住房保障 工作提供了有力的支持。但是，仍存在一些不足，主要有以下几个方面。 ( 一) 保障对象的范围不够合理 目前，包头市经济适用住房保障对象的标准为家庭人均可支配收入和人均住 房建筑面积不足全市人均水平的8 0 的拥有包头市城镇户口的家庭。从保障范围 来看，第一j 没有将农村户口人员纳入保障体系内，长期进城务工的农民工无法 享受经济适用住房优惠政策带来的福利。第二，由于我国财产申报制度和个人信 用体系没有建立起来，因此在审核申请家庭条件时不够准确，不能反映家庭真实 收入状况，导致了审核结果的偏差。第三，在当今中国社会，人口流动性较大， 如果单纯以收入和户籍为依据，那么从理论上讲，人不在包头而户籍在包头的人 员也可申请经济适用住房，从而导致经济适用住房资源的流失，最终损害了广大 经济适用住房需求者的公平权利。 ( - - ) 目前我市经济适用住房结构不合理 在偏重城中村改造、大企业集资合作建房等项目的同时，面向社会低收入家 庭销售的经济适用住房数量明显偏少。按照包头“四个结合 的建设模式，包头 市经济适用住房几年以来一直以大企业集资合作建房、城中村改造和旧城区改造 为主，销售对象多为中低收入的产业工人和拆迁居民，而对于非这类群体的普通 市民来说，几乎没有享受到经济适用住房所带来的实惠。在一定程度上讲，公民 平等享有社会资源的权利受到侵害。 ( 三) 经济适用住房地域性差异显著，地区间供需矛盾尖锐 包头市既是历史文化名城，又是建国后新兴的工业基地。但是，由于历史原 因，包头市的城区分布具有地域广，功能差异大的特点。主要体现在以青山区、 昆都仑区、稀土高新区为主的新型工业区和以东河区、九原区为主的老城市区。 且新老两个城区分布较远，交通不便，没有建立起完善快速交通网络，再加上公 共交通不完善，市民出行成本较高。因此，市民在购买房屋时首要考虑的因素就 是地域因素，主要以工作单位为中心，选择较近的城区。但是，从包头市经济适 用住房发展来看，目前新建的经济适用住房可面向社会公开销售的房屋多位于九 原区和稀土高新区距离市区较为偏远的地区，因此，不能够满足青山区和昆都仑 l s 区大量的产业工人的购买需求。因此而导致了大量青、昆两区居民无法购买到符 合自己需求的经济适用住房，这也直接影响到公平享受社会资源的问题。， 三、住房公积金制度存在的运行效率低下等问题 住房公积金制度的建立是为了配合我国住房制度改革，建立并完善房地产市 场的需要。目的是在取消了实物分房后，为了解决城镇职工住房问题，采取的单 位出一部分，职工自己出一部分，国家给予一定的税收、利率优惠的制度。这一 制度的建立，既减轻单位对于解决职工住房问题的沉重压力，也合理规定了个人 的承担范围，实现了个人、单位、国家的权利义务关系合理分配的局面，具有积 极意义。包头市公积金制度建立十多年来，经过不断发展完善，目前已初具规模。 但是仍然存在许多问题。 ( 一) 公积金覆盖面较窄，总体使用效率低下 从公积金制度建立的初衷来看，它是全体城镇居民解决住房问题的重要制 度。但是，虽然经过1 0 多年的发展，目前包头市住房公积金收缴率仍然不高， 纳入公积金缴存的单位主要为政府机关、国有企事业单位，而大多数非公有制企 业并没有纳入到这一保障范围来。这就导致了一方面资金归集数量不够，另一方 面保障范围有限。而且，从保障对象来看，大多数非公有制企业职工往往更加需 要通过公积金制度来获得住房，这是因为：首先，从实际情况来说，国有企事业 单位和政府机关工作相对稳定，面临失业和下岗的风险较小，且收入相对较高， 有稳定的收入来源。而大量非公有制企业往往由于规模、经营管理、市场波动等 原因，其职工容易受到失业和下岗等风险的困扰，收入相对不够稳定，因此，他 们住房方面的消费能力较差，应受到保障。其次，从收入水平来看，目前在非公 有制企业除少数人能获得较高收入外，其他绝大部分收入相对较低，在解决住房 问题上的资金实力也较差。再次，国有企事业单位和政府机关在历史上曾经享受 过福利分房制度，其职工特别是老职工已经拥有住房。所以，如果不用于改善住 房条件，其所缴存的公积金并无用武之地。综上所述，使公积金制度陷入了一个 两难的境地，一方面是纳入保障群体需求不足，另一方面是需求旺盛的群体却无 法纳入保障范围，进而导致公积金的大量闲置，降低使用效率。 ( 二) 公积命使用手续繁琐，限制条件较多，门槛较高 1 6 从实际操作过程来看，住房公积金的提取相对商业银行住房贷款较为复杂， 条件限制较为严格。由于住房公积金使用更加注重安全性，因此，加大对了申请 使用者的条件审查力度，这样，在一定程度上拖延了放款期限。由于诸多的审核 工作，在一定程度上会对申请者的工作和生活造成一定影响，从而导致了许多人 在选择住房贷款时，更加倾向于选择商业银行。公积金管理制度缺乏市场竞争意 识，导致服务差、效率低等现象的发生。目前，国内主要商业银行都已经开办住 房贷款业务，在市场激烈竞争的背景下，各商业银行无不把提高服务质量，改善 管理水平上下功夫。在激烈的竞争下，为获得贷款客户，甚至个别商业银行在贷 款条件方面略有降低，这样就容易拉拢客户，赢得市场。而公积金管理仍处于老 式管理模式，容易受到旧事业单位工作习惯的影响，造成了服务态度差，工作效 率低的工作作风，这一在一定程度上影响了公积金的使用效率。 1 7 第二章国内外住房保障制度的经验与启示 第一节国内住房保障的成功实践例证分析 一、成都市政府主导型建设经济适用住房的住房保障模式 目前，国内一些城市正在积极探索政府主导型建设经济适用住房的保障模 式，逐步积累了一些宝贵经验。在这方面，成都市的探索步伐较快，已经成为国 内少数几个实行政府主导型建设经济适用住房的典型。 成都市的住房保障工作主要由成都市房管局住房保障中心和住房储备中心 负责。住房保障中心主要职能包括：对全市经济适用住房政策的拟订与建设的统 筹协调和r 常管理工作；负责政府自建经济适用住房工程项目的建设、营销和管 理；负责城区范围危1 日房屋改造的组织实施工作，协调改造中的有关问题；编制 危旧房改造制度计划，并负责项目实施的监督管理工作；负责全市廉租住房政策 的拟订与建设的统筹协调和日常管理工作，实施政府廉租住房年度工作目标。市 住房储备中心主要职责包括：负责全市经济适用住房政策的拟订与建设的统筹协 调和同常管理工作；承担政府统建的经济适用房工程项目的开发建设、营销与管 理工作；通过购买、联建和政府订购等多种形式集中储备房源，确保政府重点工 程的顺利实施；承担旧城改造中非拍卖的政府投资项目的开发建设、营销与管理 工作；承担有关旧城改造工程项目。 通过相关职能部门的建立，实现了计划、管理、建设、实施、销售的一体化 工作机制，有效避免了因建管分离所导致的一些问题的产生，在管理与实施过程 中制度完善，分工明确，体系健全，实现了各部门问的高效整合，推动了发展速 度，也为我们r 后的工作提供了宝贵的经验。 二、银川市商品房中配建经济适用住房和廉租住房的住房保障模式 目前，银川市已经成立了住房保障局，专门负责保障性住房建设与管理工作， 并在已有房管局职能的基础上，进一步强化了住房保障工作，明确了在确保房价 稳定度前提下，逐步缩小收入水平与房价之问的差距，提高经济适用住房比例， 从根本上解决中低收入家庭住房问题的工作职能。针对目前存在的经济适用住房 和廉租住房供应总量不足的现状，银川市按照统一政策、统一标准、有序适度的 原则，实行保障性住房用地由政府统一划拨的优惠政策，鼓励房地产开发企业进 行保障性住房建设。同时，对于达到一定建设规模的商品房建设项目，按照要求 在项目中配建一定比例的经济适用住房和廉租住房，进一步增加了保障性住房的 房源，使更多的低收入家庭都享受到政府住房保障工作所带来的优惠政策。同时 也为我们保障性住房建设工作提供了宝贵的经验。 第二节国外住房保障的主要形式及其比较分析 一、“砖头补贴”为主要形式的住房保障模式 所谓“砖头补贴”，国内一些学者又叫“暗贴”，就是政府通过推行相关政策， 对建设保障性住房或拥有房屋者给予一定的优惠政策或直接进行资金补贴，然后 将受到补助的房屋低价出租或出售给中低收入群体的住房保障模式。目前，在美 国、德国、日本、新加坡等国家均还在采用这一保障模式。 美国目前“砖头补贴 分为两种形式，一是对公共住房补贴和对私有住房补 贴两种。公共住房补贴开始于1 9 3 7 年，是由联邦政府提供建造、维护公共住房 所需的资金，具体由地方( 州) 政府负责建造住宅提供为中低收入家庭居住。房 屋产权归地方( 州) 政府。私有住房补贴包括两种形式，一种是政府直接出资帮 助低收入者购买住房，另一种是政府提供资金帮助低收入者租赁指定的私有住 房。 德国在二战以后，先后出台了一系列鼓励和促进福利性住房建设的政策， 1 9 1 9 5 0 年住宅建设法明确将纳入政府住房计划的项目提供投资补贴，在土地、 税收等多方面给予优惠。经过几十年的发展，直到上世纪九十年代以后，德国政 府仍致力于福利性住房的建设投资，并对自有住房建设、改造、和维修进行税收 减免等政策优惠。 日本主要以建立公营住宅体系为主要途径，由政府拨款建造带有福利性质的 公营住宅，全部用于出租给低收入家庭，其突出特点是租金较低，不足一般住宅 租金的一半。 新加坡采取政府出资建造福利性住房低价出租给低收入家庭的保障政策，到 2 0 0 0 年，已完成六个“五年造屋”计划，共建成住宅7 6 6 5 万套，较好的解决 了低收入家庭的住房问题。 我国从建立住房保障制度以来，一直以“砖头补贴 为主要形式，一般采用 免收一系列行政收费等方式降低房屋建设成本，以获得低价位可供销售给中低收 入家庭的住房。在一定时期，这种补贴形式在一定程度上调动了房屋建造者建造 保障性住房的积极性，推动了保障性住房的建设。 二、“人头补贴”为主要形式的住房保障模式 所谓“人头补贴”，通俗来讲，就是政府通过向低收入家庭发放资金补贴或 者提供优惠政策，鼓励并支持其拥有住宅的住房保障模式，因此，一些学者又叫 其为“明贴 。目前，在许多西方发达国家，在实行“转头补贴”的同时，逐渐 开始注重并实施“人头补贴”，来增加并完善保障体系。 美国目前采用住房证和住房券的形式。联邦政府按照住房市场一般的租金水 平确定补助金额，地方( 州) 政府住房局在确认租约后直接以住房证或住房券的 形式向房主支付一部分租金。 在德国，住房储蓄是住房保障制度的一大特色。主要是针对有购房需求的中 低收入者，根据自己的收入和偿还能力，与银行签订“储贷合同”，先储蓄后贷 款。而政府对于参加了住房储蓄的中低收入者进行利息等方面的补贴，以达到解 决住房的目的。 目f j 我国各地正在逐步建立并完善“人头补贴”的保障模式，其保障对象范 。：i i 晖主要发达困家住j 哆) 保障制度及j e 实施对我困的启尔 j 世界经济o j 政治论坛，2 0 0 6 年0 4 期第1 8 页争第2 2 页 2 0 房保障制度的发展与完善奠定了坚实的基础。在一段时期，“砖头补贴作为主 要补贴形式，较好的完成了住房保障工作目标，这主要体现在：“砖头补贴可 以有效调动房地产开发商投资建设保障性住房的积极性。在市场经济条件下，不 可能完全由政府组织实施保障性住房的建设工作，因此，必须要依