（公共管理专业论文）中国高等院校毕业生就业政策效果研究.pdf

a j ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e s e a r c ho nt h ee f f e c t so f e m p l o y m e n t p o l i c i e s o fc o l l e g eg r a d u a t e s b yf e n g y a n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl i uw u n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 - ， - - 、 - 独创性声明 一 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： _ 、 东北大学m p a 专业学位论文摘要 中国高等院校毕业生就业政策效果研究 摘要 高校毕业生是劳动力市场上的优势群体，但随着高校毕业生人数的急剧增加与社会 新增就业岗位不同步，就业形势日趋严峻。鉴于高校毕业生就业的现实压力，同时考虑 到社会经济发展的未来前景，各国都关注高校毕业生就业的政策投入，以此弥补劳动力 市场的不足，而就业政策作为政府实现就业规划、保障公共利益的工具之一，在政府促 进高校毕业生就业工作中发挥着重要的作用。 尽管我国政府己经出台了不少高校毕业生就业政策，但在政策可行性研究和具体执 行中仍然存在不少问题，主要表现在现行高校毕业生就业政策执行不力、相关配套措施 不完善等问题。本文主要运用比较分析、历史分析与文献分析等方法，根据高校毕业生 就业政策的演变历程，将高校毕业生就业政策发展分为三个阶段，包括计划经济体制阶 段、市场经济过渡阶段和市场经济体制阶段，并对每个阶段政策的产生背景、特点和弊 端进行了研究和分析，归纳出我国现阶段高校毕业生就业政策的现状与存在的主要问 题。笔者通过对国外高校毕业生就业政策以及对我国政策制定启示的研究，阐述并分析 了现行高校毕业生就业政策存在的局限性，即就业政策未能有效调节就业环境与就业结 构失衡、创业扶持政策执行不力、就业市场监督措施的缺失、特殊地区劳动力供给政策 调节水平低下、市场需求的行政性抑制等五个问题。本文最后通过对这五个问题的简要 分析，提出消除政策壁垒，充分发挥政府公共服务职能；规范就业市场，完善服务体系； 建立配套机制，完善就业政策等相关政策性建议。 关键词：高校毕业生；就业政策；局限性 t 东北大学m p a 专业学位论丈 a b s t r a c t r e s e a r c ho i lt h ee f f e c t so fe m p l o y m e n tp o l i c i e s o fc o l l e g eg r a d u a t e s a b s t r a c t c o l l e g eg r a d u a t e si st h ea d v a n t a g eo f t h el a b o rm a r k e tg r o u p s ，b u tt h en u m b e ro f c o l l e g e g r a d u a t e sw i t ht h es h a r pi n c r e a s ei nn e wj o b sa n ds o c i e t ya r en o ts y n c h r o n i z e d ，t h ew o r s e n i n g e m p l o y m e n ts i t u a t i o n i nv i e wo f t h er e a l i t yo ft h ee m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e sp r e s s u r e ， t a k i n gi n t oa c c o u n tt h ef u t u r ep r o s p e c t sf o rs o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，c o u n t r i e sa r e c o n c e r n e da b o u tt h ee m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e si n t ot h ep o l i c yi no r d e rt om a k e u pf o r t h ei n a d e q u a c yo ft h el a b o rm a r k e t ，e m p l o y m e n tp o l i c i e sa n de m p l o y m e n ta sag o v e r n m e n t p l a n n i n g , t op r o t e c tt h ep u b l i ci n t e r e s to n eo ft h et o o l si nt h eg o v e r n m e n tt op r o m o t et h e e m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e sp l a ya i li m p o r t a n tr o l e a l t h o u g ho u rg o v e r n m e n th a sb e e no u tal o to ft h ee m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e s ，b u t af e a s i b i l i t ys t u d yi nt e r m so fp o l i c ya n ds p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o no fan u m b e ro fp r o b l e m s s t i l le x i s t ，m a i n l yt h ee m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e si nt h ec u r r e n tw e a ki m p l e m e n t a t i o no f p o l i c i e s ，m e a s u r e sr e l a t e di s s u e ss u c ha si m p e r f e c t i nt h i sp a p e r , t h eu s eo fc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，h i s t o r i c a la n a l y s i sa n dd o c u m e n t a t i o na n a l y s i s ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ee m p l o y m e n t o fc o l l e g eg r a d u a t e st h ec o u r s eo ft h ee v o l u t i o no fp o l i c y , t h ee m p l o y m e n to fc o l l e g e g r a d u a t e sw i l lb ed i v i d e di n t ot h r e es t a g e so fp o l i c yd e v e l o p m e n t ，i n c l u d i n gt h ep l a n n e d e c o n o m i cs y s t e m ，s t a g e ，s t a g eo ft r a n s i t i o nt oam a r k e te c o n o m ya n dt h em a r k e te c o n o m y i n s t i t u t i o n a l s t a g e ，a n d a te a c hs t a g eo ft h e p o l i c yb a c k g r o u n d ，c h a r a c t e r i s t i c s a n d d i s a d v a n t a g e so fc o n d u c t i n gr e s e a r c ha n da n a l y s i s ，i d e n t i f i e st h ee m p l o y m e n to fc o l l e g e g r a d u a t e si no u rc o u n t r ya tt h i ss t a g eo ft h es t a t u sq u op o l i c ya n dt h em a i np r o b l e m s t h r o u g h t h ee m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e so ff o r e i g np o l i c ya sw e l l 勰t h er e v e l a t i o no fo u r p o l i c y - m a k e r ss t u d ya n da n a l y s i so nt h ee m p l o y m e n to fc o l l e g eg r a d u a t e so ft h ec u r r e n t l i m i t a t i o n so ft h ep o l i c ye x i s t e d ，t h a ti s ，e m p l o y m e n tp o l i c yh a sf a i l e dt oe f f e c t i v e l yr e g u l a t e t h ee m p l o y m e n te n v i r o n m e n ta n dt h ei m b a l a n c eb e t w e e nt h es t r u c t u r eo fe m p l o y m e n t ， e n t r e p r e n e u r s h i ps u p p o r tp o l i c i e sc a r r yo u te n f o r c e m e n ta c t i o n s ，t h ej o bm a r k e tt h el a c ko f s u p e r v i s o r ym e a s u r e s ，s p e c i a la r e a so f l a b o rs u p p l yp o l i c i e sr e g u l a t i n gt h el e v e lo fl o wm a r k e t d e m a n d ，t h ec h i e fo ft h ef i v ea s p e c t so fi n h i b i t i o n f i n a l l y , t h r o u g ht h i sb r i e fa n a l y s i so ff i v e f a c t o r s ，t h ee l i m i n a t i o no fp o l i c yb a r r i e r s ，b r i n gi n t of u l lp l a yt h eg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c e f u n c t i o n s ；r e g u l a t et h ee m p l o y m e n tm a r k e t ，i m p r o v et h es e r v i c es y s t e m ；t h ee s t a b l i s h m e n to f s u p p o r t i n gm e c h a n i s m s ，a n di m p r o v ee m p l o y m e n tp o l i c i e s a n do t h e rr e l a t e d p o l i c y r e c o m m e n d a t i 0 1 1 8 ， k e y w o r d s ：c 0 1 1 e g e ( 妇a d u a t e s ；e m p l o y m e n tp o l i c y ； l i m i t a t i 。n 东北大学m p a 专 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景及意义1 1 2 文献综述1 1 2 1 国外研究状况1 1 2 2 国内研究状况2 1 3 研究内容3 1 4 研究方法4 1 4 1 比较分析方法4 1 4 2 历史分析与文献分析方法4 1 5 创新点4 1 5 1 提出废止派遣政策的建议4 1 5 2 提出当前的户籍政策对高校毕业生就业具有不利影响。4 1 5 3 提出改革“档案随人走”的档案管理政策。5 第2 章我国高等学校毕业生就业政策的历史演变6 2 1 计划经济体制下的高校毕业生就业政策( 1 9 4 9 - 1 9 8 5 ) 6 2 1 1 政策特点6 2 1 2 政策弊端6 2 2 计划经济体制向市场经济体制过渡阶段的高校毕业生就业政策( 19 8 5 - - 19 9 1 ) 7 2 2 1 政策特点7 2 2 2 政策弊端8 2 3 市场经济体制下的高校毕业生就业政策( 19 9 2 一至今) 8 2 3 1 政策特点8 2 3 2 政策弊端。j 。9 第3 章现阶段我国高校毕业生就业政策的主要内容及问题1 0 3 1 现行高校毕业生就业政策的主要内容( 1 9 9 3 至今) 1 0 3 1 1 人才流动政策1 0 3 1 2 就业准入政策l o 3 1 3 鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业l o 3 1 4 鼓励高校毕业生到中小企业和非公有制企业就业l l 3 1 5 鼓励骨干企业和科研项目单位积极吸纳和稳定高校毕业生就业1 1 3 1 6 鼓励和支持高校毕业生自主创业1 2 3 1 7 强化高校毕业生就业服务和就业指导1 2 3 1 8 提升高校毕业生就业能力1 2 3 1 9 强化对困难高校毕业生的就业援助1 2 i v 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 1 1 0 派遣接收政策1 3 3 1 1 l 加强领导，明确责任1 3 3 2 现阶段我国高校毕业生就业政策的主要问题1 3 3 2 1 就业政策未能有效调节就业环境与就业结构失衡1 3 3 2 2 创业扶持政策执行不力1 4 3 2 3 就业市场监督措施的缺失1 4 3 2 4 特殊地区劳动力供给政策调节水平低下1 5 3 2 5 市场需求的行政性抑制1 5 第4 章国外高校毕业生就业政策分析及借鉴1 7 4 1 国外高校毕业生就业政策及其特点1 7 4 1 1 需求政策分析1 7 4 1 2 供给政策分析1 8 4 1 3 匹配政策分析。1 9 4 2 国外就业政策对我国的借鉴1 9 4 2 1 完善就业激励政策l9 4 2 2 规范和完善市场中介组织2 0 4 2 3 培育劳动力市场2 0 第5 章进一步完善我国高校毕业生就业政策的建议2 1 5 1 消除政策壁垒，充分发挥政府公共服务职能2 l 5 1 1 改革户籍和档案管理制度，消除区域壁垒2 l 5 1 2 取消派遣政策，简化就业程序2 2 5 2 规范就业市场，完善服务体系2 3 5 2 1 规范和完善毕业生就业市场中介机构功能2 3 5 2 2 加强就业市场信息化建设2 4 5 2 3 强化就业公平机制2 5 5 3 建立配套机制，完善就业政策2 5 5 3 1 完善机制，鼓励自主创业2 5 5 3 2 加大力度，正确鼓励和引导毕业生到城乡基层就业2 6 5 4 建立“带薪实习”制度，促进就业2 7 5 4 1 建立“政府实习岗”，提高就业能力2 7 5 4 2 建立“企业实习生”制度，促进就业2 7 第6 章结论2 8 参考文献2 9 致谢3 l 作者简介3 2 v 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 就业为民生之本，安国之策。随着高等教育改革的不断深化，高等教育市场化水平 的逐步提高，高校毕业生就业方式也由过去的国家统一分配变为面向市场公平竞争、自 主就业，过去的“毕业即就业”的局面已经被打破。从1 9 9 9 年毕业生分配制度改革以 来，我国招生规模逐年扩大，毕业生数量猛增。2 0 0 1 - - 2 0 0 8 年我国应届毕业生分别为 1 1 5 万、1 4 5 万、2 1 2 万、2 8 0 万、3 3 8 万、4 1 3 万、4 9 5 万和5 5 9 万人，累计毕业生的总 量为2 5 5 7 万人。按照有关部门的统计，9 0 左右的硕士以上毕业生、6 0 左右本科毕业 生和3 0 大专及中专、技校学历的毕业生能够在当年就业。可见，累计至今未就业的高 校毕业生就已经超过7 0 0 万人以上，且还存在不少签订就业协议而未履约的毕业生。而 在毕业生待业队伍中，北方及全国边远地区的毕业生就业则更难，就业压力越来越大。 在这样的形势下解决好高校毕业生就业问题己成为当前我国各级政府所共同面临 的重要课题。在诸多的影响毕业生就业的因素中，笔者认为现行高校毕业生就业政策处 于主导地位，应加以分析研究和解决。所以，本文以现有大量文献资料为依据，结合典 型调查与分析比较，力求达到三个目的：其一，尽量系统地归纳、整理三个阶段高校毕 业生就业政策的历史资料，梳理出建国以来我国就业政策演进的历史脉络；其二，试图 解剖现阶段我国高校毕业生就业政策所存在的种种问题；其三，力求从理论的高度分析 解决我国高校毕业生就业难的原因，为完善我国毕业生就业政策提出针对性的建议。通 过对高校毕业生就业政策改革的研究，有利于拓宽我国高等教育政策的研究领域，为以 社会需求为导向，大力推进新一轮高等教育改革提供理论支持；有利于改革和完善现行 的毕业生就业政策，巩固目前高等教育改革和发展取得的成果：有利于国家从宏观和微 观两个层面调整毕业生就业市场，推动就业市场公平、合理、健康、有序地向前发展； 有利于解决当前乃至今后长远阶段我国高校毕业生就业问题。 1 2 文献综述 目前高校毕业生就业政策问题已成为社会关注的热点和焦点问题，如何解决好就业 难的问题关键在于是否有科学有效的就业政策，就业政策研究已列入国家重点理论研究 的行列中。本文下面将概述国内外部分学者对就业政策研究以及在研究制定高校毕业生 就业政策过程中相关理论的研究成果。 1 2 1 国外研究状况 郭石明介绍了日德法政府的就业政策：日本政府完善就业法规体系，规范社会企业 行为【l 】。刘志坚介绍了英国大学生就业政策的变迁以及根据本国的教育体制和社会就业 。引自：辽宁省人才研究所【r 】就业压力转化为人力资本研究总报告2 0 0 7 ：7 1 一 东北大学m p a 专业学位论文第l 章绪论 环境不同所实施的大学生就业政策【2 1 。杨伟国对国外大学生就业政策进行了解读，介绍 了为创造有效就业机会的需求政策、为提升市场竞争力的供给政策和为改进供求接合效 率的匹配政策等【3 1 。张民选介绍了在过去2 0 多年中，英国改变了“免费上大学加助学金 的政策，建构起“先上学，后付费 的“学生贷款与助学金混合资助体系，所有高校 毕业生都可以贷款付学费，毕业就业后“按收入比例还贷 ，由“税务部门回收贷款 ， 特别困难的学生还可以申请生活费贷款和助学金。政府还对师范生等给予专业津贴，吸 引出身贫寒但学业优秀的学生学习社会急需的专业【4 1 。王军介绍了美英日三国政府的就 业政策：美国政府不给高校毕业生以特殊待遇，将其与其他群体同等对待，政府不进行 直接的干预和限制，而是由劳动部、学校、中介机构和用人单位协同进行；英国大多设 有“毕业生就业指导服务部 ，并通过利用志愿者行动和创建新的基础学位以提升高校 毕业生的就业能力；日本政府对新毕业生、就业不稳定的青年提供就业支持政策，启蒙 青年人的工作意识，进行公共培训等【5 1 。 综合以上，可以发现目前解决高校毕业生就业困难主要有三种模式。一是美国模式 即市场模式，主要表现为国家不包分配、学校指导服务、毕业生自主择业，政府的主要 职责是作好宏观的基础性工作，如建立就业服务网络，预测就业市场供求情况，支持公 共机构或其他机构向社会公布各学校毕业生就业状况等。二是欧洲模式即学校主导模 式，主要表现为高等教育与就业相协调，政府的主要职责是引入大学评估机制，采用大 学绩效指标，将毕业生就业率纳入其中，加以管理。三是日本模式即政府主导模式，主 要表现为以政府为主导，学校、企业及整个社会为辅助，建立起一套完善的促进大学毕 业生就业的体系和机制；政府重视提高高等教育质量，要求学校办出特色；政府制订促 进教育部门与产业经济部门协调发展的计划。 1 2 2 国内研究状况 以全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心组编的大学生就业指导与中国 大学生就业，为指导毕业生做好就业的有关准备、掌握求职的方法和技巧，发表有关 大学毕业生就业的文章提供了平台。其中，谢维和、王洪才在从分配到就业：大学毕 业生就业状况的实证研究中，详细介绍了现阶段高校毕业生的就业状况，提出高等学 校毕业生新型就业机制的建立迫在眉睫，高等学校学科和专业的调整是改善毕业生就业 状况的根本，高等教育结构的调整是改善毕业生就业状况的重要基础【6 1 。熊峰认为自主 择业是市场经济条件下择业方式的必然产物，自主择业有效地配置毕业生资源，意味着 毕业生可以自己创业，但自主择业也是一把双刃剑f 丌。李承先认为营造有利于高校毕业 生自主创业的环境保障机制，如加快人才市场建设：拓宽就业渠道、建立学生创业的评 估机构、建立学生公司注册制度、建立学生创业风险投资基金、新建高校毕业生创业科 技园区【钔。教育部学生司瞿振元主编的“2 0 0 1 - - - - 2 0 0 3 年中国高等学校毕业生就业形式的 分析与预测 ，对不同层次、不同类型的高等学校毕业生的就业形式进行了深入的分析 转引自：章竞霞就业政策对大学生就业的影响研究2 0 0 7 ：7 8 2 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 与预测 9 】。袁志刚、方颖介绍了相关就业制度产生的背景、具体表现形式和产生的结果， 为制定与把握大学毕业生就业制度提供了一定的分析框架。此时，各个学者主要从高等 教育大众化、知识经济时代的到来、中国加入世贸组织等对高校毕业生的就业冲击的背 景出发，阐述各自观点【l0 1 。范碧鸿、韦国善认为高校毕业生就业问题是一个系统工程问 题，从政府的角度看，应科学管理就业市场，储备人才、做到人才的可持续发展， 鼓励高校毕业生自主创业。还有学者从不同的角度阐述高校毕业生就业的影响因素，从 而为政府提供可行性方案。一是经济改革的深化对高校毕业生就业的影响【1 1 1 。刘社建认 为当前高校毕业生就业困难的经济原因包括当前经济增长方式以吸引投资追求促成增 长，没有为高校毕业生提供足够的就业岗位；当前总量就业困难，特别是“民工荒”、 国企下岗职工、高校毕业生成为就业的三大主流：劳动力市场的不完善加剧就业困难【1 2 】。 王勤等认为在当前高校毕业生就业压力难以避免的情况下我国宏观经济政策的目标选 择取向应以追求充分就业下的经济增长为首要目标，具体包括：积极推行积极、稳健的 财政和货币经济政策，拉动物价水平的适度回升；大力发展第三产业，尤其是新兴服务 业；大力扶持就业容量大的中小企业。二是政府公共管理责任和政府的某些不当行为对 高校毕业生就业影响【1 3 】。刘社建认为权利的腐败与寻租影响高校毕业生就业。其认为在 存在权利腐败的情况下，通过权利寻租为子女亲属等提供就业的便利，或者通过收受贿 赂等为某些高校毕业生就业提供便利，从而造成挤占其他高校毕业生应该得到的就业岗 位【1 4 1 。汪慧认为高校毕业生分配派遣中存在着诸如户口、省际、时间等的障碍；缺乏全 国性的信息预警体制，这些构成了阻碍高校毕业生就业的制度性因素。三是人力资本产 权对高校毕业生就业的影响【1 5 】。罗双发从人力资本产权理论对高校毕业生就业制度改革 进行必要性分析，认为肯定人力资本产权，让高校毕业生有就业自主权，是社会主义市 场经济体制建设的必然要求，是劳动就业制度创新的必然结果：高校毕业生人力资本作 为一种稀缺资源，如由国家“公共持有 并统一分配，其交易成本巨大等。由此，认为 目前高校毕业生人力资本产权的主体地位没有充分保障，主要表现在自由流动权方面受 到很多限制；高校毕业生就业市场的运行机制没有完全建立；高校毕业生就业制度改革 中利益受损害群体的利益问题没有兼顾，并对此提出相关建议【1 6 】。 综观现有的研究，通过对国内外高校毕业生就业政策的分析，对尚待研究和解决的 问题提出了很多不同的看法，其中不乏创新的观点，同时在解决高校毕业生就业问题的 对策方面也提出了创新性的建议，但是仍存在着一些不足：一是对高等教育本身和毕业 生自身因素造成的困难研究相对较多，而专门从政府及政策制定这一角度来探讨如何解 决高校毕业生就业问题的研究还很少，学者也没有对政府目前的就业政策进行相应的有 效性分析，在取消派遣政策、完善户籍档案管理制度等方面很少甚至无人提及；二是对 国外的高校毕业生就业的成功模式、经验的介绍比较少等。 1 3 研究内容 本文以高等院校毕业生为研究对象，对我国高等院校毕业生就业政策对毕业生就业 3 将全国所有城市划为三个城市圈，省会、直辖市及沿海经济达城市定为第一城市圈，经 济欠发达地区城市为第二城市圈，经济不发达地区为第三城市圈，国家从宏观上对三个 城市圈制定不同的总的政策和具体措施，然后由各地区对号入座，并根据总的政策和本 地区实际情况制定相应的补充政策和措施，在制定统一标准和尺度后，进一步加快放宽 户籍政策步伐，完善户籍管理政策。 - t 一 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 1 5 3 提出改革“档案随人走”的档案管理政策 国家应设立统一的档案信息数据库中心，在各省市人力资源和社会保障厅( 局) 或 人才服务局设立端口并给予相应修改权限，实现档案网络化管理，而不再使档案“跟人 走 ，同时取消档案管理费及相关费用。 5 - 东北大学m p a 专业学位论丈第2 章我国高等学校毕业生就业政策的历史演变 第2 章我国高等学校毕业生就业政策的历史演 爿k 又 随着社会不断向前发展，我国高校毕业生就业机制也几经变迁，从高等教育初期的 “统包统配 到后来的“供需见面”、“双向选择”再到现今的“自主择业”。这样的变 迁是不同时期社会政治和经济发展水平的体现，同样也影响着高校毕业生的就业状况。 2 1 计划经济体制下的高校毕业生就业政策( 1 9 4 9 1 9 8 5 ) 第一阶段：1 9 4 9 年- 1 9 6 5 年，建国初期这十几年来，高校毕业生的就业分配工作全 由国家各级政府负责实行“统包统分 。此阶段政府会根据各单位和企业的用人情况提 前编制分配计划，来保证毕业生的充分就业；第二阶段：1 9 6 6 年一1 9 7 6 年，这是中国的 一个特殊时期：“文革 。在这个时期内，高考制度暂时被取消，高校实行的“推荐入学 制，高校毕业生的就业分配工作是统一由学校所在地的省和自治区革命委员会负责进 行，一般坚持“哪来哪去 的定向分配原则；第三阶段：1 9 7 7 年一1 9 8 4 年，高考制度恢 复后初期阶段。高校毕业生就业再次由政府统一分配，实行“抽成调剂、分级安排”的 就业政策；政府根据学校的权属面向全国、行业、地区分配【1 7 】。以上这三个阶段，高校 毕业生分配均实行由国家负责、按计划分配的制度。这种“统包统分”的分配政策，使 得学校未能树立“就业指导 的观念，只要按照国家计划“分配 学生即可，学生也没 有要接受“就业指导 的愿望，只要等待或“疏通关系”就能找到一份工作。 2 1 1 政策特点 “由国家包下来分配工作，负责到底”，执行的是“统筹安排、集中使用、保证重 点、照顾一般 的大政方针。它充分发挥了国家的宏观调控作用，由政府统一制订用人 计划，保证了国家对各种专业人才的急需，为边远地区、艰苦行业输送大批建设人才， 使建国初期急需人才的单位能得到充足的人才供给。国家按计划分配毕业生，使毕业生 顺利就业，体现了新社会制度的优越性，这为高校的发展提供了稳定的社会环境；对用 人单位来说可以按时得到充足的高素质人才，为其长远的发展提供了充足的人才资源； 对高校毕业生来说，也保证了学生个人的就业，解除家长和学生的后顾之忧，让学生既 能够安心学习，又能够积极服从组织分配，在社会建设的各条战线上建功立业。统包统 分阶段的就业政策，是以国家的利益为价值取向的，同时也兼顾了个人的部分利益。事 实也证明，这种价值取向的就业政策在我国计划经济体制实践中也的确曾发挥过积极作 用。 2 1 2 政策弊端 一是制约了高等教育的正常发展。计划经济体制下高等教育管理运行的一个重要内 容就是学校按照国家指令性计划招生，按统一的教学大纲培养学生；学生由国家统包学 6 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章我国高等学校毕业生就业政策的历史演变 习费用，由国家统包分配就业。这就构成了一种政府行政主导型的运行机制。在这种机 制影响下，政府的行政计划处于主导地位，学校处于从属地位；政府成为学校与社会联 系的中介，学校与社会缺乏直接沟通的渠道。学校只需负责培养，无须考虑社会需求， 专业设置、课堂教学与社会需求严重脱节。二是影响了用人单位择优选拔自主权和积极 性，影响了高校毕业生的竞争意识、自主意识的培养。就业市场的“供”、“求 双方本 应是最为活跃的力量群体，然而长期形成的统包统分的就业制度，使用人单位和高校毕 业生都处于“等、靠、要”的被动局面。由于计划的盲目性和用人单位缺乏自主权，往 往造成用人单位急需的人才未列入计划，而按计划分配来的高校毕业生又不符合实际需 要的状况。三是分配计划不可避免地带有盲目性，影响了人才的合理使用、合理流动， 造成了人才培养的浪费。毕业生和用人单位，双方不见面，打“闷包 式的分配办法， 完全由主管部门下达“指令性 计划，供需双方均无选择权、自主权，这样很容易产生 学非所用、用非所需。据上海市高教局抽样调查，1 9 8 0 - - - 1 9 8 2 年大学毕业生中有1 5 2 0 使用不当或专业不对口，造成人才浪费。四是严重影响了高校毕业生学习积极性的 调动与发挥。毕业生不管学得好与坏，专业不管长与短，只要有毕业证书，国家就包分 配，给不了“金饭碗，至少给个“铁饭碗”。这种传统的就业观，致使学生学习积极性 大为减弱，不思进取。 2 2 计划经济体制向市场经济体制过渡阶段的高校毕业生就业政 策( 19 8 5 一l9 9 1 ) 1 9 8 5 年- - 1 9 9 1 年，国家开始实行“供需见面”的就业制度。1 9 8 5 年5 月，中共中 央颁布关于改革教育体制的决定，要求对国家招收计划内的学生“毕业分配实行在 国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录取的制度 ，逐步改变 落实的统一计划分配模式，开展“供需”见面的活动，8 0 供需见面、2 0 按计划分配。 这项决策为毕业生就业政策的改革奠定了基础。逐步形成了以“供需见面”为主要形式， 以“双向选择”为指导目标的就业政策。 2 2 1 政策特点 就业政策实施的结果对广大高校高校毕业生和用人单位而言实际上是一种“双赢 。 它实现了人才资源的合理配置，适应了经济发展的需要，促进了我国的经济发展；扩大 了用人单位选才的自主权，有利于用人单位择优选才，促进了用人单位尊重知识、珍惜 人才风尚的形成；扩大了高等学校的办学自主权，促进了学校的教学改革，增强了学校 适应社会需要的主动性和积极性；保证了企事业单位的人才需要，增大了毕业生到基 层的比例，充实了基层科研、教学、生产的第一线的人才需要；扩大了高等学校毕业生 择业的自主权，转变了在校高校毕业生的思想观念，提高了他们的学习积极性和竞争意 识，有利于学生发挥自身的素质优势，有利于学生发展成才【1 8 】。在这种情况下，国家开 始减少对高校毕业生就业的控制，并赋予用人单位、高校以及毕业生本人一定的权利， 7 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国高等学校毕业生就业政策的历史演变 改变了过去毕业生分配长期实行的自上而下高度统一的计划方式，初步适应了我国经济 体制转轨的需要。 2 2 2 政策弊端 一是毕业生的就业范围有一定限制。即：国家部委院校毕业生，其就业范围不得超 出所属部委系统，地方院校毕业生不得跨省就业。超出此范围就业的毕业生，必须向所 属系统或地区交纳相当数额的培养费。可以看出，这种就业政策只是在一定范围内有限 度的双向选择，还没有成为真正意义上的自由择业，所以只能称这种就业政策为“有限 双选”，它只能算作是一个过渡性的就业政策，这一时期的就业制度改革被称作“中期 改革方案 。二是就业制度的改革，使高校毕业生的就业观念发生较大程度的变化，就 业观的经济意识明显增强，而对于传统的服从国家分配观念和到祖国最需要的地方去的 思想日渐淡漠。造成毕业生的流向不合理，客观上形成各类企业与国家重点建设单位竞 争人才的局面，致使一些需要人才但条件不理想的单位人才资源不足【1 9 1 。就业过程中不 合法的现象直接影响了高校择优分配的原则，压抑了许多毕业生的积极性。三是赋予用 人单位、高校和毕业生一定的自主权，消减了国家的调控权。由于教育收费制度的建立， 人们认为上大学成为自己的事情，考虑问题更多的从个人利益出发，动摇了以往国家利 益占首要位置的状况。 2 3 市场经济体制下的高校毕业生就业政策( 1 9 9 2 一至今) 第一阶段：1 9 9 2 年1 9 9 7 年，国家开始了“自主择业”的就业制度。1 9 9 3 年2 月， 国务院颁布了中国教育改革和发展纲要一实行在一定范围内( 地区范围、行业范围) 少数毕业生由国家安排就业，多数毕业生“自主择业”的就业制度。在这种就业体制下， 大部分毕业生将按照个人的能力、条件到市场参与竞争，而不再依靠行政手段由国家保 证就业；用人单位也只能用工作条件和优惠待遇吸引毕业生，不能等待国家用行政命令 的办法调派毕业生；而高校作为就业工作的中介，主要为“自主择业 的毕业生提供服 务；第二阶段：1 9 9 8 年- - 2 0 0 2 年，国家全面实行“并轨 招生，即自费上学，自主择 业。劳动者自主择业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业；第三阶段：2 0 0 2 年一至今，“双向选择、自主择业 。2 0 0 2 年3 月，国务院办公厅转发教育部等部门关 于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知( 国办发 2 0 0 2 1 9 号) 中明确指出：高校毕业生就业工作要以“三个代表 重要思想为指导，紧紧围绕 促进国家经济发展和社会稳定的大局，采取积极有效的措施，进一步转变高校毕业生就 业观念，建立市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的就业机制， 努力实现高校毕业生的充分就业。 2 3 1 政策特点 这一阶段的高校毕业生就业政策体现为高校毕业生自主择业，既使得用人单位有了 用人选择权，也使得高校能根据毕业生的就业调查和反馈，及时、准确地掌握市场信息， o o 0 东北大学m p a 专业学位论文第3 章现阶段我国高校毕业生就业政策的主要内容及问题 第3 章现阶段我国高校毕业生就业政策的主要 内容及问题 3 1 现行高校毕业生就业政策的主要内容( 1 9 9 3 至今) 1 9 9 3 年2 月1 3 日，中共中央、国务院颁布了中国教育改革和发展纲要，对高等 教育改革和发展提出了新的任务和奋斗目标，完善了高等学校毕业生就业政策，具体政 策如下。 3 1 1 人才流动政策 鼓励人才合理流动政策包括以下三方面：一是落实企业用人自主权的规定，鼓励用 人单位根据实际需要多招聘高校毕业生。二是取消对接收高校毕业生收取的城市增容 费、出省( 自治区、直辖市) 费、出系统费和其他不合法、不合理的收费政策。三是省会 及省会以下城市放开对吸收高校毕业生落户的限制【2 1 1 。省会以上城市也要根据需要，积 极放宽高校毕业生就业落户规定，简化有关手续。公安部门对应届毕业生凭用人单位与 牡l k 生签订的就业协议书和高校毕业生所持的普通高等学校毕业证书、全国普 通高等学校毕业生就业报到证办理其落户手续；对非应届毕业生凭用人单位录( n - ) 用 手续、劳动合同和普通高等学校毕业证书办理其落户手续瞄】。 3 1 2 就业准入政策 就业准入政策是指高校毕业生就业获准进入某些地区、专业、职业等的相关政策f 它包含以下两个方面：一是地区准入政策。每个地方都会有进入本地方的用人指标，相 应的会出台一些具体的进入政策，特别是大城市如北京、上海、深圳等，每年都会出台 接收普通高等学校非本地生源的大学毕业生有关问题的通知和政剩2 3 1 。二是职业方面的 就业准入。职业方面的就业准入是指根据中华人民共和国劳动法和中华人民共和 国职业教育法的有关规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安 全和消费者利益的职业( 工种) 的劳动者，必须经过培训，并取得职业资格证书后，方可 就业上岗。实行就业准入的职业范围由劳动和社会保障部确定并向社会发布。 3 1 3 鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业 鼓励高校毕业生积极参加社会主义新农村建设、城市社区建设和应征入伍。围绕基 层面向群众的社会管理、公共服务、生产服务、生活服务、救助服务等领域，大力开发 适合高校毕业生就业的基层社会管理和公共服务岗位，引导高校毕业生到基层就业。对 到农村基层和城市社区从事社会管理和公共服务工作的高校毕业生，符合公益性岗位就 业条件并在