（公共管理专业论文）农村义务教育财政政策分析.pdf

论文摘要 在当前“地方负责，分级办学，以县为主”义务教育管理体制及现行分税制 财政体制下，我国农村义务教育获得了较快发展，但同时也面临着投入总量不足、 义务教育财政转移支付不力等问题。 本文尝试在不改变现有义务教育管理体制条件下，对农村义务教育问题进行 财政政策方面的分析，重新界定政府对农村义务教育的财政责任，建立中央与地 方各级政府共同负担农村义务教育的机制，辅之以财政管理体制创新，以期实现 农村义务教育经费的有效供给。全文共分四个部分： 第一部分：农村义务教育及其财政保障。分析了义务教育的公共品属性及提 供主体，对义务教育财政保障的一般理论知识作了比较全面的介绍。 第二部分：我国现行农村义务教育财政政策分析。以国家财政体制的演变为 背景，探讨建国以来我国农村义务教育财政体制变迁的内在逻辑，总结既有的经 验，找出存在的弊端，寻求摆脱当前我国农村义务教育财政困境的治本之策。 第三部分：国外义务教育财政政策及其启示。通过国际比较，分析了国外义 务教育投入的状况、特征，我们从中得到的借鉴和启示。 第四部分：改革和完善我国农村义务教育的财政政策。这是本文的重点。从 重新界定政府问农村义务教育的财政责任等五个方面阐述改革和完善我国农村 义务教育的财政政策。 关键词：财政政策；农村义务教育；公共财政 a b s t r a c t t h i sp a p e ra t t e m p t st o a n a l y z ef i n a n c i a lp o l i c y i nt h ep r o b l e mo fr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，u n d e rt h ec o n d i t i o no fu n c h a n g i n gp r e s e n tc o m p u l s o r y e d u c a t i o n a ls y s t e m ，b o u n dt h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lo b l i g a t i o no fr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o n ，c o n s t r u c tt h em e c h a n i s mo f b u r d e n i n gr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nb e t w e e n c e n t r a la n dl o c a lg o v e r m n e n t ，f o l l o w e db yt h ei n n o v a t i o no ff i n a n c i a l s y s t e m ，t o a c c o m p l i s ht h ee f f i c i e n ts u p p l yo f r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lo u t l a y t h i sp a p e rc a n b ed i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r t ：r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n di t sf i n a n c i a ls e c u r i t y a n a l y z et h e p u b l i cp r o d u c t sp r o p e r t ya n do f f e r i n gp 埘y ，a n di n t r o d u c et h et h e o r yo ff i n a n c i a l s e c u r i t yt oc o m p u l s o r ye d u e a f i o n t h es e c o n dp a r t ：r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lf i n a n c i a lp o l i c ya n a l y s i si no u r c o u n t r y u n d e rt h eb a c k g r o u n do f t h ec h a n g i n go fn a t i o n a lp o l i c ys y s t e m ，d i s c u s st h e i n t r i n s i cl o g i co fr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lf i n a n c i a ls y s t e mc h a n g i n gf r o m19 5 0 s ， s u m m a r i z et h ee x p e r i e n c e ，f i n dt h ee x i s t e da b u s e ，s e e kt h ec o u n t e r m e a s u r eo f o v e r c o m i n gp r e s e n tr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lf i n a n c i a lp r o b l e m t h et h i r dp a r t ：t h er e v e l a t i o no fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lf i n a n c i a lp o l i c yi nf o r e i g n c o u n t r y f r o mi n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n ，r e c e i v er e v e l a t i o nt h r o u g ha n a l y s i so ft h e c o n d i t i o na n dc h a r a c t e ro f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n a ld e v o t i o ni nf o r e i g nc o u n t r y t h ef o u r t hp a r t ：r e f o r ma n dp e r f e c to u rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lf i n a n c i a l p o l i c y t h i si st h ek e yp o i n t f r o mt h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n tt or u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，e x p o u n dt h a tr e f o r ma n dp e r f e c tt h ef i n a n c i a lp o l i c yo fo u l n l r a lc o m p u l s o r ye d u c m i o n k e yw o r d s ：f i n a n c i a lp o l i c y ；r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；p u b l i cf i n a n c e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：带寻澎 如6 ，卑，a i 冠 6b 论文指导小组： 朱仁显 吴亚汝 教授 副书记 范鸿达讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：驾移日期：扣占和刖曰 铆躲姒砂嗍谢铷月伽 q l击 引言 农村义务教育是我国基础教育的主要组成部分，在整个国民教育体系中居于 举足轻重的地位，党中央、国务院历来高度重视农村义务教育的发展。但是，由 于历史、经济、地域等原因，以及我国在经济体制转轨过程中教育与财政管理体 制的不断变革，特别是农村税费改革后农村义务教育阶段经费投入不足的问题变 得突出，农村义务教育发展相对滞后的矛盾越来越受到广泛关注。长期以来，我 国广大农村经济发展的滞后与县乡财政的困难是农村义务教育发展缓慢的根本 性原因。在经济基础薄弱的情况下，农村义务教育“以县为主”的管理体制阻及 在投入方面不对称的财权和事权，导致了教育经费分担与投入保障机制的不合 理，成为农村义务教育经费短缺、整体发展迟缓的体制性原因。 在我国经济社会发展进入了全面建设小康社会、构建和谐社会的阶段以后， 党中央、国务院审时度势提出了切实解决“三农”问题、统筹城乡发展的战略部 署。大力发展农村义务教育，全面提高农村人口素质，无疑是其中的重要环节与 突破r j 。从公共财政的角度、从“让公共财政的阳光更多的照耀到农村”的改革 理念，分阶段、分步骤地调整并重塑农村义务教育财政体制，合理划分财权和事 权，全面推进农村义务教育财政保障机制改革，进而推动中国教育事业的协调发 展，促进民族素质和国家竞争力的整体提升，意义良多。 教育财政指国家为实现其教育目标，在参与一部分社会产品的再分配过程 中，与教育行政部门、学校学生及其家长以及社会有关各方面所发生的经济联系， 是一个包含教育经费的筹集、分配、使用、管理、监督等内容的理论范畴”。依 此而推，义务教育财政也就是国家在中央和地方以及地方各级政府之间，划分政 府义务教育收支范围和财政管理职责与权限的根本制度。因此，从财政学的角度 认识和分析我国的农村教育，将农村教育财政置于国家财政这个大背景之下，研 究我国农村教育则政问题，探讨农村教育的发展之路，就显得尤为必要和极具现 实意义。 o 日瑞林：教育财政学，1 0 1 1 贝，苏州，封、州大学版 l ：，1 9 9 3 农村义务教育财政政策分析 一、农村义务教育及其财政保障 ( 一) 农村义务教育的属性和战略地位 1 义务教育的基本属性 教育从总体上讲属于准公共品，但各级教育的物品属性有较大差异：从初级 到中级、高级，教育收益的外部性逐渐减少，消费的排他性逐渐增强，即教育的 级次越低，其公共物品的属性越强。某个人接受义务教育并不会妨碍其他人也接 受义务教育，即义务教育具有一定程度的消费的非竞争性和消费的非排他性。因 此，从经济学意义上而言，义务教育具有很强的公共产品性质。 就整个社会而言，能否普及与发展义务教育不仅是能否为全社会各类专门人 才的培养奠定良好基础的问题，而且还直接关系到整个民族文化素质和国民素质 的高低，乃至一个民族的兴衰存亡。 义务教育作为公共品在我国和世界许多国家得到法律的确认。当今世界1 9 2 个国家或地区，已有1 7 0 多个公布实施义务教育”。而且有相应的法律规定。虽 然义务教育法内容不尽相同，但都规定适龄儿童和青少年必须接受义务教育，国 家、社会、家庭必须予以保证。因此义务教育也称为强迫教育、免费教育或普及 义务教育。 中华人民共和国义务教育法明确规定“国家实行九年义务教育制度”。这 里的“义务”，首先是指全体国民必须把达到国家规定的教育标准当作应尽的义 务，父母有使其学龄子女就学的义务，同时也指国家有使国民享受教育的义务， 社会有排除阻碍学龄儿童不能受教育因素的义务。由于国家、社会、家庭和学校 都承担了这种教育的义务，所以称作义务教育。在这种制度安排下，义务教育成 为“那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一+ 个成员获益的物品”。 所以，无论从政治、经济、一种强制性的制度安排角度出发，还是从社会意 义上讲，义务教育都具有很强的公共物品性质，其资源配置应山政府进行，经费 投入需纳入国家财政预算。它的主要责任应该由中央、地方多级政府共同承担。 o 联合国教科文组织：世界教育报告，1 3 21 3 5 ，1 9 9 8 。 。廖茂忠：义务教育补偿的价值基础研究，教育理论与实践，2 0 0 5 年5 月2 0 ，笫5 期 2 、农村义务教育及其财政保障 2 农村义务教育发展的战略地位 基础教育，特别是农村义务教育的发展质量，在相当大的程度上影响着国家 的发展质量，影响着全面建设小康社会教育目标的实现。2 0 0 1 年8 月召开的中 国西部开发与融资国际研讨会上公布的一项研究表明：社会投资率每增长1 个百 分点，人均g d p 年增长率仅提高0 1 个百分点；如果人口增长率降低1 个百分点， 人均g d p 年增长率可提高0 3 6 至0 5 9 个百分点：如果学龄前儿童入学率每提高 1 个百分点，人均g d p 年增长率可提高0 3 5 至0 5 9 个百分点。两者的综合利用 可提高人均g d p o 7 1 至1 1 8 个百分点。 ( 1 ) 农村义务教育：中国整个教育事业中占据特殊地位 中国统计年鉴2 0 0 5 ) ) 显示：2 0 0 4 年全国6 4 7 5 0 0 0 6 名在校初中生中有 5 3 5 5 3 1 4 1 人在县镇和农村学校就读，所占比例为8 2 7 1 ：全国1 1 2 4 6 2 2 5 6 名小 学生中，县镇和农村学生人数为9 4 1 4 8 2 4 9 人，所占比例为8 3 7 2 。充分说明了 农村教育在整个中国教育事业中的特殊地位，并表明我国农村义务教育的普及程 度及教育水平直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。由此可见没有农村 教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的整体发展，更谈不上教育的现代化， 农村义务教育是实现中国教育全而发展的关键。 ( 2 ) 农村义务教育的夕l 、部效应 外部效应所指的，仅仅是那些无法通过市场交易为它付费的收益或无法通过 市场交易获得补偿的损失。这样，外部效应这种存在于市场定价制度之外的特 点，必然导致外部行为低效率，或者称之为市场失灵。这就为政府的干预提供了 可能性，只要这种介入可以有效地降低交易成本。美国经济学家j e 斯蒂格利 茨( 1 9 9 7 ) 认为外部性是“个人或厂商没有承担其行为的全部成本( 消极的外部性) 或没有享有其全部收益( 积极的外部性) 时所出现的一种现象，政府可以明确的被 看作是众人建立的外部效应内部化的义务机构”。 农村义务教育的外部效应。一方面，受教育者可以从受教育的行为中获得很 人的收益，包括经济收益和非经济收益。这不仅表现为受教育者的收入水平会随 着受教育程度的提高而提高，还表现为随着受教育层次的提高，增加了受教育者 。浙江省农村税费改革办公室：建立l j 农村税费改革丰h 适应的农村义务教育投入机制，2 0 0 3 年7 月。 2 刘宇飞：、与代西方财政学，北京，北京大学出版社，2 0 0 0 。 ( 戈) 斯蒂格利茨蔷，曾强等详：政府经济学( 中文) ，2 1 lm ，此 存戢版礼，1 9 9 8 。 3 农村义务教育财政政策分析 的文化修养和精神享受，提高了受教育者的社会地位等等。另一方面，义务教育 会使整个社会因受教育者的文化程度的提高而受益。一般来说，一困国民受教育 的时问越长，劳动者的劳动技能与劳动生产率就越高，从而更能提高整个社会的 产量和促进国民经济的发展。也就是说，教育是能产生极大正外部效应的产品。 虽然在不同的教育阶段，受教育者获得的非经济收益，教育对他人和社会所 产生的正外部效应是很难加以客观量化，进行比较的。但有研究表明，教育的外 部经济同教育阶段成反比，越低的教育阶段产生的正外部效应越大，越需要政府 的财政支持。因为就个人而言，接受一定的义务教育，是与其适应能力、民主意 识和代际影响等有着更为密切的关系。就整个社会而言，义务教育的普及与发展 不仅能为全社会各类专门人才的培养奠定良好的基础，对今后整个教育、科技和 社会经济的进步与发展产生深远的影响，而且其自身还直接制约着整个民族政 治、文化及道德素质的培养和提高，乃至关系着一个民族的兴衰存亡。这是其它 任何阶段的教育所不能替代的。( 表1 1 ) 表卜l不同教育阶段地区平均的教育投资收益率( ) 社会个人 国家( 地区)初等中等高等初等中等高等 撒哈拉以南非洲2 4 3 8 21 1 24 1 3 2 6 62 7 8 亚洲 1 9 91 3 31 1 73 9 31 8 91 9 9 欧洲中东北非 1 5 51 1 21 0 61 7 41 5 92 1 7 拉丁美i ，h 2 n 勒比 1 7 91 2 81 2 32 6 21 6 81 9 7 经合发展国家 1 4 41 0 28 72 1 71 2 41 2 3 世界1 8 41 3 11 0 92 9 11 8 12 0 3 非经台国家 资料来源：昔撤制立波罗司( 1 9 9 3 ) 见s 普拉丹公兆支出分析的皋奉方法蒋洪等译，第1 1 8 页。 我国农村教育，特别是农村义务教育的外部效应就更为明显。农村义务教育 的发展，不仅是提高农村人口的收入水平的基本手段和途径，而且农村人口素质 的提高，有利于发展农村经济，提高农业生产力，有利于促进整个国民经济的发 展和社会的稳定，有利于社会文明程度的提高。因此，农村义务教育带来的益处 农村义务教育及其财政倮障 体现在经济、政治文化等各个方面，它的收益主要由社会获得。政府应义不容辞 地承担起农村义务教育投入的责任，以弥补市场对农村义务教育的社会资源配置 的低效、甚至是无效的状况。 ( 3 ) 农村义务教育是解决农村问题的关键 我国提出了全面建设小康社会的战略目标。在此背景下，三农问题成为社会 关注的热点，社会转型是思考我国农村义务教育的历史背景。这种大的历史背景 和宏观发展走向，使农村义务教育任务发生了质的变化。一方面要适应产业结构 调整和技术变迁方式( 包括生产力发展过程中工业技术和农业技术的同时进步) 的需要；另一方面要为农村人口向城市转移服务，这种转移不仅仅是生活场所的 变更，更重要的是使几亿农村人口实现从农村生存观念和生活方式向现代城市生 存生活方式的转换。农村义务教育所面临的这两方面的任务是共时性的，且相互 紧密结合在一起。 正如温家宝总理2 0 0 3 年9 月1 9 日在全国农村教育工作会议上的讲话指出： “三农问题是中国农村的主要问题，解决三农问题最根本的出路是加快 工业化和城市化进程。农村教育改革必须全面贯彻党的教育方针，更新教育 思想，坚持为三农服务的方向。”2 0 0 5 年，国务院总理温家宝在全国人大 三次会议政府工作报告中再次重申，解决好“三农”问题仍然是全部工作的重中 之重。这种针对性就是要求农村义务教育要为农村的城市化、农业的现代化、农 民的转移进城服务。 总之，发展农村义务教育是从根本上解决农业、农村和农民问题的关键，是 党和政府以及人民群众都非常关注的大事。按照深化公共财政职能的要求，全面 推进农村义务教育财政保障机制改革，是在新的历史时期，变人口压力为人力资 源优势，实现城乡统筹发展，构建和谐社会的重大战略举措，具有十分重要的现 实意义和深远的历史意义。 ( - - ) 农村义务教育的财政保障 无论从农村义务教育发展对构建和谐社会的重要作用，还是切实解决“三农” 问题，让公共财政的阳光照耀农村的执政理念，公共财政都应在普及农村义务教 育中发挥核心与关键作用，成为促进农村义务教育全面发展的重要手段。 农村义务教育财政政簧分析 1 农村义务教育的属性和战略地位要求公共财政给予保障 财政支出反映了政府的投入选择。义务教育因在提高一国国民的整体素质中 具有基础性作用和其巨大的外溢性，在世界绝大多数国家中，都被视为纯公共产 品而由各级财政共同负担全部或主要费用。在公共财政理论中，纯公共产品具有 非排他性和消费的非竞争性，是市场配置资源失灵的领域。从世界各国的实践来 看，在对义务教育的投资上，各国经费来源都表现出基本单一的共同特点，即政 府公共投资构成了义务教育的绝对财源。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士 等发达国家，而且在印度、泰国、印度尼西亚、埃及等发展中国家，来自政府的 公共经费一般均占至义务教育投资总额的8 5 9 0 左右。 2 深化公共财政改革呼唤强化农村义务教育财政保障机制 作为我国新时期经济改革的重要目标之一，构建公共财政框架是市场经济体 制建立和国民经济发展的必然要求，也是政府职能转换和财政改革的必然结果。 在我国构建公共财政的条件日趋成熟的情况下，依照党的十六届三中全会决定 对新时期市场一政府关系作的新的界定，公共财政基本框架的构建应以市场失灵 为标准，按照“不越位、不缺位、不错位”的原则界定公共财政的职责范围，明 确公共财政最基本的活动一在于提供满足社会公共需要的公共产品。 因此，将以全民性、平等性、普及性为特征的农村义务教育纳入公共财政的 覆盖范围和保障系统，是观念上的一个根本转变，即将农村义务教育的性质定位 于纯公共产品，由财政予以保障，通过合理的划分财权与事权，从体制设计来保 证财政资金投入并提高资金使用效率，对全面提高农村义务教育事业发展水平具 有重要意义。 3 建立农村义务教育财政保障机制是最终实现教育机会平等的重要政策手 段 义务教育的性质决定了义务教育是针对所有的社会成员所实施的一种基础 教育，是公民的一项基本权利。公共财政作为农村义务教育公平机会的政策保障， 一方面，义务教育经费主要由公共财政负担，政府有提供义务教育所必需的基本 就学条件的义务；另一方面，规范的转移支付制度能够体现出最大的公平，如中 央的财政转移支付政策应重点关注贫困落后地区的农村义务教育经费投入，从纵 向上体现教育投入公平。 、农村义务教育发其财政保障 4 建立农村义务教育财政保障机制是最终实现免费义务教育的体制平台 全面推进农村义务教育财政保障机制改革，在不断增加投入总量的同时，通 过财权与事权的重新界定，建立各级财政之间合理的分担结构，既是普及农村义 务教育的关键，也是未来公共财政框架构建的重中之重。由公共财政负担大部分 甚至全部农村义务教育经费支出，尽早实现对农民个人负担义务教育经费的结构 替换，逐步实现免费农村义务教育，将是政策决策的一个重点。 农村义务教育财政政策分析 二、我国农村义务教育财政政策的特点和问题 ( 一) 农村义务教育财政政策的变迁 1 统收统支背景下以国家投入为主的低水平保障机制 建国之初政务院两次做出决定：统一国家财政收支，中小学教育经费列入中 央人民政府预算；乡村小学等教育经费由县人民政府随国家公粮征收地方附加公 粮解决，但地方附加公粮不得超过国家公粮的1 5 ，城市小学经费可征收城市附 加教育事业费解决。” 中央政府对中小学，特别是乡村中小学教育经费的这些规定表明，随着政府 对中小学校性质的改造，中小学教育，尤其是农村初等教育已经完全纳入县一级 政府的管理体制，政府成为农村教育管理的唯一主体，我国农村义务教育在构建 之初就确立了“以县为主”的管理与投入思路。 从教育性财政投入的体制上看，三十多年的时洲我国逐步建立了以政府为主 导的农村义务教育财政保障体制，这体制的确立具有重大的标志性意义。以政 府为主导模式的确立是对中国传统教育观念的突破，即在教育、尤其是农村义务 教育上，国家对人民负有义务。 2 划分收支、分级包干体制背景下乡村为主的分级办学体栅 1 9 8 0 年3 月，国务院颁发了关于实行“划分收支，分级包干”的财政管 理体制的通知和关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规 定，实行“划分收支，分级包干”的新财政体制。亦称财政分权或分灶吃饭， 即按经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的预算收支范围，收支 分类方式，支出按隶属关系划分。按照这个财政体制，各省、市、自治区教育事 业所需的教育经费，由地方各级政府安排，改变了由财政部门和教育部门协商联 合下达教育事业经费支出指标的管理体制。教育财政分权，明确了教育拨款由学 校行政隶属关系的中央财政和地方财政分担，即中央财政只负担中央各部门所属 高等院校、中等专_ k 院校和技工学院的经费，并对地方教育进行专项补助；地方 。建圈队米教育工作文件汇编，4 3 负，北京，新华版礼。 8 、我国农村义务教育财政政策的特点和问题 财政只负担地方管理的高等院校和中、初等学校的经费。从此，普通初、中等学 校教育投资的分配与管理开始交由地方负责。 随着整个经济体制改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自主权改革 的要求，1 9 8 5 年中共中央在关于教育体制改革的决定中进一步明确指出：“基 础教育的管理权属于地方”。“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”。1 9 8 6 年中华人民共和国义务教育法颁布，该法规定，我国在继续坚持地方分级管 理原则的同时，又提出了义务教育经费必须实行多渠道筹集的方针，并具体规定 了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法，即实施义务教育所需的事业费和 基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方各级人民政府按国 务院规定，在城乡征收教育事业附加费，主要用于实施义务教育；义务教育所需 的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学 的校舍投资，以乡、村自筹为主；中央只负责对经济困难的地区予以适当的补助。 同时，允许中小学校收取一定的学杂费，等等。至此，基本上形成了农村义务教 育“三级办学，两级管理”的体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。 在资金筹措渠道上确立了利用财、税、费、产：、社、基等来源多渠道筹集经费的 经费筹措形式。 在当时中央放权改革与农民收入增长较快的大背景下，这一体制调动了地方 与私人的办学积极性，农村义务教育的投入有了显著增长，在实施过程中效果比 较明显，促进了农村义务教育的发展。具体表现在：( 1 ) 农村义务教育事业快速 发展。根据1 9 9 3 年全国义务教育发展统计公报，我国的大部分地区已经普及 了初等教育，大城市和部分经济发达地区t f 在普及初级中等教育。( 2 ) 财政投入 不断增加。财政包干体制的实施进一步推动了全国、特别是地方财政收入的增长， 以地方投入为主的农村义务教育财政投入不断增加。国家财政用于教育的支出 1 9 9 3 年达到7 5 4 9 6 亿元，是1 9 8 0 年1 1 4 1 5 亿元的6 6 1 倍，增长速度高于财 政收入增长水平。3 ( 3 ) 以财政拨款为主，多渠道筹集资金的格局基本形成。 但是在运行过程【_ i _ i ，这一体制存在的问题也逐步暴露，具体体现在以下几个 方面：一是过多强调了义务教育的地方责任，而忽视了中央政府对义务教育的义 。完善农村义务教育财政保障机制课题组：客观评价农村义务教育财政保障机制发展的历史过程4 页 蚶政研究，2 0 0 5 年第7 期。 农村义务教育财政政策分析 务：二是过多强调了农民对于义务教育的责任，而忽视了国家对义务教育发展的 责任。总之，在实际运行中，分级办学体制中的实际责任与管理的主体是乡级政 府和村级组织，乡、村等较低层次的政府成为了农村义务教育管理和经费保障的 主体。分级办学体制的提出适应了财政包干体制的要求。 3 分税制背景下以县为主、乡镇为辅的体制( 1 9 9 3 2 0 0 0 ) 1 9 9 4 年我国开始实行分税制改革，在这样一个大的背景下，农村义务教育 的财政投入体制出现了一些新的形式与变化。1 9 9 4 年，国务院颁布国务院关 于 的实施意见，明确了县、乡两级政府农村基础教 育管理体制和财政投入的责任，将县作为农村义务教育的主要管理者和责任人， 乡镇成为学校管理的辅助者。“两级管理”在实质上转变为“以县为主，乡镇为 辅”的新体制。 1 9 9 4 年以来，我国开始从总体上对农村义务教育的财政体制进行改革，主 要包括以下三个大方面：总的教育管理体制与教育财政支出体制；增加对农村义 务教育的专项财政补助；规范教育费附加，作为特别扶持政策增加财政投入。该 时期政策实旌取得了成效，也暴露出些问题。 一是义务教育，特别是农村义务教育发展迅速：“普九”目标顺利实现；全 国文盲人数大幅度下降；义务教育普及程度大大提高。 二是农村义务教育经费迅速增长。2 0 0 0 年农村义务教育经费总量达8 4 5 11 亿元，比1 9 9 4 年的4 8 5 5 亿元净增了3 5 9 6 亿元，增幅达7 4 1 。9 三是存在的问题。虽然这一时期的农村义务教育有了很大的发展，但各种问 题也不断地积累：农村义务教育财权和事权的不对称。只不过将“分级负责，分 级管理”的农村义务教育财政体制进一步明确为“以县为主、乡镇为辅”；各种 非税收入加重了农民的经济负担，农村义务教育经费已经严重依赖于预算外收 入；教育欠债严重；经费短缺引发的乱收费现象严重，进一步加重了农民的负担； 教师工资拖欠、中小学公用经费、教育负债以及经费投入不足等问题。 4 以县为主体制的形成( 2 0 0 0 年至今) ( 1 ) “以县为主”体制的确立 针对农村义务教育发展中存在的问题，2 0 0 1 年国务院做出关于基础教育 。数据来源：中围统计年搽2 0 0 0 年，中国财政年搽2 0 0 0 年。 o 、我国农村义务教育财政政策的特点和问题 改革与发展的决定，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方负责、 分级管理、以县为主”的体制，“县级政府对本地农村义务教育负有主要责任”， “乡镇政府要承担相应的农村义务教育办学责任”。其中的一个重要变化是乡镇 政府不再承担对农村义务教育的经费投入责任，而只是“办学”责任。这种基层 义务教育管理主体和投入主体的分离是对多年来政府作为义务教育投入主体弱 化的一种调整，其目的是要实现“两个重大转变”，即“农村义务教育的责任由 农民承担转到由政府承担；把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县 为主。”。 2 0 0 3 年国务院常务会议通过了关于进一步加强农村教育工作的决定，提 出要进一步落实各级政府对农村义务教育的“共同责任”，明确指出“以县为主” 讲的是管理体制，县级政府担负对本地农村义务教育的规划、经费和人事安排等 进行统筹管理的责任，在投入上，对于困难县要明确各级政府的转移支付责任。 同时，还提出各级政府都要调整财政支出结构，今后新增教育经费主要用于农村， 将农村义务教育纳入公共财政体系予以保障，并特别强调省级政府要落实对农村 义务教育的投入责任。 2 0 0 4 年，除一般性( 工资) 转移支付、税费改革转移支付中用于教职工工 资的资金外，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到1 0 0 多亿元， 比2 0 0 3 年的5 8 亿元增长了7 2 。到2 0 0 2 年底，全国已有2 5 6 9 个县将农村中 小学教职工工资管理上收到县，占全国已有2 6 4 8 个应上收县的9 7 。2 0 0 2 年全 国农村义务教育预算内教育经费9 8 9 7 8 亿元，占总投入的7 8 ，比上年提高了 7 ；2 0 个省份农村义务教育总投入8 7 1 亿元，政府预算内安排的经费为6 9 2 亿 元，比2 0 0 1 年的5 3 7 亿元增长2 9 ，占总经费的7 9 ，比去年提升9 。 以县为主体制明确了政府保障的责任，使投入体制发生了根本性转变，财政面对 的保障压力骤然增大。 义务教育管理体制的变迁证明了财政体制对于义务教育财政体制的巨大影 响。财政体制和义务教育管理体制的变动和相互作用，必然会导致义务教育管理 。完善农村义务教育财政保障机制课题组：客观评价农村义务教育财政保障机制发展的历史过程2 负， 财政研究，2 0 0 5 年第7 期。 。丁伟：农村义务教育投入力大，中火财政安捌百亿同比增k7 2 ，人民日报，2 0 0 4 年1 2 月2 0 j ，第 1 版 。刘呲清：论城镇化进程中农村基础教育的问题与政策建议，教育科学，2 卜2 4 贝，2 0 0 5 年6 川第3 期。 l i 农村义务教育财政政策分析 体制中财权与事权在一定时期内乃至更深层次的不对称。 ( 二) 现行农村义务教育财政体制的基本特点 1 农村义务教育政府投资主体上移 税费改革前，农村义务教育经费的来源，除国家财政用于基础教育的经费支 出外，主要是面向农民征收的农村教育费附加和农村教育集资及部分学杂费收 入。农民负担了农村义务教育的大部分成本。据2 0 0 1 年国务院发展研究中心的 调查，中国的义务教育经费7 8 由乡镇负担，9 左右由县级财政负担，省财政负 担1 1 ，而中央财政只负担2 。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政 的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的 8 0 一9 0 。根据农村税费改革实旌方案，取消农村教育费附加和教育集资，进一 步规范农村中小学的学杂费收取标准，由县级财政统一安排农村义务教育经费。 这一变化，进一步明确了各级政府在义务教育方面的责任。从表2 一l 中还可以看 出，在现行体制中，中央政府明显地加强了对农村义务教育的转移支付的力度， 中央财政通过转移支付不仅继续设立对贫困地区和少数民族地区的专项补助，而 且还对财政困难县的教职工工资给予专项补助，对农村中小学校舍危房改造以及 贫困学生助学金给予专项补助。对于省级财政，现行体制也要求设立同样的专项 资金。现行体制在一定程度上提高了农村义务教育的财政供给水平，强化了政府 的投资责任。 o 童珂：重塑农村义务教育投入机制问题研究，5 3 5 5 页，财政研究，2 0 0 3 年第2 期。 二、我国农村义务教育财政政策的特点和问题 表2 1 地方负责、分级管理、以乡为主体制( 1 9 8 6 - - 2 0 0 0 年) 中央省、自治区、县乡村 直辖市 教职工工资统发教职工工 资 公用经费负担初中公用负担小学公用 经费经费 校舍维修、建负担初中校舍负担小学校舍 设建设建设 贫困地区专项设专项补助设配套专项补 补助助 教学仪器图书 地方负责、分级管理、以县为主体制( 2 0 0 1 年至今) 中央 省、自治区、 县 乡村 直辖市 教职二【工资对困难县教职对困难县教职统发教职工工 职工工资补助职i ：i ：资补助资 公用经费负担部分公用负担部分公用 经费经费 校舍维修建设设困难地区危要求省区设困筹措新增校舍提供新增校舍 房改造专项补难地区危房改建设和改造资所需十地 助造专项补助金 助学金设专项补助 贫困地区专项 补助设专项补助 教学仪器图书 购置图书仪器 2 中央政府明显加大了对农村义务教育经费的投入与支持力度 1 9 9 5 2 0 0 2 年，全国义务教育经费总投入和预算内教育拨款增长迅速，增 长速度高于同期经济增长的速度，表现为义务教育经费总投入占g d p 的比例和预 算内义务教育拨款占g d p 的比例逐年上升，说明全社会新创造出来的财富中用于 农村义务教育财政政策分析 义务教育的比重在增加。2 0 0 2 年义务教育经费总投入占g d p 的比例和预算内义 务教育拨款占g d p 的比例分别达到了2 4 2 和1 6 4 ，相应的加大了农村义务教 育经费的投入比重。( 表2 - 2 ) 表2 - 2 ：义务教育投入总量：1 9 9 5 - 2 0 0 2 年 义务教育经预算内义务义务教育经预算内义务 预算内义务教育拨 年份费总投入 教育拨款费总投入占教育拨款占款占财政支出比例 ( 亿元)( 亿元) g d p 比例6 d p 比例( ) ( )( ) 1 9 9 51 0 0 0 0 85 4 3 7 21 7 l0 9 37 9 7 1 9 9 61 2 0 6 1 26 4 8 8 71 7 8 0 9 68 1 7 1 9 9 71 3 0 6 5 67 2 5 2 51 7 50 9 77 8 3 1 9 9 81 4 3 3 0 88 1 1 5 41 8 31 0 47 5 2 1 9 9 91 5 6 3 7 29 3 0 2 5l9 11 1 37 0 5 2 0 0 01 7 2 0 1 2 1 0 6 6 7 41 9 21 1 96 7 1 2 0 0 1 2 0 4 7 7 61 3 5 5 7 22 1 31 4 17 1 7 2 0 0 22 4 8 2 5 51 6 8 3 7 02 4 2 1 6 47 6 5 资料来源：1 9 9 7 年以前数据来源中困教育经费统计摘要( 1 9 9 0 1 9 9 7 ) 教育发展研究1 9 9 9 年3 月：1 9 9 8 年以后数据来源于1 9 9 8 年、1 9 9 9 年、2 0 0 0 年教育经费执行情况统计公报 表2 3 ：义务教育投入与教育总投入的关系：1 9 9 5 2 0 0 2 年 教育经费义务教育经义务教育经预算内教育预算内义预算内义 年份总投入费总投入费总投入占拨款 务教育拨务教育拨 ( 亿元)( 亿元)教育经费总( 亿元) 款( 亿元)款占预算 收入的比例内教育拨 ( )款的比例 ( ) 1 9 9 51 8 7 7 9 51 0 0 0 0 85 3 2 51 0 2 8 3 95 4 3 7 25 2 8 7 1 9 9 62 2 6 2 3 41 2 0 6 1 25 3 3 11 2 l l _ 9 l 6 4 8 8 75 3 5 4 1 9 9 72 5 3 1 7 31 3 0 6 5 65 1 6 l1 3 5 7 7 37 2 5 2 5 5 3 4 2 1 9 9 82 9 4 9 0 61 4 3 3 0 84 8 5 9 1 5 6 5 5 9 8 1 1 5 4 5 1 8 4 1 9 9 93 3 4 9 0 41 5 6 3 7 24 6 6 91 8 1 5 7 69 3 0 2 5 5 1 2 3 2 0 0 03 8 4 9 0 31 7 2 0 1 24 4 6 92 0 8 5 6 81 0 6 6 7 45 1 1 5 2 0 0 14 6 3 7 6 62 0 4 7 7 64 4 1 62 5 8 2 3 81 3 5 5 7 25 2 5 0 2 0 0 25 4 8 0 0 32 4 8 2 5 54 5 3 03 1 1 4 2 41 6 8 3 7 05 4 0 6 资料米源：1 9 9 7 年咀前数据来源中国教育终费统计摘要( 1 9 9 0 1 9 9 7 ) 教育发展研究1 9 9 9 年3 月1 9 9 8 年以后数据来源于1 9 9 8 年、1 9 9 9 年、2 0 0 0 年教育经费执行情眦统计公报 4 二、我国农村义务教育财政政笨的特点和问题 从表2 3 可以看出，预算内教育拨款中，义务教育所占比重在5 0 5 5 之间， 变化幅度不大。2 0 0 2 年义务教育预算内拨款的比重有一个较大幅度的上升，原 因是这一年很多省份开始实行农村税费改革，中央划拨的税费改革资金中较大一 部分投向了农村义务教育。 ( 三) 农村义务教育财政政策存在的主要问题 我国义务教育投资长期不足，进入2 l 世纪以后，特别是农村税费改革全面 推行之后，我国农村义务教育财政体制中一些深层次的问题又逐渐暴露出来。归 纳起来，目| j i 我国农村义务教育财政政策存在的主要问题有： 1 公共财政投入仍不足，农村义务教育经费主渠道得不刭保障 我国义务教育经费投入体制存在的主要问题之一是公共财政投入不足，经费 主渠道得不到保障。“多渠道筹资”的义务教育投资体制本意是在政府教育投入 为主的前提下，广开非财政性教育财源，以增加办学经费，但这一政策在长期的 执行过程中，却掩盖了政府对义务教育投入彳i 足，主渠道作用弱化的客观事实， 义务教育经费负担结构不合理，财政分担主体重心过低。 一是主要体现为教育总经费中，中央和省级政府的直接负担比例太低。2 0 0 0 年，中央政府只承担了普通中学预算内教育经费的0 1 4 和普通小学预算内教育 经费的0 0 3 。另据国家教育发展研究中心对全国7 省市2 6 个县的抽样调查， 1 9 9 8 年样本县义务教育经费总支出中，县级以上财政的教育补助专款约占1 2 ， 县财政约占9 8 ，其余7 8 2 为乡级政府和受教育者本人及其家庭负担。 二是国家财政对义务和非义务教育的投入结构不合理。2 0 0 1 年我国教育经 费总投入为4 6 3 7 6 6 亿元，其中财政预算内教育经费为3 0 5 7 0 1 亿元，而用于义 务教育的投入为2 1 7 8 5 9 亿元，占教育经费总投入的4 7 ，义务教育预算内经费 拨款为1 3 7 9 4 亿元，占财政预算内教育经费的4 5 。 相比之下，义务教育阶段在校生合计1 8 亿人，占各级各类学校在校生总数 m j 二磊：我国义务教育经费投入存种：的主要问题，教育经济，2 0 0 2 年第1 期。 。北京师大教育改革与发展研究中心：( 2 0 0 0 年中国教育发艘报告一教育体制改革畸创新，3 5 贞，北京 北京师范人学出版社，2 0 0 0 。 oi 球芝、 h 汉族：义务教育财政转移支付理论一j 实证= 【! 究，中国教育学刊，2 0 0 3 年第7 期。 l5 农村义务教育财政政策分析 的约8 0 。即使考虑到提供非义务教育的成本相对较高，但上述数字的差距己说 明我国对义务教育的投入远远不如非义务教育。这种不合理的教育投入结构是客 观上造成我国农村义务教育经费不足的另一重要原因，直接影响到农村九年义务 教育的普及。( 表2 4 ) 表2 41 9 9 9 年我国三级教育生均教育经费支出( 单位：