（公共管理专业论文）中美公务员考核制度比较分析.pdf

内容摘要 公务员考核是公务员管理的基础和公务员制度的重要组成部分，它为公务员的奖惩、 晋升、培训提供依据。只有对公务员工作和实际成绩进行准确的评价，才能大大提高政 府的工作效能。而公务员考核制度是指围绕考核的原则、规定、方法、程序和管理而形 成的制度。本文主要运用绩效考核等理论对中美公务员考核制度进行比较分析，通过借 鉴美国先进的经验，从而探求出美国公务员考核制度对完善我国公务员考核制度的借鉴 和启示，对今后我国公务员考核工作具有一定参考作用。 本文主要包含以下五个方面的内容：第一部分绪论主要对本文的研究缘起，研究意 义，国内外研究综述，研究工具、研究方法，基本思路和研究框架进行陈述。第二部分： 中美公务员考核制度的历史发展；主要介绍了中国公务员考核制度的建立与发展，我国 公务员考核制度的理论基础，以及美国公务员考核制度的历史发展。第三部分：中美公 务员考核制度的比较分析；主要阐述中美公务员考核制度的共性和不同点，结合美国公 务员考核制度，对我国公务员考核制度进行了分析；第四部分：美国公务员考核制度对 完善我国公务员考核制度的借鉴和启示。 关键词：中国美国公务员考核制度比较分析 a b s t r a c t c i v i ls e r v i c ee v a l u a t i o ni st h eb a s i so fc i v i ls e r v i c em a n a g e m e n ta n dt h ec i v i ls e r v i c e s y s t e m ，a ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fr e w a r da n dp u n i s h m e n tf o rt h ec i v i ls e r v i c e ，p r o m o t i o n ， t r a i n i n g ，p r o v i d et h eb a s i sf o r o n l yt h ec i v i ls e r v i c ea n da l la c c u r a t ea s s e s s m e n to fa c t u a l r e s u l t sc a r lg r e a t l ye n h a n c et h ee f f e c t i v e n e s so ft h eg o v e r n m e n t sw o r k t h ec i v i ls e r v i c e e x a m i n a t i o ns y s t e mi sa r o u n dt h ea s s e s s m e n tp r i n c i p l e s ，r u l e s ，m e t h o d s ，p r o c e d u r e sa n d m a n a g e m e n ts y s t e mf o r m e d i nt h i sp a p e r , t h eu s eo fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a la n do t h e rt h e o r i e s o ns i n o u sc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ec i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e m ，b yd r a w i n go nt h e e x p e r i e n c eo ft h eu n i t e ds t a t e sa d v a n c e di no r d e rt os e e ko u tt h eu n i t e ds t a t e sc i v i ls e r v i c e e x a m i n a t i o ns y s t e mt oi m p r o v ec h i n a sc i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e mo fr e f e r e n c ea n d i n s p i r a t i o nf o rf u t u r ew o r ko fs o m eo fc h i n a sc i v i ls e r v i c ee v a l u a t i o nr e f e r e n c e t h i sa r t i c l ec o n t a i n st h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t s ：t h ef i r s tp a r to ft h ei n t r o d u c t i o no ft h e m a i no r i g i n so ft h i sa r t i c l e ，r e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，a n df o r e i g nr e s e a r c hs y n t h e s i s ，r e s e a r c h t o o l s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，b a s i ci d e a sa n dr e s e a r c hf r a m e w o r kf o rp r e s e n t a t i o n p a r ti i ：c h i n a a n dt h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to ft h ec i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e m ；m a i n l yd e s c r i b e s c h i n a sc i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e mo ft h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to fc h i n a s c i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e mo ft h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，a n dt h eu n i t e ds t a t e st h e h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to ft h ec i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e m p a r ti i i ：c h i n aa n dt h e c o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ec i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e m ；t h em a i ns e to fs i n o u sc i v i l s e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e mo ft h ec o m m o n a l i t i e sa n dd i f f e r e n c e s ，c o m b i n e dw i t ht h eu s c i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e m ，t h ec i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e mi nc h i n aw e r ea n a l y z e d ； p a r ti v ：u n i t e ds t a t e sc i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o ns y s t e mo ft h ep e r f e c t i n gt h ec i v i ls e r v i c e e x a m i n a t i o ns y s t e mo fr e f e r e n c ea n di n s p i r a t i o n k e yw o r d s ：c h i n e s e a m e r i c a nc i v i ls e r v i c ee v a l u a t i o nr e g u l a t i o n s c o m p a r a t i v ea n a l y s i s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发生或 撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 表明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：1 司丕浆 日期：2 。叮年，2 月，日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑 州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学可以将本学位论文的 全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文活该学位论文直接相关的学术论文 获成果时，第一署名仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：i 司玉巷 日期； 上。哆年，上月，。日 中美公务员考核制度比较分析 1绪论 1 1研究背景及意义 公务员考核就是通过一定的考察、记录、合适的程序和方法对公务员在工作实践中 表现出来的“德、才 素质和工作实绩进行全面的了解和阶段性的评价。2 0 世纪8 0 年 以来，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一。尽管中国 与西方的公务员制度存在着很大差别，但由于全球化进程的背景，就要求我国政府公务 员管理机制和运行机制进行改进。而公务员考核作为公务员管理的基础和公务员制度的 重要组成部分，具有重要意义，不可或缺。而在现实实施过程中，却由于各种原因，使 其效用无法完全实现。当前公务员的考核制度还存在许多问题和不足之处。 因此，研究公务员考核制度的现实意义主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 有利于政府工作效能的提高。公务员考核制度为公务员管理提供了一个动态标 准，是其他各项管理制度的基础。科学、公正的考核，有利于提高公务员的工作效率和 政府管理水平。 ( 2 ) 公务员考核是优化公务员队伍的有效手段。 ( 3 ) 有利于强化组织的监督作用。考核过程中，通过民主评议，充分发挥民主监督 与公开监督的威力，促使领导干部转变工作作风。 ( 4 ) 公务员考核有利于强化行政首长负责制。 总之，对于我国来说如何构筑一个既符合我国现实国情，又面向未来的公务员考核 制度，进而建构一个更具效率和服务品质的政府，是值得我们探索和研究的重要课题。 笔者希望通过对中美公务员绩效考核的比较探讨，在借鉴国外先进经验的同时，探求出 一条吸取当今西方公务员制度建设精华的具有中国特色的绩效考评体系，从而对公务员 的工作能力和实际成绩进行准确的评估，大大提高政府的工作效能。 1 2 国内外研究综述 近年来，很多国内学者从不同角度出发对美国公务员制度和公务员考核制度均进行 了不同程度的探讨，从而为我国公务员考核制度的进一步完善，提出很多的建议。 其中，唐晓阳的美国公务员制度改革的新动向中，主要内容是美国公务员改革 和行政改革对美国公务员制度的内容产生了怎样的改变以及产生的积极影响。王鑫、齐 金杰略论美国的职位分类制对我国公务员制度改革的启示中，通过分析研究美国的 职位分类制的特点和作用，对我国公务员制度的改革提出了定的建议。在孙学玉美 中关公务员考核制度比较分析 国卅l 级公务员制度改革及其启示中，我们更多的了解了美国州级公务员制度的不同。 严伟的美国公务员绩效管理制度的八大特点从绩效管理和绩效考评的关系出发，着 重探讨了美国绩效管理制度的八个特点，从而指出我国公务员绩效管理应该有哪些改 进。杨炳君、李启康的美国公务员考核制度分析及其启示，主要通过对美国公务员 考核制度的分析回顾，得到完善我国公务员考核制度的启示。 为了提高组织和个人绩效，使公务员考核评价进一步规范和完善，我国很多学者对 公务员考核均进行了不同的探讨。 首先，姜晓萍，马凯利我国公务员绩效考核的困境及其对策分析认为：评估不 同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的， 制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。在我国，党管干部原则不应简单理解为执政 党直接管理、任用政府公务员队伍中的各级干部。当然，在制度设计中，我们应充分考 虑到我国的政体实际，不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制，我们应该在党 的一元领导体制下，探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离模式。其次，朱玉知， 乐治洲在我国现行公务员考核制度存在的问题及改进思路提出建立具体化的考核指 标体系。不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指 标。确定科学的考核指标应从以下几个方面做起：首先，考核指标的制定应由考核专家 和考核对象共同参与。其次，考核指标的制定应有科学的依据。再者，考核指标的设立 应实事求是，能予以量化的，均用数量化表示，不能的则采用描述表示。而刘晓辉，王 红艳论我国公务员考核制度的完善提出以定量和定性相结合的方法来考核国家公务 员。我国公务员考核制度要根据公务员不同类别、层次的职位要求，参照其他国家记分 考核方法，将德、能、勤、绩几个指标都进行量化，分解为若干要素，并赋予一定的分 值和权数，然后确定不同类别、层次职位各要素的等级标准和分数线，加总即得出某一 职位的公务员的分数，对照相应的等级标准，即可得出被考人的等次。 姜晓萍、马凯利在我国公务员绩效考核的困境及其对策分析中提出了全方位考 核3 6 0 度绩效评估法，将社会公众引入公务员的绩效评估主体中，从而更加全面有效地 反映公务员的整体绩效，使其更好的为公众服务。 另外，我国某些地区使用的是美国管理学家卡普兰的基于平衡记分卡法进行考核。 由于传统公务员的绩效评估多为单向评估，由于评估主体的差异性往往导致考核结果的 片面性。 关于对中美公务员考核制度的研究，福建师范大学公共管理学院张正金在中美国 家考绩问题比较分析中，主要从考绩内容、考绩主体、考绩方法、考绩监督四个方面 2 中美公务员考核制度比较分析 着重对中美考绩制度比较，从而提出建立以首长考核制为核心的公务员考绩体系。 1 3 本文研究工具及方法 研究工具：本文主要运用绩效评估理论对我国公务员考核制度进行探讨。 研究方法：第一，文献研究法：通过电子检索中国学术期刊网数据库和手工检索未 上网的刊物、书籍、报纸、统计资料和课题报告等，宏观梳理和了解我国公务员考核制 度的特点和存在的问题以及相关对策分析。第二，历史研究法。主要从两国考核制度的 形成入手，从而预测未来的发展趋势。第三，分析归纳法：主要体现在中美公务员考核 制度的异同进行比较分析的基础上，归纳总结得出结论。本文以完善中国公务员考核制 度为出发点和落脚点，通过比较分析当代我国公务员考核制度中存在的不足，借鉴美国 的一些做法总结归纳出一些建设性的建议。 1 4基本思路和研究框架 研究思路：通过中美公务员考核制度的比较分析，对完善我国公务员考核制度起到 一定的借鉴作用。 本文的研究框架由以下五部分组成： 第一部分：绪论对本文的研究缘起，研究意义，国内外研究综述，研究内容和研究 方法等进行陈述。 第二部分：中美公务员考核制度的历史发展，首先是中国公务员考核制度的建立与 发展，接下来陈述了美国公务员考核制度的历史发展 第三部分：中美公务员考核制度的比较分析 主要阐述中美公务员考核制度的共性和不同点，共性主要有：考核目的相同、考核 原则相同。 中美公务员考核制度的不同点，主要包括考核内容、考核主体、考核标准、考核方 法、考核程序、考核结果的运用不同。 第四部分：美国公务员考核制度对完善我国公务员考核制度的借鉴和启示。 ( 1 ) 加强公务员考核法律法规体系建设 ( 2 ) 确立科学的考核内容与标准 ( 3 ) 严格考核程序 ( 4 ) 健全公务员绩效评估机制 ( 5 ) 完善公务员考核的监督机制 中美公务员考核制度比较分析 2中美公务员考核制度的历史发展 2 1 我国公务员考核制度的建立与发展 探讨我国公务员考核制度的历史，要从我国古代对官员的考核开始进行研究。我国 的文官考核源远流长，从我国古代起就已经开始对文官进行考核，因此古代对文官的考 核也成为现代公务员考核的基础，有史书记载在尚书舜典中有“三载考绩，三考， 黜幽明 。意思是指在一定期限内考核官员的为政表现和工作业绩。尚书记载，舜每 五年到各部落巡视一次，考察各首领的功过是非并褒奖功劳卓著者。礼记周礼记 载，周天子要定期巡视考察诸侯，论功行赏。史记田敬仲完世家记载，齐威王继 位后的最初几年所施行的改革措施之一就是按政绩考核和奖惩官吏。秦统一中国后，不 少官吏都是经过考核、有卓越表现而获得高官厚禄的。汉代的官吏考核主要时兴“上计” 和“刺察 两种制度。“上计”制度始于战国时期，当时群臣须于年终前将全年的赋税 收入写入木券，呈送国考核。县级上计由县丞代行，郡级上计由郡丞代行。西汉时由县 令将该县的户口、恳田、钱谷出入等编为计簿，呈送郡守、国相、郡国再加汇编，用副 本上计于丞相。东汉时郡国上计形式上虽归司徒总核，实际是由尚书主持，凡入京执行 上计的人员称为“上计吏”或简称“计吏”。“刺察”制度规定由刺吏察核郡国二千石之 官( 属郡守级官员) ，凡发现有如下表现之一者，严惩不贷：第一，地方豪强的田宅超 过规定，以强凌弱，以弟依仗权势，胡作非为；第五，依附豪强，接受贿赂。魏晋南北 朝时期的北魏孝文帝颇为重视官吏考核制度，当时规定三年考核一次，六品以下由尚书 考核，五品以上由皇帝和公卿考核，考核结果分为三等，“上上者迁之，下下者黜之， 中中者守其本位 。隋朝时规定九品以上地方官每年岁末都要进京“朝集”，向中央汇报 工作。唐代的官吏考核制度已相当完备，设置有专司官吏考核的考功郎中和考核员外郎， 还设置有校考官和监考官，规定有“四善”“二十七最”的官吏考核标准。宋代流行“磨 勘 制度，就是由审官院与考课院按照分工，建立考状，根据在京各衙门长官与在外各 监司上报的官吏考核材料逐一审定。一年一小考，三年一大考。元代尤其重视考察官吏 的为政清廉情况，每个道都设有肃政廉访使八人，专司此项工作。明代的官吏考核分“考 满”和“考察 两种。“考满 是对所有官员的全面考核，“考察 是对官吏的重点考核， 考核后被废黜的人员永不续用。清代仍实行一年- - d , 考、三年一大考、三考为满的“考 满”制度，考察京官叫“京察”，考察京外官叫“大计”。所有这些，都直接或间接地为 形成公务员考核制度提供了借鉴m 。 。舒放、王克良公务员制度教程中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：8 6 8 7 4 中美公务员考核制度比较分析 我国公务员考核制度是干部考核制度的发展和完善。我国公务员制度是在总结已有 干部人事制度改革经验的基础上产生的，是我国干部人事管理的自我发作和自我完善， 因此应将长期以来我国干部考核的经验视为我国公务员考核的开端。1 9 4 9 年1 1 月4 日 中央组织部关于干部鉴定工作的规定明确提出：干部鉴定是干部在一定工作或学习 期内各方面表现的检查和总结，其目的在于使干部能够更好地认识与提高自己，改进工 作，同时使党的组织得以系统地全面了解干部，有计划地培养和提拔干部，并指出考核 的重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面， 鉴定方法应采取个人自我检讨、群众会议讨论、领导负责审查三种方法结合进行。1 9 5 1 年1 月，中央组织部提出必须以政治品质和业务能力作为干部考核的标准。1 9 5 4 年1 1 月，中央组织部发文重申每年年终须实施干部鉴定制度。从1 9 5 7 年起，年度干部鉴定 制度逐渐被不定期的干部考核制度代替，凡干部提拔或调动前都需接受组织的审查或考 察。1 9 6 2 年1 0 月，中央组织部明确提出要实行经常性的干部考核制度和恢复干部鉴定 制度，做到知人善任。1 9 6 4 年中央组织部在关于科技干部管理工作条例试行草案给中央 的报告中，明确指出了对科技干部考核的内容；在政治思想方面，考察了解他们完成对 党的路线、方针、政策的认识和执行情况：在业务方面，考察了解他们完成工作任务的 情况和工作中的贡献，科学技术水平和业务能力。1 9 7 3 年召开的全国组织工作座谈会上， 明确提出了要以“德、能、勤、绩”四个方面干部进行全面的、定期或不定期的考核。 1 9 7 9 年，中央规定了干部考核原则，德、能、勤、绩的干部考核内容，领导和群众相结 合、平时考察和定期考核相结合的干部考核方法，并规定干部考核工作由各级组织人事 部门负责。1 9 8 0 年8 月，中央提出的干部“四化 方针确立了新时期干部考核工作的指 导思想。1 9 8 8 年6 月， 中央组织部颁发了县( 市、区) 党政领导干部年度工作考核 方案和地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案( 试行) 。1 9 8 9 年2 月，中央 组织部和国家人事部又联合发出了中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案 ( 试行) 。所有这些，都为我国公务员考核制度的形成提供了有益借鉴。 1 9 8 9 年国家审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行 公务员考核制度的试点，1 9 9 0 年又在哈尔滨和深圳进行公务员考核制度的试点。国家机 关和地方上的试点为推广公务员制度提供了经验。1 9 9 3 年8 月国家公务员暂行条例 正式颁布，1 9 9 4 年3 月国家公务员考核暂行规定颁布，在中共中央办公厅印发的 2 0 0 l 2 0 1 0 年深化干部人事制度改革纲要中，强调建立健全党政领导干部定期考 核制度的重要性，要求建立举报、考核申诉、考核结果反馈等制度，研究制定防止干部 舒放，王克良公务员制度教程冲国人民大学出版社，2 0 0 1 ：8 7 8 8 5 中美公务员考核制度比较分析 考察失真失实的对策，根据实际情况试行考察预告制等。对不称职、不胜任现职的干部， 除按规定免职外，提出了待岗制、改任非领导职务、下岗学习以及离职分流等多种方法 予以调整哪。 2 0 0 6 年1 月1 日中华人民共和国公务员法正式实施。2 0 0 7 年1 月4 日，中共 中央组织部和国家人事部联合印发了公务员考核规定( 试行) ，对公务员考核的基本 原则、标准、内容、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。 2 2 我国公务员考核的理论基础 我国公务员绩效考核活动，需要一定的理论来指导，其理论基础主要有： 2 2 1 激励理论 ( 1 ) 马斯洛的需要层次理论 美国行为科学家亚伯拉罕马斯洛于1 9 4 3 年出版的动机激发论中提出了“需 要层次理论”。马斯洛认为，人的价值体系中存在着两类不同的需要，一类是随着生物 进化逐渐显现的潜能或需要，视为高级需要，另一类是沿着生物谱系上升方向逐渐变弱 的本能或冲动，视为生理需要。据此，马斯洛把人类的需要按重要性和产生次序分为五 个层次，分别为：1 、生理需要2 、安全需要3 、归属与爱的需要4 、尊重的需要5 、自 我实现的需要。 行为学家们依据马斯洛的需要层次说，将需要的层次、激励的因素以管理的策略对 应成表，为管理的实践提供指南：对不同需要的人，采取不同的激励措施，从而增强他 们工作的积极性。需要薪酬奖励的，薪酬与绩效考核挂钩，才能起到真正的激励作用； 需要职务晋升的，是自我实现的需要，合理的对其进行权力激励，不仅能够激发其工作 热情，进一步提高公共部门的行政效率，防止腐败的产生。公务员是具有相应文化水平 和专业素质的群体，在基本物质需求得到满足的情况下，他们更看重归属、尊重、自我 实现即精神的需求。对此的追求，势必形成一种你追我赶、不断前进、不断创新的局面， 从而使行政效率得到提高，社会得到进步。 ( 2 ) 双因理论 双因素理论是由美国管理学家赫茨伯格所提出的。赫茨伯格认为，影响人们工作积 极性的因素可分为不可互相替代的两大类。其赫茨伯格称为保健因素，另一类称为激 励因素。激励因素是指与工作内容紧紧联系在一起的因素。这类因素的改进往往能够给 。深化干部人事制度改革纲要人民日报，2 0 0 8 8 2 1 6 中美公务员考核制度比较分析 员工很大程度的激励，产生工作的满意感，有助于充分、有效、持久地调动员工的积极 性。保健因素是指与工作环境或条件相关的因素。这些因素处理不当，会严重挫伤积极 性。满足这些个需要则只能防止员工产生不满情绪。因此调动人的积极性，在注意保健 因素的同时，也要采取合理的激励因素去激发人们的工作热情，努力工作。 ( 3 ) 公平理论 公平是法律所追求的价值目标，是法律的内涵和魅力之所在，任何一种制度设计或 规则的制定以及社会文明化程度，都与公平又直接的关系，某人对社会的贡献大，那么 就应该得到相应的回报，他的付出被人们所公认、认可、赞赏，他就会再接再厉，保持 并发扬被认可的积极行为。如果对于忠于职守，积极工作，成绩显著，廉洁奉公不加以 奖励，就是对他积极行为的否定，进而会挫伤积极向上的心理。这一理论早在1 9 5 6 年 就有美国行为科学家亚当斯提出。此理论就是公平理论又称社会比较理论。公平理论的 基本观点是：当一个人作出了成绩取得了报酬后，他不仅关心自己的报酬的绝对量，也 关心自己取得的相对量。因此，他要进行比较来确定自己所获报酬是否合理，比较的结 果将直接影响今后工作的积极性。在公务员绩效考评制度的构建实施中，我们应当以亚 当斯的公平理论为指导，科学合理地设计公务员绩效考评的胜任力指标，为公务员绩效 考评创造一个公平公正的环境。 2 2 2 目标管理理论 目标管理理论 目标管理( m b o m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e ) 概念由彼得杜拉克 于1 9 世纪5 0 年代首先提出。m b o 简单说就是根据目标进行管理，即围绕确定目标和 实现目标开展一系列的管理活动。一切管理行为的开始是确定“目标”，执行过程也是以 “目标”为指针，管理行为的结束则以“目标”的完成度来评价管理效果。m b o 的思想批 判地吸收了古典管理理论和行为科学的优秀成果，又是在总结了以往大量管理实践经验 和教训提出来的。既注意了人与人的关系，又遵循了科学管理的原则，通过目标把人和 工作统一起来。这种理论和方法正逐渐成为当代企业管理体系的最为重要组成部分之 一，甚至被称为“管理中的管理”。现代绩效管理的核心流程与m b o 的基本步骤如出一 辙，如其说m b o 是绩效管理的理论基础，毋宁说m b o 本身就是一种绩效管理方法。 目标管理体现在公务员考核方面，就是要求被考核人在本职工作的职责范围内自行 设定一定时限内( 例如一个月、一季度、一年) 必须完成的工作数量、质量、效率、效 益等项基本目标。此基本目标经主管部门或上级领导批准后就成为公务员考核的基准值 和主要依据。被考核人如果被认定为达到了基准值，就应评定为合格；如被认定为超过 7 中美公务员考核制度比较分析 了基准值，就应评定为优秀；如被认定为未达到基准值，就应评定为不合格；在此基础 上可衍生基本合格等考核等次。就一个部门或单位的公务员考核而言，确定的考核基准 值应当是百分之八十左右的公务员经过努力就可以达到的目标。实践证明，实行目标考 核有利于激发公务员的工作积极性和主动性，突出考绩重点，使各项考核指标明确具体， 便于操作。 2 2 3 政府再造理论 政府再早理论又成为企业家政府理论，该理论的核心是建立一个非官僚化并且具有 创新精神与活力、以市场及公众需求为导向的具有较高工作效率的政府。当然，“企业 型政府 不是要使政府变成企业，而是让政府逐步学会企业的科学管理方法，实行竞争， 讲究成本，提高服务质量与行政效率，提出塑造政府的“企业化”形象。我国当前正致 力于社会主义现代化建设，积极稳妥地推进改革开放。尤其是中国已经加入了世界贸易 组织，将在更高层次、更广范围参与国际竞争。在国际大环境下，中国政府正面临新一 轮的冲击与挑战。因此在新的形势下，引进“企业家精神”，对于加强我国政府的改革 和建设，提高政府行政水平与效率具有重大意义。表现在：一是树立以人为本、顾客至 上的观念。人民是国家的主人，政府是在人们授权下代表人民从事公共事务管理的，政 府的施政目标也应以公民的需求为目标，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服 务质量的标准。二是树立质量第一的观念。政府应该在了解公共需求的基础上为人民提 供充分优质的公共服务。三是树立以结果为本的观念，政府要以最少的投入获得最大的 利益。 在公务员绩效考核的制度设计中，政府再造理论可借鉴之处：一是要把公务员的工 作绩效放在重要的位置；二是绩效考核中要注重成本、质量、效益的核算，对不计成本、 不讲质量、忽视效益的所谓“政绩 ，要加以查处，甚至追究行政及法律责任；三是在 对公务员进行考核时，要充分听取行为相对人的意见，把群众“满不满意 作为考核一 个公务员品德和工作的重要标准。 2 2 4 新公共管理理论 ( 1 ) 公共选择理论 公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的 分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。 公共选择理论中的经济人假设，为公务员绩效考核制度提供了富有启发性的思路。 中美公务员考核制度比较分析 政治市场中的经济人假设在西方学者中也是有争议的。但从应用角度看，这一假设也许 是最接近实际的假设，便于人们以此为依据制定出有效率的制度和政策。这一假设的引 伸含义是，即一个人无论处于什么地位，本性都是以一样的，都以追求个人利益最大化 为目标。因此，公务员也不例外，一样地追求个人利益最大化和部门预算最大化，从而 易于发生一些失效和失范的行为，这种行为的任意性导致了不公正和腐败现象的发生。 因此就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，就可能偏离公共利益的 轨道。我国的社会实践也证明，仅靠当事人的思想觉悟和道德约束，是很难的，因此， 必须不断完善公务员绩效考核制度。 ( 2 ) 新公共管理理论 “新公共管理”理论产生于并指导着西方发达资本主义国家的政府改革，是将私营 企业管理的一整套原理、技术和方法应用于公共部门管理的结晶。它表明管理理论正在 超越公共部门和私人部门的界限，成为普遍适用于公私领域的管理哲学。以新古典经济 理论、新制度经济学、公共选择理论等为基础，其核心理念是在公共管理中引用市场机 制。在基本理念上，新公共管理理论认为，管理是社会发展和经济持续增长的关键因素。 运用复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品生产技术来有效地管理劳动力因素， 是社会生产力进步的保证。因此，管理又是一项重要的组织功能。管理者必须拥有合理 的“权限”。“新公共管理”的信条就是“让管理者来管理”。这是良好管理的基本准则。 良好的管理可以消除繁文缛节，高度激励管理人员，促使机构有效运作。通过引进私营 部门成功的商业实践，可以在公共部门实现良好的管理。新公共管理理论的侧重点，主 要在如何提升政府实施公共管理的能力，即在有限的资源条件下如何提供成本更低、质 量更好的公共服务。中国公共管理面临着政府管理能力不足及由此带来的管理绩效问 题。政府管理效能与社会发展、经济发展的要求存在差距，不能维护公正有效的市场秩 序，不能提供充足有效的公共产品和公共服务，快速应变的能力较弱。要积极提升政府 适应社会主义市场经济所要求的各种能力，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共 服务的能力，提高政府管理绩效。因此，只有建立完善的公务员绩效考核体系提高政府 的绩效管理水平，从而提升政府公共管理的能力。 2 3 美国公务员考核制度的历史发展 1 7 7 6 年至1 8 2 8 年，美国政府的官员任用实行的是“个人徇私制”，在这种制度下， 政府任用官员完全凭长官意志，凭与首长的关系亲疏，没有法律规定，也没有专门的人 事管理机构，政府用人的优与劣，取决于首长个人的良知和品德。这种依附于个人的任 9 中美公务员考核制度比较分析 用制度弊端很多，因此必然要进行改革。1 8 2 9 年至1 8 8 3 年期间，美国盛行行政党分肥 制度，政府的职位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐， 分配给支持者。1 8 2 9 年美国第7 任总统杰克逊提出“敌人的赃物应当属于胜利者 、“官 职应当属于选举的胜利者”等口号，实际上是公开实行政党“分肥制”。在“政党分肥” 制度下，选举中获胜的政党，把官职作为“战利品”分配给本党的支持者，选任用人“唯 党”、“唯派”、“唯亲”，忽视知识、才能、成绩和能力，使一些没有真才实学而善于投 机专营者占据政府机关要职，而一些具有才能才学者反而得不到重用，甚至被排挤在政 界以外，从而造成政府机关冗员增加，政绩低劣，效率低下，官员腐败。同时，由于执 政政党或总统更迭，加剧了权势争夺和互相倾轧，政局动荡，政潮难息，政府官员实行 大换班，从而影响政府工作的连续性和稳定性。由此引起社会各界的强烈不满，直到酿 成重大政治流血事件。1 8 8 1 年7 月2 日，美国第2 0 任总统加菲尔德总统在前往新英格 兰州度假的途中，被一名求官不成而怀恨在心的男子行刺不幸身亡。这一事件促成了美 国加快建立公务员制度进程。1 8 8 3 年，美国国会通过的彭德尔顿法( 又叫文官制 度法) 取消了“政党分肥制”实行考试录用制度和功绩晋升制度。明确规定，实行考 绩考察制度，必须按照工作实绩决定公务员的职位和工资待遇。标志着美国正式建立联 邦公务员制度。从1 8 8 3 年1 9 3 3 5 年，是美国公务员制度的发展时期，在这阶段建立了 公务员考核、晋升、奖惩、分级分类制度。1 9 1 2 年联邦公务员的考核项目多达1 6 项。 到了1 9 4 3 年，联邦公务员的考核项目已增至3 1 项。从1 9 3 6 年至1 9 6 8 年，是美国公务 员制度的充实时期，美国公务员制度日趋完善和科学化，在这一阶段先后颁布了职位 分类法( 1 9 4 9 年) 、考绩法( 1 9 5 0 年) 、政府职位培训法( 1 9 5 5 年) 等。进入2 0 世纪7 0 年代，美国公务员制度随着社会经济和科学技术的发展，针对公务员制度存在 的问题又进行了一系列改革和调整。1 9 5 0 年1 2 月，美国颁发了以职位分析和工作评价 为基础的新的工作考绩法，使确定的考核指标更符合实际，更有针对性。1 9 7 8 年1 0 月，国会通过文官制度改革法规定，实行新的考核制度，制定了每项职务要求考核 的关键内容和工作成绩标准，以尽量避免和克服抽象考核和印象考核，联邦政府各部门 必须建立明确具体的工作标准，以定期考核雇员的工作质量、工作效益和工作效率。这 次改革对美国提高政府工作效率，加强政府行政管理产生了积极作用和重大影响。1 9 8 0 年，联邦人事管理局规定了更具体可行的考核标准、考核等次与奖惩事项，并规定雇员 应参与工作标准的制定，长官在评定下属的工作表现和考绩等次时应于本人沟通，考核 结果应由主管长官通知本人，本人对考核结果不服，可向考绩委员会或法定的复审委员 会提出申诉，复审委员会的裁决属最终裁决。 。姜海如冲外公务员制度比较商务印书馆，2 0 0 3 ：4 l 4 2 l o 中美公务员考核制度比较分析 3中美公务员考核制度的比较分析 公务员考核，是指根据有关法律、法规对公务员的思想、态度、工作和能力等进行 全面评价与考察，为对公务员的使用、奖惩和晋升提供依据。中国称为考核，而美国称 公务员功绩考核。公务员考核制度，是指围绕考核的原则、规定、规范、方法、程序和 管理而形成的制度。我国公务员考核制度是干部考核制度的发展和完善。2 0 0 6 年1 月1 日中华人民共和国公务员法第五章对公务员的考核制度作了规定。2 0 0 7 年颁发的公 务员考核规定( 试行) 明确规定了公务员考核等次、内容等。在美国，早在1 8 8 7 年， 美国联邦政府就开始实行考绩制度。1 9 5 0 年美国政府颁布了工作考绩法。根据中美 两国已经建立的关于公务员考核的法律法规，以此作为对中美公务员考核制度比较分析 的基础和依据。 中国公务员考核与美国公务员考核，在考核目的和考核原则方面是相同： 首先，公务员绩效考核注重以人为本，根据公务员工作业绩的考察结果，对其工作 状况作出恰当的评价，预测其今后可能的行为，为公务员的工作调整和恰当配置提供可 靠的依据。对被考核公务员本身来说，可以通过公正透明的考核，对自己胜任工作的能 力以及工作业绩有比较明确的自我认知，考核的目的主要是促进人力资源开发，即对公 务员能否胜任工作做出评价，并根据其能力特征预测未来发展方向。它不仅仅是作为奖 惩的依据，更与公务员的晋级晋职、培训和职业生涯计划等长远发展目标联系在一起。 尽管中美公务员考核目的有不同的地方，但是在这一点上，中国和美国公务员考核目的 都是相同的。 其次，公务员考核原则是指公务员考核中必须坚持的基本要点实行公务员制度国 家的公务员考核情况表明，实施公务员考核必须坚持以下原则： 第一，客观公正原则。客观是指在公务员考核中必须重事实，重调查研究，不主观。 公正是指在公务员考核条件和标准的掌握上，应当因职位而异，不因人而异。这就要求 公务员考核坚持以事实为依据，以法定的公务员考核条件和标准为准绳，使考核结果尽 量符合客观实际，避免片面性。 第二，民主公开的原则。民主是指要增加公务员考核的群众参与度，在评价公务员 的表现和工作实绩方面要做到领导与群众相结合。公开是指要防止公务员考核的神秘 化，将考核条件、考核标准、考核程序、考核等次等相关事项通知所有人员，做到人人 明白，共同遵循，从而有利于公务员正确评价自己和他人的工作表现和工作实绩，有利 于开展合作性竞争，有利于加强公务员考核中的群众监督，有利于促进各级行政领导改 中美公务员考核制度比较分析 进工作作风和工作方法。 第三，注重实绩原则。公务员考核中重视被考核人的实际工作表现和工作成绩是中 美公务员考核制度中相同的点。纵观实行公务员制度的国家的公务员考核，都十分注 重考核公务员在履行工作职责中所做出的实实在在的工作成绩，包括所完成的工作项 目、工作质量、工作难易程度、工作效率获效益等。 第四，简便易行原则。为了使公务员考核具有可操作性，不烦琐，易于推广，在公 务员考核中我国和美国一样，制定严格具体的考核标准，实行计算机软件，使主管公务 员考核的工作人员从繁重的手工操作中解放出来。 第五，保障原则。被考核者有申诉的权利。如果被考核者认为考核不公正，可以向 有关机关申述。 3 1中美公务员考核内容和标准之比较 3 1 1 中国公务员考核内容和标准 我国2 0 0 6 年公务员法正式实施，该法第3 3 条规定：对公务员的考核，按照管 理权限，全面考核公务员的德、勤、能、绩、廉，重点考核工作绩效，五个方面构成一 个统一的有机体。这是根据我国实际情况和考核目的，以及按照德才兼备的原则以及履 行岗位职责所需条件，对公务员考核内容的科学界定。 我国公务员绩效考核内容有以下五个方面： ( 1 ) 德 主要是指思想表现、政治法制观念、组织纪律观念、思想作风和职业道德，考核公 务员是否认真仔细地执行党和国家的基本政策和路线；是否树立全心全意为人民服务的 精神和公仆意识，自觉接受群众监督；是否遵纪守法，维护国家和群众的利益；是否忠 于职守，是否坚持一切从实际出发，实事求是，理论联系实际、密切联系群众。公务员 的道德素质包括清正廉洁、诚实可信、忠于职守、克己奉公、公道正派、平易近人。 ( 2 ) 能 主要是指学术水平和业务、技能、管理能力，考核公务员的基本能力，包括是否具 备所在职位要求的文化知识、专业技能以及业务水平、计划能力、文字写作能力、语 言表达能力、身体条件等，也包括考核公务员的应变能力、解决问题的能力、创造 能力、协调能力等。我国公务员考核在注重考核公务员专业知识和文化水平的同时，更 。舒放王克良公务员制度教程冲国人民大学出版社，2 0 0 l ：9 畦_ 9 l 1 2 中美公务员考核制度比较分析 加注重的是实际工作能力的考核。只有专业知识转化为实际工作能力，才能胜任本岗位 的工作，提高工作效率。 ( 3 ) 勤 主要是指勤奋精神、积极工作性和工作态度，考核公务员在工作上是否具有积极性、 主动性，在业务上是否勤学精进、勇于创新。 ( 4 ) 绩 主要是指完成工作的数量、质量和效率，考核公务员实际完成工作的数量、质量和 所达到的工作效率以及成绩等。工作实绩是考核工作的重点内容，只有不断总结成绩， 发现问题，才能取得工作上的进步。 ( 5 ) 廉 主要是指考核公务员是否严格遵守国家廉洁奉公的有关规定，有无利用职务和职权 谋取不正当的利益等。公务员在运用公共权力，配置公共资源时，如果没有谋求个人私 利或者利益，达到了公共利益的要求，那么就做到了廉。相反，如果以谋求私利为目的， 就会导致公共资源无法实现公共利益。 另外，我国公务员制度明确规定了优秀、称职、基本称职和不称职考核等次的确定 的基本标准，其中： ( 1 ) 确定为优秀等次须具备下列条件： 思想政治素质高；精通业务，工作能力强；工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好； 工作实绩突出；清正廉洁。 ( 2 ) 确定为称职等次须具备下列条件： 思想政治素质高；熟悉业务，工作能力强；工作责任心强，工作积极，工作作风较 好；能够完成本职工作；廉洁自律。 ( 3 ) 公务员具有下列情形之一的，应确定为基本称职等次： 思想政治素质一般；履行职责的工作能力较弱；工作责任心一般，或工作作风方面 存在明显不足；能基本完成本职工作，但完成工作的数量不足、质量和失误。 ( 四) 公务员具有下列情形之一的，应确定为不称职等次： 思想政治素质较差；业务素质和工作能力不能适应工作要求；工作责任心或工作作 风差；不能完成工作任务，或在工作中因为重大损失或者恶劣社会影响；存在不廉洁问 题，且情形较为严重。 我国公务员考核规定( 试行) 在第十一条规定：“公务员年度考核优秀等次人数， m 公务员考核规定( 试行) 2 0 0 7