（公共管理专业论文）乡镇政府职能定位及发展趋势研究.pdf

摘要 农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，始终是全党工作的重中 之重。党的十七届三中全会明确指出，要继续推进农村综合改革，加快行政管理 体制改革，2 0 1 2 年基本完成乡镇机构改革任务。要健全政府职责体系，完善公 共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。着力增强乡镇政府社会 管理和公共服务职能，建设服务型政府。 乡镇政府作为最基层政权，处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项 工作的落脚点，其职能与“三农 问题能否破解休戚相关。目前，乡镇政府履行 职能过程中出现了缺失和越位现象，已不适应我国新农村经济社会发展的要求， 乡镇政府职能定位及发展己成为时下专家学者探讨的热点之一。 本文通过对乡镇职能基本理论的研究，剖析了现行乡镇政府职能现状、问题 及成因，按照社会主义新农村建设的基本要求，提出了乡镇政府职能的定位及发 展趋势。全文共分为五个部分：第一部分为引言，主要论述研究课题的目的意义、 现状、研究方法及要解决的问题；第二部分论述乡镇政府职能的历史进程及演变； 第三部分分析乡镇政府职能的现状、存在的问题及原因；第四部分研究乡镇政府 职能定位的原理、原则及基本职能；第五部分探讨了实现乡镇政府职能转变的措 施，最后对乡镇政府职能的发展趋势进行了预测。 本文的创新之处在于，以合并后的青州市东夏镇为例，深刻剖析了目前乡镇 政府职能转变的原因及历史应然，将乡镇政府的职能定位为发展经济、社会管理、 公共服务和基层建设四大职能，提出了今后乡镇政府职能的发展趋势。 关键词：乡镇政府；职能定位；发展趋势 a b s t r a c t a g r i c u l t u r e ，r u r a la r e a sa n df a r m e r st h ep a r t ya n dn a t i o n a ld e v e l o p m e n t ，t h e p a r t yh a sa l w a y sb e e nt h em o s ti m p o r t a n t t a s k s e v e n t e e no ft h ep a r t ya d o p t e db yt h e t h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h e ”c p cc e n t r a lc o m m i t t e eo nr u r a lr e f o r m ，d e v e l o p m e n t a n dan u m b e ro fm a j o ri s s u e s ”i nb u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ei sa l s op u t f o r w a r dac l e a ro b j e c t i v ea n dt h er e q u i r e m e n t sp u tf o r w a r das e r i e so fm e a s u r e s ， w h i c hc l e a r l y , i ti sn e c e s s a r yt oc o n t i n u et op u s hf o r w a r dr u r a lr e f o r m ，i n2 0 1 2t h e t o w n s h i pc o m p l e t e dt h et a s ko fi n s t i t u t i o n a lr e f o r m ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n te f f o r t s t os t r e n g t h e ns o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n s t o w n s h i pg o v e r n m e n t a st h ec o u n t r yt o g e t h e r , t h e nt h en e x tm o s tr u r a l g r a s s r o o t sp o l i t i c a lp o w e ri nr u r a la r e a sw o r ko nt h ef r o n tl i n e ，t h ep a r t ya n d t h es t a t e i si nt h er u r a la r e a so ft h ee n d r e s u l to fa l lt h ew o r k , i t sf u n c t i o n sa n dt h e ”t h r e er u r a l ” i s s u eo fw h e t h e rt ob r e a ks o l i d a r i t y a tp r e s e n t ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tt oc a r r yo u t t h e i rf u n c t i o n si nt h ep r o c e s so fl o s sa n dt h e r eh a v eb e e no f f s i d e ，n ol o n g e rm e e tt h e n e e d so fc h i n a sn e wr u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dl o c a t i o no fd e v e l o p m e n th a sb e c o m eat o p i c a le x p e r t sa n d s c h o l a r st oe x p l o r eo n eo ft h e h o ts p o t s i nt h i sp a p e r ，t h eb a s i cf u n c t i o n so ft h et o w n s h i po nt h et h e o r yo fr e s e a r c h ， a n a l y s i so ft h ec u r r e n ts t a t u so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，p r o b l e m sa n d c a u s e s ， a c c o r d i n g t oan e ws o c i a l i s tc o u r t t r y s i d ec o n s t r u c t i o n o ft h eb a s i c r e q u i r e m e n t so ft h ep r o p o s e df u n c t i o n so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sp o s i t i o n a n d d e v e l o p m e n tt r e n d s t h ef u l lt e x ti s d i v i d e di n t of i v ep a n s ：t h ef i r s tp a r to ft h e i n t r o d u c t i o nt ot h em a i np u r p o s eo ft h er e s e a r c h ，a n dr e s e a r c hm e t h o d st os o l v et h e p r o b l e m ；t h es e c o n dp a r ti st h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h eh i s t o r i c a l p r o c e s so fe v o l u t i o n ；t h et h i r dp a r ti st h ea n a l y s i so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t ，t h e f u n c t i o n so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，p r o b l e m sa n dt h er e a s o n s ；t h ef o u r t hp a r ti st h e t o w n s h i pg o v e r n m e n ts t u d yo ft h ep r i n c i p l ef u n c t i o n so ft h ep o s i t i o n ，p r i n c i p l e sa n d t h eb a s i cf u n c t i o n s ；t h ef i f t hp a r ti sd i s c u s s i n gt h em e a s u r e so ft o w n s h i pg o v e r n m e n t f u n c t i o n sc h a n g e ，t h ef i n a lo ff u l lt e x ti st h ep r e d i c t i o no ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t t r e n d t h i sa r t i c l ei si n n o v a t i o n ，a sw e l la si n s t i t u t i o n a lr e f o r mi nb u i l d i n gd o n g x i a c o u n t r y s i d ei nq i n g z h o u ，a n dt h er e a s o n sf o rt h ec h a n g ei nt h eh i s t o r yo fi to u g h tt o b ep u tf o r w a r di nt h ef u t u r ed e v e l o p m e n tt r e n do ft h ef u n c t i o n so ft o w n s h i p g o v e r n m e n t ，w i t hav i e wt ot h ec u r r e n tc o n s t r u c t i o no fn e wr u r a lt o w n s h i pi n t h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n st op r o v i d es o m eu s e f u lr e f e r e n c e k e y w o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；f u n c t i o n ；t r e n d s 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：前伟 只期：妒肄珀2 ) 同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密b ( 请在以上方框内打“4 ”) 论文作者签 导师签名： 日期：州。7 年y 月1j 同日期：州o7 年月lj 同 同期：妒尹年r 月】，r ( 本声明的版权门青岛人学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使刖) 景 年；7 坼黟& 叨沙 青岛人学m p a 硕士学位论文 1 研究目的和意义 引言 乡镇政府作为我国最基层的政府组织，有它的特殊性。乡镇在我国是一个相 对独立的政治单元、经济单元、社会单元和文化单元。乡镇政府是整个国家权力 结构中的重要组成部分，是党和政府联系9 亿多农民群众的桥梁和纽带，肩负着 建设社会主义新农村的历史重任。乡镇政府处在农村工作的第一线，是党和国家 在农村各项工作的落脚点，是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力 军。从2 0 0 6 年1 月l 同起，全国统一取消农业税以后，各地在较大范围内开展了“撤 并乡镇”工作，以及以转变职能、精简机构和分流人员为主要内容的乡镇机构改 革运动，这样既造成了乡镇基层政府基本处在一种“有政无财 的尴尬处境，又 带来了一个新的问题即“下一步乡镇政府将会走向何方。因此，近年来学术界 相继提出了“撤销乡镇”，实行“县政、乡派、村治”，或者直接推行“乡镇自 治”等等不同的改革主张，这就表明有些专家对乡镇政府的地位、功能与作用认 识不清，对乡镇政府到底是弱化职能还是强化职能，是行使行政化功能还是自治 化功能的基本认识上存在着严重的分歧。 在社会主义新农村建设中，政府应该发挥主导作用，而能够在新农村建设中 发挥主导性作用的政府，必须是实现了角色转型的政府，即实现从管理型政府向 公共服务型政府的转型。改革丌放后，针对乡镇政府存在的问题，我国乡镇体制 经历了几个阶段的改革。根据专家张新光的概括，大体上可分成四个阶段，第一 阶段是1 9 8 0 年至1 9 8 5 年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；第二阶段是1 9 8 6 年至1 9 8 9 年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；第三阶段是1 9 9 0 年至1 9 9 7 年的 县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；第四阶段是1 9 9 8 年至今的农 村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与建设社会主义 新农村的新形势下，新一轮乡镇体制改革即将丌展。2 0 多年的乡镇机构改革经验 表明，头痛医头、脚痛医脚的改革是没有出路的，而且常常很快出现反弹。近年 来，理论界与实践界一直在探求一种能够从根本上改善乡镇体制的路径，其论点 可归纳为撤销沦、派出论、撤并论、彻底改革论、自治论等。其中撤销论认为， 乡镇政府的财政非常的薄弱，不能建立起一级完全的政府；当前农村存在的许多 问题单单依靠乡镇政府是无法解决；乡镇政府的许多功能已经严重缩减；乡镇政 府作为最基层的政权组织，没有历史作为参考依据，现实生活中也没有存在的必 要。撤销乡镇政府，可以将乡镇的权力上交到县级政权，也可以平移给乡( 镇) 人民代表大会和乡( 镇) 委员会，下放给农会、农民合作经济组织或其他组织。派 出论主张，改乡( 镇) 级基层政权为县级政府的派出机构，在乡镇设办事处( 乡 引言 公所) ，作为县级政府以下的行政组织。撤并论认为应该减少公务人员和节约行 政开支，有效途径是撤并乡镇。彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻 底改革。而自治论则主张乡镇政府自治，村庄社会自治，或者主张村镇并列自治。 上述几种观点之间的分歧比较大，至今尚没有出现占绝对优势的观点。但有一点 共识是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题，职能定位问题。 事实上，财政困难并不能成为撤销基层政府的理由。财政困难就要想尽办法 来解决财政问题，而不能牵扯到基层政权的存亡。乡镇政府不可能成为完全政府， 由于历史的原因存在一定的职能缺陷，但是这些绝对不能成为撤销乡镇政府的理 由。那么，乡镇政府职能如何定位? 今后的发展趋势又是如何呢? 党的十七届三 中全会给社会主义新农村提出了明确的改革发展目标、遵循的重大原则以及具体 的要求，乡镇政府就要根据新形势、新任务的要求，转变政府职能，变管理型政 府为服务型政府，切实以解决“三农”即农民、农村、农业问题为根本，为农村 经济发展和社会和谐做出自己的贡献。 该问题的研究现状 乡镇政府的职能定位与机构改革是息息相关的，乡镇政府的机构改革主要是 依据职能来划分。目前在学术界，研究乡镇政府的职能越来越成为一个热门话题， 乡镇机构改革的理论也是多种多样，归纳起来，比较有代表性的观点主要有以下 五种： ( 1 ) 撤销论 赵树凯认为，“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是 党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机 构；从内部结构看，乡镇政府又是一架十分庞杂的政治机器；从同常表现看， 乡镇政府也确实发生过一些超越权力的事情。因此在乡镇自身权力系统已经处于 悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消”。以邓大才等为代 表的学者认为，伴随着农业税的全面取消，乡镇一级政府面临的财政困难、职能 单一等深层次的问题逐渐暴露，乡镇作为一级政府已没有存在的必要，应该撤掉。 其主要理由：一是乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要，中 国自封建时代以来皂权最低只延伸到县，即“阜权不下县”。二是从财政角度束 考虑，乡镇政府没有足够的财政收入，有的乡镇甚至年年入不敷出，依靠吃上级 财政补贴彳能勉强度r ，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。只有依靠上级 的财政支持，才能维持运行的政府，没有存在的必要。三是乡镇政府已没有多少 职能。伴随着农业税的取消，乡镇政府管理的职能逐步减少，乡镇政府的作用也 同趋弱化。同时乡镇级政府是当自订农村许多问题的始作俑者，虽然屡加改革，但 其依然是农民负担加重的主要源泉，新形势下，撤销乡镇政府的收益大于成本， 2 青岛大学m p a 硕七学位论文 且不会影响农村的治理。n 3 ( 2 ) 撤并论 从上世纪九十年代以来，乡镇政府的职能越来越受到关注，并进行了乡镇机 构改革。全国范围内开展了较大幅度的撤乡并镇，主要是为了精简机构、减少人 员、节约开支，提高工作效率，乡镇的数量从9 0 年代初期的5 万个减少到现在的 不到3 万8 千个。专家党国英认为，撤乡并镇的乡镇机构改革绝对不能搞一刀切。 撤乡并镇的主要目的是为了减少冗员，节约开支。但是，他又认为在乡镇政府的 机构改革中，人的问题不是根本问题。如果乡镇的体制本身是不合适的，人员再 少，也很可能是冗员，所以乡镇机构改革主要是改变机制。赵树凯等学者认为， 乡镇政府的撤并是有利有弊的。撤并的优势主要有以下两点：一是乡镇合并之后， 综合经济实力增强了，有利于发展区域经济，可以集中更多的人力、物力、财力 来进行建设，更有利于发展大产业，更好地调配资源，更好的发挥乡镇政府的经 济职能来为农民服务，尽快增加农民的收入；二是乡镇撤并后，领导干部的职数 减少了。乡镇政府撤并后，一般工作人员数量并没有明显减少，领导干部的职数 却明显减少了。如原来两个乡镇的领导班子经过合并，现在形成一个班子，党委、 政府的书记、乡镇长等j 下职肯定会留下一个，减少一半，其他的副职领导也会按 照上级的要求来设定，一定也会明显减少。撤并的弊端主要有以下两条：一是精 简人员的目标并没有完全实现，乡镇政府的财政负担也没有减轻。有些地方的乡 镇合并时人员没有减少，乡镇的机构设置也没有改变，财政的供养人员也没有减 少；二是乡镇政府的工作效率并没有提高。乡镇合并之后，由于管理幅度的加大， 给安排工作产生了不便。有的地方乡镇政府在乡镇和村之间增设了新的管理机 构，如管区或者管片等，这个层次上又增加了一些工作人员。而且，对地处丘陵、 山区等地方的老百姓来说，因为偏僻，以及交通条件比较差等原因，撤并乡镇还 给老百姓办事带来了麻烦。 ( 3 ) 派出论 以徐勇、温铁军等为代表的专家认为，乡镇政府作为一缴政府，完全没有存 在的必要，应改乡镇政府为乡公所。而且，乡公所不是一级政权，也没有独立的 财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇设置的派出机构。如果能够改乡 镇政府为乡公所，徐勇、温铁军等专家认为可以按照以下步骤进行：首先是对乡 镇功能进行重新定位，除少数中心镇( 只有在以第二、三产业为主且财政收入来 源主要依靠第二、三产业的乡镇) 设立镇并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡， 设立乡公所，成为县级政府在乡镇的派出机构，主要职能是执行县级政府委托的 法定任务。第二，乡公所一级没有独立的财政权力，它的财政收支全部纳入县级 政府的财政预算，乡公所的可支配财政资金，都由县级政府决定，真j 下做到事权 i i l 邓人才乡镇政府该撤了 j 中国三农研究中心，2 0 0 5 ( 5 ) ：3 3 3 4 3 引言 与财权的统一。第三，乡镇不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责 乡镇的行政工作，可以由党总支书记兼任乡公所的乡长，党总支书记负责乡公所 的工作，还可以设立若干由县级政府下派的副乡长。第四，对于必须设在乡镇的 行政和事业性单位，除少数机构可以上级直管，其他的站所可以逐步转化，一部 分市场化运作，成为中介组织，如广播站等，另一部分可以纳入乡公所内部工作。 ( 4 ) 彻底改革论 刘武典认为，乡镇政权不但不能撤销，相反应当加强。我国目前的国情是人 口众多，面积大，特别是居住在农村的入口较多，范围更广，农民居住的相对比 较分散，而且形成社会矛盾和问题也比较多，不稳定因素在一段时间内依然存在。 协调农村的经济发展和进行农业产业结构调整的难度加大，农村的基础设施建设 比较薄弱，社会公益事业开展起来比较困难，这些都需要乡镇政府，一个强有力 的乡镇政府来服务、协调和管理，以确保农村经济社会的又好又快发展，确保农 村社会稳定，因此乡镇政权应当加强不该撤销。李昌平认为，乡镇政府进行的机 构改革就是应该加强乡镇政府的职能，而不是削弱乡镇职能。要明确新时期乡镇 政府的主要职能，才能因材施教，因地制宜的进行机构改革，他认为乡镇政府的 职能主要有以下三个：一是做好农村公共服务；二是搞好小城镇建设；三是管理 好国有资源。明确职能之后，进行体制和机制改革，改进资源配置方式。张春根 明确提出了“缩省、撤市、强县”的观点，就是要减少行政层次，撤销地级市， 形成省一县一乡三级体系。 ( 5 ) 自治论 乡镇政府目前存在着许多方面的问题，比如：债务负担沉重，乡镇职能不清 晰，机构复杂庞大，这些问题要想得到解决，有些专家认为实行乡镇政府自治是 必由之路。党国英认为，乡镇机构改革归根结底还是要走民主自治的道路。其基 本想法是，第一，取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到 民问经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小 乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”。所谓两委合一， 即政府委员会与党的委员会合一。温铁军认为，镇政府应改建为自治政府，只 能管理镇建成区，但是不能管理有自治权的村。李昌平认为，乡镇体制改革的终 极目标是乡镇自治。即放活农民，给农民平等的公民权利；放活农村组织，给民 间组织平等的法人权利；放活基层政府，给乡村社会自治权。乡镇改革的核心是 转制即建立“民本位”政府。今后的乡镇政府要实现民选，民管，乡镇的领导不 要上级任命，应该由乡镇人民代表大会和党代会任免，依法对人民负责。乡镇政 府要逐渐向自治政府转变。砼1 还有学者吴理财认为，“乡政自治”就是“在乡镇 1 1 j 党国英学术界关于乡镇机构改革的一些看法f j 】，领导参阅，2 0 0 5 ( 9 ) ：2 3 2 4 i z l 李吕平乡镇改革与乡镇干部【j 】中国改革，2 0 0 5 ( 1 ) ：4 2 - 4 3 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附 于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位 ，具体办法就是实 行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力。 ， 上述观点，还可以体现在下表中： 表l ：乡镇改革的专家意见表 保持乡镇建撤并乡精简机构和人员，保持乡镇 乡镇政府 撤销建制，制，实行乡镇镇，精简取消乡镇行政建建制，将 改革方案 改为县级领导干部直机构和制，划小县级区基层站所 选择派出机构选和乡镇自人员划，小县履行县乡归并到乡 治 两级政权的职能镇管辖 人数 2 41 61 498 百分比 3 8 1 2 5 4 2 2 2 1 4 3 1 2 7 资料来源：中国( 海南) 改革发展研究院2 0 0 5 年1 0 月对6 3 位农村问题研究专 家的问卷调查结果。 从以上观点来看，差别很大，有的专家还给出了两种选择，这说明专家本身 自己的观点也是比较模糊的。这一方面是因为我国各地的农村具体情况差别很 大，不可能一概而论，另一方面也说明乡镇政府的机构改革和职能定位的研究还 需要更深入的研究。综上所述，本文认为，乡镇政府的机构改革是一个复杂、系 统的工程，要因地制宜，分别对待，绝对不能千篇一律。而且，随着新形势、新 任务的要求，乡镇政府处在农村工作的第一线，要使机构改革与政府职能相辅相 成，先要准确定位乡镇政府职能，再建立与之相适应的乡镇政府，来更好的为社 会主义新农村服务。 ( 6 ) 国外乡镇职能配置的经验和启示 要科学合理地定位我国乡镇政府职能，不仅要进行一系列的改革试验，还要 对国外乡镇政府的职能配置进行研究，才能通过比较，分析定位我国的乡镇政府 职能。 日本政府的乡镇政府是一种地方自治团体，叫“市町村”。地方自治法规 定的主要职能是：1 、负责公共事务。比如卫生、教育、文化、煤气设施的管理； 2 、负责行政事务。比如进行疫病防治、消防交通管理；3 、负责办理上级政府机 关和地方公共团体委托的事务，所需经费由国家财政拨款解决。同本政府的法律 还明确规定了市町村不能处理的事项：主要是司法、国家的交通、气象、教育、 国家博物馆、图书馆、医院及疗养设施等。 美国乡镇政府的的主要职能也比较明确，主要是执行地方法令、讨论税收和 财政支出。其具体职能有：消防、卫生、警察、公用事业服务、交通服务、社会 福利。美国乡镇的镇长由全体居民直接选举产生的，但是镇长的权力比较弱，许 5 引言 多行政职能分别由若干民选官员执行。美国除了乡镇政府还有一些区，区的职能 主要是执行地方法律、选举县政委员会委员、为居民提供教育、卫生服务等。有 学校区、公用事业区、消防区、历史名胜区等等，这些特别区也是美国各州、县 设置类型和数目较多的基层政府组织。 法国政府采取的是中央集权制，所以镇的权力与职能非常有限，些重要的 权力比如如财政、司法、公安、教育、卫生等，都是中央政府各部门派驻相应的 机构来负责管理。市镇政府也没有专门的行政机构，主要政府机构由市长和市长 助理组成的，市长助理的人数也是按照市镇人口多少来确定，最多的有1 2 人，最 少的只有1 人。市镇长的任务主要有：实施国家的法律和中央政府的法令、贯彻 执行省长的指示、维护地方治安；负责执行市镇议会的决议，比如编制财政预算， 管理公共财产，领导和协调市镇的公安、司法工作，批准发放各种津贴和补助等。 市镇政府一般不能直接经营企业或者包揽具体的经济事务。 根据以上的分析，总体而言，西方国家对于乡镇的职能划分都是比较明确的， 虽然机构设置不多，但是管理形式灵活多样，而且非常重视公共产品服务职能， 淡化政治职能。发达国家的地方基层政府基本上不承担政治性职能，只是对民众 提供公共服务和对社会事务进行公共管理。地方政府通过提供良好的管理、服务 和必要的公共基础设施，为当地居民的生活、企业的发展创造了良好的空间和条 件，从而促进了地方经济社会的持续快速发展。通过学习借鉴国外乡镇职能配置 的经验，根据当自订全球经济社会发展的新形势，我国乡镇职能就是要为农民尽量 提供公共服务，进一步加强社会管理，确保农村稳定，促进农村经济社会的又好 又快发展。 研究的内容与方法 本文主要是对乡镇政府在新时期的职能定位及发展趋势进行探讨，在社会主 义新农村建设中，如何充分考虑乡镇政府的特殊性，科学合理地定位乡镇政府的 职能，在新农村建设中最大效能的发挥作用，这是本文的研究内容。为了分析论 述研究内容，本论文共分为五部分，首先是引言，主要对选题的目的、意义、国 内外研究现状、研究方法等进行阐述。第1 章，乡镇政府职能的演变，讲述乡镇 政府职能的演变过程。第2 章，乡镇政府职能的现状及问题，着重分析了当6 乡 镇政府职能的缺位、越位问题，分析产生的原因以及进行改革的必然性。第3 章， 乡镇政府的职能定位。分析了职能定位的基本原理，阐述了乡镇政府的主要职能。 第4 章，乡镇政府职能的发展趋势。分析了乡镇政府转变的具体措施，并对发展 趋势进行了初步预测。 研究的方法：一是采用规范的研究方法，通过对乡镇政府机构改革及其职能 的研究，科学、规范地提出乡镇政府的职能定位及发展趋势；二是采用比较研究 6 青岛人学m p a 硕七学位论文 的方法。通过分析研究国外乡镇政府的职能设置，根据有关政府职能定位的基本 原理，结合当前农村工作面临的新形势，新任务，对我国乡镇政府职能进行科学 定位；三是运用实证研究方法。通过对东夏镇政府的机构改革以及职能定位，分 析当前的形势，用事实来更好的阐述乡镇政府的职能，进一步得出乡镇政府职能 的发展趋势。 本文拟解决的问题 关于乡镇政府的职能定位问题，已经有很多学术、也取得了很大的成绩，但 形势变化迅速，建设社会主义新农村已经如火如荼的展丌，党的十七大也加大了 对农村的扶持力度，提出城市反哺农村的战略部署，十七届三中全会做出了关 于推进农村改革发展若干重大问题的决定，乡镇政府职能如何转变来适应这些 形势的变化，是一个非常重要的课题。本文主要是针对这些新形势、新任务，详 细阐述了乡镇政府的主要职能，为乡镇政府的职能定位及其发展趋势进行了大胆 推测，提出自己的观点，为乡镇政府职能转变及机构改革提供参考。 新形势下，乡镇政府进行了一系列的机构改革，特别是近几年乡镇政府进行 了大规模的撤并工作，从管理学的角度来说，就是增加了管理的幅度，减少了管 理的层次，本文主要是从理论的角度，帮助乡镇政府准确的找好自己的位置，做 好农村工作，为构建和谐社会尽一份力量；帮助乡镇政府的工作人员进一步了解 形势的变化，来更好的为农民服务。针对当前正进行社会主义新农村建设，乡镇 政府的职能重点要在解决好农民关心的热点难点问题，依法科学进行社会管理， 促进农民增收，更好的为广大农民服务的基础上进行。目d 订乡镇政府就是要保持 管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性、人员编制的合理性、 完善配套制度改革，使乡镇政府真j 下成为服务型政府，人民满意的政府。 7 第1 章乡镇政府职能的演变 第1 章乡镇政府职能的演变 1 1 乡镇政府的历史进程 建国以来，农村基层政权的设置历经变化，大致经历了乡村政权并存、乡政 。，权制、人民公社制和乡政村治这四个发展阶段。建国初期，根据1 9 5 0 年1 2 月中央 人民政府政务院公布的乡镇( 行政村) 人民代表会议组织通则和乡镇( 行政 村) 人民政府组织通则，全国各地农村普遍建立了乡镇( 行政村) 政权。1 9 5 1 年4 月，中央人民政府政务院又发布了关于人民民主政权建设的指示，形成了乡 镇政权的体制。到1 9 5 2 年，已有2 8 万个乡镇召开了人民代表会议。1 9 5 4 年9 月， 通过的中华人民共和国第一部宪法，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、 镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。到1 9 5 7 年1 2 月，全国共 有乡镇1 2 0 7 5 3 个。但是，乡镇政权的建制在1 9 5 8 年以后的2 0 多年间曾一度被取 消，由“政社合一的人民公社体制所代替。1 9 5 8 年底，全国共办起了2 3 6 3 0 个 人民公社，至1 9 8 2 年，全国共有人民公社5 4 3 5 2 个。 1 9 8 2 年1 2 月4 同，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法，重 新规定乡、民族乡、镇为中国农村基层政权。根据1 9 8 3 年l o 月1 2 日中共中央、国 务院发出的关于政社分丌建立乡镇政府的通知、1 9 8 3 年1 2 月2 9 同国务院发出 关于建立民族乡问题的通知和1 9 8 4 年1 1 月2 2 r 国务院发的民政部关于调整 建制镇标准的报告，从1 9 8 3 年：至l j l 9 8 5 年，全国农村普遍将政社分丌，恢复乡镇 政权建制。各地重建乡镇政权的同时，恢复建立了乡镇党委、乡镇经济组织，以 实现党、政、企的分开。到1 9 8 5 年2 月，全国农村名义上全部完成了政社分丌、 重建乡镇政权的工作，到1 9 8 5 年底，全国共有乡8 2 4 5 3 个( 其中民族乡为3 1 4 4 个) ， 镇9 1 4 0 个。此后，随着农村政治经济的发展和小城镇建设步伐的加快，全国各地 陆续丌展了撤区并乡镇和撤乡改镇工作。截止至u 2 0 0 7 年底，全国乡镇级区划总数 为3 4 3 6 9 个，比上年减少3 0 6 个，其中：镇1 9 2 4 9 个，比上年减少1 2 0 个；乡1 5 1 2 0 个( 含民族乡1 0 9 3 个) ，比上年减少1 8 6 个。乡镇撤并进一步减轻了农民负担， 推进了城市化进程，促进了农村经济的发展。 表2 ：近几年，乡镇撤并的总体趋势 指标2 0 0 0 年2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年 2 0 0 5 年 2 0 0 6 年 2 0 0 7 年 乡 2 3 1 9 91 9 3 4 l1 8 6 3 91 8 0 6 41 7 4 5 l 1 5 9 5 l1 5 3 0 61 5 1 2 0 镇 2 0 3 1 22 0 3 7 42 0 6 0 12 0 2 2 61 9 8 8 31 9 5 2 21 9 3 6 91 9 2 4 9 上表来自2 0 0 7 年民政事业发展统计报告 2 0 0 7 年l 屯政事业发展统计报告，中华人比共和国民政部网站 8 青岛人学m p a 硕士学位论文 1 2 乡镇政府职能的演变 纵观我国的行政管理体制，乡镇政府是处在最基础最基层的位置，所以乡镇 政府也成为国家政权稳固的根基。自从乡镇政府设立以来，乡镇职能进行了多次 调整，经历了一个由窄到宽、由粗到细的演变过程。根据不同时期、不同形势的 要求，我国对乡镇政府进行了多次机构改革，虽然也取得了一定的成效，却一直 未能跳出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。 建国初期，我国的乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进 行的。乡人民政府委员会的职能比较单一，主要是执行上级人民政府的决议和命 令、实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案，职权接近是县级 政府的派出机构。 1 9 5 8 年9 月，中共中央政治局召丌扩大会议，通过了关于在农村建立人民 公社的决议，丌始在全国推行人民公社化运动，采取了撤乡、镇并大社的办法， 用政社合一的人民公社代替乡镇政府行使职权。人民公社不仅是农村的基层政权 机关，也是农村的经济单位；它不但是劳动组织，而且还是一种高度集权的、具 有军事化管理性质的社会体制。它的的职权非常广泛，管理着本公社的财政、生 产建设、治安、民政、卫生、文教、武装等事宜。 1 9 8 2 年1 2 月4f 1 ，第五届全国人民代表大会通过了中华人民共和国宪法。 宪法规定，废除人民公社体制后的乡村组织形式，明确了乡、民族乡和镇是 我国最基层的行政区域，乡镇的主要职能是执行本级人民代表大会的决议和上级 国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。 1 9 8 3 年l o 月，中共中央、国务院又联合发出关于实行政社分丌建立乡政府 的通知，要求各级党政机关根据宪法的规定，实行政社分开，建立乡政府。组 织领导本辖区的经济、文化和各项社会建设，做好公安、计划生育、民政、文教 卫生、司法等工作：要着重抓好社会治安，严厉打击刑事犯罪活动，大力丌展社 会主义精神文明活动，积极促进社会治安和社会风气的根本好转。【l j 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法于 1 9 9 5 年在全国人民大会上进行了修订，组织法明确规定了乡镇政府的7 项职 权：( 1 ) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决 定和命令；( 2 ) 执行本行政区域内的经济和社会发展汁划、预算，管理本行政区 域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行 政、计划生育等行政工作；( 3 ) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体 所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权 利、民主权利和其他权利；( 4 ) 保障农村集体经济组织应有的自主权；( 5 ) 保障少 【1 】张晓山中国农村改革3 0 年：同顾与思考 j 学习与探索，2 0 0 8 ，( 6 ) ：1 9 - 2 1 9 第1 章乡镇政府职能的演变 数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；( 6 ) 保障宪法和法律赋予妇女的男女 平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；( 7 ) 办理上级人民政府交办的其他事项。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法还在 2 0 0 4 年进行了重新修订，新修订的组织法对乡镇政府的职能进行了修改，虽然还 是7 项职能，但是第4 条进行了修改，提出了要保护各种经济组织的合法权益，其 它6 条没有大的变动。 从上述的乡镇职能演变过程来看，乡镇政府总的发展趋势是职能越来越细， 范围越来越宽，不仅包揽了政治稳定、经济发展和文化教育而且收税收费、社会 治安和计划生育等也是无所不干。在这样的形势和定位之下，乡镇政府实际变成 了一个全能的政府。但在具体落实中，全能政府也有可能成为无能政府，因为事 情太多反而什么事情都做不好。而且国家总体上还是重视经济发展，轻视社会发 展与政治发展，所以会导致乡镇职能重组织生产和行政管理，轻社会服务的现象， 也就造成了乡镇职能的越位和缺位。 ， 1 2 1 乡镇政府职能概述 乡镇政府是地方基层政府组织，负责本辖区内所有推进经济社会发展的工 作，因此乡镇政府的职能涉及面广，而且随着当今经济社会的快速发展，乡镇政 府职能也在不断变化，很难准确定位，目f i i 我国各地区之间乡镇的具体职能也不 尽相同。2 0 0 6 年中央“一号文件”提出了乡镇政府改革的原则性意见，即“通 过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创 新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5 年内乡镇机构编制只减不增 “按 照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃 肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。 温家宝总理曾经发表署名文章指出：“考虑乡镇政府职能问题，要从农村工 作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公 共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创 造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对 农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农 民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事 业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，丌展 农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。 乡镇政府是处在各级政府组织的最基层，是直接与农民打交到的基层政府， 它的职能有以下几个特点： ( 1 ) 执行性。乡镇政府是整个政府系统的基础部分，要执行本级人民代表 l t l 温家宝不火时机推进农村综合改革为社会主义新农村建瑟陛供体制保障 j 求是， 2 0 0 6 ，( 1 8 ) ：1 - 9 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 大会和上级国家行政机关的决定和命令，办理上级人民政府交办的事项。“上面 千条线，下面一根针，直观地反映了乡镇政府职能的执行性特点。各级政府需 要办理的事情，特别是需要与农民有关系的事情，都需要乡镇政府来落实办理， 乡镇政府职能具有鲜明的执行性特点。 ( 2 ) 具体性。乡镇政府属于最基层的政权组织，因而带有具体性特点。上 级政府的决策涉及地区多，影响的范围大，大多数都具有原则性、宏观性、方向 性的特点，比较抽象。相对而言，乡镇政府管理的地区范围比较小，人员比较少， 出现的情况也很可能比较一致，开展工作相对比较具体，操作性比较强。乡镇政 府的决策就能够比较具体化：一是乡镇政府在执行上级政府的决定和命令时，要 将其决策中抽象的、一般的原则具体化，制定出切实可行的、具有操作性的、具 体的实施方案；二是乡镇政府本身面对的就是具体问题，要对具体问题找出解决 办法，做出决策。 ( 3 ) 服务性。乡镇政府工作的对象是广大农民，是千家万户，所以乡镇政 府的职能带有服务性特点。“三农”问题始终是国家的一个工作重心，乡镇政府 就要切实贯彻落实好中央的精神，工作中把服务农民作为宗旨，保护广大农民群 众的合法权益，尽全力为广大农民群众提供政策服务、技术服务和法律服务。根 据社会主义新农村建设的要求，乡镇政府要实现农业技术水平的提高、农村环境 的根本好转、农民素质的有效提升，就需要政府为农民提供更好的服务，形成服 务型政府。 ( 4 ) 灵活性。乡镇政府的工作非常的繁多复杂，而且是不断变化的，所以 乡镇政府的工作具有较强的动念性和灵活性。新情况、新问题不断出现，而且很 多事情是不以人的意志为转移的。乡镇政府的大部分工作是直接与农民打交道， 要根据不同类型的农民采取不同的工作方法，才能有效地解决问题。乡镇政府的 工作就是要根据不断变化的新情况、新问题，进行及时的有效调整，并且不断创 新，来找到更好的解决办法。 1 2 2 建国初期的乡镇政府职能 1 9 4 9 年新中国成立以后，新的中央政府运用国家权力对我国农村的治理状 况进行了根本性的改变。原先名义上的乡镇自治体被撤消，乡镇政府正式成为国 家行政体系中的一员，是整个行政体系中的木梢单位。1 9 5 0 年，政务院颁布了 乡( 行政村) 人民政府组织通则与乡( 行政村) 人民代表会议组织通则，规 定了乡人民政府的规模和职权。其职权达l o 项之多，涉及政治、经济、文化等 各个方