（公共管理专业论文）中西方政府公共部门绩效评估理念比较研究.pdf

山东师范大学硕士学位论文 摘要 随着政府职能的转变和高效、服务政府理念的提出，政府绩效评估受到我国 学者和政府部门的高度关注。我国在政府绩效评估系统构建方面已经取得了巨大 成就，但是仍存在很多问题，分析其深层次原因，主要是由于我国政府绩效评估 系统不完善，整体价值理念没有及时转变和形成造成的。西方发达国家政府绩效 评估制度经过长期的发展和完善，积累了丰富的经验，政府绩效评估中的公民导 向化和结果导向化，绩效评估的先进理念i 方法和技术，都为我国政府绩效评估 制度的完善提供了宝贵的经验，因此本文研究的目的在于通过比较中西方政府绩 效评估理念的差异性，借鉴西方发达国家政府绩效评估系统的积极成分，以此来 完善我国政府绩效评估系统。 本文以中西方政府绩效评估理念分析为主线，采用比较研究的方法，在对政 府公共部门绩效评估相关概念界定、政府公共部门绩效评估的内涵、政府公共部 门绩效评估的管理理念的阐释基础上，介绍了英国、美国、法国的政府绩效评估 状况，全面分析了西方发达国家公共部门绩效评估理念演变及特征、政府绩效评 估的得失。然后，对我国政府公共部门绩效评估的发展历程、模式选择、存在问 题进行了分析。最后，深入探究了中西方政府绩效评估理念的差异性，提出了我 国政府绩效评估的战略措施：借鉴西方发达国家政府绩效评估理念、确立科学的 政府绩效理念、建立以人为本政府绩效评估的战略视角、树立政府绩效评估的服 务价值取向来完善和深化绩效评估体系。 关键词：公共部门；政府绩效评估；理念 山东师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t t ot h ea c c o m p a n i m e n to ft h es h i f to fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h ei d e o l o g yo f e f f i c i e n ta n ds e r v i n gg o v e r n m e n t ，t h ea p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n d e f f i c i e n c y h a sb e e n p a i dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nb y c h i n e s es c h o l a r sa n d g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s d e s p i t et h ep r o g r e s sw eh a v em a d ei nt h ec o n s t r u c t i o no f a p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y , t h e r ea r es t i l lal o to fp r o b l e m s r e m a i n e d ，w h i c ha r ef u n d a m e n t a l l yc a u s e db yt h ei n a d e q u a c yo fo u ra p p r a i s a lf o r g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c ya n dt h ed e l a yi ns h i f t i n ga n df o r m i n g i d e o l o g yt i m e l y d u r i n gt h el o n g - l a s t i n gd e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o no fa p p r a i s a lf o r g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y , t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v e a c c u m u l a t e dp l e n t yo fe x p e r i e n c e s ，s u c ha st h ec i t i z e n - g u i d a n c ea n dr e s u l t g u i d a n c e ， t h ea d v a n c e di d e o l o g y , a p p r o a c ha n dt e c h n i q u ei n a p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y , w h i c hc a np r o v i d eu sw i t hv a l u a b l ee x p e r i e n c e si nt h e p e r f e r t i o no fa p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y t h i st h e s i sa i m st o p e r f e c to u ra p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yb yc o m p a r i n gt h e i d e o l o g i e sa b o u ta p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yb e t w e e n c h i n a a n dt h ew e s ta n da b s o r b i n gt h ep o s i t i v ec o m p o n e n t si nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s a p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y b a s e do nt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so fi d e o l o g i e sa b o u ta p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yb e t w e e nc h i n aa n dt h ew e s ta n dt h ee l a b o r a t i o no n c o n c e p t ，i m p l i c a t i o n a n d g o v e r n i n gi d e o l o g ya b o u ta p p r a i s a l f o rg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y , t h i st h e s i si n t r o d u c e st h ea p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yi nt h eu k , t h eu s a , a n df r a n c er e s p e c t i v e l ya n d c o m p l e t e l ya n a l y z e st h ed e v e l o p m e n ta n dc h a r a c t e r i s t i c so fi d e o l o g ya b o u ta p p r a i s a l f o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c ya n dt h el e s s o n sf r o mt h ea p p r a i s a lf o r g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yi nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e ni t e l a b o r a t e su p o nt h e d e v e l o p m e n t ，m o d e a n dp r o b l e m so ft h e a p p r a i s a l f o r a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yi no u rg o v e r n m e n tp u b l i cd e p a r t m e n t s f i n a l l y , i tf u r t h e r d i s c u s s e st h ed i f f e r e n c e si ni d e o l o g i e sa b o u ta p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t l l 山东师范大学硕士学位论文 a n de f f i c i e n c yb e t w e e nc h i n aa n dt h ew e s ta n dp u t sf o r w a r do u r s t r a t e g i cm e a s u r e si n a p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y ：l e a r nw e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e s i d e o l o g i e sa b o u ta p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y , c u l t i v a t eas c i e n t i f i ci d e o l o g ya b o u ta p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n d e f f i c i e n c y , f o r mah u m a n - b a s e da p p r a i s a lf o rg o v e m r n e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y f r o m s t r a t e g i ca n g l e ，a n dp e r f e c ta n dd e e p e n t h ea p p r a i s a lf o r g o v e r n m e n t a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yb yc o n s t r u c t i n gt h es e r v i n gv a l u e i n c l i n a t i o ni na p p r a i s a l f o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y k e yw o r d s ：p u b l i cd e p a r t m e n t s ；a p p r a i s a lf o rg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n ta n d e f f i c i e n c y ；i d e o l o g y i i i 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特另e j ) j n 以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 ( 注：如 没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：喜 导师签字： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在 解密后适用本授权书) 导师签字： 签字日期：2 0 07 年4 月胁日 女 咳 汨喜， 辄 阴 戳 争 者 年 怍 7 文 论 龙 位 期 学 日 字 签 山东师范大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 第1 章绪论 从2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国通过新公共管理运动掀起了一股改革政府 的热潮，政府的运作模式和运行机制都发生了重大改革，在这一场声势浩大的改 革中，政府绩效评估作为一种改革政府工具而受到各国政府的倍加推崇，只是从 目前各国政府绩效评估进展的状态来看，不同国家之间仍然存在很大差异，相比 之下，西方国家在政府绩效评估方面己经形成了较为成熟的理论与方法，并呈现 出科学化与规范化的趋势。 我国政府绩效评估的实践开始于2 0 世纪9 0 年代中后期，经过十几年的发展， 政府绩效评估从形式到内容等方面己经取得了一些进展，并有效推动了政府的治 理与改革创新，政府绩效评估作为一种监督机制对于构建绩效型政府和服务型政 府起着至关重要的作用。但是政府绩效评估的推进一直相对缓慢，在管理实践中 ， 还存在诸如政府绩效评估法制化规范化程度不高、政府绩效评估指标体系不尽合 理、政府绩效评估激励措施不到位以及政府绩效评估的价值观错位等诸多问题 n 1 ，这与中国社会的飞速发展不相协调，与公众的期望有一定的差距。 对于处于政府绩效评估探索阶段的中国各级政府来说，发达国家政府绩效评 估的做法无疑对我国政府绩效评估有重要的参考价值，研究西方发达国家政府绩 效评估的制度安排对于借鉴有着重要意义。基于此，本文的研究目的就是分析中 西方公共部门绩效评估的差异性。因此，本文分别从理念和方法两个方面进行分 析比较中西方公共管理部门在绩效评估面的差异性。比较是为了更好的借鉴，通 过比较研究，在保持中国原有优势的基础上对于中国政府绩效评估的理念和方法 进行合理调整，以期对我国政府绩效评估制度构建有所帮助。同时这对于改善政 府治理，加快政府管理模式创新，构建绩效廉洁服务型政府有着重要的意义。 因此笔者从中西方国家政府绩效评估理念的差异性着手，较为清晰地展示中 美两国政府绩效评估理念及理念造成的优劣势，借鉴其他国家政府绩效评估制度 的积极成分，这对于建设我国政府绩效评估体系，改善政府公共管理模式，转换 山东师范大学硕士学位论文 政府服务范式有重要意义。 1 2 研究综述 西方学者特别是美、英学者对有关政府绩效评估的研究成果很多。这些研究 文献大致可以分为以下三类。 第一类侧重从理论分析的角度入手，研究分析美国政府绩效评估的“应然” 状态。如马克霍哲在公共部门业绩评估与改善一文中，讨论了国家生产力 中心( n c p p ) 开发的一个绩效评估程序，并提出了让市民参与到这一程序的美意步 骤中取得设计方案把1 ；罗伯特5 克拉夫丘克( r o b e r ts k r a v c h u k ) 和罗纳德w 沙克( r o b e r tw s c h a c k ) 在在1 9 9 3 年政府绩效与结果法案下涉及有效的绩效 测量体系一文中，讨论了政府绩效与结果法案( g p r a ) 对公共部门的政策制 定者形成的挑战，但也会导致意想不到的问题发生。因此，作者建议政策制定者 不应该用绩效指标( m e a s u r e ) 替代对项目的专业知识和直接管理，而应只将其作 为表明是否需要展开进一步调查的示标( i n d i c a t o r ) 。 第二类介绍当前政府绩效评估的活动，总结其有益的经验，并分析其面临的 困境。这类文献数量众多，它的作者群中既有学者，也有实践者。如费舍( f i s c h e r ) 在绩效测量综述一文中讨论了美国政府绩效测量的方法与技术以及基准化 ( b e n c h m a r k i n g ) 的实践；詹斯拍( 3 a s p o r ) 在绩效测量，基准化与重塑一文中 则以联邦政府机构的实践为基础，对在g p r a 框架下三者之间的关系进行了分析 与探讨，认为基准化是绩效测量的一个方面，它关注目标与标准的建立，而绩效 测量与基准化或目标的确立又与重塑密切相关。 第三类文献以测量为基础，分析西方发达国家政府绩效评估的实施隋况，研 究政府雇员或公众对政府绩效评估活动的认识与评价。这类文献数量众多，社会 会计标准委员会( g a s b ) 近年来专门组织了几个调查组对地方政府绩效指标 ( m e a s u r e ) 的使用的广度和深度，民众对绩效报告的意见以及绩效测量情况等进 行了广泛的调查研究阳1 。 纵观西方发达国家政府绩效评估的研究，笔者认为西方发达国家政府绩效评 估是建立在政府职能部分市场化和政府部门与公众关系定位的基础上，在理论上 2 山东师范大学硕士学位论文 充分贯彻了新公共管理的理念，积累了丰富的理论知识，在实践中有效地改善了 政府的公共服务职能，增强了政府管理公共事务和提供公共服务效率和活力，为 新公共管理开拓了新的视野。 我国政府绩效评估随着政府职能改革的不断深入也受到学者的高度重视，在 政府绩效评估研究领域也取得了很大成果，涉及到政府绩效评估的文献主要有以 下几个层面： 层面一：基于政府绩效评估的价值趋向分析和行政文化的视角进行研究。这 方面文献有马宝成的试论我国政府绩效评估制度的完善一_ 种基于行政文化视 角的思考“1 ，彭国甫的价值取向是地方政府绩效评估的深层结构口1 ，唐检 云等人的政府绩效评估的文化基础分析一一种基于中西方公共行政文化差异的 视角阻1 。这些文献从行政文化的角度对政府绩效评估价值取向进行了分析。还 有的学者从公民满意度方面进行分析。这些学者认为政府绩效评估应该以最终创 造的公众价值为评判标准口1 。群众“满意度原则是行政绩效评估的最终尺度”1 价值取向是政府绩效评估的内在动力，也对实现政府绩效评估的目标起到了积极 的指引作用。 层面二：对政府绩效评估的主体及利益相关者的研究。我国学者漆玲从利益 相关者理论出发，分析了政府、公众、人大组织的等作为政府绩效评估主体的优 劣性，并研究了学术组织作为政府绩效评估主体的效用阳1 。还有的文献认为政府 绩效评估的的利益相关者应包括潜在利益相关者和预期性利益相关者n 们。还有的 学者认为政府绩效评估主体是多元化的，应包括国家权力机关、公众、社会组织 等主体n 。大多数学者都同意建立以公众为导向的政府绩效评估主体n 纠。政府绩 效评估是产出和结果难以衡量的过程，因此，多方参与评估对于政府绩效评估有 着重要的作用。 层面三：对于政府绩效评估的技术方法及指标体系的研究。国内学者研究政 府绩效评估指标体系得框架主要涉及“经济一效率一效益和“政治一经济一社 会”n 三维框架，框架中主要涉及政府绩效评估指标的设计、平衡分析卡n 引、应 用层次分析法n 射，运用等。选择政府绩效评估的方法是政府绩效评估的关键，对 于绩效评估的结果有重要意义，国内学者在借鉴国外和自身探索的基础上形成了 许多方法，例如“模糊综合模型 n 们、“因子分析法 n 7 1 、“标杆管理法n 耵、 3 山东师范大学硕士学位论文 “顾客满意度法 u 町这些技术方法的构建与应用，对于政府绩效评估的科学化 和规范化起到了一定的推动作用。 层面四：对于政府绩效评估的流程和实施方案进行研究。蔡立辉教授提出了 政府绩效评估应由收集资料、确定项目目标、划分评估项目、确定评估结果及对 评估结果进行使用的行为体系。一些文献还认为政府绩效评估应包括目标系 统、比较系统、测量系统和反馈系统心。彭国甫认为政府绩效评估应包含评估准 备阶段、评估实施阶段、评估运用阶段，并指出评估运用阶段对政府绩效评估尤 为重要口引。 比较西方的政府绩效评估而言，我国政府绩效评估研究还处于初始阶段，研 究相对薄弱，一方面对政府绩效评估系统的某一方面进行研究，或者独立于外进 行研究，另方面，很少对国外政府绩效评估制度进行借鉴，且只是做访问式的 研究，很少从政府绩效评估的更深层面一制度进行比较研究。对政府绩效评估动 力机制的研究是从政府公共管理问题的表象出发，而不是从问题的原因和基本国一 情出发而展开的，总结西方发达国家和企业的实践经验、甚至照搬它们的具体做 法代替了必要的政府绩效评估的原创性研究，以零碎的、分散的研究代替从理念、 价值实施环境到具体实施方法与途径的系统研究。 1 3 研究思路 本文通过对中西方发达国家政府绩效评估的现状和发展状况简单介绍，指出 当前我国政府绩效评估制度还存在很多问题，分析其深层次原因，主要是由于我 国政府绩效评估理念转变缓慢造成的。笔者试图运用比较分析方法对中西方政府 绩效理念的差异性进行比较，挖掘西方发达国家政府绩效评估的有益经验，从而 为借鉴提供基点。最后，在借鉴西方发达国家政府绩效评估经验的基础上，提出 完善我国政府绩效评估的建议。 本文共分为六个部分： 第一部分是本文的绪论部分，主要内容包括问题的提出、研究综述、选题意 义、研究思路及方法、写作的难点与创新点构成等。 第二部分对政府公共部门绩效评估相关概念进行了界定、阐释了政府公共部 4 山东师范大学硕士学位论文 门绩效评估的内涵、政府公共部门绩效评估的管理理念的内容。这一部分为本文 的论述提供理论基础。 第三部分介绍了英国、美国、法国的政府绩效评估状况，全面分析了西方发 达国家公共部门绩效评估理念演变及特征、政府绩效评估的得失。 第四部分对我国政府公共部门绩效评估的发展历程、模式选择、存在问题进 行了分析。指出我国政府绩效评估理念系统还存在诸多问题。 第五部分深入探究了中西方政府绩效评估理念的差异性，提出了我国政府绩 效评估的战略措施：借鉴西方发达国家政府绩效评估理念、确立科学的政府绩效 理念、建立以人为本政府绩效评估的战略视角、树立政府绩效评估的服务价值取 向来完善和深化绩效评估体系。 1 4 研究方法 本文以比较研究作为基本方法，运用政治学、管理学等相关学科的知识，对 中国和西方发达国家政府绩效评估进行比较分析，审视政府绩效评估方面的差 异，分析其优劣性，从多方面来完善我国政府绩效评估体系建设，以期对我国政 府绩效评估的探索提出有益的建议，也为政府管理模式的更新提供帮助。 本文在资料收集方面无法涵盖所有的相关资料，再加上笔者本人的英语水平 有限，对西方发达政府绩效评估的前沿动态关注不足，过多地使用二手资料，这 对研究的系统性方面会产生影响。政府绩效评估是理论与实践相结合的产物，本 文在研究中注重理论方面的阐释，缺少案例分析，这是本文的一个难点，也是一 个不足。 5 山东师范大学硕士学位论文 第2 章政府公共部门绩效评估概述 2 1 相关概念界定 2 1 1 绩效 对于绩效这个概念，学术界存在着不同的观点，不同学者从问题的不同视 角进行研究。大致看来，有四种界定方式。第一种，强调结果层面的意义，这种 观点以韦氏辞典为代表，认为绩效是完成某种任务或达到某种结果强加。伯纳丁 ( b e r n a r d i n ) 等人认为，绩效是在特定的时间范围内，在特定的工作职能，活动 或行为上生产出的结果纪录心引。美国的政府绩效与结果法案( g p r a ) 直接将绩 效所体现的结果归结为两个结果层面，认为r e s u l t 是项目的产出，而o u t c o m e 指代的是结果和服务质量以及顾客满意度的综合。 第二种则是从过程的角度来界定绩效，凯恩贝尔( c a m p e l l ) 、奥普勒( o p p l e r ) 和赛格提出绩效是多维的，没有单一的绩效测量，绩效是行为，并不必然是行为 的结果乜引。科内和波曼( b e r m a n ) 认为绩效是为实现结果而管理的公共项目他们。 第三种主要从绩效所反映的能力的角度来定义绩效，如在2 0 0 0 年经济合作 与发展组织所给的定义中，绩效被视为资源获取与使用上的能力，是一个机构或 组织经济的获取资源以及高效率，高效益的利用资源实现绩效目标的熟练程度 【2 7 】 第四中从绩效内容来定义概念。臧乃康将政府绩效分解为政绩、政府成本、 政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等。他同时指出，从框架上看，政府 绩效的主要部分是经济绩效、社会绩效和政治绩效。布朗克( b l a n k ) 和洛弗尔 ( l o v e l l ) 更深一步研究，他们从测量和评估的角度出发，指出绩效具有相对性， 公共部门的绩效通常是相对于其他组织或其他时间点的效率，效益和生产力变 化。 综合起来，绩效是一个机构或组织相关活动或项目的产出结果，并表现出组 织具有特定能力的效率、效益、公正、责任等。 2 1 2 政府绩效 6 山东师范大学硕士学位论文 政府绩效是指政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果，是对政府生产 过程、生产状况、生产成本、生产效率的一种综合判断。南通师范学院臧乃康认 为，运用“绩效 概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概 念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内 幢8 1 。换言之，政府绩效是一个由经济绩效、政治绩效、社会绩效综合而成的复合 概念。政府绩效主要是指“3 e ：即经济( e e o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n e y ) 和效益 ( e f f e c t i v e n e s s ) ，涉及到政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。 具体而言，政府绩效包括：经济绩效、社会绩效、政治绩效。三者之中，经济绩 效是政府绩效的核心，在整个体系中发挥着基础性的作用。维持经济持续发展， 社会财富稳定增长，是政府绩效的首要指标。社会绩效是政府绩效体系中的价值 目标。实现经济绩效的目的，就是为了实现社会绩效，保持国家安全、社会稳定， 居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要 政治绩效作为法律和制度的保证和保障。 2 1 3 个人绩效与组织绩效 绩效可以分为组织绩效和个人绩效。政府组织绩效，在我国简称为“政绩 ， 在西方被称为“公共生产力”、“国家生产力 、“公共组织绩效、“政府业 绩”、“政府作为”等。它的涵义有表面与深层之分。从表面意义上而言，政府 绩效即指政府做出的成绩和所获得的效率；而从其内涵上来讲，它还包含效益、 公正等含义。因此，政府绩效评估是指根据管理效率、服务质量、公共责任、公 众满意度等方面的判断，对政府官员所创造的业绩与所获得的效益进行的评估， 可以将“政府绩效考核视为其同义词。个人绩效评估是政府以开发人的潜能力 为中心，采用科学的评估方法对公务员履行职责、完成工作目标任务和工作行为 情况进行公正评估的一种管理制度，是现代政府实现战略目标的一种科学管理体 系。本文中只讨论政府组织绩效而不涉及公务员考核问题。这是因为中国政府在 个人绩效评估方面己有很长时间的经验积累，而对于组织绩效却处于起步阶段。 因此，本文的绩效评估均指政府组织绩效评估。 2 2 政府公共部门绩效评估的内涵 7 山东师范大学硕士学位论文 研究和探讨政府公共部门绩效评估问题的逻辑起点在于对政府公共部门绩 效评估的界定。就单纯语义学的角度而言，“绩效 表示“成绩、成效”。“成 绩”为“工作或学习的收获”1 3 0 ，“成效 指“功效或效果”m 1 。前者强调对工 作或学习结果的主观评价，而后者强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩 效”则是对二者的综合。在英文中，绩效( p e r f o r m a n c e ) 的原意是“履行”、“执 行 、“表现 、“行为 、“完成”，。引申为“作为 、“成就 、“成果 、“业绩”。 从普遍意义上来说，绩效是对组织的成就与效果的全面、系统的表征，它通常与 生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a li t y ) 、效果( o u t c o m e ) 、权责( a c c o u n t a b i1i t y ) 等概念密切相关。 所谓政府公共部门绩效，西方国家又称“公共生产力 ，“国家生产力”，“政 府业绩 ，“政府作为等，它是指政府公共部门在积极履行公共责任的过程中， 在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范 与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。 “评估表示“评议估计或评价 m 1 ，与之相近的“评定”和“评议”均 为“评估 所采用的方式和途径。综上所述，政府公共部门绩效评估即对政府公 共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、 经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产 出进行的评审界定。其内涵包括了以下两个方面： 在效率方面，政府公共部门绩效评估体现了一种结果导向。奥斯本与盖布勒 的观点指出政府公共部门绩效评估就是要改变“循规蹈矩 的政府组织，谋求有 使命感的政府；就是变过程导向的控制机制为结果导向的控制机制。詹姆斯q 威尔逊认为政府公共部门绩效评估体现着这样一种制度设计：在该制度框架下以 取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。1 9 9 3 年美国国家 绩效评论把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责； 其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅 仅是对规则负责。因此，对政府公共部门内部管理的改革与完善来说，绩效评估 所体现的公共责任机制为：放松具体的规制的同时谋求结果的实现；在保证公务 员对公众负责、对结果负责的前提下提高公务员的自主性；坚持政府行政效率、 管理能力和管理质量的同步提高。 山东师范大学硕士学位论文 在公共责任方面，政府公共部门绩效评估决定了政府角色及其职能。在市场 化条件下，政府公共部门的角色定位于公共服务的供给者，其最重要、最广泛的 职能和最根本的任务就是根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务。对政 府职能范围内管理活动的绩效进行评定，也就是要对政府在确定公共服务供给的 质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关，以保证供给者无法利用提供 公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾 客选择的机会和更好地满足顾客需要等方面的活动的绩效进行评定。这样原有政 府在公共事务管理与公共服务供给领域的垄断就必须被打破，以合同出租和非国 有化等多种形式，把原先由政府垄断的部分职能市场化，由市场企业主体通过竞 争来提供；或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标方式交由社会承担。这 样，政府绩效评估就为公共服务供给部门包括政府公共部门、私营部门和非盈利 部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有 力的途径。同时，政府绩效评估作为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众 对政府信任的措施，体现了服务和顾客至上的管理理念。随着政府角色和职能的 重新界定，政府管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间 关系的基本定位也随之产生了变化。政府公共部门与公众之间告别了治理者与被 治理者的关系而变成了公共服务的提供者与消费者、顾客的关系。政府公共部门 行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福 利。公众成为了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。这不仅 使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义口， 而且，由于“权力是对公共服务供给的直接控制 1 ，使根据公众的需要提供 公共服务成为了政府管理的应有之义。在这种关系基本定位的前提下，政府绩效 评估所蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、 以顾客的需要为导向；强调政府是公共服务的供给者，应增强对公众需求的回应 力，更加重视管理活动的产出、效率与质量。为此，倾听顾客的声音、按照顾客 的要求提供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行。口列效率逻辑和 公共责任逻辑作为政府公共部门绩效评估内涵中的两个方面是内在统一的更是 互动的。政府公共部门在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率打破垄断 和降低成本，又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对社会公众负责， 9 山东师范大学硕士学位论文 提高服务质量。然而在这两者的关系中，公共责任和顾客至上是第一位的，效率 则是第二位的，效率只有在用来满足社会公众的需要和实现公共利益时才有意 义。 2 3 政府公共部门绩效评估的管理理念 政府公共部门绩效评估所蕴涵的这些管理理念主要通过其性质、特征以及价 值体现出来。 在性质上政府公共部门绩效评估是一种市场责任机制。库普尔将其含义概括 为：一是“经济学的效率假设 ；二是“采取成本一收益的分析方式 ；三是“按 投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估 ：四是“以顾客满意为 基础来定义市场责任机制。这种定义方法是把公民视为消费者”啪1 0 这意味着 消费者对公共服务的直接控制和选择，政府公共部门对消费者负责。消费者选择 的缺失将阻碍市场机制的形成，公共服务供给者之间的竞争将无法展开，最终也 就阻碍了公共责任机制的形成。政府公共部门绩效评估还具有使政府职能进一步 具体化、使制度转化为现实秩序的性质。每一个绩效评估都对应于某一级政府或 某一个政府部门所具有的特殊职能口 。因此，任何一种绩效评定的评估指标体系、 评估项目划分与绩效等级划分标准都具有自己的独特性。这个指标体系所包含的 量的规定性( 即政府在其职能范围内做了多少，是不是职能范围内应做的事都做 了) 和质的规定性( 即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何，是 否符合职能的规定性，符合公众的要求) ，都是政府职能的具体化或具体体现。 政府职能是一种制度的规定性，绩效评估就是使制度转化为具体的管理行为、管 理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督。 政府公共部门绩效评估的特征。政府公共部门绩效评估的应用顺应了信息化 和民主化发展趋势对政府公共管理的要求。政府公共管理包括了政府公共部门对 国家公共事务、社会公共事务的管理和对政府公共部门内部事务的管理；并同时 涉及对事务的管理以及对人和组织的管理。这些给政府公共部门绩效评估带来了 复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体多元性和客观性等特征。信息 交流与沟通的广泛性就成为了政府公共部门绩效评估特征的重要体现。现代信息 l o 山东师范大学硕士学位论文 技术在政府公共部门绩效评估中的广泛运用和民主价值决定了绩效评估本身又 是一种信息的交流与沟通。这种在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间 进行的信息交流与沟通，其内容主要包括政府公共部门内部各种信息的传递与沟 通；政府公共部门向公众传递的各类信息，如政府机构的组成、职能、办事规程、 政策与法规、服务种类及质量、重大决策过程等；公众向政府公共部门传递与反 馈的信息，如对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、抱怨、建议和 对公共服务与资源的选择等。完善的信息交流与沟通机制是政府公共部门绩效评 估顺利进行的必备条件。为此，西方国家在推行绩效评估措施的同时，提出了构 筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，以提高政府收集、处理 信息的能力和对公众的回应力。 在价值上，政府公共部门绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准。对政 府公共部门绩效的评价，应“集中在那些能够满足需要的目标上一不只是国家自 身的需求，能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求， 政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性”侧。因此，合理的政 府公共部门绩效评估的价值取向，是建立科学的绩效评估标准的基础。随着当代 政府公共管理领域中公共责任和民主参与呼声的日益高涨，效率秩序、社会公平 和民主也成为了政府公共部门绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了 社会对政府管理绩效量的要求；秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各 种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对政府管理质的要求。在具 体的绩效评估过程中管理效率、管理能力、公共责任、社会公众的满意程度等价 值判断体现了以上这些价值取向。 政府公共部门绩效评估的目的同样也反映了其价值。哈里指出，绩效评估的 目的就是为了提高公共服务的质量啪1 。1 9 9 3 年美国颁布的政府绩效与结果法 案提出进行政府绩效评估和颁布该“法案 的目的就是为了在提高政府效率和 管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公 众的满意程度，改善社会公众对政府公共部门的信任。政府公共部门绩效评估是 作为社会公众表达意志的一种方式而产生并存在和发展的，其任务导向性、结果 导向性、顾客导向性、社会导向性和市场导向性，就是要将顾客的需求作为政府 公共部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。 山东师范大学硕士学位论文 第3 章西方发达国家公共部门绩效评估理念 3 1 英国的政府绩效评估 英国是西方发达国家中公共行政改革最系统和成效最为显著的国家之一，其 首倡的市场化改革曾深刻地影响了美国、澳大利亚、新西兰和法国等国的行政改 革。政府绩效评估贯穿行政改革的始终，并成为英国政府克服官僚主义、提高行 政效率的一个重要手段。2 0 世纪7 0 年代，英国的经济发展环境发生了重大变化， 英国政府面临着经济危机、财政危机和信用危机的巨大压力，为此，英国开展了以 市场化为导向、强调公众利益至上的公共行政改革运动。这场改革的主导理论是 企业家政府理论，主张政府向企业学习，将企业经营上重视成本、效益、质量、顾 客满意的策略引入政府管理，运用企业管理的成功机制来改造传统的官僚体系， 使政府的运作更有效率、更具活力和创造性。这场改革被称之为新公共管理运动。 可以说，新公共管理的主要思想为政府绩效管理工具的引入奠定了制度基础。 政府绩效评估作为新公共管理运动的一种有效管理工具，在公共行政中受到广泛 关注。下表简明扼要地阐述了从1 9 7 9 年一1 9 9 2 年，英国公共部门绩效评估发展的 轨迹。 1 9 7 9 年著名的“雷纳评审”是对政府部门工作特定方面的调查、研究、 审视和评价活动，其目的是提高组织的经济和效率水平。 1 9 8 0 年英国环境事务部率先建立了一个“部长管理信息系统 。它集目 标管理、绩效评估为一体，旨在向部长及时提供全面的、规范化 的信息 1 9 8 2 年 撤切尔政府公布了“财务管理新办法，在管理体制、机构设置、 资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施。 至1 9 8 5 年英国绩效评估的侧重点是经济和效率，追求的是政府行政开支的 节省 1 2 山东师范大学硕士学位论文 1 9 8 6 年随着效益被重视，组织绩效评估在英国经历了侧重点的转移 1 9 8 7 年实施的“下一步 ( n e x ts t e p s ) 行动方案( 全名是“改变政府 管理：下一步行动反案 ) ，为每一个单位设置目标、明确预算， 依据目标对 政府支出和进展情况进行评估，并且把各部门的服务提供职能和 执行职能分开，明确规定组织的目标、预期结果和绩效结果。 1 9 9 1 年“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现 在梅杰政府的“公民宪章的白皮书上。 1 9 9 2 年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件 2 0 世纪8 0 年代，撒切尔政府大规模改革的第一波就是在政府实施“雷诺评审 ， 对政府既定的目标和过程进行效率评审，并在此基础上建立起较为成熟完善的绩 效评估机制。2 0 世纪9 0 年代，梅杰政府相继发起了“公民宪章”运动、“竞争求 质量”运动和政府现代化运动，逐步建立了以质量为本和顾客满意为标准的公共 行政改革指导思想，并引入公共服务的外部评价主体，从而使绩效管理更加战略 化和系统化，绩效评估方法也得到进一步改善，这是英国公共部门绩效评估实践 逐步走向成熟的表现，因为公共部门不同于私营企业，其目标不是盈利，而是为公 众提供公共物品和公共服务。质量和顾客满意是2 0 世纪9 0 年代英国行政改革的首 要目标，为此，绩效评估的内容也从经济和效率向公共服务的质量和效益方面侧 重。而布莱尔政府的电子政务运动则为评估和改善政府绩效活动提供了更加便利 的信息系统。从英国政府开展绩效评估的全过程来看，追求经济、效率、效益( 3 e ) 是其评估的主要内容和出发点，强调以三者为主线来评估政府提供的公共服务质 量，加强管理，降低行政成本，提高行政效率和效益h 。可以说，英国行政改革的过 程就是政府绩效评估的实践过程。改革措施始终把政府效率放在首位，并且在方 法上不断改进和完善。 3 2 美国的政府绩效评估 美国是现代管理科学发展的摇篮。在2 0 世纪早期，受益于科学管理方法的美 1 3 山东师范大学硕士学位论文 国工商界试图通过各种影响，游说政府引入包括科学管理方法在内的一般管理技 术和方法以改进行政方法、提高行政效率。而这时在亚历山大汉密尔顿行政强 权思想的影响下，美国政府规模急剧扩大，行政权力迅速扩张，一些行政学者开 始关注政府的“效率”问题，公共部门绩效评估诞生了。下表列举了从1 9 0 7 年一 1 9 9 3 年美国公共部门绩效评