（公共管理专业论文）企业职工养老金计发办法的演变与完善——以胜利油田为例.pdf

1 企业职工养老金计发办法的演变与完善 以胜利油田为例 摘 要 随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老 保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：覆盖范 围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；养老保险个人账 户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的 需求；养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调 整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没实行 省级统筹，基金调剂能力弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建 立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。 计发办法是养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益。胜利 油田职工养老金计发办法大体经历了两个阶段。 第一阶段，为行业统筹阶段，时间为 1998 年 12 月之前。企业职工养老金计 发办法是依据职工退休前的职称、职务以及工资水平。这种计发办法有一个明显 的缺陷，就是养老金的高低与养老保险缴费完全脱离，缴费多少对养老金没有任 何影响，大大挫伤了广大职工的缴费积极性。并且随着工资水平的不断提高，更 加增加了养老基金的负担。 第二阶段，为省级统筹阶段，时间为 1999 年 1 月之后。企业职工养老金计 发办法开始与个人帐户挂钩，并实行新老办法五年过渡期。按照计发办法，缴费 满 15 年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的 20%计发，个人账 户养老金按账户储存额的 1/120 计发。随着时间推移，这种计发办法的不足也慢 慢显现出来。这种办法存在两个问题：一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费 2 15 年以上的参保人员多缴不能多得，不符合社会保险权利与义务相对应的原则。 还有少数人缴费满 15 年后就不愿缴费了。二是不符合退休人员实际情况。目前 我国退休人员退休后的平均余命在 25 年以上，而按现行计发办法个人账户储存 额领取 10 年后就领完了。因此，这种不够合理的办法应当予以改变。 此次计发办法改革，是以参保缴费年限为基础，以计发基数、计发比例和计 发月数调整为重点，采取“新人新办法、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来 设计的。 改革后按照新的计发办法， 多缴就能够多得。 按照新的基本养老金计发办法， 参保人员每多缴一年增发一个百分点， 上不封顶， 有利于形成 “多工作、 多缴费、 多得养老金”的激励约束机制，而且这样也更加符合退休人员平均余命的实际情 况。 新计发办法是对原计发办法的内部结构进行调整， 新的计发办法加大了基础 养老金在基本养老金中的比重，个人的缴费基数、缴费年限与退休后的待遇紧密 挂钩。工作时间长、退休晚、缴费多退休后领的基本养老金就高。 本文以养老保险制度的关键环节养老金计发办法为切入点， 对我国养老金 计发办法的演变历史进行了梳理，从中发现了新的养老金计发办法尚存在的问 题，以及养老金计发办法的改变对职工带来的影响进行了分析，在此基础上提出 了完善养老金计发办法的政策建议。 关键词：养老金，计发办法，演变，完善 3 enterprise workers pension calculation and distribution of the evolution and improvement - shengli oil field as an example abstract with the aging of the population, diversified forms of employment and development of urbanization, current basic old-age insurance system is gradually emerging out of socio-economic development and the problem of incompatibility. main features : coverage is not wide enough, a large number of individual industrial and commercial businesses, towns and flexible employment has not insured; old-age insurance personal accounts and do not really realize the system of accumulation mode it difficult to cope with the aging of the population of the funds needs; total fat pensions approach is not entirely reasonable. lack of policy holders pay the incentive and restraint mechanisms; basic pension adjustment mechanism is not yet perfect, and the overall level of pensions is not high; relatively low level of co-ordination and implementation of most parts of no provincial co-fund transfers weak; enterprise annuity has been slow to develop, multi-level old-age security system no established. total fat pension insurance is a critical link in the system, involving the majority of insured the vital interests. shengli oil field workers pension dollars fat approach has undergone two stages. the first stage, for the profession overall plan stage, the time was in december, 1998 before. the enterprise staff pension idea sends the means is retires the before title based on the staff, the duty as well 4 as the wage level. this kind of idea sends the means to have an obvious flaw, is the pension height pays expenses with the old-age insurance completely to be separated from, pays expenses how many to pension not any influence, greatly dampened the general staff to pay expenses the enthusiasm. and along with the wage level unceasing enhancement, even more increased the superannuation fund burden. the second stage, to the provincial level and manpower stage time in january 1999 after. enterprise workers pension dollars with the start of individual accounts linked to the old and new approaches a five-year transition period. according to the account, pay for more than 15 years. basic pensions by local workers on an annual average wage of 20% of hair, personal pension accounts by the amount of storage accounts 1/120 the account. with the passage of time, such an approach to the account of the shortage are slowly revealed. this means that there are two issues : one is a lack of insured pay the incentive and restraint mechanisms. payment for more than 15 years the insured can pay staff more but do not meet the social insurance rights and obligations corresponding to the principle. there is a small number of people aged 15 fee after the unwilling to pay. second is not in line with the actual situation of retirees. my current retirees after retirement the average life expectancy of 25 years or more. under the existing terms and made way for storage of personal accounts for 10 after leading the end. therefore, this is not quite rational approach should be changed. this approach to reform the account is insured based on the number of years the premium to take account of the base, total fat or fat ratio 5 and the number of months to adjust and adopt a new approach to newcomers, the elderly, people gradually transition approach to design. after the reform in accordance with the new program, will be able to pay more. under the new terms of basic pensions issued, the insured to each pay an additional percentage point a year, not caps, conducive to the formation of a more work, more pay, more in pension incentive and restrictive mechanism moreover, this is also more in line with the average retiree lives more than the actual situation. total fat new approach to the way the original terms of the internal structure adjustment a new program to increase basic pensions in the basic old-age pensions in 1999, the base pay of individuals, payment life after retirement and the treatment of the work. work long hours, late retirement, pay more to retire after leading the basic pension is high. this article take old-age insurance system essential link -pension idea sends the means as to cut into the spot, sent the means to our country pension idea the evolution history to carry on has combed, had discovered the new pension idea sent the means still remaining in the question, as well as the pension idea sent the means the change the influence which brought to the staff to carry on the analysis, proposed in this foundation the consummation pension idea sent the means the policy suggestion. keywords: the pension, calculates with provides the means, the evolution, the consummation 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：张建义 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：张建义 指导教师签名：周泽红 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 2 第一章 绪论 第一章 绪论 第一节第一节 研究新的养老金计发办法的目的、意义研究新的养老金计发办法的目的、意义 随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保 险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：覆盖范围不 够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；基本养老保险个人帐户 没有做实， 未能真正实现部分积累的制度模式， 难以应对人口老龄化对基金的需求； 基本养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机 制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没实行省级统 筹，基金调剂能力比较弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建立起 来。 这些都影响到养老保险制度的平稳运行和可持续发展。 亟待进一步改革和完善。 当前我国已进入全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的重要时期，今后 五至十年是完善社会保障体系的关键时期。完善企业职工基本养老保险制度对于维 护改革发展，稳定大局，构建和谐社会具有十分重要的意义。 全面实现小康社会的宏伟目标，既体现在综合国力和经济发展速度上，也体现 在政治文明和社会全面进步上，更体现在广大人民群众的实际生活水平上。社会保 障是小康社会的重要指标，我们要努力将城镇从业人员纳入制度覆盖范围，但是大 量非公经济组织和灵活就业人员还没有参保，他们对养老保险的需要十分迫切。这 种状况不符合全面建设小康社会的要求，必须尽快完善制度，扩大覆盖范围。切实 保障劳动者的合法权益。 社会保障制度是现代社会的安全网和稳定器，是构建和谐社会的重要内容。当 前一些社会成员的收入较低，缺乏生活保障，如一些退休早，养老金水平偏低的退 休人员，过去曾为国家建设做出了重要贡献，应当通过建立正常的养老金调整机制 来保障他们的基本生活。再比如下岗职工就业后，收入比较低，应当通过实行社会 3 保险补贴等办法，帮助他们参保缴费。这些人的问题解决好了，才能解决一些突出 问题和矛盾，促进社会和谐稳定。 人口老龄化是世界范围内的普遍趋势。我国人口基数大，老龄化速度快，时间 长，未富先老。目前全国离退休人员已达 5600 万，预计 2010 年和 2020 年将分别达 到 7000 万人和一亿人。 在严峻的老龄化形势面前， 我们必须要未雨绸缪， 抓紧工作， 统筹考虑当前和长远的关系，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保 险制度。 计发办法是养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益。按照现 行计发办法，缴费满 15 年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的 20 计发，个人帐户养老金按帐户储存额的 1/120 计发。这种办法存在两个问题：一 是缺乏激励约束机制， 缴费 15 年以上的参保人员不论缴费多少， 也不论缴费时间比 15 年延长多少，基础养老金都一样，这不符合社会保障权利与义务相对应的原则； 二是个人帐户养老金计发年限与实际领取年限有较大差距，目前我国退休人员退休 后一般要生活 15 年以上，按现行计发办法，个人帐户退休后一般要生活 10 年就没 有余额了。因此，这种不够合理的办法应当改变。按照新的基本养老金计发办法， 参保人员每多缴一年增发一个百分点，上不封顶，有利于“多工作，多缴费，多得 养老金”的激励约束机制，这样更加符合退休人员领取养老金年限的实际情况。 第二节第二节 核心概念的定义核心概念的定义 一、退休类别一、退休类别 1、正常退休 企业职工男年满 60 周岁，不分干部工人,女干部年满 55 周岁，女工人年满 50 周岁，到达法定退休年龄，属于正常退休 1。 2、特殊工种退休 1 国务院关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职 的暂行办法的通知, 国发1978104 号. 4 企业职工从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的 工作，具体符合下列条件的： （1） 、从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满 10 年的； （2） 、从事井下、高温工作累计满 9 年的； （3） 、从事其他有害身体健康工作累计满 8 年的； 男年满 55 周岁，女年满 45 周岁，可以按特殊工种办理退休。 3、高山高原退休 常年在海拔 3500 米以上高山高原地区和常年在摄氏零度以下的冷库、 生产车间 等低温场所工作的工人退休时，可以参照从事井下、高温作业的工人的有关规定办 理退休（即满 9 年） ；常年在海拔 4500 米以上高山、高原地区工作的工人退休时， 可以参照从事其他有害身体健康工作工人的规定办理退休（即满 8 年） 。 4、因病退休 企业职工男年满 50 周岁，女年满 45 周岁，经医院证明，并经劳动鉴定委员会 确认，完全丧失劳动能力的，可以办理病退。 5、退职 企业职工达不到退休年龄，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失 劳动能力的，可以办理退职手续。 二、养老金计发办法二、养老金计发办法 1、 “老办法” 时间跨度从建国初期到各地实行社会统筹与个人账户相结合制度之前，这一阶 段的实践在企业养老保险工作中通常称为“老办法”阶段，按“老办法”计发养老 金时，基本要素是标准工资和计发比例 1。 2、 “新办法” 与“老办法”相对应，所谓的“新办法”是指职工退休计发养老金时，不再采 取根据标准工资一定比例打折的办法，而是根据职工退休前一年的社会平均工资、 个人账户储存额以及职工历年缴费数额多少，综合计算养老金数额的办法，是企业 1 朱文.最新企业基本养老保险政策问答m.北京:中国轻工业出版社，2006 年.21-26. 5 养老保险制度发展到一定阶段的产物。 3、原养老金计发办法 简称原办法，其实就是“新办法” ，与新的养老金计发办法相对应。 4、新的养老金计发办法 简称新的计发办法，2005 年在对个人帐户规模进行调整的同时（个人帐户规模 由 11调整为 8，单位缴费是 20%） ，基础养老金与个人帐户养老金相结合的基本 制度不变，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应对养老金构成的基 础养老金和个人帐户养老金进行调整。这一在“新办法”基础上进行的养老金计发 办法改革称为新的养老金计发办法。 三、平均指数三、平均指数 1、平均指数的含义：是指职工历年的缴费工资基数与当年（在岗）职工平均工 资比值的平均数 1。 2、平均指数分 2005 年和 2006 年两段计算。2005 年底前原来的指数不再变动， 即按职工历年的缴费工资基数与当年职工平均工资相比，计算指数，2006 年及以后 改按职工缴费工资与在岗职工平均工资相比，计算指数。 3、新办法与原办法使用同一个平均指数。 4、零指数的计算 (1)、 参加城镇企业职工基本养老保险的人员失业后， 按规定领取失业保险金期 间，不缴纳基本养老保险费，中断缴费期间，不计算缴费年限和缴费指数。 (2)、 参加城镇企业职工基本养老保险的人员， 从中断缴费至达到退休年龄期间 未缴纳基本养老保险的月份， 在计算指数化月平均缴费工资时， 按零计算缴费指数。 (3)、计算零指数与不计算指数，概念不同，效果也不同，如何计算零指数，计 算方法为：把目前按年计算指数，转变为按月计算指数，有 x 个应缴月数，计算 x 次指数，其中有 y 个月中断缴费，分子有 y 次零指数，最后除以 x，就是实际的平 均指数。 1 中央驻鲁企业基本养老保险文件选编g.济南:山东省劳动和社会保障厅,2006,21-27. 6 四、指数化月平均缴费工资四、指数化月平均缴费工资 1、指数化月平均缴费工资 是指职工的平均指数与退休时上年度职工月平均工资的乘积 1。 (1)、按新办法计算指数化月平均缴费工资的方法为： 新办法指数化月平均缴费工资为平均指数乘以退休时上年度在岗职工月平均工 资。 (2)、过渡期内按原办法计算指数化月平均缴费工资的方法： 原办法指数化月平均缴费工资为平均指数乘以 2005 年职工月平均工资，新办法 和原办法使用同一个平均指数，但指数化月平均缴费工资不同。 2、缴费年限的计算 （1） 、缴费年限的含义：指单位和职工共同缴纳基本养老保险费的年限，分为实 际缴费年限和视同缴费年限。 (2)、在按新办法计算基础养老金和新办法、原办法计算过渡性养老金时，对缴 费年限不满整年的月数，均换算成年，保留两位小数。 3、计发月数的计算 按特殊工种退休、因病退休，女干部按工人退休、退职等类别，实际退休（退 职）时的年龄可能不满整年，对于不满整年的余数按 1 整年计算，这样确定的计发 月数更小，对计算的个人帐户养老金有利。对不满 40 周岁退职人员，在国家做出统 一规定前，暂按 40 周岁确定计发月数。 4、养老保险直管企业的职工平均工资问题 2005 年及以前年度，只公布了一个职工平均工资，也就是说，职工平均工资与 “在岗”职工平均工资为同一个数。2006 年及以后，以实际公布的“在岗”职工平 均工资为基数，计算基本养老金。 1 养老保险政策汇编g.济南:山东和社会劳动保障厅,2002,26-28. 7 第二章 企业职工养老金计发办法的演变 第二章 企业职工养老金计发办法的演变 我国现代企业养老保险制度自 1984 年开始试行退休费用社会统筹开始， 至建立 全国统一的企业职工基本养老保险制度，先后经历了三个重要历史阶段，也就是经 常说到的“三个里程碑” 。一是实行养老保险费用社会统筹，标志性文件是国务院 关于企业职工养老保险制度改革的决定 （国发199133 号） ；二是建立社会统筹与 个人账户相结合的养老保险制度，标志性文件是国务院关于深化企业职工养老保 险制度改革的决定 （国发19956 号） ；三是统一企业职工养老保险制度，标志性 文件是 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 （国发199726 号） 。经过 20 多年实践证明，我国企业职工基本养老保险制度的设计是合理的，改 革方向也是正确的，为促进我国改革发展和维护社会稳定发挥了重要作用。 第一节第一节 统帐制度相结合前的阶段统帐制度相结合前的阶段 一、 “老办法”的确立一、 “老办法”的确立 企业职工养老金计发办法是我国企业基本养老保险制度的核心内容之一。新中 国成立不久，1951 年中华人民共和国劳动保险条例即在全国城镇职工中建立了 正式的退休制度。50 多年来，企业养老保险制度进行了一系列改革，上世纪 80 年 代以来实行了社会统筹，90 年代中期引进了个人帐户并形成了中国特色的“统帐结 合”制度，1997 年“统帐结合”制度进一步统一，2005 年国家又对这一制度进行了 进一步的调整和改革，职工养老金计发制度也随之不断完善1。 时间跨度从建国初期到各地实行社会统筹与个人账户相结合制度之前，这一阶 段的实践在企业养老保险工作中通常称为“老办法”阶段。 建国初期，企业与机关事业单位实行不同的养老保险制度，企业职工的退休及 1 严维全.养老保险新政策解读m.济南:山东省地图出版社,2006.15-18. 8 待遇计发依据是劳动保险条列 ，机关事业单位人员退休及待遇计发的依据是国 家机关工作人员退休处理暂行办法 。1958 年，经全国人大常委会批准，国务院颁 布了关于工人、职员退休处理的暂行办法 ，该办法对养老保险制度进行了重大调 整，很重要的一条是统一了企业职工和国家机关工作人员的养老保险制度。 1978 年，我国对养老保险制度再次进行了调整，原来合二为一的养老保险制度 又被一分为二。1978 年 5 月 24 日，第五届全国人大常委会批准国务院关于安置 老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法 ，前者适用 于机关企事业单位干部，后者适用于企业工人。这个文件是企业职工退休待遇计发 “老办法”中的核心文件，主要实质是：职工在符合条件时应该退休，职工退休时 根据连续工龄长短，按照职工基本工资一定比例计发养老金。退休条件是：男年满 60 周岁，女干部年满 55 周岁，女工人年满 50 周岁，连续工龄满 10 年；从事井下、 高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满 55 周岁、女 年满 45 周岁，连续工龄满 10 年；经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力，男年 满 50 周岁、女年满 45 周岁，连续工龄满 10 年。待遇计发办法是：连续工龄满 20 年的，按本人标准工资的 75发给；连续工龄满 10 年不满 15 年的，按本人标准工 资的 60发给。 按“老办法”计发养老金时，基本要素是标准工资和计发比例，也是按“老办 法”计发养老金时最需要注意的方面。 标准工资，一般是指职工退休前的基本工资，但部分特殊人员的各种补贴也与 标准工资一起合并作为计发基数。这些补贴主要有：地区生活补贴、林区津贴、冶 金企业艰苦生产岗位津贴、建材企业艰苦生产岗位津贴、黄金生产企业艰苦生产岗 位津贴、煤炭企业井下津贴、警衔津贴、技师职务补贴、特级教师补贴等。 计发比例方面，除了确定的比例外，后来山东省又对计发比例进行了调整和提 高。 国务院关于工人退休、退职的暂行办法影响是长远的，其一是规定了企业 职工退休的权利和义务，职工到达法定年龄之后有退休的权利，同时也必须退休。 其二是规定了养老金计发打折的办法，这一办法一直执行到社会统筹与个人账户相 结合后“新老办法”的过渡期结束。其三是规定了职工退休的条件，其中关于职工 9 退休年龄的规定至今适用，关于连续工龄的规定在社会统筹与个人账户相结合后的 “新办法”中也有充分体现。 二、对“老办法”的补充二、对“老办法”的补充 实际上“老办法”养老金计发比例是比较低的。随着社会经济的发展，山东省 先后两次提高了按“老办法”计发养老金的比例。1989 年，山东省规定，企业的退 休职工，除按“老办法”享受退休待遇外，根据工龄长短，分别发给本人原标准工 资 1525的生活补贴。综合考虑后，按照“老办法”计发养老金时，超过 30 年工龄的计发待遇的比例为 95；工龄满 20 年不满 30 年计发待遇的比例为 90； 工龄满 10 年不满 20 年计发待遇的比例为 85 1。 1993 年 1 月 1 日后退休的人员按“老办法”计发养老金时，大多数退休人员的 养老金计发比例已超过 100，高于了离休人员的待遇水平。 三、 “老办法”中的特殊人群三、 “老办法”中的特殊人群 在按“老办法”计发待遇时，还有部分特殊群体可以享受优异待遇。这部分人 员主要有全国劳动英雄、劳动模范；中央军委授予战斗英雄称号的；省政府和国务 院各部委授予的劳动英雄、劳动模范称号及获得部队军以上单位（不含中央军委） 授予战斗英雄称号的；国务院各部、委授予的劳动英雄、劳动模范、先进生产（工 作）者称号的；民兵英雄、功臣、记大功（二等功） 、获得勋章人员；获得朝鲜战斗 英雄、勋章的人员；独生子女的父母；计划生育先进工作者；出席全国文教群英会 的个人代表； 出席全国三八红旗手和五好家庭会议的职工； 有重大贡献的高级专家； 在西藏工作过的职工；在青海工作过的职工；小三线工作人员；国民党驾机起义人 员；两航七月、原九龙关起义人员等等。上述人员在退休时仍保持其荣誉的在原基 础上增加 5-15的养老金。 1 关于给企业退休职工发放生活补贴的通知,1989鲁劳险字第 084 号. 10 第二节第二节 统帐制度相结合以来的阶段 统帐制度相结合以来的阶段 一、 “新办法”的出台一、 “新办法”的出台 养老金计发办法的改革是随着养老保险制度的改革而进行的。自 20 世纪 80 年 代以来，我国针对养老保险实施范围窄、社会化程度低、社会调剂功能差、保险基 金来源不合理等缺点进行了渐进而全面的改革。 自 1986 年起， 我国对劳动制度进行 了重大改革。国有企业新招职工普遍实行合同制，并规定对合同制职工实行养老保 险制度，退休基金的来源由企业和职工共同缴纳。1991 年，正式拉开了养老保险制 度全面改革的序幕， 主要内容之一是改变养老保险完全由国家和企业包下来的办法， 实行国家、企业、个人三方面负担，职工个人也要缴纳养老保险费。个人缴纳制度 的实行，为养老金计发办法改革创造了条件，迫使政策制定者不得不接着考虑养老 金计发与缴费水平挂钩的办法，以调动职工和企业缴费的积极性 1。 “新办法”是与“老办法”相对应的养老金计发办法。所谓的“新办法”是指职 工退休计发养老金时，不再采取根据标准工资一定比例打折的办法，而是根据职工 退休前一年的社会平均工资、个人账户储存额以及职工历年缴费数额多少，综合计 算养老金数额的办法，是企业养老保险制度发展到一定阶段的产物。 1993 年山东省开始对养老金计发办法进行改革，主要内容有两项：一是职工退 休待遇与退休时上一年的社会平均工资挂钩；二是引入指数制度，根据缴费年限长 短，每满一年发给职工本人指数化月平均缴费工资 1.4的养老金。拉开了山东省 企业退休人员养老金计发办法改革的序幕，但由于当时养老保险制度中没有个人帐 户制度，因此这次改革只能算是为统帐结合改革打下了基础。 1993 年 11 月 14 日，中共中央十四届三中全会所作出的关于建立社会主义市 场经济体制若干问题的决定在社会保障制度建设方面的重大突破是关于个人帐户 的设置。首次肯定了个人帐户制度是一个正确的改革方向。1995 年 3 月 1 日，国务 院发布了关于深化企业职工养老保险制度的通知明确提出了基本养老保险费用 由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合为原则的养老保险模式。 1 郑伟.中国社会养老保险m北京:北京大学出版社,2005,33-34. 11 设计这个原则的目的是要实行公平与效率的结合， 社会互济与个人自我保障的结合。 但在具体操作上， 由于对社会统筹个人帐户相结合的目标模式认识上的不同， 1995 年国务院在通知中提出了两个具体的实施办法，并赋予各地在实际操作上自由选择 权，这样如同世界银行专家们比喻的像打开了一个“潘多拉盒子” ，其结果导致全国 产生了上百种改革方案，主要差异是个人帐户规模，由此导致养老金计发办法的不 同。 二、 “新办法”的统一二、 “新办法”的统一 鉴于养老保险制度的改革中出现的各地做法不一，统筹层次低以及管理不规范 等问题，1997 年国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决 定 ， 确立了统一我国基本养老保险制度的几项重要内容。 一是统一了企业和个人缴 费比例。企业基本养老保险缴费比例一般不超过本企业职工工资总额的 20，个人 缴费 1997 年不得低于本人缴费工资的 4，以后逐步提高到 8；二是统一了个人 帐户；三是统一基本养老金计发办法。缴费年限满 15 年的，基本养老金由基础养老 金和个人帐户养老金两部分组成， 基础养老金按退休前一年当地社会平均工资的 20 计发。个人帐户养老金按职工个人帐户储存额的 1/120 计发，对于新制度实施前 参加工作的在职职工，在计发基础养老金和个人帐户养老金的基础上，增加一项过 渡性养老金，标准为根据职工建帐前的缴费年限每满一年发给本人指数化月平均缴 费工资的 1.4。 1另外，为了保证“新老办法”的衔接和平稳过渡，山东省对“中 人” （新办法实施前参加工作，实施后退休的人员）又设置了过渡性调节金，标准一 般为 20-150 元之间。 至此，企业职工养老金计发的“新办法”完全形成并确立下来。这一计发办法 兼顾公平（社会统筹）与效率（个人账户） ，既体现政府的责任，又激励了个人缴费 的积极性，是借鉴国际经验同我国国情相结合的成果。 三、 “新老办法”的过渡与衔接三、 “新老办法”的过渡与衔接 “新办法”确定后并不是立即完全执行到位，为了保证新老政策的平稳衔接，当 1 章晓懿.社会保障:制度与比较m.上海:上海交通大学出版社,2004.136-137. 12 时劳动部提出两条对策，一个是养老金计发的“老办法”向“新办法”转变有一个 过渡期。在过渡期内， “新老办法”是并行的，职工退休确定待遇时，按“老办法” 和“新办法”分别计算一个养老金数额，然后综合考虑确定职工的养老金数额。二 是对按“老办法”计发养老金的标准工资基数固定在一个合理的水平上。具体到山 东省，这个过渡包括两种情况，一个是 17 市的过渡期，一个是行业统筹移交省级管 理后的过渡期，这两个过渡期并不一致。 山东省 17 市企业职工基本都市按照山东省规定于 1996 年 1 月 1 日起建立个人 帐户的（青岛，威海，日照除外） ，为了保证“新老办法”的平稳过渡，山东省采取 了三项措施：一是规定了一个 5 年的过渡期（19962000 年） ，二是过渡期内职工 退休计发养老金时“新” “老”对比，就高不就低。在过渡期内，如果按照“新办法” 计发的养老金低于按“老办法”计发的养老金，差额部分给予补齐，高于“老办法” 的， “新办法”实施当年增加幅度不得超过原办法的 20，以后逐年放开。但为了 调动企业职工缴费的积极性，促进“老办法”向“新办法”的过渡，此项规定各地 基本没有执行。三是封定按“老办法”计发养老金的标准工资，按“老办法”计发 养老金的标准工资，山东省 17 市大部分是封定在 1995 年底的，此后职工每年的缴 费工资高于基本工资加各项补贴，缴费工资增加额超过基本工资增加额的，可将其 实际增加的一至两个级差的工资，作为按“老办法”计发养老金的基数，实践证明， 山东省采取的三项措施是行之有效的，保证了“新老办法”的平稳过渡。 1 行业统筹移交地方管理是在 1998 年， 由于各行业移交前都实行系统统筹， 虽然 部分行业在此之前建立了个人帐户，但养老金计发大都仍按国发1978104 号文 规定实行“老办法” ，为了保证行业职工移交地方后待遇计发的平稳过渡，按照劳动 部的规定，山东省也采取了三项措施，一个是和各市“新老办法”过渡一样，实行 了五年的过渡期（19992003 年） 。二是在过渡期内退休的人员实行加发补贴和封 顶的办法，对于按“新办法”计算的养老金低于按原行业统筹计发办法计算的养老 金的 ，低的部分按年度给予 9010的补贴，高出部分分年度按比例给予封顶， 总的原则是逐步向“新办法”靠拢。三是按原行业办法计发养老金的标准工资封定 在 1997 年底，在 1997 年底前已经封定的，维持不变，以后年度标准工资有调整的， 1 养老保险政策汇编m.济南:山东省劳动和社会保障厅,2002,15-18. 13 有条件的认可一至两个工资级差，具体条件和 17 市一样。 “新办法”中基础养老金与个人帐户养老金的结合，充分体现了公平与效率原 则的统一，尤其是个人帐户制度的引入，充分调动了职工参保缴费的积极性，为促 进养老保险事业的发展发挥了重要作用， 为养老保险制度的进一步完善打下了基础。 14 第三章 新的养老保险制度出台的背景及内容 第三章 新的养老保险制度出台的背景及内容 历次养老金计发办法的改革都是以新的养老保险制度的出台为基础的，养老金 计发办法是养老保险制度的组成部分，也是其核心内容。 第一节第一节 新的养老保险制度出台的背景新的养老保险制度出台的背景 养老金计发“新办法”运行以来的实践证明，这一基础养老金与个人帐户养老 金相结合，兼顾公平与效率制度设计是合理的，改革的方向是正确的。新办法运行 以来，我国的养老保险事业取得了长足的发展。 但是，随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本 养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不适应的问题。主要表现在以下几个 方面： 一是覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活性就业人员还没有参保。 随着国有企业改革的推进和经济结构的调整，我国的所有制结构和就业形式对发生 了重大变化。国有、集体企业从业人员大量减少，非公有制经济从业人员和灵活就 业人员迅速增加，但是大量的城镇个体工商户和灵活就业人员还没有纳入养老保险 体系。一些愿意参保的企业下岗失业人员，从事个体劳动和灵活就业以后，由于种 种原因中断缴费，这就使他们的社会保障权益没有得到落实或者受到影响。据有关 资料统计，目前，全国城镇个体工商户和灵活就业人员约有 7000 万人，近 2000 万 人参保，还有大量的人员没有参加养老保险。 二是基本养老保险个人帐户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难 以应对人口老龄化对基金的需求。 按照联合国的标准， 一个国家中的 65 岁以上人口 占到总人口的 7及 7以上时， 该国进入老龄化。 人口老龄化是社会发展的必然趋 15 势，是经济、社会、科济发展的产物。1999 年 2 月 20 日，我国正式进入老年型社 会。在我国，人口老龄化呈现以下特点：一是老年人口基数大。60 岁以上老年人口 是世界老年人口总量的五分之一，是亚洲老年人口的二分之一。二是老年人口增长 速度快。从 1980 年到 1999 年，在不到 20 年的时间里，我国人口年龄结构就基本完 成了从成年型向老年型的转变，而英国完成这一过程大约用了 80 年，瑞典用了 40 年。三是高龄化趋势明显。近年来我国 80 岁以上高龄老人以年均约 4.7的速度增 长，明显快于 60 岁以上老年人口的增长速度。目前 80 岁以上老年人口达 1300 万， 约占老年总人口的 9.7。四是地区老龄化程度差异较大。上海的人口年龄结构早 在 1979 年就进入了老年型。而青海、宁夏等西部省、自治区预计要到 2010 年左右 才进入，相差约 30 年。五是人口老龄化与社会经济发展水平不相适应。欧美一些发 达国家在进入老年型社会时，人均国内生产总值一般在 500010000 美元左右，而 我国刚刚超过 1000 美元，是典型的“未富先老”国家。 1 我国养老保险制度中引入个人帐户制度的初衷就是要通过建立个人帐户，将一 部