（公共管理专业论文）公安信访工作的困境及化解对策研究——以a市公安机关为例.pdf

论文题目：公安信访工作的困境及化解对策研究 以a 市公安机关为例 专业：公共管理 研究生：周永美 指导教师：吴志雄教授 摘要 信访制度作为一项具有中国特色的有着重要权利救济功能、权力监督作用和群众参 与社会民主生活意义的政治性制度，在当前和未来都有其存在的必要性。公安信访作为 公安机关接受群众监督、促进公安队伍建设的重要渠道，以及依靠群众维护社会治安的 一个重要手段，同样有其不可替代的要意义。尽管目前公安信访工作得到了越来越多的 重视，但仍然面临着相关体制及制度设计缺陷、社会环境复杂、公安机关内部监管不力、 信访工作自身不足等多方面带来的困境。本文认为，要解决信访工作面临的问题，关键 不在于如何应对群众信访，而在于如何减少信访产生。对此，必须用系统思维来观察和 考虑问题，对公安信访问题进行综合治理。基于这样的目的，本文立足公安信访工作的 特点，以a 市公安机关的真实统计数据为依据，对当前公安信访工作现状，尤其是其所 面临的困境进行理性分析。首次从公安管理体制层面深入探讨了公安信访面临的难题， 并对如何改进和完善公安信访工作进行了全面系统的论述，提出了适当调整现行公安管 理体制、理顺公安内外监督体系、完善信访工作相关制度以及发挥社区警务源头治访作 用等一系列有针对性的对策建议。 关键词：公安信访工作法制 i v t i t l e ：ar e s e a r c ho nt h ed i f 矗c u l t i e sa n ds o l u l ：i o n so ft h ew o r ko n c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i to f t h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s - - - - - - - t a k et h ec a s eo fb u r e a uo f p u b l i cs e c u r i t yi nac i t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z h o u - y o n g m e i s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rw u - - z h i x i o n g a b s t r a c t a c c e p t i n gc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t a sap o l i t i c a ls y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ， h a v i n ga ni m p o r t a n tf u n c t i o no fr i g h t s r e l i e fa n dp o w e r - s u p e r v i s i o n ，b e i n gaw a yf o rt h em a s s t ot a k ep a r ti nt h es o c i a ld e m o c r a t i ca c t i v i t i e s d oh a v ean e c e s s i t yt oe x i s ti nt h ec u r r e n ta n d f u t u r ec h i n a i ti so f 也es a m ei m p o r t a n c ea n dn os u b s t i t u t et ot 1 1 ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s f o ri t i sa ni m p o r t a n tw a yt or e c e i v es u p e r v i s i o nf r o mt h em a s sa n dt oa d v a n c et h ec o n s t r u c t i o no f t h ep u b l i cs e c u r i t yt r o o p s a n di sav i t a lm e a n st om a i n t a i nt h el a w a n d o r d e ro f 也es o c i e t yb y t h ec o r p o r a t i o no ft h em a s s a l t h o u g ht h e r ei sm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nb e i n gp a i do nt h i sw o r k , i ti ss t i l lf a c i n gd i f ! f i c u l t i e sc a u s e db yt h es h o r t c o m i n g so ft h es o c i a l s y s t e md e s i g n a t i o n ，t h e c o m p l i c a t e ds o c i a ls i t u a t i o n s t h ei n a d e q u a t ei n s i d e s u p e r v i s i o nw i t h i nt h ep u b l i cs e c u r i t y o r g a n sa n dt h ed i s a d v a n t a g e so ft h er u l e so ft h ew o r ki t s e l f t h ek e yp o i n tt os o l v et h i s p r o b l e m 。a c c o r d i n gt ot h ea r t i c l e i sn o th o w t od e a lw i t ht h ec o m p l a i n tl e t t e r sa n d s i t ，b u t h o wt om a k et h e mo c c u r1 e s s f o rt h i sp u r p o s e as y s t e m a t i c 也o u g h ti sn e e d e dw h e nm a k i n g o b s e r v a t i o na n dc o n s i d e r a t i o na n dt h e nc o m p r e h e n s i v em e a s u r e sa r et ob et a k e nt od e a lw i t h 也ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t m sa r t i c l em a k e sar a t i o n a la n a l y s i so nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n o ft h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s w o r ko nc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t ，e s p e c i a l l yo nt h e d i 伍c u l t i e se n c o u n t e r e d w i t haf o o f i n go nt h ec h a r a c t e r i s t i c so f 也ew o r ka n db a s e do nt h er e a l s t a t i s t i c so ft h ep u b l i cs e c u r i t yb u r e a uo fc i t ya i ti st h ef i r s tt i m e 也a tap r o f o u n dr e s e a r c ho n t h i si s s u ei sd o n ef r o mt h ea s p e c to ft h em a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i cs e c u r i t ya n da na l lr o u n d a n ds y s t e m a t i cd i s c u s s i o ni sm a d eo nh o wt oi m p r o v ea n dp e r f e c tt h ew o r ko ft h ep u b l i c s e c u r i t yo r g a n so nc o m p l a i n tl e a e r sa n dv i s i t t h ea r t i c l ea l s og i v e sas e r i e so fs u g g e s t i o n s a n ds o l u t i o n ss u c ha sp r o p e r l ya d j u d g i n gt h ep r e s e n tm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o no fp u b l i cs e c u r i t y , s m o o t h i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e mi n s i d ea n do u t s i d et h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s ，p e r f e c t i n g r e i a t e dr u l e so ft h ew o r ko nc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t g i v i n gp l a yt o 也er o l eo ft h e c o m m u n i t yp o l i c es t a t i o ni nd e a l i n gw i t hc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t 丘o mt h es o u r c e k e yw o r d s ：p u b l i cs e c u r i t y , c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t , l e g a ls y s t e m v 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版， 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院 系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采 用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：，司乒疋 导师签名： 日期：如口牌二月日日期：年月 日 第一章引言 第一节选题背景及目的 信访制度是我国社会主义建设过程中一项具有中国特色的、有着重要权利救 济功能、权力监督作用和群众参与社会民主生活意义的政治性制度。实践证明， 在计划经济阶段，由于法制尚不健全，信访制度作为一项行之有效的救济制度， 发挥了重要作用。但是，随着我国改革发展的不断深入，社会与经济生活中的深 层次矛盾逐步显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，导致了作为反 映社情民意“晴雨表”的群众上访活动激增。2 0 0 3 年6 月2 5 日至9 月3 0 日， 国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升6 7 3 和5 8 4 。1 与此同时， 由于法治不完善、司法不健全以及人们传统意识形态的影响，使得大量原本可以 通过司法途径解决的矛盾涌入信访渠道，对正常的诉讼法律制度和司法体制造成 了冲击，信访制度因此面临前所未有的困境，并由此引发了社会各界对信访制度 改革问题的广泛关注。针对信访制度实际运行中的矛盾，理论界对信访制度何去 何从提出了不同的改革设想。有的认为它削弱了国家司法救济的权威性，降低了 政府管理的公信力，因而主张取消信访制度，强化司法救济。有的认为信访制度 的存在有其深刻的文化、社会等体制根源，并且在现实社会中仍有其独特的作用， 因而主张完善信访制度，强化信访权威。正当专家学者为此争论不休时，2 0 0 5 年国务院颁布了新修订的信访条例，从法规层面肯定了信访制度在构建和谐 社会、维护社会稳定方面的积极作用，也为信访在保护和救济公民权利方面发挥 更积极的作用奠定了基础。2 0 0 8 年3 月5 日，温家宝总理在代表国务院向第十 一届全国人民代表大会第一次会议所作的( 2 0 0 8 年政府工作报告中也明确指 出要“做好信访工作，完善信访制度”。因此，本文将在肯定信访制度存在必要 性的前提下，对公安机关信访工作进行探讨。 为配合新信访条例的实施，同时也为处理长期以来积留的信访问题，全 国公安机关于2 0 0 5 年5 月1 8 日启动了“开门接访”活动，通称“大接访”。截 1 胡奎，姜抒2 0 0 3 年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验嘹望东方周刊，2 0 0 3 1 2 8 1 至2 0 0 5 年8 月1 7 日，全国公安机关累计接待群众信访1 8 5 万起，已有1 6 3 万 起停访息诉，占接访总量的8 8 。“大接访”活动对于依法处理积留的信访问题 起到了较明显的成效。但公安信访问题并未因一次运动式的“大接访”活动而得 到根本性解决，尤其从近年来公安机关内部信访统计数据来看1 ，信访仍有上升 趋势，各级公安机关的信访工作压力都很大。因此，在当前公安信访问题日趋严 峻的情况下，公安机关怎样控源治本，最大限度解决群众信访问题，维护社会秩 序的稳定与和谐仍是摆在我们面前的重要课题。 鉴于公安信访牵涉问题的广泛性、复杂性，极有必要对整个信访工作的受理 及处理过程及其各项工作机制进行系统研究，分析导致各种弊端的原因，从而找 出解决办法。对此，笔者认为应实现“就信访论信访 到“跳出信访看信访”的 转变，不能孤立地看待某个信访问题，必须将其放在特定的时代政治、经济、文 化大背景去思考，正确认识新时期信访工作的阶段性特征，客观分析当前错综复 杂的社会矛盾，准确把握信访问题产生、发展、防范的基本规律，不断增强工作 的主动性。基于此，笔者拟结合多年从事公安信访工作的实践经验，从介绍当前 公安信访工作现状入手，理清造成各种信访问题的深层原因，综合分析公安信访 工作面临的困境，并提出解决这些问题的可行对策，为完善和促进当前公安信访 工作尽一份微薄之力。 第二节文献综述及研究价值 一、相关文献综述 1 、信访条例颁布实施之前 中国信访理论研究工作起步较晚，研究力量相对薄弱。在政治学领域，信访 作为我国政治参与和利益表达机制的一项重要的制度设置，始终未能受到应有的 重视；在法学领域，信访无论在纠纷解决机制还是行政救济制度的研究中，都处 于较边缘的位置。真正引起学术界对其关注，是因为2 0 0 0 - - - 2 0 0 3 年间出现的不 1 市公安局信访统计数据( 内部资料) 显示：2 0 0 6 年信访量比2 0 0 5 年上升3 6 ，2 0 0 7 年信访量比2 0 0 6 年上升1 7 7 2 断高涨的“信访洪峰 。从2 0 0 0 年到2 0 0 5 年初新信访条例正式颁布这一时 期，鉴于信访制度本身的缺陷，信访这一曾在我国政治生活中扮演过重要角色的 制度被指为百弊丛生，乃至于其存废之争已成为了一个热门话题，走到了制度变 迁的关口。理论界有关信访制度改革方向的争议颇大，概括起来主要包括两种流 派：一种是强化扩权派，一种是削弱取消派。其中强化扩权派又有多种具体改革 建议。如重新构建信访体系框架，探索“大信访 格局1 ；通过立法统一规范信 访工作2 ，从而建立高效的信访监督监察机制；扩大公民有序的政治参与3 ，理顺信 访渠道，树立司法的最终裁判权威4 等。而以中国社会科学研究院农村发展研究 所研究员于建嵘为代表的削弱取消派则主张，应当站在政治现代化的大局高度来 看待信访制度的存废问题，提出要最终废除信访制度5 。在激烈的信访制度存废 之争之后，学术界又出现了一些中间改良派，即主张在保留现有信访制度的前提 下，既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段，也不能完全否定信访制度在 现阶段的作用，而应进行适当变革6 ，在信访工作的制度、内容、方法等方面寻 求创新，走法治信访的道路7 。 2 、信访条例颁布实施后 信访条例的颁布实施从基本制度层面给当前信访制度改革明确了方向。 客观来说，新颁布的信访条例体现了和谐理念，强化了责任追究，进一步推 进了信访工作的法制化、规范化8 ，但仍然存在诸多缺陷，面临诸多困局9 。于是 在2 0 0 5 年5 月之后，学术界主要以对2 0 0 5 年信访条例的解读为基础，多数在肯 定信访存在必要性或正视其存在客观性的前提下，以顺应社会发展需要的眼光看 待信访改革问题1 0 。通过对新信访条例存在的缺陷进行分析1 1 ，对完善信访功 1 邹仰松信访制度的困局与出路社科论丛，2 0 0 7 0 3 0 6 ：4 9 2 师小军信访立法浅见民主法制建设 j 2 0 0 3 ，1 2 ：1 3 3 陈庆云信访制度取向与制度创新问题研究法学杂志2 0 0 4 ，7 ：2 4 4 于立深建构以司法权为核心的权利救济制度 n 法制日报，2 0 0 4 0 3 0 4 5 于建嵘对信访制度改革的反思中国党政干部论坛2 0 0 5 ，5 6 周梅燕取消? 强化? 变革? 中国信访制度陷入困境半月谈转载自新华网2 0 0 5 1 1 7 7 张友直，李世源“依法治访”与我国信访制度的改革湖南社会科学2 0 0 6 ，6 8 曹康泰，王学军信访条例辅导读本北京：中国法制出版社2 0 0 5 9 邹仰松信访制度的困局与出路社科论丛2 0 0 7 0 3 0 6 ：4 9 1 0 肖萍我国信访制度的发展与完善一一以对新信访条例的解读为基础江西科技师范学院学报2 0 0 6 ，4 “刘鸿斌试论我国信访制度现状、问题及改革建议湖北经济学院学报( 人文社会科学版) 2 0 0 6 ，7 ：8 6 能定位1 、理顺信访工作机制2 、切实减少信访量3 等方面提出对策建议。其中较有 代表性的是，周永坤在其信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择一文中指出， 应“将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构4 。此外，还有学者提出顺 应当前建设和谐社会的要求，引入善治理念5 ，进一步改革信访工作。 3 、关于公安信访研究 一直以来，公安信访问题并未引起学术界和公安实务界的足够重视，对其进 行专门研究的成果更是寥寥可数。但事实上，由于公安机关的地位、性质特殊， 执法面广，公安信访向来量大、棘手，社会影响较大，公安信访调研工作必须得 到加强。2 0 0 5 年全国公安“大接访”活动之后，公安信访问题才被真正摆到公 安学科的一个重要位置来进行探讨。近年来，诸如公安研究、公安学刊、 人民公安报、广东公安等公安专业学术期刊、报纸等时常会刊载关于信访 问题的研究文章，但数量有限，研究面也相对较窄，主要集中在以下几方面：( 1 ) 关于公安信访问题的特点，主要有涉法信访比例大且呈上升趋势、无序上访、越 级上访、重复上访问题突出6 、信访老户缠访问题突出、群众择机上访造成工作 反复7 ；( 2 ) 关于公安信访问题的成因，有公安机关执法不规范8 、公安机关未及 时破案、公安信访部门对工作重视不够，未及时处理初信初访、部分信访人法制 观念淡薄9 、未树立依法信访观念；( 3 ) 关于公安信访的主要难题，有信访冲击 着执法的公平性1 0 、上访和劝访问题、信访机构和职能部门职责不清、公安信访 工作秩序不规范1 1 等；( 4 ) 关于公安信访问题的对策，学者们提出了以社会主义 和谐理念创新公安信访工作理念、构建信访工作长效机制1 2 、培养民警业务素质， 1 吕尚敏我国信访制度的功能定位与制度完善行政与法2 0 0 5 ，1 2 ：7 4 2 耿瑞珍现阶段信访制度存在的合理性研究及改革构想决策探索2 0 0 6 ，9 ：4 8 3 胡玉明发挥行政复议作用减少信访量成都大学学报( 社科版) 2 0 0 6 ，2 ：1 1 4 周永坤信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择暨南学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 6 ，0 1 5 周定财，白现军善治目标下的我国信访制度改革中共南昌市委党校学报2 0 0 7 ，2 ：5 0 6 林峰，程淑霞以和谐理念引领公安信访工作的若干思考一一以丽水市为例公安研究2 0 0 7 ，4 ：2 1 7 吴咏林新时期公安信访工作初探贵州警官职业学院学报2 0 0 4 ，6 ：6 5 8 贺红梅关于预防和减少公安信访的思考政法学刊2 0 0 6 ，6 ：1 2 1 ； 9 林峰，程淑霞以和谐理念引领公安信访工作的若干思考一一以丽水市为例公安研究2 0 0 7 ，4 ：2 1 阳严茂丰公安信访工作的法治困境及对策思考公安学刊2 0 0 6 ，5 ：7 0 穆建国关于完善公安信访工作的几点思考公安研究2 0 0 6 ，4 ：8 8 - 8 9 1 2 林峰，程淑霞以和谐理念引领公安信访工作的若干思考一一以丽水市为例公安研究2 0 0 7 ，4 ：2 2 4 提高执法水平、及时处理初信初访、加强公安执法监督等建议。其中，分析较 全面，观点具有一定代表性的有严茂丰的公安信访工作的法治困境及对策思 考、贺红梅的关于预防和减少公安信访的思考以及张秀梅的关于构建和 谐社会过程中公安信访工作的几点思考等。这些研究文章对于客观全面地认识 公安信访现状、存在问题以及加强和改进公安信访工作，都有一定的借鉴意义。 2 0 0 5 年起，公安系统内部开展了2 次信访征文活动，要求信访民警投稿， 主要对实践中的信访工作理念、工作方法等进行探讨。但这些征文有篇幅限制等 硬性规定( 一般规定不超过3 0 0 0 字) ，形式的束缚必然限制内容的广度和深度。 因此就目前来说，公安信访征文总体质量不高，分析不够全面深入，对于公安信 访产生的原因分析基本雷同，对公安信访工作中存在的一些制度规范、组织结构 等层面的问题并无涉及，所提对策、建议等也显零散，缺乏系统性、前瞻性，因 此总体来说信访征文存在理论创新性和实践指导性不足的问题。 二、研究价值 1 、理论价值。目前国内对于公安信访问题的关注度不高，对于这- - n 度的 建立和完善，各级公安信访部门尚处于探索阶段，其相关理论研究还不完善，更 谈不上成熟。尽管目前公安机关内部开展了2 次相关的研讨征文活动，但这些探 讨多数还处于实践经验交流层面。如何正确认识当前公安信访工作形势，使公安 信访理论研究更具有系统性和前瞻性，并且以系统理论来指导、促进公安信访实 践工作，使其更能适应社会发展的需要，这些都是切实做好当前公安信访工作不 得不思考和面对的问题。而目前的信访工作研究在这些方面尚存空白，故笔者在 此尽自己的一些绵薄之力，希望能在信访理论与实践研究，尤其是公安信访工作 研究方面进行一定的理论创新与突破，也希望抛砖引玉，促使公安信访理论研究 的氛围越来越浓厚，内容越来越深刻，成果越来越丰硕。 2 、现实意义。随着市场经济的发展，。政府应该实现从“全能型”到“有限 型、从“管制型”到“服务型”的双重转变。公安机关作为重要的政府工作部 门之一，也必须积极寻求实现这种转变。而随着公民法律意识的增强，社会公众 1 费红梅关于预防和减少公安信访的思考政法学刊2 0 0 6 ，6 ：1 2 3 5 对于公安执法的要求越来越严，政府也必须严格依法办事。在如此社会现实形势 下，公安机关的各项建设要赶上时代步伐，作为公安机关联系群众、接受监督、 信息反馈重要渠道的信访部门，其工作机制也必然要求与时俱进，适时改进。目 前关于信访问题的研究虽然已比较广泛深入，但随着社会发展，信访从体制到机 制都会出现与社会需求不相适应的环节，尤其在公安信访相关研究并不十分完 善，主要依靠实践总结工作经验的时下，开展公安信访工作的理论与实践研究显 得非常必要和及时。本文从a 市公安机关信访工作的现状入手，通过查摆公安信 访形成的原因，重点分析当前公安信访工作面临的种种困境，并就此提出了一些 具有针对性和操作性的对策建议，将为各级公安机关尤其是基层公安机关改进公 安信访工作提供一定的参考与借鉴。 第三节研究方法与框架结构 一、研究思路与方法 就目前国内对于公安信访制度的研究成果来看，虽都不乏可取之处，但大多 仍停留在信访工作环节的探讨，缺乏深层次、系统性的研究。信访工作是一项化 解矛盾、解决问题、凝聚人心、巩固执政基础的工作，信访制度本身就是善治理 念的初级表现形态，信访制度的改革能否达到善治的标准也是对中国共产党执政 能力的具体考验1 。针对目前公安机关涉警信访是多种因素综合作用的结果，笔 者认为：涉警信访也须走综合治理的道路。基于这一理论指导，本文将从介绍当 前公安信访工作现状入手，以a 市公安信访工作状况为例，通过分析统计数据的 方法得出当前公安信访的主要特点及产生原因。同时认真分析查摆目前公安信访 工作面临的困境。在全面了解当前公安信访工作的现状后，客观分析造成公安信 访工作困境的种种原因，从宏观到微观，层层推进。整篇论文将按照分析现状一 提出问题分析问题解决问题的逻辑进行论证，形成一个完整的体系。 具体来说，本文采用了以下一些研究方法： 1 、实证分析方法。本文所采取的最主要的研究方法就是实证研究方法。a 1 周定财，白现军善治目标下的我国信访制度改革中共南昌市委党校学报2 0 0 7 ，2 ：7 1 l 疗 市公安信访工作的真实统计数据和各项材料给本文的论证提供了最直接有力的 依据，不仅使本文的论证更具说服力和可信度，还使论证的结论更具参考价值。 2 、系统分析方法。对于公安信访工作的研究应是一项系统的研究工作，对 此我们不但应对群众提起公安信访的现状进行分析，还应综合分析整个社会发展 形势和社会环境给公安信访工作带来的影响，把公安信访这一问题放到公安机关 工作对于全社会的意义高度上来讨论，这样才能得出全面、科学的结论。 二、框架结构 公安信访工作是公安机关联系群众的纽带和桥梁，是接受群众监督的重要渠 道。随着国际、国内形势的发展变化，公安信访工作面临着许多新情况、新问题。 特别是近年来涉法涉诉访、重信重访量的逐年攀升，使信访问题成为影响社会稳 定的重要因素。因此，应当认真研究当前的信访工作形势，充分重视公安信访反 映的问题并积极寻找工作对策，才能更好地解决信访问题，维护社会稳定。基于 这样的目的和宗旨，本文共分为4 个部分，对于如何加强和完善公安信访工作进 行了系统全面的论述，以期对我国目前公安信访工作的顺利开展和长远发展提出 切实可行的建议。 第一章作为全文的绪论部分，对研究该选题的背景进行了介绍，指出本文研 究的前提就是肯定信访制度存在的必要性。同时对公安信访进行了简单但全面的 概述，明确了公安信访区别于一般信访的特殊性。 第二章详细介绍当前公安信访问题的基本情况，即以a 市为例，通过比较近 两年a 市公安局受理群众信访的统计数据和具体类型，分析公安信访产生的具体 原因，介绍a 市公安机关的信访工作机制及工作成效，并重点分析当前公安信访 工作面临的困境。 ，“ 第三章主要基于现阶段公安信访治理工作面临的困境，从相关体制及制度设 计缺陷、当前社会总体环境、公安机关内部监管不力及公安工作自身不足等4 个方面来具体分析造成当前公安信访工作困境的各种原因。 第四章针对上述困境和产生原因，提出了完善公安信访工作的对策建议。一 是明确职责，适当调整现行公安管理体制；二是整合资源，理顺公安内外监督体 系；三是规范程序，完善信访工作相关制度；四是源头防范，发挥社区警务治访 7 作用。 第四节公安信访概述 公安信访是指公安机关依法处理信访人提出的信访事项，它是公安机关加强 与人民群众密切联系的一项双向交往活动，是公安机关接受群众监督，促进公安 队伍建设的重要渠道，也是公安机关依靠群众维护社会治安的一个重要手段。鉴 于公安机关有别于其他一般行政机关的特殊性，笔者认为公安信访具有以下特殊 性1 ： 第一，公安信访工作是公安机关的一项政治性很强的群众工作。信访部门面 对的是广大信访群众，不但要解决他们反映的实际问题，而且要解决他们的思想 认识问题，并从中获取信访信息。因此，可以说信访工作就属于群众工作的一种 形式。信访部门对于群众反映的问题持什么态度，如何处理，则取决于社会统治 阶级的根本利益和意志，以及体现这种利益和意志的政策、法律和道德观念。因 此，公安信访工作又具有很强的政治性。 第二，公安信访工作是维护和实现人民群众民主权利的重要手段。人民群众 通过信访的方式，对党和政府的方针政策发表意见，对各项工作提出批评和建议， 对各级公安机关和人民警察进行监督。可以说，公安信访工作本身就是维护和实 现人民群众民主权利的一种保证。主要表现在：一是要保证人民群众来信来访权 利的行使，即畅通信访渠道，保证群众的信访活动能够正常进行。二是各级公安 机关必须依法处理群众反映的问题，保证群众的合法权益和愿望能够实现。 第三，公安信访工作是调解社会矛盾、维护社会稳定的重要工具。人民群众 的信访活动是社会各种矛盾的客观反映，正确处理这些矛盾，对维护国家政治、 经济、社会稳定都具有十分重要的作用。 从公安信访的特殊性不难看出，公安信访具有联系群众，民主监督，调解矛 盾、促进安定团结以及信息反馈的作用。 1 、联系群众。公安信访工作是公安机关密切联系群众的一条重要渠道。当 1 本部分内容参考公安信访工作手册内部资料2 0 0 4 ，7 8 前，公安机关联系群众的渠道多种多样，但信访这个渠道具有其他渠道不可替代 的特殊作用。通过处理群众来信来访问题，满足群众的正当要求，为群众排忧解 难，能够促进公安机关同人民群众的密切联系。 2 、民主监督。信访工作既是人民群众行使民主权利的一种方式，又是人民 群众行使这种民主权利的一种保证。人民群众通过来信来访对公安工作和社会治 安提出批评、建议，对公安机关和公安民警的违法违纪行为提出检举、控告和申 诉，这实际上就是对公安工作的监督。信访监督有助于公安机关克服官僚主义， 发现工作中存在的问题和不足，端正党风和警风，促进公安工作和公安队伍建设。 3 、调解矛盾、促进安定团结。通过信访工作，公安机关可以及时有效地调 整与公安工作有关的人与人、人与社会组织、社会组织与社会组织之间的关系， 化解他们之间的矛盾，解决信访群众遇到的问题，减少和消除不安定因素，促进 社会的安定团结，促进社会的全面、协调和可持续发展，保证全面建设小康社会 的顺利进行。 4 、信息反馈。公安机关作为执法机关，在贯彻党和政府的方针、政策或围 绕中心工作采取重大行动时，都与人民群众的利益息息相关。因此，必然引起人 民群众的关注，这种关注信息通常表现为评价、批评、意见、建议和要求等，且 往往通过信访渠道反馈给公安机关，对公安机关了解社情民意，发现问题，调整 部署，研究对策和改进工作有着重要的参考价值。 5 、掌握案件线索、惩治违法犯罪。群众来信来访反映的问题，有很大一部 分是举报违法犯罪线索、控告违法犯罪分子和要求公安机关受理案件的问题。公 安机关通过信访这个渠道，可以掌握各种案件线索，对预防和打击违法犯罪具有 十分重要的作用。 第二章公安信访工作现状分析 针对国内出现的信访高潮，2 0 0 4 年8 月，在胡锦涛总书记的批示下，中央 建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”1 ，各地也都陆续 建立了联席会议制度。联席会议制度运行几年以来，解决了相当一部分过去积累 的问题，但从某些地区的调查情况来看，上访量并没有明显下降。在公安机关内 部，通过开展公安“大接访”、“社会治安和涉法涉诉信访问题专项治理”、“重信 重访专项治理”等工作，出台了一系列旨在建立公安信访长效机制的工作制度。 可以说，近年来公安机关已逐步将信访工作提到了一个新的历史高度来关注。目 前公安机关就信访工作成效，对内外宣传的口径是“信访总量稳中有降、信访秩 序持续好转”2 。但事实上，目前一些地区人民群众向公安机关提起的信访数量 呈逐年上升趋势3 。 第一节当前公安信访的基本情况 一、公安信访概况及特点 随着近年来经济持续高速发展，社会转型也进入到一个关键时期，由此带动 社会各层面发生巨大变化，也引发各类社会矛盾和冲突不断增加。在众多信访问 题中，由于公安机关执法面广4 ，公安职能广泛涉及社会各个领域，因此在公安 机关建设和执法领域也必将出现更多的新情况、新问题，引发各类矛盾和纠纷。 而这些矛盾和问题中的大多数都将通过信访渠道不断反映出来。下面，笔者将以 a 市公安机关为例，从a 市公安局近两年信访工作的实际情况入手，对现阶段公 安信访的特点及其发展趋势作具体分析。 2 0 0 6 年，a 市公安局信访科共受理群众来信、来访、来电3 9 8 2 件，比2 0 0 5 1 曹康泰，王学军信访条例辅导读本北京：中国法制出版社2 0 0 5 2 祝春林同志在全国公安信访工作电视电话会议上的讲话内部资料广东省公安厅综合信息网，2 0 0 8 2 1 9 3a 市公安局近3 年的信访统计数据显示，信访数量逐年上升。 4 据统计，公安机关负责执行的法律法规多达近百个，所涉及的社会领域之宽广，执行法律法规数量之众 多，关切公民工作生活空间之紧密，没有哪个部门能与之相比 1 0 年上升3 6 ，办结3 8 0 7 件，办结率为9 5 6 。从反映问题的类别来看，检举揭 发类1 3 3 8 件，占3 3 6 ；要求解决问题类9 0 8 件，占2 2 8 ；反映建议类7 6 9 件，占1 9 3 ；申诉类6 9 6 件，占1 7 5 ；其它类2 7 1 件，占6 8 。在立案办理 的信访案件中，上级部门督办1 7 3 件1 。2 0 0 7 年a 市公安局共处理群众来信、来 访、来电4 6 8 6 件，其案件类别比例与上年基本持平。全年办结信访案件4 5 4 7 件，办结率达到9 7 。其中处理省、市领导批示信访件1 0 5 件，办结率达到1 0 0 2 。 通过对上述统计数据及具体信访案源的分析，可以看出，当前公安信访问题 主要呈现出如下特点： 一是信访量逐年上升。2 0 0 6 年群众信访量比2 0 0 5 年上升3 6 ，2 0 0 7 年又 比2 0 0 6 年上升1 7 7 。这一情况足以说明，当前公安信访工作形势日益严峻， 群众对于公安机关工作的不满情绪依旧严重，公安信访工作人员的工作压力仍然 很大。 二是反映问题集中。目前信访问题主要有两大类：检举揭发类( 占3 0 以上) 和要求解决问题类( 占2 0 以上) 。这说明公安机关在执法执勤工作中，其行使 职权的方式方法仍存在一定问题，其执法意识和执法水平亟待提高，政治业务素 质亟待加强。此外，控告、申诉类的信访案件也占有一定比例，这说明因公安机 关在执法过程中因过错而导致信访的情况时有发生。 三是择机越级上访比例较大。从各类督办案件可以看出，部分信访群众已不 满足于当地公安机关部门的接待，往往选择当事公安机关的上级机关或直接赴省 进京上访。 四是信访源案棘手，办理难度较大。从公安信访的起因来看，由杀人、非正 常死亡引发的信访案件占了一定比例，这类信访案件往往牵扯大量的人力、物力、 财力，信访工作成本很高。由伤害案件引发的信访案件也存在一定数量，该类案 件由于现场条件限制、伤情鉴定、人际关系等方面的原因，办理难度较大。 五是闹访、重访、缠访大量存在。从每年的统计数据看，该“三访”案件基 本占到5 0 以上。这类信访人往往带有严重的主观偏见，漫天要价，要求无法满 足就反复纠缠，甚至无理取闹，对信访资源造成了极大浪费。 1 数据来源为a 市公安机关2 0 0 6 年信访工作总结内部资料 2 数据来源为( ( a 市公安机关2 0 0 7 年信访工作总结内部资料 l l 二、公安信访的主要成因 从笔者日常信访工作的统计数据来分析，引发公安信访的原因多种多样，但 主要可归纳为以下几个方面： 第一，执法思想偏颇，公安执法不公。 在公安执法实践中，不可否认，执法不公已成为社会的焦点，在相当程度上 影响了公安机关的形象与权威，具体表现在：一是行政处罚不公正；二是行政、 刑事案件随意作升格或降格处理；三是滥用刑事、行政强制措施和侦查措施：四 是不注重保障违法犯罪嫌疑人及其代理人、律师依法享有的合法权益；五是在办 理案件和行政管理活动中，不严格遵守时限；六是利用执法权力进行其他违法犯 罪等。1 法治社会需要社会主体依法行事，从而才能树立起法律的权威与信仰， 而法律权威又在很大程序上取决于公权机关的执法行为。法律权威不仅表现在以 国家强制力作保障的制度建设上，还应当表现为以众多行政司法机关依法行使法 定职权，履行法定职责，进而使得执法结果公正、公平，并为人们普遍认可和信 仰。公安执法不公的主要表现为：有些行政执法程序不公开、不透明，暗箱操作 情况严重，当事人的合法权利得不到有效保护；有些办案人员故意拖案，案件严 重超期，当事人催促无果，从而引发行政当事人信访不信法，进而引起群众上访 不断。从公安信访反映出的情况来看，即使是一些走完程序、侦查终结，已移交 给检察院、法院管辖的案件，也可能因为公安机关在调查取证过程中存在问题， 使当事人的合法权益得不到保护从而导致上访。如台湾人张某在1 9 9 9 年因涉嫌 杀人被检察院提起公诉，后被法院依法判处刑罚。但公安机关在侦查阶段扣押的 当事人物品( 在尚未查清是否属于个人合法财产的情况下暂扣) ，在犯罪嫌疑人 受到依法惩治后仍未发还，致使张某多次多处上访。 此外，在社会转型时期社会各方利益冲突加剧，基层公安机关在办案压力下， 往往为了追求行政效率而忽视办案质量。在大量案件需要处理的压力下，基层公 安机关便自然按照“效率优先，兼顾公平”原则，把“立案数量”、“结案数量” 作为工作标准之一。而相当基层办案人员片面追求效率，忽视办案质量。这样， 就很容易导致有些当事人的合法权益受到侵害，而当事人的合法权益无法通过正 1 李阳论当前警察秉公执法方面存在的问题，原因及治理对策公安教育2 0 0 5 。4 1 2 常的司法途径得以保护时，就开始寻求上访途径解决问题，希望以上访的形式使 自己的权益得到保护，从而导致信访数量持续上升。 第二，未及时破案引发公安信访。 当前，社会刑事案件高发与公安低破案率的矛盾也是公安信访问题产生的主 要原因之一。受种种主客观因素的影响，基层公安机关自身尚存在不少问题。一 是刑事案件高发与低破矛盾突出1 。信访对象大多是利益受到损害后要求保护者， 公安涉法信访绝大部分内容都涉及侦查破案。由于当前警力严重不足，各种侦查 装备、手段落后，刑事破案率一直不高，这就意味着还有大部分利益受损人的权 利得不到有效的保护。二是公安自身警务运作还不规范。在具体执法过程中，公 安机关在警务资源的投入、破案目标的选择等方面，主观随意性比较大。领导重 视哪个案件或信访人对哪个案件要求迫切一点，在警力资源的投向上便向其倾斜 多一点。三是公安机关的宣传定位与人民群众的现实要求存在一定差距。当前， 公安机关在自身形象宣传与职能定位上，存在着一些不切实际的现象，如前几年 向全社会承诺的“四有四必 2 众人皆知，导致群众对公安机关期望过高。当期 望无法实现时，信访便在所难免。 第三，传统文化的影响及当代公民权利意识觉醒。 中国几千年以来深受儒家文化的影响，人治观念深入人心。由于封建体制在 这片土地上消逝尚不到百年，且新中国成立以来法治建设并不健全，故而在人们 的思想中，多数人或多或少存在一种主观认识，即：权利能否得到保护并不取决 于法律如何规定，而是取决于官员是不是“清官”。这种伦理化的法律运作，结果 必然使人们产生信人不信法的观念。他们对于某一案件的处理，往往寄希望于某 一领导的批示以加重在其案件中搏弈的砝码。这也在相当程度上导致了越级、到 省乃至进京上访频繁发生。此外，社会文明的进步，经济的发展必然导致主体权 利意识的兴起。一方面，随着我国民主政治建设进程向前的推进，以及经济上改 革开放的深入，普通民众的权利意识不断觉醒，人们越来越重视维护自己的权利。 同时，随着政府政务公开，信访渠道更加畅通，信访部门的地址、电话及信访方 1 a 市某区公安分局的内部统计资料显示：2 0 0 7 年全区刑事案件发案数为1 5 0 0 宗左右，破案率不足2 0 2 “四有四必”内容为：有警必接、有难必帮，有险必救、有求必应。 1 3 式都得到进一步公开。原来隐性的信访案件显性化，一般的投诉、申诉都以信访 的形式在统计数据上反映出来。再者，信访条例公布实施以后，经过社会的 广泛宣传，进一步增强了群众的维权意识，信访的主动性、积极性都被无形中调 动起来，原来可诉可不诉、可访可不访的事项均提出信访，有的甚至有事无事都 信访。 第四，不少信访人尚未树立依法信访的意识。 群众上访，心里多多少少肯定有委屈，但信访人中仍较普遍存在依法信访意 识不强的现象。当前，信访群众虽然维权意识有所增强，但群众的法律知识发展 很不平衡，有些群众法律知识匮乏，对法律理解得不透彻或进行曲解。这就导致 公众及当事人对公安执法行为产生不公的评判标准，比如当事人对违法后果的认 识和公安机关处理结果的差异难以理解；当事人对法律法规理解得不够深透和全 面；当事人对自己合法权益的不能正确认识等等，从而导致上访增多。还有不少 人习惯于通过上级机关的权威来保障自身权益，通过行政手段而非诉讼途径解决 问题。他们对正常法制途径无信心，认为信访可以引起领导的重视。与此同时， 相当数量的上访还交织着违法性。有些信访人存在大闹大解决、小闹小解决、不 闹不解决、法不责众等错误思想观念，对正确的执法结果不满意，就采取集体冲 击、围攻政府机关、堵塞交通等手段。有的当事人为达目的谎报案情，甚至提供 虚假证人证言。极少数信访人还把上访当作维持