（公共管理专业论文）住房社会保障管理体系发展研究.pdf

中文摘要 住房问题对世界任何一个城市来讲都是一个重大的社会经济课题。其中解决 好社会低收入阶层的住房问题，是城市住房问题的难点和重点，也是城市政府的 重要职责和住房政策的主体目标。国务院新闻办公室2 0 0 4 年9 月7 日发表的中 国的社会保障状况和政策白皮书指出，中国政府从国情出发，坚持以人为本， 高度重视并积极致力于社会保障体系的建立和完善，经过多年的探索和实践，特 别是2 0 世纪8 0 年代以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国政 府对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列的改革，逐步建立起与市场经济 体制相适应、由中央政府和地方政府分级负责得社会保障基本框架。我国的社会 保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。由此可 见，住房保障是我国社会保障体系中的重要组成部分，建立住房保障制度是构建 和谐社会的客观要求，是实现社会经济协调健康可持续发展的重要保证。 本文分为五个部分，第一章阐述了在当今形势下完善住房社会保障管理体系 的重要性和必要性以及本文研究的目的、意义和研究思路。第二章首先就发达国 家的住房社会保障进行了深入地分析和研究，从其发展历史、政策、立法、具体 实施办法等方面作了细致分析：随后对我国住房社会保障工作的现状、问题进行 了分析，并列举了诸如北京、上海、重庆等大型城市在此问题上所采取的措施、 实施的政策和具体做法。第三、四章在重点分析了天津市住房社会保障工作发展 现状，存在的诸如住房保障的长效、统一管理机制尚未形成：住房保障管理方面 的法规、政策亟待完善；政府对住房保障工作的协调监管尚未到位等主要问题的 基础上结合对天津市瑞景小区居民的走访和与天津市老国企的座谈，提出了“健 全一个体制、确保两个机制、完善一个体系、加强三个管理”5 大项2 】条建议， 即建立健全住房保障长效管理体制：严格准入机制，完善退出机制；完善住房保 障的政策体系；开拓住房保障资金来源，加强住房保障资金筹集管理：加大社会 保障住房建设的监管、调控力度，加强保障住房房源的管理。第五章为结论和展 望，概括性的总结了本文的研究内容和需要继续深入研究的方向。 本文的研究完善了住房社会保障模式和运行机制的可行性方案，并提出了有 关政策性措施和建议，可为完善天津市住房社会保障管理体系提供决策性依据， 可达到完善天津市住房社会保障管理体系的目标。应指出的是，完善住房社会保 障管理体系，也是个系统工程，只有在强调“木桶效应”的前提下，才能真正推 动天津市住房保障制度建设。 关键词：房地产住房社会保障社会保障管理体系保障模式发展研究 a b s t r a c t h o u s i n gh a sl o n gb e e nac r u c i a ls o c i a l a n de c o n o m i ci s s u et oe v e r yc i t yi nt h e w o r l d h o wt os o l v et h eh o u s i n gp r o b l e mo fl o w - s a l a r yc l a s si sn o to n l yt h ed i f f i c u l t a n di m p o r t a n tp a r ti nt h eh o u s i n gi s s u eo fac i t y ，b u ta l s ot h em a i nr e s p o n s i b i l i t ya n d p r i m a r yg o a lf o rt h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o no f f i c eo f t h es t a t ec o u n c i l i s s u e dt h ew h i t eb o o kt h ec o n d i t i o no fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t ya n dp o l i c yo n7s e p ， 2 0 0 4 ，s t a t i n gt h a tc h i n e s eg o v e m m e n t ，b a s i n go no u r n a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dp u t t i n g p e o p l et oi t sp r i o r i t y ，a r a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n t o fs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m a f t e ry e a r so fe x p l o r a t i o n a n dp r a c t i c e ，w i t ht h e e s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，e s p e c i a l l ys i n c e19 8 0 s c h i n e s eg o v e m m e n th a sc a r d e do u tas e r i e so fr e f o r m so nt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m u n d e rt h ep l a n n e de c o n o m ya n dg r a d u a l l ys e tu pt h eb a s i cs o c i a ls e c u r i t yf r a m e w o r k t h a tr e q u i r e st h er e s p o n s i b i l i t yf r o mb o t hc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，w h i c hi si n a c c o r d a n c ew i t ht h em a r k e te c o n o m ys y s t e m o u rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s i s t so f s o c i a li n s u r a n c e ，s o c i a lw e l f a r e ，s o c i a lc o m f o r t i n g ，s o c i a l ，a s s i s t a n c ea n dh o u s i n g s e c u r i t y ，e t c s o ，h o u s i n gi sa ni m p o r t a n tp a r ti nc h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h e e s t a b l i s h m e n to fh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi sa no b j e c t i v er e q u i r e m e n to fb u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i e t ya sw e l la sas i g n i f i c a n ti n s u r a n c et ot h eh a r m o n i o u s ，h e a l t h ya n d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m y t h i sp a p e rc o n t a i n sf i v ec h a p t e r s c h a p t e ro n ei l l u s t r a t e st h ei m p o r t a n c ea n d n e c e s s i t yi ni m p r o v i n gh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ym a n a g e m e n ts y s t e mi nt o d a y ss o c i e t y a n dt h ep u r p o s e ，s i g n i f i c a n c e ，a n do u t l i n eo ft h er e s e a r c h c h a p t e rt w o ，f i r s to fa l l ， d o e si n d e p t ha n a l y s i sa n dr e s e a r c ho nt h eh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t y i n d e v e l o p e d c o u n t r i e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi t sh i s t o r y , p o l i c y ，l e g i s l a t i o n ，a n di m p l e m e n t a t i o n ， a n dt h e na n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so ft h ew o r ko fh o u s i n gs o c i a l s e c u r i t yi no u rc o u n t r y ，t a k i n gt h eh o u s i n gm e a s u r e sa n dp o l i c i e sa d o p t e di nl a r g e c i t i e ss u c ha sb e i j i n g ，s h a n g h a i ，c h o n g q i n ga se x a m p l e s c h a p t e rt h r e ea n df o u r f o c u so nt h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h eh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t yi nt i a n j i n 。 o ft h ee x i s t i n gp r o b l e m ss u c ha st h eu n f o r m e de f f e c t i v ea n du n i f i e dh o u s i n gs e c u r i t y m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ei m p e r f e c tr e g u l a t i o n s a n dp o l i c i e s0 1 1h o u s i n gs e c u r i t y m a n a g e m e n t ，t h eg o v e r n m e n t si n e f f i c i e n tc o o r d i n a t i o na n ds u p e r v i s i o no nh o u s i n g s e c u r i t y b a s e do nt h o s ep r o b l e m sa n dr e l a t e dt ot h ev i s i tt ot h er e s i d e n t so fr u i j i n g n e i g h b o r h o o da n dt a l kw i t ht h el o n g - e s t a b l i s h e ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，ap r o p o s a l c o n s i s t i n go f5i t e m sa n d2 1 a r t i c l e si sb r o u g h tf o r w a r d ，n a m e l y “t oe s t a b l i s h a s t r u c t u r e ，e n s u r et w om e c h a n i s m s ，i m p r o v eas y s t e m ，s t r e n g t h e nt h r e em a n a g e m e n t s ”， t h a ti st oe s t a b l i s ha ne f f e c t i v ea n du n i f i e dm a n a g e m e n ts t r u c t u r eo f h o u s i n gs e c u r i t y , e n s u r ea d m i t t a n c ea n dr e t r e a tm e c h a n i s m s ，i m p r o v eh o u s i n gs e c u r i t yp o l i c ys y s t e m ， s t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to fm o n e yr a i s e df o rh o u s i n gs e c u r i t yb yi n c r e a s i n gt h e f i n a n c i n gs o u r c e sf o rh o u s i n gs e c u r i t y , s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dc o o r d i n a t i o no n t h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t yh o u s i n g ，a n ds t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to fs o c i a l s e c u r i t yh o u s i n gs o u r c e s c h a p t e rf i v ec o n c l u d e st h er e s e a r c ho ft h i sp a p e ra n dg i v e s u sad i r e c t i o nf o rf u r t h e rr e s e a r c h t h ep a p e rp e r f e c t st h eh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ym o d e la n dt h ep r a c t i c a b l es c h e m e o fo p e r a t i o ns y s t e ma n dm a k e ss u g g e s t i o n so n p o l i c ya n dm e a s u r e s ，p r o v i d i n g e v i d e n c e sf o rp o l i c yo nt i a n j i n s h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ym a n a g e m e n ts y s t e ma n d r e a c h i n gt h eg o a lo fi m p r o v i n gt i a n j i n sh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ym a n a g e m e n ts y s t e m i ts h o u l db em e n t i o n e dt h a tt h ei m p r o v e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yh o u s i n gm a n a g e m e n t s y s t e mi sa l s oas y s t e m a t i cp r o g r a mt h a tg i v e si m p e t u st ot h ec o n s t r u c t i o no f t i a n j i n s h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mo n l yu n d e rt h ec o n d i t i o no f “b u c k e te f f e c t ” k e yw o r d s ：r e a le s t a t e ，h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t y , s o c i a ls e c u r i t y ，m a n a g e m e n ts y s t e m ， s e c u r i t ym o d e l ，d e v e l o p m e n tr e s e a r c h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞苤鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作 签翱期：唧年月知日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丕盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签g 够 签字日期7 牵，月j 口日 毒别字丝 黼飙叩引肘日 天津大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论弟一早珀t 匕 住房问题对世界任何一个城市来讲都是一个重大的社会经济课题。其中解 决好社会低收入阶层的住房问题，是城市住房问题的难点和重点，也是城市政府 的重要职责和住房政策的主体目标。国务院新闻办公室2 0 0 4 年9 月7 日发表的 中国的社会保障状况和政策白皮书指出，中国政府从国情出发，坚持以人为 本，高度重视并积极致力于社会保障体系的建立和完善，经过多年的探索和实践， 特别是2 0 世纪8 0 年代以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国 政府对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列的改革，逐步建立起与市场经 济体制相适应、由中央政府和地方政府分级负责得社会保障基本框架。我国的社 会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。由此 可见，住房保障是我国社会保障体系中的重要组成部分。 1 1 认识建立住房保障体系的重要意义 一是充分认识建立住房保障体制的重要性和紧迫性。从上个世纪8 0 年代开 始的，我国住房制度的改革，其根本目的是针对不同收入的家庭实行不同的住房 供给政策。给不同收入的家庭提供不同的解决住房问题的途径。建立适应不同收 入水平居民支付能力，分层次的住房保障体系。在计划经济下，我们住房保障体 制在城市里面基本上是一种全民保障型。就是与低工资而且工资差别不大的状况 相对对应。由国家建设住宅，用低租金提供给居民。就是住房的收入分配。从这 些结果来看，实际上只有一部分机关和有实力的大中国有企业盖房予分配给职 工，而且因为国家财政有限，每年建造可供分配的住宅数量很小，因此居住水平 提高很慢，全国人居面积很低。也就是说，我们在计划经济下，相当一部分家庭 的住房实际上是没有得到保障的。市场经济下，转型以后由于收入拉开了差距， 并通过房改把实物分配变成了货币分配，中等偏上的家庭有条件到市场上购买商 品房，因此，市场经济下的住房保障政策，主要是保障最低收入和低收入、中等 片下的家庭，可以成为低收入的家庭保障型，住宅商品化以后，建立住虏保障制 度是必须的配套措施。可惜这个配套措施，现在建立得不好。世界各国的实践 证明，解决住房问题，不能完全走市场化的道路，政府必须介入住房问题，不是 天律大学硕士学位论文第一章绪论 进入市场化之后，所有的都推给市场是不对的。政府介入住房的重心是解决中低 收入的住房者。很多城市在各种创建的名目下，搞了一些花架子工程，搞了一些 文章，应该把这些钱省下来，用在解决老百姓的基本保障，住房保障上来。 二是准确把握发展房地产业和解决住房问题的关系。发展房地产业与解决 住房问题是既也区别又有联系的两个概念。但是目前非常遗憾。作为一个产业， 将投入产出关系，将供求关系，将产业对国民经济的贡献等等。一句话房地产业 要讲经济效益。因此，我们国家在行政管理上设立丁房地产业的管理部门，负责 制订房地产业的发展制度，也设立了住房改革部门制订住房的制度。从法律上有 房地产管理法又要有住宅法。1 9 8 8 年刚做房地产工作时，就讲住宅法。通过 房改，当时还不具备制订住宅法的条件，后来就成立了城市房地产管理法。 这是区别，再说联系。房地产产品包括了住宅和非住宅两大类。目前，商品住宅 投资占了房地产开发投资的7 0 左右，可以说，住宅是房地产开发的主体部分。 住宅市场是房地产市场的主体部分。当前，政府对房地产市场的调节和干预，主 要的目的是住宅市场，不仅要纠正住宅市场的缺陷，确保住宅市场的供需平衡。 而更重要的是：实现住房公平及运用再分配的手段，通过住房政策和制度，缩小中 低收入阶层和其他收入阶层的居住水平的差距，使其达到政府规定的住房水平和 合适的居住环境。发展房地产业和解决住房问题，应当是一致的、统一的，如果 处理不好，也会产生矛盾，甚至会互相影响，比如说有部分城市房价、地价上涨 过快，商品住宅供应结构不合理等等。就影响到住房问题的解决。有的人有好几 套房，有的人没有房子。反过来说，在解决住房问题上，存在的消费模式干预、 消费需求超前，梯度消费意识淡薄，也给住房制度矛盾带来了很大的压力。城市 政府应该充分认识到发展房地产业和解决住房的区别和联系，权衡利弊，适时调 节，及时化解二者之问的矛盾，达n - - - 者的统一。 三是建立住房保障制度是构建和谐社会的客观要求，是实现社会经济协调 健康可持续发展的重要保证。 首先，建立廉租住房管理制度是政府义不容辞的责任和不可缺位的职能。住 房权是一项基本人权，各国政府都十分重视住房保障制度的建立，如法国信托局 的住房储蓄计划和住房保障制度，德国的住房储蓄银行，美国的住房证券化制度， 新加坡的住房组屋和公积金制度，日本金融公库，我国香港地区的公屋和居屋等 等，形成了多样化的、比较完善的住房保障制度。为最低收入居民家庭住房问题 的解提供社会支持。我国正在全面建立社会主义市场经济体制，与之相适应，城 市住房制度从计划经济下的福利实物分配转化为社会化、商品化的货币分配机 制，这就更需要我们借鉴市场经济体制下各国实现住房保障的经验，建立健全我 国住房保障制度。 天津大学硕士学位论文第一章绪论 其次，建立廉租住房管理制度是城镇住房新体制的重要内容。当前，我国城 镇住房制度改革的目标是建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住 房新体制，实现住房的商品化、社会化。但是，对于最低收入居民靠自身收入能 力是不可能通过市场解决自己的住房问题，为此我们推出廉租住房制度，用于保 障他们的基本住房条件。经验证明，一个完善的住房供应体系必然是由市场机制 和保障制度有机结合构成的各负其责的制度。 第三，建立廉租住房管理制度是全面提高最低收入家庭的生活质量，是社会 保障制度的重要组成部分。通过建立廉租住房保障制度，改善低收入家庭的住房 条件，体现了我们社会成员的互助和谐的高尚精神，体现了改革开放的社会成果， 缓解和减少了社会不稳定因素，为我国改革深化和建设发展提供了良好的社会氛 围。 1 2 天津市房地产市场发展概况 国务院常务会议提出的促进房地产业健康发展的六项措施( “国六条”) 拉开 了新一轮房地产调控序幕，在紧缩的宏观调控环境下，我市房地产市场基本呈现 稳中调整健康发展的态势。 1 2 1 房地产市场平稳运行 从前2 0 0 6 年的房地产市场运行情况看，商品房交易量稳步增长，二手房交 易量受税收政策影响有所回落，新建商品住宅及二手住房价格涨幅减弱，体现政 策效用逐渐发挥作用，整体市场运行基本处于稳步发展态势。 1 2 2 良好的基本面支撑房地产市场健康发展 我市近十几年来的经济始终处于快速发展状态，尤其是“三步走”战略的实 施，进一步推动了经济建设、城市建设的高水平发展。今年6 月，国务院发布国 务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见，正式宣布天津滨海新区成为 全国综合配套改革试验区，是继深圳经济特区、浦东新区之后，又一带动区域发 展的新的经济增长极。可以预见，未来我市经济发展潜力巨大。在经济发展的同 时，我市居民收入水平也得到显著提高，城市居民家庭人均年可支配收入已连续 六年增幅超过1 0 。其次，我市房地产市场内部环境比较健康，市场需求主要以 天津大学硕士学位论文第一章绪论 本地自住型需求为主，投机成份较少，今年前十一个月，我市新建商品住宅消费 中，本市居民消费占7 4 2 。近几年来，我市十分注重房地产市场秩序的规范和 管理，房地产市场始终处于良好的秩序环境下。我市一直坚持禁止期房转让，没 有形成投机炒作的土壤：在全国最先开展商品房网上销售制度，增大了市场信息 透明度，极大限度控制了开发企业囤房炒作行为。正是由于我市有良好的经济环 境支撑，加上健康的市场内部环境，因此在宏观调控大背景下，我市房地产市场 得以能够持续、稳定健康发展。 1 2 3 房地产市场运行中暴露出的问题 一是市场供求矛盾突出，有效供给略显不足。2 0 0 6 年，我市新建商品住宅 有效供给与需求比例仅为1 5 3 l ，比去年同期下降4 个百分点。当前我市房地 产市场受涨价预期影响需求十分旺盛，很多新开工的住宅项目在没有上市前就己 大部分认购，这说明商品房网上一部分未售数据实际已经销售，如果考虑这个因 素，实际有效供给与需求的比例已经低于1 5 ：1 的正常值，市场处于供不应求 状态。 二是结构调整进展缓慢，市场内部缺乏调节动力。在供不应求状态下，由于 市场缺少内在动力，造成结构调整实施困难。从前十一个月的新增商品住宅供应 结构看，单套面积在9 0 平方米以下户型仅占总量的1 2 ，反比去年同期下降了6 个百分点。 1 2 4 加大市场供应促进结构调整 结构调整的前提是市场供求总量平衡，否则会缺少市场自我调节动力。从年 初土地供应计划和房地产新开工计划两项名义供给指标看，市场可以达到供求总 量平衡。而从新建商品住宅新增上市量实际供给指标看，实际供给与当期有效需 求相差1 0 0 万平方米缺口，说明名义供给到实际供给之间还存在较大差距。建议 加大名义供给，加速名义供给到实际供给的转化。 一是进一步加大士地供应量。2 0 0 6 年土地供应计划是按照有效供给与需求 比例1 5 ：1 底限值测算。为有效改变当前市场供不应求现状，降低市场涨价预 期，建议2 0 0 7 年土地供应计划按照有效供给与需求比例1 7 5 ：1 中值测算。 - 二是做实新建商品住宅开工计划，加速名义供给到实际供给的转化。2 0 0 6 天津大学硕士学位论文第一章绪论 年住宅新开工计划为1 5 0 0 万平方米，剔除经济适用房2 6 0 万平方米，新建商品 住宅新开工计划是1 2 4 0 万平方米，而前十一个月新建商品住宅上市量只有7 5 9 1 万平方米，仅为新开工计划的6 1 2 。目前市场没有反映出开发企业故意拖延上 市时间问题，这只能说明计划落实没有到位。建议加大计划落实监管，促进新开 工项目上市速度。 1 2 52 0 0 7 年我市房地产市场仍以稳步调整为主调 2 0 0 6 年是中央调控房地产市场出台政策最多的一年，那么2 0 0 7 年应是各地 方政府深入贯彻各项房地产调控政策的执行年，同时也是房地产调控政策效用大 力显现的一年。在此背景下，我市房地产市场将以稳步调整为主调，继续保持稳 步健康发展。 商品房供应：预计全年新增上市商品房数量比今年提高1 0 ，商品房1 1 0 0 万， 商品住宅9 3 0 万平方米。 商品房需求：预计全年商品房需求量保持今年水平。商品房11 0 0 万平方米， 商品住宅9 5 0 万平方米。 二手房需求：预计全年二手房需求与今年持平，6 3 0 万平方米。 商品住宅供求比：新建商品住宅供求比为1 5 2 ：1 ，商品住宅供应依然比较 紧张。 房屋价格：受市场供不应求及人民币升值因素影响，明年我市房屋价格应会 保持一定幅度增长，但涨幅继续有所回落。 1 3 研究内容及思路 本文在写作过程中，始终根据国务院关于促进房地产市场持续健康发展的 通知中的有关规定和天津市城市发展规划的要求，贯彻中共中央政治局委员、 市委书记张立昌就加快社会保障住房建设进行调研时的指示精神，坚持“以人为 本”的指导思想，借鉴国内外住房保障的成功经验，分析天津市住房社会保障政 策实施现状的基础卜，提出完善天津市住房社会保障管理体系的5 项2 l 条建议， 即： “健全一个体制、确保两个机制、完善一个体系、加强三个管理”的5 项 2 1 条建议。具体为：( 1 ) 建立健全住房保障长效管理体制：( 2 ) 严格保障对 天津大学硕士学位论文第。章绪论 象的准入机制，完善推出机制；( 3 ) 完善住房保障的政策体系；( 4 ) 开拓住房 保障资金来源，加强住房保障资金筹集管理；( 5 ) 加大社会保障住房建设的监 管、调控力度，加强保障住房房源管理。 天津市自2 0 0 4 年以来加大了城市拆迁改造和基础设施项目建设力度，住房 保障工作内容与城市拆迁工作紧密联系，笔者结合在工作中参与解决拆迁过程中 的中低收入住房困难家庭问题的实践，不断调整、充实论文内容，提出了相应对 策，丰富了住房保障工作的整体内容。 本文主要内容分为三个部分：第一部分，就国外社会保障住房管理体系及现 状进行了深入的研究，从其发展历史、政策、特点、类型、具体做法等方面作了 细致的分析，并进行了对比。第一二部分，在对我国房地产发展态势的分析基础上， 具体分析研究了部分省市，特别是天津市社会住房保障体系建设的现状和存在的 问题，并分析了当前形势下完善社会住房保障体系的必要性。第三部分结合我国 国情，对建立健全天津市社会保障住房体系提出了发展建议和构想，构建了一套 切实可行的发展模式，并提出了具体的实施建议。 由于本文对社会保障住房体系的研究不仅涉及房地产经济学、房地产金融 学，其研究范围还涵盖了社保、基金、租赁、信贷、信托与房地产等相关内容， 且相关资料相对匮乏，这自然加人了本文的研究难度，这也就对本文的写作质量 提出了较高的要求。 在写作中，笔者在借鉴和融合各种学术观点的基础上力求不断实现创新，以 此为基础，不断丰富本研究的学术思想。同时，在整个写作过程中，笔者亦时刻 关注中国房地产市场、宏观调控政策影响以及社会保障住房体系建设的最新进展 情况。 天津大学硕士学位论文第二章住房社会保障工作的发展概况 第二章住房社会保障工作的发展概况 2 1 发达国家和地区的社会保障性住房建设体系概况 2 1 1 欧美国家现代住房社会保障体系背景分析 二战以后到7 0 年代中期，为缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定，西 欧发达国家先后通过制定一整套的法律和制度来调整社会关系，为处理因战争以 及之后的市场竞争而带来的“边缘群体”的贫困问题，制定各种福利政策，实施 各种福利制度，并逐渐走向鼎盛，成为我们今天所看到的“福利国家。这些国 家不仅有完善的医疗、养老等福利制度，在住房方面也相继建立了各自的住房社 会保障体系。 2 1 2 住房政策的发展 b o e l h o u w e r ( 1 9 9 1 ) 将二战以来西欧各国住房政策的发展划分为4 个阶段： 第一阶段是战后各国普遍面临的“房荒”时期。在这个时期，不论是“左翼” 还是“右翼”政府，住房目标是一致的，即国家对住房市场进行很强的干预，以 解决住房短缺问题； 第二阶段是多个西欧国家“左翼”政府当政时期。如瑞典社会民主党当政至 1 9 7 6 年，西德社会民主党当政由1 9 7 0 - 1 9 8 2 年，荷兰社会民主党当政由1 9 7 3 1 9 7 7 年，英国工党当政从1 9 7 4 1 9 7 9 年。在这个阶段，所有“左翼”政府继续 实行建房补贴，以促进大规模建房，特别是建造社会出租房； 第三阶段主要是在“右翼”政府( 或右倾联盟) 当政时期。在瑞典是从1 9 7 6 年起，荷兰是从1 9 7 7 年起，英国从1 9 7 9 年起，丹麦和德国从1 9 8 2 年起，随着 西欧各国的住房短缺问题逐步缓解，为缩减政府开支，各国广泛开始实行住房市 场化政策，放松或取消租金管制，对社会出租房不再大规模建造，转而翻修，鼓 励住房私有化，增加自有住房的补贴，同时减少对低收入人群的住房补贴； 7 天津大学硕士学位论文 第二章住房社会保障工作的发展概况 第四阶段是“右翼”政府在西欧国家继续当政占多数的时期。在这个时期， 由于在前一阶段政府减少了对住房的投入，使低收入者的住房问题和特殊人群 ( 残疾人、移民、少数民族等) 的住房问题越来越突出。如何解决这些问题成为政 府关注的焦点。 由于各国的历史背景、社会发展情况的不同，以上4 个阶段在各国的起讫时 间也不尽相同。有的国家可能还不止经历4 个阶段，有的国家“左翼”和“右翼” 政策之间的差异也不样。如在荷兰和瑞典，当“右翼”政府取代“左翼”政府 时，双方在住房问题上达成共识，政策上基本没有大的变化，很长一段时间里持 续推行政府“介入”的政策。而在英国、德国和法国，“右翼”政府上台后则改 变“左翼”的作法，更多地强调放松管制，重视市场的力量。 2 1 3 欧美国家福利制度类型 e s p i n g - _ a n d e r s e n ( 1 9 9 0 ) 对1 8 个福利国家进行了考察，结论是在社会制度 方面，大约有以下3 类不同的国家：社会民主主义福利国家、合作主义福利国家、 自由主义福利国家。在第一类国家里，“主导政治力量推动基于普济主义和非自 由化改革，惠及各个阶层( b a r l o w 和d u n c a n ，1 9 9 4 ) ”。此类国家的目标是提供 “全国统一”的福利体系，奉行高福利水平人人平等，而不是其他国家的最低需 求平等的原则。瑞典是这类国家的典型。其他斯堪的纳维亚国家也属于这一类一 一型；第二类国家主要是德国、奥地利、荷兰和法国。这些国家大多数强调社会 不同阶层和职业的权利，对市场和私有化心存疑虑，不再愿意通过市场提供福利： 第二类国家实行在对基本的生活状况进行调查后，为低收入，者、工人阶级、需 要国家救济的群体提供有二二限福利安全网的制度。此类国家的典型是美国，加 拿大、澳大利亚和新西兰属于这类国家，欧洲的英国和爱尔兰也属于这种类型的 国家。 b a r l o w 和d u n c a n ( 1 9 9 4 ) 认为，e s p i n g a n d e r s e n 的分类中还应加上第4 类国 家初级福利国家，主要有希腊、葡萄牙、西班牙和意大利。这类国家与自由 福利国家相似，但发放的福利少于自由福利国家，享受福利补贴的主要是农村家 庭，而不是实行所有公民一律平等的福利制度。这主要是受其根深蒂固的农业经 济的影响。随着这些国家逐步地从农业社会过渡到工业社会，福利制度也在转向 8 天津大学硕士学位论文第二章住房社会保障工作的发展概况 其他的类型，如西班牙正处于从此类制度向自由福利国家过渡时期，意大利则兼 有初级福利和合作主义福利的特点。 2 1 4 政府参与方式 纵观上述国家实施住房保障的做法，最首要的是确立和强化政府在解决中低 收入家庭住房问题中的作用。政府成为梅建住房保障制度的主体，并非是要取代 市场机制，更不是破坏市场机制，而是在市场机制无法发挥作用的情况下引导市 场，是对市场机制的补充和修正。这就涉及到政府干涉和市场机制两者的关系问 题。从上述国家政府干预住房市场的情况看，表现在：第一，政府以管理监督者 的身份代表全社会管理和监督住宅市场，成为影响住宅市场的外在因素；第二， 政府以直接参与者的身份，作为住宅市场的内在因素直接参与交易，影响住 宅市场的供求关系、供求价格和资金循环，调节市场内外部之间的关系。 各国实施住房社会保障的形式主要有三种：第一，政府直接投资建设低租公 房提供给中低收入家庭使用；第二，政府间接干预住房供应，降低成本和租金， 使居民间接得到住房保障；第三，政府以货币形式发放购房和房租补贴，将政府 的住房保障支出直接分配给居民。住房补贴有国家财政补贴和地方财政补贴。因 为产生的背景不同，国情不同，三种保障形式的作用和效果也不同。政府直接投 资能在短时间内增加住房供应，缓解住房紧缺的状况，但是财政压力过大，不利 于房地产市场的健康发展，容易给社会造成“养懒人”的不良现象。 一、政府直接建房方式 政府建房是通过设立专门机构，并提供运营资金。这种方式在住房短缺情况 下更受政府的重视。 英国设立了直属政府部门的住房公司，负责中央政府住房投资的分配。住房 资金主要在中央政府的公共开支中列支，每年政府投资占住房总投资的比重一般 为2 2 3 5 左右。到1 9 8 6 年，除撒切尔政府己向居民出售的大约1 0 0 万套 公房外，政府尚拥有6 0 0 万套公房，占住房总量的2 6 7 。 新加坡建屋发展局负责“公共组屋”的建设，并向购买组屋的家庭发放政府 抵押贷款。建设与贷款资金全部来自政府，售房亏损和出租亏损在政府财政预算 中解决。截止1 9 9 3 年，新加坡政府共建成住房6 6 万套，占全国人口8 7 6 的 居民住进了政府提供的组屋。 9 天津大学硕士学位论文第二章住房社会保障工作的发展概况 香港地区于1 9 7 3 年成立房屋委员会及其实施机构房屋署，负责全港“公共 住房”的建设与管理。房委会的资金投入主要是政府的土地投入和政府免息贷款。 全港4 9 的人居住在政府建造的住房中。 政府公房依据收入线划分而进行分配，主要面向中低收入居民出租，租金与 住户的收入水平相联系。英国公房租金占住户家庭收入的1 5 一2 0 ，不足成 本费用的5 0 。新加坡公共租屋的租金一般占住户家庭收入的4 一1 5 。香 港地区租屋的租金水平大约是同类房屋市场租金的2 9 ，占住户家庭收入的7 - - 1 5 。 二、政府间接参与方式 政府提供优惠贷款，实行贷款利息补贴，支持非盈利机构发展低租金、低成 本住房。 法国政府对低租金住房机构提供长期低息贷款，年息1 ，期限4 5 年( 市场 上一般3 0 年的贷款利息为5 2 2 ) 。低租金住房机构资金不足时，可直接向特 定的金融机构借入资金，借、贷利息差额由政府补贴。2 0 世纪7 0 年代，新建住 房中由政府资助和补贴的住房仍保持在5 0 以上。其租金水平一般为成本租金 的5 5 6 0 。 日本既由地方政府通过自主建房、收购租赁民间住宅而向低收入人群提供的 廉价租赁住宅公营住宅，又由政府建立住宅金融公库，作为政府向居民自建 或购买住房提供长期、稳定、低息贷款的机构，利息比市场利息低1 2 个百分 点。日本政府还与地方公共团体成立住宅供给公社，分别建造面向中等收入者出 售和面向低收入者出租的住房。其租金水平严格按收入线确定，平均为市场租金 的5 5 。 对住房承租人补贴和住房购买人减税的方式从2 0 世纪7 0 年代中期开始，西 方国家的住房保障逐渐由“补砖头”转向“补人头”。现在，几乎所有发达国家 和越来越多的发展中国家都不同程度地采取了发放住房补贴的办法。 美国对住房购买人减税的做法是：将住房购买人的贷款利息从其年收入中扣 除，从而冲减年收入的纳税基数，实质上足降低了住房投资人的贷款利息。差额 由政府承担。 l o 天津大学硕士学位论文第二章住房社会保障工作的发展概况 2 1 5 各国的具体做法 ( 1 ) 美国 美国是一个居住水平很高的国家，住房保障的主要做法是： 第一，通过立法保障住房措施落实。美国在住房保障方面最具特色的就是各 项措施通过立法保障来落实。美国政府为了解决中低收入居民住房和贫民窟问 题，先后通过了住房法、城市重建法、国民住宅法、住房与城市 发展法等，对住房保障做了相应的规定。一是扩大房屋抵押贷款保险。除少数 富人家庭外，购房者很少能一次付清房款，通常按房价的2 5 支付现款，其余部 分以房屋作为抵押向银行和放款协会寻求贷款；二是提供较低租金公房。住房 法规定：政府必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般不到私有住房租 金的一半；三是提供低息贷款建房。国民住宅法规定，政府提供低利息贷款， 鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房优惠提供给受城市重建或政 府公共计划丧失住所的家庭；四是提供房租补贴。家庭收入为居住地的中等收入 8 0 以下者均可申请此项补贴；五是帮助低收入家庭获得房屋所有权：六是禁止 住房中的种族和宗教歧视。 第二，加快住房自有化步伐。美国住房自有化水平的提高，得益于美国居民 住房消费观念的变化。美国家庭消费中用于住房租金的比例呈现上升趋势，绝大 多数人逐步山租房转向买房。自有住房占总住房面积的比例，1 9 4 0 年为4 4 ； 1 9 7 0 年为6 3 ，现己超过9 0 。据统计，8 0 年代初美国平均一户拥有的住房就 已超过一套，住房自有化水平及居住水平均居世界前列。 第三，发达的房地产金融。美国房地产金融非常发达，金融机构积极参与住 房建设。美国私人金融机构和政府金融机构都经营房地产贷款，特别是个人住房 抵押贷款。私人金融机构中的商业银行，房地产抵押贷款证券化趋势突出，私人 金融机构中的非银行储蓄机构，如储蓄放款协会、互助储蓄银行、信贷协会等也 经营房屋抵押贷款。美国政府有专门的信贷机构，如联邦住宅放款银行委员会、 联