（公共管理专业论文）关于我国建立税务警察制度的探讨.pdf

内容摘要 到目前为止，我国还没有建立专业的税务警察队伍，涉税犯罪侦查体制的不 完善严重影响了税收执法效率，建立一支现代税务警察队伍显得尤为重要和迫 切。作者选择了“关于我国建立税务警察制度的探讨”这一题目作为毕业论文，旨 在通过粗浅的探讨，为建立起具有中国特色的税务警察制度提供一些有益的启 示。 论文关于我国建立税务警察制度的探讨分四章论述了我国建立税务警察 制度的有关问题。第一章分析了阻碍我国涉税犯罪案件办案效率的种种问题，指 出建立具有中国特色的税务警察制度势在必行。第二章分析了我国设立税务警察 制度的基础条件和可借鉴的经验，得出在我国建立税务警察制度是可行的。第三 章介绍了国外发达国家的税务警察制度，通过对意大利、日本、俄罗斯、美国及 德国、荷兰的税务警察制度进行了解，比较和分析，开拓了我国建立税务警察制 度的思路。第四章探讨了我国建立税务警察制度的构想，首先分析了我国税务警 察制度的研究现状，指出建立税务警察制度必须符合我国的国情，然后在明确了 建立税务警察制度的目标和原则的前提下，提出了在税务稽查系统设立税务警察 的观点，最后探讨了我国建立税务警察制度的具体思路。 在充分分析我国的国情的基础上，本文的新意在于提出了合并国地税稽查 局，在稽查局内部成立税务警察，辅之相关配套的体系和制度建设，从而建立起 具有中国特色的税务警察制度。 关键词：税务警察税务稽查依法治税 a b s t r a c t a st h e r ei sn op r o f e s s i o n a lt a x a t i o np o l i c et e a ma tp r e s e n ta n di n s p e c t i o ns y s t e m o nc a s e sr e l a t e dw i t ht a xi sn o tc o m p l e t e ，i ti sv e r yu r g e n tt oe s t a b l i s ham o d e m t a x a t i o np o l i c et e a mi no r d e rt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fe x e c u t i o no fl a w t h ew r i t e r c h o o s e st h i ss u b j e c t “d i s c u s s i o no ne s t a b l i s h m e n to fm l x a t i o np o l i c es y s t e mi no u r c o u n t r y ”i no r d e r t oe x p l o r es o m eb e n e f i c i a li n s p i r a t i o nt o w a r d si t se s t a b l i s h m e n t t h i st h e s i sd i s c u s s e sr e l e v a n ti s s h c so ne s t a b l i s h m e n to ft a x a t i o ni n s p e c t i o n s y s t e mi nf o u rc h a p t e r s i nt h ef i r s tc h a p t e r , a n a l y s i sa r em a d eo nv a r i o u sp r o b l e m s w h i c hh a v en e g a t i v ei n f l u e n c eo ne 币c i e n c yo fh a n d l i n gc r i m i n a lc a s e sr e l a t e dw i t h t a x a n dn e c e s s i t i e st oe s t a b l i s ht a x a t i o ni n s p e c t i o ns y s t e ma r es t a t e do u t t h es e c o n d c h a p t e rc a r r i e s o n a n a l y s i s o nb a s i cc o n d i t i o n sa n dv a l u a b l ee x p e r i e n c e sf o r e s t a b l i s h m e n to ft a x a t i o ni n s p e c t i o ns y s t e mi nc h i n aa n dc o n c l u d e st h a ti ti sf e a s i b l e i nc h i n a t h et h i r dc h a p t e rm a k e sa ni n t r o d u c t i o no ft a xi n s p e c t i o ns y s t e mi n d e v e l o p e dc o u n t r i e s a n d i t p r o v i d e ss o m eu s e f u li d e a st h r o u g hc o m p a r i s o na n d a n a l y s i so fs u c hs y s t e m si ni t a l y ，j a p a n ，r u s s i a ，a m e r i c a ，g e r m a n ya n dh o l l a n d i n t h ef o r t hc h a p t e r , i tc a r r i e so nd i s c u s s i o no nm e t h o d sa n dw a y st oe s t a b l i s ht a x a t i o n p o l i c es y s t e m v i e w sw h i c hi sm o s tw o r t hm e n t i o n e di nt h i sp a p e ri st h a ti ts u g g e s t sc o m b i n e t h es t a t ea n di o c a lt a xi n s p e c t i o nb u r e a ua n do r g a n i z et e a mo ft a x a t i o np o l i c ei n s i d e t h ei n s p e c t i o nb u r e a uw i t hr e l e v a n ts y s t e m s k e y w o r d s ：t a x a t i o np o l i c e ，t a xi n s p e c t i o n ，m a n a g e m e n to ft a xa c c o r d i n gt ol a w s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含获得 苤盗盘堂 或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位敝作者签名：惕如杯j 签字日期：) 名) 年月，口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫注盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权天鲞大堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：咳段林5新签名：掳舭 签字日期壶叼年月f 。日 签字同期：碉年 d l ：q 第一章我国建立税务警察制度的必要性 第一章我国建立税务警察制度的必要性 在市场经济迅猛发展的今天，公共利益与私人利益的对立越来越尖锐，且越 来越多地反映为税收上的矛盾。在我国，由于市场经济体制尚不够完善，特别是 经济全球化的进程加快以后，涉税犯罪呈不断上升趋势，在犯罪手段上越来越复 杂和隐蔽，并且在规模上向集团化，国际化方向发展；而我国税收管理手段却变 化不大，尤其是税务管理的最后一道防线积收稽查的检查权限过于狭小，税 务稽查没有侦查权，涉税犯罪的司法程序过于复杂，涉税犯罪的办案效率很差， 导致许多涉税犯罪案件不了了之，犯罪分子逍遥法外。面对这种严峻的形势，在 我国税务稽查系统建立具有中国特色的税务警察制度已成为当前税收工作的一 个急需。 1 1 束缚涉税违法犯罪案件办案效率的种种问题 1 1 1 纳税人偷、逃、骗税的方式越来越隐蔽，税务稽查难度加大 纳税人偷、逃、骗税的方式越来越隐蔽，越来越复杂，主要表现为：( 1 ) 纳 税人不建立账目或者不健全账目，致使税务机关无证可查，这种现象在个体经营 户中普遍存在。( 2 ) 企业虽建有账目，但账目混乱，成本费用核算不全，致使税 务机关很难对其进行核定，从而导致查不准企业是否有偷、逃、骗税行为。( 3 ) 建立两本账，一本对内，一本对外应付检查，对外应付检查的账一般做得天衣无 缝，表面看不出任何问题，如果不知道内情很难查出问题，特别是较大的商业流 通企业，存货与现金流动性较大，致使税务机关有时无从查起。( 4 ) 食业账外经 营，原材料及商品的购进与销售均不上账，发生的经济业务税务检查人员根本就 看不到。( 5 ) 有些企业相关会计人员利用税收体制的不完善，钻税法的空子，进 行所谓的“合理”避税。这种现象普遍存在，比如通过分解收入来降低税率，还 有利用中资企业和外资企业的税率差异成立虚假外资企业来骗取税收优惠等。可 见，进行新的税收体制改革已成为当务之急。 1 1 2 税收检查权限过小，办案取证难度大 新的税收征管法第四章从第五十四条到第五十九条虽然对税务机关的检 查权进行了一定的扩展，同时对检查权的应用及范围进行了依法确定，但在实际 工作中，法律赋予的检查权限还是较小。( 1 ) 税收征管法赋予税务检查人员 的检查权不具备搜查功能，也就是说，只能检查纳税人给我们提供的东西，未提 第一章我国建立税务警察制度的必要性 供的无权进行搜查取得，如果检查人员怀疑纳税人有偷税问题，要求纳税人向税 务机关提供某种纳税资料，而纳税人找借口不提供或者说没有这种资料，检查人 员就没有证据因此对纳税人进行处罚，因为税务检查人员不能强行搜查纳税人的 办公场所。有的个体纳税人表面上没有建立账簿，但往往记有销售日记账或流水 帐，购进商品时也记有明细单，税务检查时企业如果不提供资料，检查人员也没 有办法。总之，没有证据，案件就不能定性。( 2 ) 税收征管法第五条第三款 规定“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。第五十七条 规定“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴 义务人和其他当事人与纳税或代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和 个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”尽管税法作了如此义务 性的规定，但却没有相对应的法律责任。也就是说，当有关单位和个人不给你提 供纳税人的相关情况时，税务机关也无能为力，税务检查仍然得不到想要的证据 资料及证明材料，最后还是无法定案。 1 1 3 税收司法程序过于繁杂，税务稽查实施难度越来越大 我国的刑法对涉税违法进入司法程序的案件标准作了明确规定，达到标准的 才能移送公安经侦查部门立案侦查，达不到标准的只能由税务机关进行查处，但 是涉税犯罪的认定很复杂，1 2 种涉税犯罪都要从犯罪主体、犯罪客体、主观方 面、客观方面以及犯罪手段等方面进行认定，而税务机关又没有限制纳税人人身 自由的权力，加之有的个体纳税人经营方式灵活，偷税一旦被查处，可以随时关 门或转让门店，有的属异地经营，纳税人一旦离开了经营地，税务检查机关就无 法继续往下查，给进一步查处工作带来一定难度。 此外，公安经侦查部门立案侦查的涉税案件，首先要经过税务稽查机关初查、 定性、处理确定够移送标准后，才能按规定的程序交公安机关进一步侦查，公安 经侦查部门立案侦查后再将结果送国税、地税部门鉴定，然后移交检察院审查， 最后由检察院向法院提起公诉，法院再进行审判判决。从税务机关移送到法院判 决，进入司法程序的涉税案件要经过多个行政机关，这一繁杂的程序，给涉税案 件的查处带来很大的难度。 1 1 4 税务稽查机制不完善导致涉税犯罪案件不能查深查透 税务稽查人员编制占整个税务机关人数的比重较小，而税务稽查内部考核对 检查面要求较高，要应付考核，稽查人员检查方法多是就账查账，要把一个纳税 人查深查透时间上不允许，同时稽查机关的办案经费受上级主管机关的控制，取 证、外调因缺少经费而得不到落实，要把一个纳税人查深查透经费上不允许。另 外稽查人员的素质培训和信息化建设得不到特殊照顾，基层税务机关强调管理多 第一章我国建立税务警察制度的必要性 于稽查，要把一个纳税人查深查透人员素质和信息情报跟不上去。 1 1 5 税务稽查与司法部门的衔接不畅 近年来，虽然公安机关和税务机关我国规定涉税犯罪案件移送司法机关，但 是司法机关的办案效率及查处力度在打击涉税犯罪活动中要本着“各司其职、通 力合作 的原则进行，但实际工作中存在的问题也不少，效果不理想。主要表现： ( 1 ) 松散型的警税配合，使税收执法刚性并无实质性提高，相反，由于对同一 税务违法案件在查处过程中认识不一，产生矛盾，影响案件的办理速度。( 2 ) 税 务刑事案件是行政法律和刑事法律竟合的案件，行政处罚和刑事处罚如何衔接， 公安机关在立案前有无查账权，税务机关向公安机关提供的证据是否必须经公安 机关认可才能进入诉讼程序等一系列问题，都没有法律的明确规定。( 3 ) 由于税 收领域法律较多，专业知识较强，而公安机关内部即使通晓财税基本知识的侦查 人员也难于在短期内掌握多变的税收政策、法律及税收的专业技能，这将使公安 机关在案件的立案、取证、定性上过多地依赖税务机关，缺少主动性，导致在查 办税案时简单随意，不依法办事，有的甚至受经济利益驱动插手税务违法。 要想解决上述难题，在税务稽查系统建立警察制度势在必行。 1 2 在税务稽查系统建立警察制度势在必行 1 2 1 建立税务警察制度是深化税务稽查体制改革的迫切要求 随着我国个体、私营、股份、合伙经济的不断壮大，税收对于国家利益与个 人利益的分配和调节作用将日趋明显，对于侵占国家利益的税收违法行为，应当 通过强化税收司法制度加以打击。近年来，税务机关查处的大案要案充分证明， 我国个体、私营、股份、合伙经济的偷、逃、骗税问题日益严重，避税手段也日 益高明。这就要求税务机关要建立与之相适应的税收司法体系加以遏制，确定税 收稽查是税收执法的重点，同时对征管机制的良好运行起到强有力的保障作用。 现行税收稽查体制是在市场经济体制条件下，在“以纳税申报和优化服务为 基础，以计算机网络为依托、集中征收、强化管理、重点稽查”的新型征管模式 的基础上形成和确立的，同时各级稽查部门按“选案、稽查、审理、执行一四分 离的原则相应设置内设机构，从而使税务机关的“一级稽查”的税务稽查模式得 以确立，但是由于现行稽查体制仍存在着不足和缺陷，稽查司法保障体系的发展 也显得相对薄弱和滞后，“重点稽查”的地位没有得到真正体现。如果长期不能 配套到位，必然影响整个征管格局的正常运行，成为制约征管体制运行的瓶颈。 因此，必须尽快改变这种被动局面，建立税务警察制度，进一步理顺稽查体制， 为巩固新的税收征管格局提供保障。 第一章我国建立税务警察制度的必要性 1 2 2 建立税务警察制度是实现稽查职能，依法治税的需要 税务稽查职能包涵四层意思：一是监督，二是惩处，三是教育，四是促收。 各职能之间相互关联、相互依存，每一种职能的发挥，只有在稽查体制良好运作 的状态下才能得以实现。依法治税，关键在“治”。税务稽查作为征管体制运行的 关键环节，本身就是依法治税的重要举措，如果执法力度弱化，职能作用发挥不 到位，不仅会造成国家财政收入的损失，还会破坏公平竞争的市场经济法则。通 过税务警察制度的建立，赋予其刑事侦查权，税务警察兼容警察、检查的职能， ( 1 ) 可以简化许多办案程序；( 2 ) 通过减少办案环节达到减少工作阻力的效应； ( 3 ) 可以赢得更多的时间有效地打击税收违法行为，会尽快使税务稽查的力量 得到更有效地集中，形成了强大的合力，打击和震慑各种偷逃税行为，更大程度 地发挥以查促管、以查促收的职能作用，从而促进依法治税思想的全面落实。 1 2 3 建立税务警察制度是突出专业化管理的必然要求 税务警察制度的建立，必须突出专业化管理的要求。税务警察的建立，有利 于税收检查权的相对集中，能够促使税务稽查部门提高执法质量、加大涉税犯罪 案件处罚力度。通过税务警察队伍的专业分工和合理流动，切实贯彻稽查部门按 “选案、稽查、审理、执行”的四分离机制，规范执法程序、实现税务系统的专业 化管理。 税务警察作为一只专业化的队伍，必须要具备科学的组织机构和先进的技术 手段的，要具备专业化的业务素质，才能够依法履行法定的职责和权利。建立税 务警察制度，真正突出了专业化管理的要求，通过在税务稽查系统建立专业化的 税务警察制度，能够达到优化稽查管理机制的目的，同时完善了我国的税收司法 保障体系，真正改善我国的税收执法环境。 1 2 4 建立税务警察制度是提高税务稽查效率的需要。 建立税务警察制度，集中税务稽查系统的税收执法权，可以克服我国现在的 涉税刑事案件由公安机关进行处理的不足，即克服了公安警力不足，以及干警对 税务专业知识缺乏了解等问题，又克服了重复劳动，一般情况下，税务机关取证 后将案件移交公安机关立案时，公安机关又要重新取证认定，既浪费了时间和人 力，又给了犯罪嫌疑人缓冲的时间。税务警察制度的建立，不仅简化办案手续， 节约了时间和人力，更重要的是，它能有力有效地打击违法犯罪分子，为税收工 作的开展营造了良好的执法环境，从而促进提高税务稽查效率。 总之，在税务稽查系统建立警察制度是税收改革与经济发展相适应的必然趋 势，是有效打击税收违法犯罪行为的重要手段。 4 第二章建立我国税务警察制度的可行分析 第二章建立我国税务警察制度的可行分析 2 1 涉税犯罪侦查权的重新划分促使体制变革 1 9 9 6 年3 月1 7 日，第八届全国人民代表大会第四次会议做出了关于修改中 华人民共和国刑事诉讼法的决定，修改后的中华人民共和国刑事诉讼法第 二章第十八条的规定，“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除 外。”1 9 9 7 年3 月1 4 日第八届全国人民代表大会第五次会议又通过了修改的中 华人民共和国刑法，修改后的中华人民共和国刑法对涉税犯罪行为以专门 章节作了详尽细致的规定，何为犯罪、犯何种罪、受何种刑罚、罪与非罪的界限 得到了明确。 根据这两部法律的规定，自1 9 9 7 年起公安机关开始全面办理中华人民共 和国刑法第三章第六节规定的偷税、虚开增值税专用发票等1 2 种涉税犯罪案 件，检察机关不再负责侦查涉税案件。涉税犯罪侦查权的重新划分要求公安系统 具备完善的侦查体制，同时办理涉税案件的公安人员必须掌握专业知识和技能， 从这几年的运行来看，公安机关侦查税务犯罪案件时，虽然存在一些有利条件， 如拥有一整套打击犯罪的侦查手段和强制措施，拥有一只专门的经济犯罪侦查队 伍等。然而，这种侦查权配置方式并不足以解决实践中的诸多问题，主要表现在： ( 1 ) 涉税犯罪案件侦查权的管辖争议问题突出。在公安机关的实际运作中， 涉税案件多数由经侦部门承办，但也有的由刑侦部门承办，造成公安机关内部多 头管辖。不仅如此，各地公安机关在具体办案机构设置上也较为混乱，税侦处、 侦查科、税侦办公室、打击涉税犯罪办公室等，不一而足。在工作模式上，各地 的做法也不尽相同，有的由公安机关独立办案，有的由公安机关与税务机关联合 办案，管辖与侦查体制不协调，严重影响了侦查职能的发挥。 。 ( 2 ) 公安机关在侦查取证上严重依赖税务机关，客观上增加了办案环节和 监督难度。公安机关立案侦查的税务犯罪案件主要来源有税务机关的移交和公安 机关自己直接受理。而实际上，公安机关处理的大部分涉税案件都是税务机关移 交的。在此过程中，由于公安机关难以直接监督税务机关，再加上地方保护和i 邻 门保护现象的存在，因此很难避免许多涉税案件被税务机关以罚代刑，擅自行政 处理而不移交公安机关侦查。公安部和国家税务总局1 9 9 7 年联合下发的关于 严厉打击涉税犯罪的通知，就涉税案件的移交、公安机关和税务机关的协作等 做出了具体规定，与那些公安机关直接受理的案件不同，税务机关移交的案件大 第二章建立我国税务警察制度的可行分析 都已经由税务机关进行了前期调查，因此该通知中的一些规定客观上增加了税务 机关行政调查与公安机关侦查之间的衔接环节，很直接影响办案的效率和质量。 譬如，税务机关前期调查获取的证据材料能否在刑事诉讼中作为证据使用，如能 使用，又要经过哪些转换程序；在两机关对涉税案件的定性和数额存在争议时， 到底谁的意见更具权威等等。 ( 3 ) 尽管公安机关有一支专门的经济犯罪侦查队伍，但是由于许多涉税案 件都属于新型案件，公安机关在这一领域的侦查经验相对欠缺。涉税案件的侦查 需要应用诸多传统的侦查，但目前面临的主要困境却在于缺乏足够的税务查处方 面的专业人才，侦查人员难以从查帐、合同审查、司法会计鉴定等措施中发现犯 罪案件或寻找案件突破口。事实上，侦查人员对经济新领域专业知识的储备不足， 是造成目前经济犯罪侦查效率不高的重要原因之一。 ( 4 ) 公安机关在涉税案件的办案经费上存在较多困难。涉税案件大都较为 复杂，作案人往往跨区域作案，取证难度较大，需要公安机关投入大量警力和财 力，但是经费投入有限，严重影响了办案效率。 以上的不足说明，目前的涉税犯罪案件的侦查体制很难以适应当前的形势， 影响了办案效率。为了有力打击涉税犯罪活动，现行侦查体制要大胆改革，设立 税务警察专司涉税案件具有重要的现实意义。 2 2 缉私警察的建立和地方试点提供了借鉴经验 近年来，走私犯罪活动十分猖獗，走私范围之广、规模之大，达到前所未有 的程度。走私活动屡打不止，不仅扰乱了市场秩序，影响了国民经济的发展和社 会稳定。由于海关在查处走私案件时，缉私的权限及手段不足，造成查办走私犯 罪案件过程中贻误战机，经常发生取证难、抓人难，主犯抓不到的现象，最终只 能对案件作行政处罚，犯罪分子没有受到法律应有的制裁。 在1 9 9 8 年7 月中旬召开的全国打私工作会议上，党中央、国务院决定组建 由海关和公安双重垂直领导，以海关领导为主的海关缉私警察队伍，实行“联合 缉私，统一处理，综合治理”的反走私斗争新体制。 缉私警察于1 9 9 9 年1 月5 日正式成立，缉私警察既是海关的一支专职缉私 队伍，又是公安部门的一个警种。国家赋予缉私警察侦查、拘留、逮捕和预审职 责，按照海关对缉私工作的统部署和指挥开展工作，执行任务，从缉私体制和 执法权力上解决原来存在的打击走私手段不足和刑事处罚软弱无力的状况。 目前我国缉私警察的主要职能和权限是： ( 1 ) 在中国海关境内，依法缉查涉税走私犯罪案件，对走私犯罪案件和走 私犯罪嫌疑人依法进行侦查、拘留、逮捕和预审工作。( 2 ) 对海关调查部门、地 6 第二章建立我国税务警察制度的可行分析 方公安机关和工商等行政执法部门查获移交的走私犯罪案件和走私犯罪嫌疑人， 依法进行侦查、拘留、逮捕和预审工作。( 3 ) 地方公安机关负责查处走私武器、 弹药、毒品、伪造的货币、淫秽物品、反动宣传品、文物等非涉税走私犯罪案件。 ( 4 ) 对侦查终结的走私犯罪案件向检察机关移送起诉，对经侦查不构成走私犯 罪的案件和虽构成走私罪但司法机关依法不追究刑事责任的案件，移交海关调查 部门处理。( 5 ) 在地方公安机关配合下，负责制止在查办走私犯罪案件过程中发 生的以暴力、威胁方法抗拒缉私和危害缉私人员人身安全的违法犯罪行为。( 6 ) 依法受理、查办与走私犯罪案件有关的申诉，办理国家赔偿。( 7 ) 承办国务院、 海关总署、公安部交办的重大走私案件和其他事项。 根据国务院的要求，缉私警察从海关、公安、军队、有关部门的专业人员、 大中专院校毕业生中选拔录用，重点从海关系统和公安部门挑选。录用人员必须 符合人民警察的条件。据此，海关总署和公安部提出了“统一规定、归口推荐、 考核挑选、集体讨论、分级管理、把关进人、培训上岗”2 8 字的进人方针，努力 把好进人关。 自1 9 9 9 年海关缉私警察成立以来，围绕着关税征收这一中心任务，真正发 挥了刑事执法威力，先后侦破了一大批危害严重、影响恶劣的重大走私犯罪活动， 摧毁了一大批为害一方的走私犯罪团伙，在缉私警察组建之前，全国每年抓获走 私犯罪嫌疑人最多2 0 0 多人，1 9 9 9 以来平均抓获的走私犯罪嫌疑人达3 6 0 0 人以 上，截止到2 0 0 5 年底共侦破走私犯罪案件1 0 3 3 0 起，走私物品总价值1 0 5 5 亿元， 涉嫌偷税税款4 5 0 亿元，共抓获2 2 2 0 0 名走私犯罪嫌疑人，海关缉私警察的建立， 有效地遏制了大规模的走私犯罪活动，促使海关税收连年增长。 缉私警察为建立税务警察提供了借鉴模式。缉私警察在机构建设、组织管理、 职能分工、办理案件等方面已经积累和总结了大量宝贵的经验，建立税务警察可 以结合实际情况，借鉴这些经验。 我国也在一些地方进行过税务警察的试点，如贵州省黔西南州成立税务警察 大队就取得了较大成效。报道称：贵州省黔西南州为改善税收工作内外环境，长 期有效地打击偷税、逃税和抗税行为，州人民政府于1 9 9 8 年4 月下文由公安、 财政、国税、地税等部门联合成立税务警察大队。随后，晴隆、册亨、兴义等5 县市相继挂牌成立机构。经过一年多的实践，税务警察大队在办理各项涉税案件 中，由于动用了公安的司法权力，显然比过去打i 亍有力。一年多来，该州税务警 察共查处4 件抗税案、5 件偷税案、2 件欠税案，采取强制执行措施2 件，补缴 税款1 6 9 8 1 8 元，罚款5 9 6 7 0 元。黔西南州税务警察火队隶属黔西南州公安局， 下设国税、地税、财政税务警察分队，负责查处刑法规定的1 2 种涉税案件和一 切危害税收征管的违法犯罪行为。税务警察大队由公安机关统一领导和管理，接 第二章建立我国税务警察制度的可行分析 受财政、税务部门的业务指导，按照公安机关对涉税犯罪案件实施侦查破案：税 务机关负责侦查办案中涉及税收法律、法规、财务和税务技术等专业性问题的处 理、解答和确认工作。黔西南州税务警察大队的建立，使税务与公安两个不同的 执法部门有机结合在一起，优势互补，不仅简化了办案手续，节约了时间和人力， 追回了税款，更重要的是，它有力地打击了违法犯罪分子，为税收工作的开展营 造了良好的执法环境。 1 9 9 9 年4 月，石家庄市地税局经市政府批准与市公安局共同组建了石家庄 市地方税务警察室。三年多来，石家庄市共组建税务警查室2 2 个，受当地公安、 地税双重领导，实现了在打击涉税违法犯罪领域公安、地税两家联合办公，信息 联网，快速反应。据统计，自1 9 9 9 年以来，石家庄市各级税务警查室共协调处 理涉税事件1 9 3 0 起，追缴税款4 9 5 0 多万元。全市涉税案件减少了2 8 ，税收 秩序得到明显好转。我们在考虑税务警察建制的时候，类似石家庄的在实践中取 得的经验我们应该非常重视，这些经验都是我们进行税务警察制度建设的宝贵经 验，是本土的资源，是更合乎中国自己的国情。 2 3 建立税务警察有业务基础 建立现代的税务警察制度，除了需要建立先进的组织机构，运用科学的管理 手段，还需要一批精通税法、财会、法律、计算机的高素质的复合型人才。目前， 各地税务稽查组织正在逐渐完备，在税务稽查系统有很多具备较高素质的复合型 人才，他们思想过硬、精通财税和法律、懂外语和微机操作，在查处涉税违法活 动方面积累了许多经验。这为税务警察的建立奠定了良好的业务基础。 在原有的业务基础上，通过对这些稽查人员进行各项技能培训，如经济学、 财政学、刑法、行政诉讼法、税法、税务检查、案件分析、警务管理、计算机应 用以及体育训练，提高税务专业和警察专业的相关知识，一定会构建一支“政治 过硬、业务熟练、纪律严明、作风优良、执法公正、管理有效”的税务警察队伍。 2 4 税务警察在国外已有成功的范例 在意大利，财政部拥有自己的一支6 万人的武装财政卫队，即税务警察，专 门负责偷漏税的调查、海关关税的检查与计征以及维护税务秩序。在俄罗斯，税 务警察成立于1 9 9 3 年，直接隶属于各级政府的权力机构，仅1 9 9 3 年、1 9 9 4 年 两年共为俄罗斯挽回了7 亿多美元的税款流失。在美国，税务警察由同家税务局 统筹管理，享有比其他警察更大的权力。他们无须事前告知，可以直接冻结存款， 封闭私宅，收缴财产，并告诫纳税人有权保持沉默，否则所说的话将成为呈堂证 供，直至纳税人缴清税款。德国、荷兰等部分欧盟国家都普遍设立了税务违法案 第二章建立我国税务警察制度的可行分析 件调查局， 是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构。税务违法案件调 查局按经济区域和业务量设立，依法履行查处涉税违法犯罪职责。税务违法案件 调查局具有警察、检察和行政三种职能，既有税务检查权又有税务违法刑事案 件的侦查权和税务违法犯罪的起诉权，兼具税官和警官的双重身份。可见，税务 警察制度已被越来越被世界各国所重视采纳，并发挥出越来越重要的作用。 第三章 国外税务警察制度比较和借鉴 第三章国外税务警察制度比较和借鉴 3 1 国夕l f l o 税务警察制度 3 1 1 意大利的税务警察制度 意大利是世界上最早建立税务警察的国家，税务警察原名轻型步兵团，是根 据撒丁岛王维多利奥阿麦德欧三世的意愿于1 7 7 4 年成立的，以后逐步演化为警 察职能，并于1 8 8 1 年正式易名为税务警察。起初，意大利税务警察只是负责征收 关税，保卫边境，如今它的职责已扩大到检查关税、调查偷税案件乃至维护财经 秩序等诸多方面。 税务警察是意大利第一个专业性武装集团，具有国家军队的性质，是该国武 装力量的组成部分。所有警官及警员均为长期服役的职业军人，总司令为四星将 军( 中将) ，从陆军中挑选，由国防部和财政部共同委任，税务警察由财政部( 专 司收入，实为税务总局) 直接领导，和平时期接受内政部协调，战时则归属国防 部指挥，参加作战。 意大利现有税务警察6 万余人，分布在全国各大中城市及海空港边防口岸。 总司令部设在首都罗马，负责税务警察的统筹、管理、控制和指挥。总部除设直 属部队外，下辖6 个督察署，分别是西北督察署、东北督察署、中部督察署、南 部督察署等4 个地区督察署和军校督察署、后勤督察署。其中每个地区督察署辖 3 至4 个大区司令部，全国共有1 3 个大区司令部。 意大利的税务警察制度具有军队的性质，主要有以下内容和特点： ( 1 ) 意大利税务警察的职责 意大利的法律明确规定，税务警察主要有防范、调查、打击偷逃税及财经犯 罪的职责。具体职责包括： 监督生产税的征收。在一些较大的厂家长期设点监督，或对产品及运输 途中的物品进行抽查，保证国家对一些产品特别是食用油、糖、酒、烟草等产品 生产税的征收。 监督所得税、增值税、消费税、注册税、印花税等的征收。借助计算机 数据库，通过对个人财产申报记录、法人单位生产经营记录和商业部门、顾客税 务发票的核奄，以及对运输途中各种物品的抽查及其他监督形式，打击偷逃税不 法行为。 监督关税征收，打击走私犯罪。在所有机场、港口和其他边境口岸设点， l o 第三章国外税务警察制度比较和借鉴 并在领海巡逻，抽查出入境人员、物资和海上船只，保护国家的海关税收。 开展长期的情报搜集、侦破活动，与偷逃税及经济集团犯罪行为作斗争。 阻止资金非法外流。在各口岸及海关对出入境人携带的货币和货物进行 抽查检验，并对其银行和有关金融机构的账户进行针对性检查，避免资金非法外 流。 查禁毒品。在各边防口岸对贩毒活动进行“防御性”打击的同时，对境内 制造、走私毒品的团伙开展“进攻性”打击。 反集团犯罪。通过核对银行账户掌握犯罪集团的财产状况，发现线索后， 提请司法机关立案调查，追查收入来源和各种“洗钱”途径，并将案犯绳之以法， 没收其非法所得。 审计监督。在国家审计院的授权下，对国库、工业、商业和手工业部、 外贸部以及其他经济部门的公共开支进行审核，与公共部门的贪污、浪费行为作 斗争。 刑案侦察。应最高检察院、法院和地方检察院、法院的要求，协同其他 警力，对经济犯罪和其他刑事案件进行侦破。除此之外，意大利税务警察还参与 保护环境、饮食检疫、文物保卫和破案工作；参与边境、国土及领海防御等军事 行动；参与救灾抢险、山地及海事求援；协同其他警力，共同维护社会治安、交 通、公共秩序。 虽然意大利的税务警察与税务机关都是通过自身的业务活动，促使公民依法 纳税，保护国家的税收收入，但是二者的监督功能是不同的。意大利税务机关除 由基层征收管理机构进行常规检查外，还可以由2 0 个税务审计机构进行稽核审 计，税务审计机构发现问题解决不了的，移交税务警察调查处理。税务警察则是 立足于涉税刑事案件的查处，运用法律赋予其调查应税收入、财产的权力，防范 和惩治各种偷税或与税收相关的不法经济活动。 ( 2 ) 灵活的工作方式 针对各税种及其相关调查对象的不同特征，意大利税务警察分别采取不同的 查处方式，提高了办案效率。如直接税检查，运用计算机技术对数据库信息进行 比较，通过计算机交叉稽核发现其中的问题，再对偷税嫌疑者实施检查。在间接 税检查方面，税务警察拥有与增值税办公室同等的权力。他们不仅对纳税人运输 的货物，纳税人的税控收款机以及账簿凭证等进行查验，同时还要针对消费者实 施检查。比如，一个人从商场购物出来，税务警察可以要求他出示发票，并对照 发票数额与购买的货物看是否一致。对不开具发票的商家，或不索取发票的买家， 税警均有权予以处置。此举不仅有效地控制了增值税的流失，也提高了纳税人对 税收的敏感度，增强纳税意识。消费税一般具有较高的税率，因此偷税问题较为 第三章国外税务警察制度比较和借鉴 突出。对此，税务警察往往采取深入检查控制的方法( 包括对烟、酒的品质和流 通情况进行调查) ，对炼油厂和仓库进行间歇性检查等。 ( 3 ) 完善的信息监控系统 意大利税务警察在打击涉税经济犯罪方面卓有成效，另一个主要因素是积极 致力于信息监控系统的开发和应用。1 9 8 1 年，1 3 个大区司令部率先建立了有关 增值税和直接税的电子计算机系统，后来几经改进形成了现行较为完备的信息系 统。该系统与财政部信息系统互为联网，信息共享。其中某些涉税犯罪信息是税 务警察信息系统所独有的，只能有选择地向有关职能部门提供。系统数据库贮存 着大量的社会经济资料，汇集了纳税人的经营纳税情况，具有档案情报的功能， 可以随时调阅，供筛选稽查对象使用。同时，信息系统的建立，也大大缩短了信 息传递的时间，以往需要1 0 天才能传达的信息，现在只要几秒钟就可完成。 税务警察除建立中心数据库外还建有分支数据库，从而保证了随时与首都罗 马以外地方联系，把各地信息及时汇总到中心库，供各地使用。目前，中心与各 地的联络点己达2 0 0 0 多个，除用于查处案件外，还对社会提供咨询服务。 ( 4 ) 严格的专业培训 为保证税务警察人员的业务素质和有效管理，意大利建立了一套自上而下的 税警教育培训系统，警官每晋一级，必须完成既定的训练项目。在这里，每个警 官都要接受一整套渐进式的培训，为日后承担繁杂的任务做好充分的准备。他们 主要从法律、经济、技术三方面接受培训，课程包括：经济学、财政学、刑法、 行政诉讼法、税法、税务检查、案件分析、警务管理、计算机应用和体育训练等， 涉及的学科多达三四十种，几乎涵盖了税务和警察专业的所有内容。 3 1 2 日本的税务警察制度 日本的税务警察制度，也是围绕解决税收刑侦权与行政管理权的分工协作、 提高打击力度这一问题，用5 0 多年的时问探索而来的，相信对下面的介绍会对 探讨我国税务警察制度有所帮助。 ( 1 ) 日本税务警察制度概述 日本的税务警察制度是把税收犯罪的刑事侦查权赋予税务机关的一个特别 的部门来行使，税务警察的含义就是拥有刑事侦查权的税务人员，在日文中有一 个专门的称谓“查察”。 第二次世界大战之后，应美国占领军的要求，日本于1 9 4 7 年3 月进行了税 制改革，引入了纳税人自行申报纳税制度。自我申报制度下的纳税被看作是纳税 人应尽的社会责任，税收法律关系也不单纯是以前的国家与臣民之间的财产关 系，纳税义务更多地体现为社会成员对社会应尽的义务，偷税被看作足反社会的 行为，为了确保新税制的实施，1 9 4 7 年4 月国会立法规定对偷税者可以处以1 1 2 第三章国外税务警察制度比较和借鉴 年以下的有期徒刑，1 9 4 7 年1 1 月又把偷税所处的最高刑期修改为3 年，这在日 本历史上首次把偷税行为明文规定为犯罪，追究刑事责任。由于当时人们难以从 观念上接受自行申报制度，偷税者比比皆是，偷税并不被普通百姓认为是什么不 光彩的行为，再加上日本处在经济极其混乱的时期，黑市交易横行，所以尽管在 法律上肯定了偷税是犯罪行为的一种，加大了惩处力度，但由于固有的警察队伍 难以胜任打击偷税犯罪的任务，国家的税收收入陷入了非常贫乏的境地。 日本的税务警察正是诞生于这样的多事之秋，为了确保国家的财政收入， 1 9 4 8 年7 月5 日在大藏省主税局内部增设查察部( 税收犯罪调查部) ，并于7 月 3 1 日在各地财政局内增设了相应的查察部，完成了税收警察的队伍组建工作。 在完成队伍组建工作的同时，1 9 4 8 年7 月国会通过了打击税收犯罪法， 授予查察官( 税收犯罪调查人员) 调查税收违法犯罪行为的刑事调查权和一系列 相应的刑侦手段，规定税收犯罪行为由查察官直接移交检察机关追究刑事责任而 不必通过公安部门。1 9 4 9 年6 月1 日，随着日本国税厅的成立，原大藏省主税 局查察部改组为现在的国税厅调查查察部、各地财政局的国税查察部也相应改组 为各地国税局的调查查察部。 受环境的影响，日本的税务警察在创设当初的主要精力放在了打击黑市交 易、保障国家税收收入上，从统计资料上看，当时每年全国立案调查的案件不下 千余件，而向检察机关的移送率却达不到十分之一。随着日本经济的好转和各项 规章制度的逐步完善，税务警察的职能逐渐由促收型向执法型转变，税务警察真 正从日常的税收工作中剥离了出来，演化成了一支单纯以打击威慑犯罪为己任的 力量。由于税务警察工作的首要任务是收集足以经得起法庭诉讼考验的犯罪证 据，所以调查取证的程序非常严格，目前每年的立案数仅有二百余件，但移送率 维持在7 0 以上，并且1 9 9 5 年到1 9 9 9 年五年当中所移送的案件当中，只有一起 被法院宣布为无罪，移送案件的准确率很高。由于公众对偷税的强烈敌视，在 1 9 8 1 年税制改革中，对偷税罪所处的最高刑期从3 年提高到了5 年；在处刑上， 除了1 9 4 9 和1 9 5 0 这两年战后的混乱期之外，到1 9 8 0 年以前对涉税刑事犯罪只 判处虚刑( 缓期执行) ，但是近来不予缓刑的判决数目日渐增长，在1 9 9 3 至1 9 9 7 五年间，7 5 名逃税者被判处监禁并不予缓刑。 另外，从组织设置上，虽然税务警察部门内设于税务机关，但在业务上各地 国税局的查察部由国税厅的调查查察部所统领，保持有相对的独立体系。日本的 税务机关采用了的是厅、局、署三级机构，而税务警察部门只在厅、局两级机构 内设置，在税务署一级不设税警部门，以各国税局为单位开展工作。日本现有税 务警察1 3 0 0 余名，分别部署在国税厅和全国1 2 个国税局( 冲绳为国税事务所) 。 ( 2 ) 税收犯罪调查与一般课税调查的区别 第三章国外税务警察制度比较和借鉴 在日本，对偷税等税收违法行为，税务警察和一般的税务人员都有权进行调 查。这两种调查虽然最终都是为了维护正常的税收秩序，促进公民依法纳税，但 二者之间存在以下几点差别： 程序不同 一般的课税调查所适用的是纯粹的行政程序，课税调查中所收集到的资料只 能作为税务机关核定应纳税额的依据，而不能作为刑事诉讼中判罪定刑的证据： 调查依据各个单行税法的授权进行。而税收犯罪调查是以追究违法行为人的刑事 责任为目的，调查取证围绕着怎样把偷税分子送上法庭、最终定罪判刑而展开， 所依据的除了各个具体的税收法律之外，还有打击国税犯罪法这样一部特别 的授权法，所以尽管从形式上看税务警察也是税务行政人员的一种，但实质是整 个调查过程适用的是特别的司法程序而不是行政程序。在取证程序的严格程度 上，一般课税调查体现了行政合法与效率兼顾原则，规定由税务署长同意就可以 进行，而税收犯罪调查程序要严于课税调查程序，强制调查权须经法院授权才可 以行使。 手段不同 一般的课税调查，依据各个具体税法规定的询问检查权进行，这是一种非强 制性的调查，需要当事人配合才能实现。而税收犯罪调查所针对的对象往往是性 质恶劣、金额巨大的偷税案件，所以为了保证调查的顺利进行，税务警察除了拥 有打击国税犯罪法第1 条所规定的询问、检查和证据保全等非强制调查手段 之外，还拥有打击国税犯罪法第2 条所规定的突击搜查、封存扣押证据等多 项强制调查权。强制调查不以当事人是否同意为条件，但必须要取得法院签发的 搜查令、扣押令等令状才可以行使。例如在一般税务人员进行的课税调查中，往 往因被调查人拒不交出保险柜或房间钥匙而无法收集到有力的证据，而在强制调 查过程中，税务警察可以毁坏保险柜或房间的门锁进行搜查，并且税务警察在执 行搜查任务时可以禁止任何人进入搜查场所。一般情况下强制调查所需的各种令 状由执行调查任务的税警所属税务机关所在地的法院签发，在情况紧急的情况 下，也可以申请证据或被调查人所在地的法院签发。另外，一般的课税调查不拥 有监视居所、跟踪、搜身等针对人身权的调查手段，而税务警察依法拥有以上权 限。 处理结果不同 经过一般的课税调查后，证实纳税人有过少申报或不申报等行为的，除责令 纳税人补缴税款外，由税务署长决定加处罚款( 在日本税法中称之为加算税) ， 罚款按纳税人是否有隐瞒或伪造虚假的纳税事实、欺骗税务机关等主观故意分为 轻加算税与重加算税两个档次。 第三章国外税务警察制度比较和借鉴 而经过税收犯罪调查后的处罚比较特殊，对于同一违法行为，如果法