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m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 中文摘要 土地储备制度作为一项舶来品，它是在我国土地使用制度改革、土地市场发 展和国有企业改革过程中应运而生的以盘活城市存量土地、实现城市土地资源可 持续发展的一项土地管理制度。在短短的十来年中发展迅猛，在帮助国有企业改 制脱困、规范土地市场，增加政府土地收益、集聚城市建设资金、落实城市规划 等方面发挥了巨大的作用。 但是，由于我国城市土地储备制度建立的时间较晚，在发展上还处于初期阶 段，作为新生事物，无论在理论上还是在实践上，对城市土地储备制度的研究均 处于探索阶段，尚未形成符合我国国情的成熟的理论体系。在实践中，各地土地 储备机构的性质、定位、运行模式等也千差万别。这项制度运行以来客观上造成 了地价的大幅上涨，主观上各地政府对于实施土地储备最大限度获取土地收益的 期望，以及媒体对此的大肆渲染，使得各方面对这项制度产生了很多争议。由此， 暴露出了该项制度的缺陷和实施过程中的目标偏离等问题。 本文通过对各地土地储备机构实践探索的实证分析，审视在我国社会主义市 场经济条件下土地储备制度发展的时代背景，重新梳理了土地储备的本质与功能 定位，在此基础上提出对土地储备机构改革的方向公司化运营，并对土地储 备公司化运营的基本问题，如土地储备公司的设置和法律地位、公司治理结构、 职能定位与运行机制、融资模式、土地储备公司与政府及政府相关部门的关系、 绩效考核等方面分别予以论述。这将从土地储备机构的定位与运行方面为进一步 完善土地储备制度提供决策参考，使这项制度在社会主义市场经济条件下发挥应 有的作用，从而实现社会效益和人民群众福利水平的整体提升。 关键词：城市经济，土地储备，公司化，改革 m p a 学位论文作者：高启龙土地储备机构的公司化改革研究 a sa ni t e mo fi m p o r t e dp r o d u c t ，t h el a n d 建戳孙，es y s t e ma i m sa tv i t a l i z a t i o nt h eu r b a ns t o c k a n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fl a n d , w h i c he m e r g e di nt h el a n db g er e f o r m a t i o n ，t h el a n dm a r k e t d e v e l o p m e n ta n ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r m a t i o n t h el a n dr e s e r v es y s t e md e v e l o p ss w i f t l y a n dv i o l e n t l yi nt h es h o r tt e ny e a r s i th a s p l a y e d th e h u g e r o l ei nh e l p i n gs t a t e - o w n e d e n t e r p r i s er e m a n u f a c t u r eg e t so u to ft r o u b l e ，s t a n d a r d i n gt h el a n dm a r k e t ，i n c r e a s i n gt h e g o v e m m e n t s l a n dr e v e n u e ，g a t h e r i n gt h eu r b a nc o n s t r u c t i o nf u n d ，c a r r y i n go u tt h eu r b a np l a n n i n g h o w e v e r , t h ee s t a b l i s h m e n to ft h el a n dr e s e r v es y s t e mi n0 1 1 1 c o u n t r yi sr e l a t i v e l yl a t e ，a n d s t i l la ta ni n i t i a ls t a g e a sn e wt h i n g s t h es t u d yo nl a n d 他s e es y s t e mi sa tt h es t a g eo f e x p l o r i n g n om a t t e ri nt h e o r yo ri np r a c t i c e ，a n dt h e r ei sn om a t u r et h e o r e t i c a ls y s t e ma c c o r d e d w i mt h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r yy e t hr e a l i t y , t h er e g i o n a ll a n d 嘲e n ，eo r g a n i z a t i o n s n a t u r e ，l o c a l i z a t i o n ，m o v e m e n tp a t t e r na r ea l s oi n f i n i t e l yv a r i e d s i n c et h i ss y s t e mm o v e m e n th a s c r e a t e dt h es o i l - r e n tv a l u el a r g er i s eo b j e c t i v e l y , s u b j e c t i v e l yt h er e g i o n a lg o v e r n m e n t sm a x i m u m l i m i tg a i nt h el a n di n c o m ee x p e c t a t i o nr e g a r d i n gt h ei m p l e m e n t a t i o nl a n dr e s e r v e ，a sw e l la st h e m e d i ae x a g g e r a t i o nw a n t o n l y , c a u s e da l lq u a r t e r st oh a v em a n yd i s p u t e sf a c i n gt h i ss y s t e m i t e x p o s e dt h i ss y s t e m sq u e s t i o n si nf l a w ，i m p l e m e n t a t i o np r o c e s sg o a ld e v i a t i o n ，a n ds oo n t h i sa r t i c l et h r o u g ht ot h er e g i o n a ll a n dr e s e r v eo r g a n i z a t i o np r a c t i c ee x p l o r a t i o n se m p i r i c a l a n a l y s i s ，c a r e f u l l ye x a m i n e st h et i m eb a c k g r o u n do fl a n dr e s e r v es y s t e m sd e v e l o p m e n ti n 0 1 1 1 c o u n t r ys o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，c o m b st h ee s s e n c eo fl a n dr e s e t v ea n dt h ef u n c t i o n a l l o c a l i z a t i o n ，b a s e d o i lt h i sp r o p o s e d t h a t t ot h el a n dr e s e r v e c o r p o r a t e r e f o r m s d i r e c t i o n - - c o r p o r a t i o no p e r a t i o n ；t h e ni t s e p a r a t e l ye l a b o r a t e st h e s ea s p e e t so ft h el a n dr e s e r v e c o m p a n y se s t a b l i s h m e n ta n dt h el e g a ls t a t u s ，t h ec o m p a n ym a n a g e m e n ts t r u c t u r e ，t h ef u n c t i o n l o c a l i z a t i o na n dt h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，t h ef i n a n c i n gp a t t e r n ，t h el a n dr e s e t v ec o m p a n ya n d t h eg o v e r n m e n ta n dg o v e r n m e n tr e l a t e da s p e c t sa n dd e p a r t m e n t sr e l a t i o n s ，a c h i e v e m e n t s i n s p e c t i o n ，a n d8 0o n i tw i l lc o n s u m m a t et h el a n dr e s e r v es y s t e mf u r t h e l - f r o mt h el a n dr e s e r v e o r g a n i z a t i o n sl o c a l i z a t i o na n dt h em o v e m e n ta s p e c tt op r o v i d et h ep o l i c y - m a k i n gr e f e r e n c e ， e n a b l e si tt op l a yt h ep r o p e rr o l eu n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e re c o n o m yc o n d i t i o n ，t h u sr e a l i z e st h e o v e r a l ls o c i a le f f i c i e n c ya n dt h ep e o p l eb e n e f i tl e v e lw h o l ep r o m o t i o n k e yw o r d s ：u r b a ne c o n o m y ；l a n db a n k i n g ；c o r p o r a t i o n ；r e f o r m i i 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名 数日期：立中 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名师签名 日期： m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 一、引言 、) l f j ( 一) 研究背景及研究意义 土地储备一般是指城市政府依法运用市场机制，通过征购或征收土地使用权 或所有权，并按照土地利用总体规划和城市规划对土地进行前期开发整理与储 备，以供应并调控城市建设用地需求的制度。土地储备制度最早起源于1 8 9 6 年 的荷兰阿姆斯特丹，其目的是在土地私有条件下，通过对土地的事先收购储备， 抑制土地投机与地价过快增长，促进城市有计划的均衡发展，为城市居民提供廉 价住宅及公益性用地，由此提高整个社会的福利水平。随着我国土地使用制度改 革的不断深入，以及城市土地市场的发展，我国土地储备制度也逐步建立。1 9 9 6 年，我国第一家土地收购储备机构上海市土地发展中心成立。1 9 9 9 年6 月， 国土资源部向全系统转发了杭州市土地收购储备实施办法和青岛市人民政 府关于建立土地储备制度的通知，向全国推广两城市开展土地储备工作的经验， 以推动该项制度的建立。通过几年的实践探索，国务院于2 0 0 1 年1 5 号文关于 加强国有土地资产管理的通知中明确提出了“为加强政府对土地市场的调控能 力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度 。加之先前上海、杭州、 青岛等地的示范经验，土地储备工作在全国得到了迅速发展。当年年底，全国土 地储备机构就超过了1 0 0 0 家。截至2 0 0 6 年，全国已成立了各类土地储备机构 2 0 0 0 多家，大部分市县都有土地储备机构。作为一项制度创新，土地储备制度 运行之初，在帮助国有企业改制脱困、规范土地市场，增加政府土地收益、集聚 城市建设资金、落实城市规划等方面发挥了巨大的作用。 经过十多年的发展，这项制度客观上也造成了地价的大幅上涨，主观上各地 政府对于实施土地储备最大限度获取土地收益的期望，以及媒体对此的大肆渲 染，使得各方面对这项制度产生了很多争议。在实践中，各地土地储备机构的性 质、定位、运行模式等也千差万别。由此，暴露出了该项制度的缺陷和实施过程 中的目标偏离等问题。概括而言，主要包括四方面，一是土地储备制度无明确的 法律规定的问题，即无法律依据的问题。尽管中华人民共和国土地管理法和 中华人民共和国房地产管理法中的个别条款可以引申为土地储备制度的法律 依据，但是明显缺乏确定性、针对性和适用性。因此，各地土地储备制度的建立 和实施主要依托地方政府的行政性规定、规章、办法等，法律约束力参差不齐， 运作模式和特点千差万别。：二是土地储备机构功能定位及组织管理问题。由于 土地储备机构本身法律地位模糊、定位不明确，而且地方政府的任期制引起的短 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 期行为必将导致土地储备机构的运营风险，并忽视市场环境，损害社会公平，增 加土地储备供应的盲目性，甚至对房地产市场运行产生负面影响。同时土地储备 机构缺乏全局意识、风险意识、成本意识和效率意识，目标取向单一，获得更多 土地收益往往成为土地储备机构的第一要务，难以发挥土地储备制度的积极作 用；三是地方政府片面追求土地收益的问题。由于土地储备制度的实行从制度保 证了土地资产的显化，土地收益对于地方政府而言，往往成为第二财政。在一些 地方，土地收益占当地财政收入的4 0 以上。而且在2 0 0 7 年以前，土地收益不 纳入预算管理，支出方便，使得地方政府以地生财的冲动在实施土地储备制度后 更为迫切；四是与在现行房地产法律制度框架中计划立项、土地管理、建设、金 融、动拆迁、税务、公司法等各方面存在制度冲突。2 0 0 3 年下半年起，国家针 对整个国民经济出现的过热现象，从金融政策、投资审批、新增建设用地审批等 方面出台一系列管制政策，开始新一轮宏观调控，首次明确了土地政策要参与宏 观调控。从此，在宏观调控手段方面，除了“银根 ，又有了“地根 一词。因 此，在宏观经济政策调整的大环境下，如何准确定位储备机构的性质及运行模式 就成为土地储备研究与实践的当务之急。国土资源部、建设部等部门也就此组织 了相关调研和课题研究。 在土地储备制度的实际运作过程中，大部分城市的土地储备机构定名为“土 地收购储备中心、“土地储备整理中心 或“土地发展公司等等不一而足，其 职能都是其代表主管部门进行土地的征购、储备和出让。仅从名字上看，从事土 地储备的机构既像是一个国有事业单位，又像是一个是国有企业。这种名称定位 的差异实际上就反映了机构的定位困惑问题。而国内的研究重点在土地储备的制 度存在的合理性、土地储备制度的功能定位、运行机制的设计以及对国外经验的 借鉴等方面，对土地储备机构的性质定位及设计研究较少。因此，有必要通过对 各地实践探索的实证分析，审视在我国社会主义市场经济条件下土地储备制度发 展的时代背景与要求，重新梳理土地储备的本质与功能定位，在此基础上提出对 土地储备机构改革的方向公司化运营，并对土地储备公司化运营的基本问 题，如土地储备公司的设置和法律地位、公司治理结构、职能定位与运行机制、 融资模式、绩效考核、土地储备公司与政府及政府相关部门的关系等方面分别予 以研究。这将从土地储备机构的定位与运行方面为进一步完善土地储备制度提供 决策参考，使之在社会主义市场经济条件下发挥应有的作用，从而实现整体社会 效益和人民群众福利水平的整体提升。 ( 二) 国内外研究现状 1 、国外研究现状 2 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 土地储备在国外的发展时问较长，国外学者的研究也较深入。国外学者在研 究的重点上，主要集中在土地储备的涵义界定、土地储备存在的合理性、土地储 备的作用与效果、土地储备机构设计和决策分析等方面。 ( 1 ) 土地储备的涵义界定 美国的r ic h a r dp f is h m a n ( 19 7 5 ) 认为，土地储备是一种政府取得未来开发 需用的土地，用以控制城市发展和方向的制度，通过在城市发展过程中取得或租 赁土地，使其避免不成熟的开发。s y l v a nk a m m ( 1 9 7 5 ) 认为，土地储备是一种大 规模的土地获取、管理及供应计划，对城市的发展形态和土地价格具有实质性影 响。英国的h a r o l db d u n k e r l e y ( 1 9 8 3 ) 认为，土地储备是政府在事先获取相当 规模的土地，然后适时投放到市场以实现与规划目的一致的开发的手段。 ( 2 ) 土地储备的决策分析 例如，d o nt j o h n s o n 和l a r yb c o w a r t ( 1 9 9 7 ) 对公共部门的土地储备决策 行为进行了研究，列举了土地储备决策中应考虑的经济因素，并指出地方政府经 常面临着多种多样的与房地产有关的土地储备决策，可以在公开的市场交易中即 时购进所要储备的土地，也可以凭借他们的特殊权力在以后的任何时候再获得所 要储备的土地，是现在购买( b u y n o w ) 还是将来购买( b u y l a t e r ) 土地，通过 理论上的现金流分析和成本效益分析，他们为地方政府的土地储备决策行为提供 了一个决策模型，帮助判断是现在购买还是将来购买土地。 ( 3 ) 土地储备的作用与效果 国外许多学者都认为土地储备是促进城市健康发展、提高城市生态环境质 量、调控和规范土地市场、防止土地过度投机、降低住房价格、实现社会公共利 益的主要手段。例如，h e n r yb a i n ( 1 9 6 9 ) 与c h a r l e sh a a r ( 1 9 7 4 ) 认为城市土地 储备能够确保城市规划和土地利用规划的实施以及城市公共目标的实现。 e c p a s o u rj r ( 1 9 7 6 ) 认为土地储备是一种公共投机行为，若使用不当，则会降 低土地市场上自由土地投机调节地价的正面作用。因为土地市场上的土地投机者 相互之间也存在着竞争，这种竞争能自动将投机收益降低到合理水平。a n n l s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 认为欧洲一些国家实施土地储备后，促进了城市的有序发展，并 在提供良好的住房条件等方面起到了积极的作用。b a r l o wj ( 1 9 9 3 ) 认为英国政 府对土地市场的控制程度最低，房地产市场稳定性最差，价格上升最快，房地产 风险最大。而在瑞典，地方政府建立的城市土地储备制度成为制约房地产价格膨 胀的缓冲器，有效地限制了土地与住房价格的上涨。 ( 4 ) 土地储备机构设计 对储备机构的设计，国外在机构的性质等方面认识较统一，因此研究主要集 中于机构的内部运作和决策分析。h e n r yb a i n ( 1 9 6 9 ) 提议在城市发展区中通过 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 公共机构取得土地，提供公共设施后，出售或出租给民间开发，并附带必要限制 条件以保证与计划目标致；同时成立公私合营的开发机构，给予足够资金从事 土地取得和开发，并从公共设施建设、土地出租出售的运作中摊还资金。英国于 1 9 6 7 年通过土地委员会法( l a n dc o m m i s s i o na c t ) ，并设立土地委员会，授予 该委员会事先取得认为需要开发的土地，并于开发后市价出售或出租供私人企业 使用，仅对于自用住宅使用者减价出售或出租( h e a p ，1 9 6 7 ) 。a n n l s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 介绍了瑞典和法国的土地储备制度。两国都是由当地议会组织专门组织，专司土 地储备。h a r r ，c h a r l e s ( 1 9 7 4 ) 则主张建立城市土地银行( m e t r o p o l i t a n l a n d b a n k ) 和联邦城市开发银行( f e d e r a lu r b a nd e v e l o p m e n tb a n k ) ，赋予其征收、 投资与兴建公共设施和处分土地的权力，执行土地储备政策。世行专家安德鲁 希尔顿在土地储备国际做法评估中指出土地储备机构应是一公共机构，通常 是市级公共机构，先于开发之前几年购买土地，开展必要的平整工作，然后将土 地出售或出租。 2 、国内研究现状 国内土地储备制度起初的推行是由上而下通过行政力量推动，但土地储备制 度的发展却又远超出了国土资源部门能够控制的范畴，各地政府成了制度创新的 主角，因此，在缺乏制度规范的情况下实践探索形式多样。而且国内的研究也因 土地储备制度的兴起和很高的社会关注度而发展较快，但对土地储备机构的性质 定位及设计研究较少。 ( 1 ) 土地储备的必要性 冷宏志、宫玉泉( 2 0 0 1 ) 认为我国城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手 中，而这些土地使用者可以通过各种渠道成为土地供应者，造成城市土地供应总 量失控、土地招标拍卖制度难以推行、国有土地资产大量流失等不良后果。实行 土地储备制度从而形成政府对城市存量土地供应的垄断，是解决这些问题的必然 选择。仇保兴( 2 0 0 1 ) 认为我国土地市场上的多渠道、多头供地影响了“公平、公 正”的市场竞争原则，影响了土地招标拍卖的实施，阻碍了土地招标拍卖的发展， 政府必须强化土地一级市场的宏观调控，实行土地储备制度，垄断土地一级市场 的供应，堵住土地多头供应的源头。 ( 2 ) 土地储备的功能 欧阳安蛟( 2 0 0 2 ) 对我国城市土地储备制度的实践效果也进行了总结，认为土 地储备使政府垄断了城市存量土地的供应，增强了政府的宏观调控能力，有利于 企业脱困改制和结构调整，有利于合理利用城市土地，保证了城市规划的实施。 张宏斌和贾生华( 2 0 0 0 ) 认为土地储备能够落实城市用地计划，实现土地供应总 4 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 量控制和结构目标；落实城市规划，实现城市设计目标；公开市场信息，提高城 市土地市场运行效率；加快城市土地使用制度改革和转轨步伐，促进城市土地资 产保值增值，为城市建设积累建设资金；服务国有企业改革。刘维新( 2 0 0 3 ) 认 为，土地储备制度的实践产生了四方面效应，增强了地产市场的宏观调控能力： 为城市建设积累了资金；抑制了土地炒作，规范了市场；为城市总体规划实施创 造了条件。并且，引发了地价、房价的上升，房地产开发企业大洗牌，推动了土 地金融的发展和财富的转移。 ( 3 ) 土地储备的运作模式 目前，我国的土地储备还没有形成统一的运作模式。大多数学者将我国土地 储备典型模式划分为三类，如陈建设( 2 0 0 0 ) 认为，我国土地储备制度的运行模式 大体分为三种：按照市场机制运行的模式，行政指导和市场运作相结合的模 式，行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式。也有学者( 冯昌中等， 2 0 0 2 ) 将我国土地储备模式分为四类，即上海为代表的市场主导模式，杭州为代 表的政府主导与市场运作相结合模式、天津为代表的“双储双控”模式和南京为 代表的社会储备模式。 ( 4 ) 土地储备机构定位与设置 目前，我国各城市土地储备机构的形式大体上有两种：一种为事业单位，隶 属于土地管理部门或者隶属于土地管理部门并接受地方政府设置的非常设协调 机构的领导；另一种为各种公司形式。哪种更符合我国实际，总体上有三类观点： 第一类认为，两种机构设置实质上并无太大差异，如郑艳馨和孙吴亮( 2 0 0 3 ) 认 为，从表面上看，两种形式的组织实体性质不同。但从本质上看，它们都不是以 营利为目的，而以控制供地权，实现政府经营城市的总体计划为目的，代理政府 进行土地收购、储备、运营和管理。第二类认为，应当明确土地储备机构为非盈 利性的事业单位。如贾生华等( 2 0 0 1 ) 在考察杭州、绍兴等地形成土地储备委员 会和土地中心两级管理的运行机制的经验基础上，强调城市土地储备中心应该是 一个非盈利机构。吴次芳和谭永忠( 2 0 0 2 ) 认为，土地储备是一种仓储行为，土 地储备机构应当是一个仓库，起仓库保管员的作用，作为土地管理部门的一个下 属机构，受土地管理部门的委托办理具体事务，管理土地储备库。李明月和胡竹 枝( 2 0 0 2 ) 在对土地储备机构的名称和性质进行分析后指出，在条件成熟的城市， 土地储备机构可命名为土地经营中心，鉴于土地储备肯定有盈利，可考虑吸引社 会资金，将土地经营中心设置成国家参股、完全按市场机制运作的企业经营实体。 吴群等( 2 0 0 2 ) 设计了城市土地资产经营的委托代理机制，由政府委托城市土 地资产经营公司开展土地经营。杨继瑞( 2 0 0 3 ) 认为，建立城市土地储备制度和 土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。问题的关键 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 是要提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，必须借助市场机制 来运作。因此，可以考虑成立城市土地储备与开发公司这类中介机构来运作城市 土地的储备事宜，以企业化运作方式来实现国有土地储备的委托经营。周晓艳等 ( 2 0 0 3 ) 认为，从收益分配与风险承担、融资渠道、国有资产的保值增值等方面 来看，以国有独资企业形式开展土地储备工作应当提倡。刘波和费跃峰( 2 0 0 3 ) 从深圳和上海的实践出发，提出了建立中央直属的土地储备公司的设想，并设计 了土地储备公司框架。胡存智( 2 0 0 4 ) 认为应将各地的土地储备机构改组、改造 为中央控股，面向民资、外资开放、当地政府参股的土地收购储备股份公司，不 以谋利为目标，专司土地市场供应调控之职。卢新海( 2 0 0 8 ) 认为应以企业化运 作方式来实现国有土地储备的在法律授权之下的委托经营。城市土地储备经营公 司在政府的监督下，一方面严格执行城市政府的土地收购、储备和出让计划；另 一方面又借助市场来实现城市土地储备计划，以促进城市土地市场的健康高效运 作。顾长浩，何乃钢( 2 0 0 8 ) 认为从务实的角度出发，合理的土地储备部门应该 是一家公共企业。但基于我国土地所有制的性质、土地储备的目标和定位、土地 储备机构作为独立的事业单位法人比较合适，但是应该将对事业单位的授权方式 从行政委托改为法律、法规授权，只有如此，土地储备机构才具有独立行使职权 与承担责任的能力。从理论研究和实践的趋势上看，基本上趋向于土地储备机构 的公司化运营。 ( 三) 研究方法及主要内容 1 、研究方法 本文尝试从土地储备机构的公司化改革方面探讨完善土地储备制度、提高土 地储备运行效益的措施。在城市土地储备制度的产生背景、土地储备机构现状及 功能定位与运行模式等方面，本文主要综合运用土地经济学、城市经济学、公共 管理学等理论，运用比较研究和实证研究的方法，以定性分析为主，具体分析了 国内外城市土地储备研究的现状，并结合我国主要城市土地储备制度的实践，在 充分吸收国外经验、重点分析国内实践的基础上，提出了土地储备机构的公司化 改革方向和具体内容。并对土地储备公司化运营的基本问题，如土地储备公司的 设置和法律地位、公司治理结构、职能定位与运行机制、融资模式、绩效管理、 土地储备公司与政府及政府相关部门的关系等方面结合实际地进行深入研究和 有益探讨，为土地储备制度的多层次目标的实现，土地储备机构高效运行和持续 发展提供有力的管理决策支持。 2 、主要内容 6 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 本文共分六部分，具体是：第一部分为引言，介绍了本文的研究背景及研究 意义、国内外研究现状及主要内容及研究方法。 第二部分为我国土地储备制度建立的背景，从四个方面概要阐述了该制度建 立的内在动力与时代背景。 第三部分通过比较分析的方法从四个不同划分方式上对现有土地储备机构 进行的深入的实证分析。 第四部分在以上分析的基础上重新梳理了土地储备的本质特征与功能定位。 从而引出了第五部分，土地储备机构的改革方向公司化运营。第五部分是本 文的重点，详细阐述了土地储备公司化改革的重要范畴机构设置和法律地 位、公司治理结构、职能定位与运行模式、融资模式、土地储备公司与政府及政 府有关部门的关系、绩效管理等公司化改革的具体问题。 第六部分是结论与展望，对本文的研究进行了总结性阐述，并提出了后续研 究的方向。 7 m p a 学位论文作者：高启龙土地储备机构的公司化改革研究 二、我国土地储备制度建立的背景 短短几年内，随着各地土地储备机构的大量建立和运行，土地储备制度落地 生根，得到各地政府的广泛推广和运用。由于我国的经济制度、土地所有制等基 本国情与国外不同，土地储备制度产生背景及动因与国外相比存在较大差异。通 过综合分析，本文认为土地储备制度建立的背景主要有以下四个方面： ( 一) 经济体制改革的必然要求 改革开放3 0 年的历程，是社会主义市场经济制度建立和不断完善的过程。 土地市场作为市场经济体系的重要组成之一，必然要发挥市场机制对土地资源配 置的基础性作用。在这一要求下，从7 0 年代末起，土地使用制度的改革就一直 在不断推进。 首先，将无偿、无限期、无流动的土地使用制度按照土地所有权与土地使用 权分离的原则，将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后 的土地使用权可以转让、出租、抵押，即变土地使用权为有偿、有限期、可流动。 这一转变先从外资企业用地开始，1 9 7 9 年7 月1 日全国人大通过的中华人民 共和国中外合资经营企业法规定合营企业使用的场地如果未作为中方合营单位 的投入，应向中国政府交纳使用费。1 9 8 4 年，国内是从辽宁省抚顺市开始了全 面征收城市土地使用费的试点，并逐步向各地推广。1 9 8 7 年，深圳经济特区借 鉴香港土地批租制经验，率先试行城镇国有土地使用权出让转让制度。1 9 9 0 年6 月，国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例， 从法律法规层面上正式实施土地使用权的有偿使用制度。截至1 9 9 2 年底，土地 出让工作已覆盖除西藏外的全国2 9 个省( 市、区) ，经营性用地地供应主要采用 出让方式。到1 9 9 5 年，全国依法出让的土地占新增建设用地供应量的比例已上 升到2 5 9 6 左右，土地转让现象也明显增加。 然后，针对协议出让占主流，导致市场机制无法充分发挥对土地要素配置作 用的问题，通过建立土地储备制度来促进招标、拍卖、挂牌等市场化出让方式的 推行，强化市场在土地资源配置中的作用。自1 9 9 9 年以来，以加强国有土地资 产管理、防止国有土地资产流失、促进国有企业改制和发展、推行招标拍卖出让 土地使用权等为内容的相关规定接连出台，如：1 9 9 9 年1 月2 7 日国土资源部发 布关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知、1 9 9 9 年1 1 月2 5 日 国土资源部发布国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的 若干意见、2 0 0 0 年1 月6 日国土资源部发布关于建立土地有形市场促进土地 使用权规范交易的通知、2 0 0 1 年4 月3 0 日国务院发布关于加强国有土地资 产管理的通知、2 0 0 2 年8 月2 6 日国土资源部和监察部联合发布关于严格实 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知。为适应土地使用制度改革，配 合上述一系列政策的落实，土地储备制度在各地纷纷建立并运行。 ( 二) 土地使用制度变迁与土地市场完善的必由之路 土地出让制度实行之初，大量土地以毛地、生地协议出让，在推进土地有偿 使用制度改革，加快城市建设的同时，也带来多方面的负面效应：一是多头供地 导致土地隐性市场泛滥，土地投机严重；影响城市规划的实施；土地资源配置效 率低下，浪费严重；政府缺乏宏观调控房地产市场的有效手段。二是绝大多数土 地以生地形式出让，致使动迁矛盾增多，影响了社会的稳定。同时，开发周期的 拉长和开发风险的加大，又造成大量土地闲置。因此，需要建立土地储备制度。 第一，使作为国家土地所有者代表的城市政府手中真正有地，实现其在土地出让 中的主体地位，垄断土地一级市场，加强城市规划的执行力度和对城市发展的有 效控制。第二，通过对土地统一收购储备，以“招、拍、挂”方式统一出让，在 一级市场就体现土地的真实市场价值，挤压一、二级市场的价格差，能有效抑制 土地二级市场的投机炒作。第三，公开的市场操作保证了土地市场配置资源的有 效性，防止了市场失灵现象，减少了土地资源的浪费，促进了土地的节约集约利 用。 ( 三) “经营城市”的必然选择 随着我国城市化进程的日益加速，城市基础设施的建设需要当地政府投入巨 额的资金。但我国1 9 9 4 年实施分税制改革后，财力大量向上集中，而地方政府 的职能、职责范围基本没变，导致地方政府事权和财权严重不匹配，绝大多数城 市财政入不敷出，仅维持政府日常开销，即所谓吃饭财政。但是基本建设还必须 要推进，地方政府只有开辟新的资金来源。这种情况下，推行城市建设投融资体 制的改革，“经营城市”成为各地城市建设的重要战略措施。城市经营的实质是 运用市场手段，对城市的自然生成资产( 如土地) 与人力作用资产( 如路、桥) 及递延资产( 如道、桥冠名权，户外广告空间) 等进行积聚、重组和运营。随着 社会经济的持续发展以及城市化、工业化推进和各项基础设施建设的不断积累， 土地及地上附着物价值总额急剧增加，据沈悦和刘洪玉( 2 0 0 4 ) 的测算，截至 2 0 0 1 年我国城市土地资产总额达1 9 4 6 万亿元，为1 9 9 0 年的3 3 3 倍，是当年 g d p 总额的2 0 3 倍。所以，经营城市从某种意义上来说，就是经营城市土地。 因为城市储备制度有助于城市经营的有效运行，地方政府对土地储备表现出高度 热情就是必然，以地生财成为地方政府的共识。而在长期的计划经济下，土地的 9 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 实际使用、占有及收益的权利已经让渡给了现土地使用者，国家及城市政府只是 名义上的所有者代表。通过土地收购储备制度，使城市政府真正实现了所有者权 权益，这也是土地储备制度产生和发展的内在动力。 ( 四) 国有企业改革、改制的重要途径 2 0 世纪9 0 年代，国有企业的改革、改制成为经济体制改革的重要内容。在 企业的改制、重组过程中，破产兼并、安置职工、技术升级、“退二进三或“腾 龙换鸟 ，首先要面对的就是改制资金从哪里来的问题。而这些企业长期亏损、 设备厂房等固定资产价值很低，唯一的优质资产就是原划拨土地。起初，国家允 许企业将划拨土地有偿转让用于改制。但现实中，企业土地资产自行变现存在许 多问题：一是土地开发专业性强，土地市场信息不对称，导致企业无法掌握土地 的真实市场价值，且开发商资金常常难以及时足额到位；二是企业自行处置土地 造就了权力寻租的温床，产生了大量腐败行为，造成了国有土地资产的巨额流失； 三是单独出让影响城市整体布局和长远规划。因此，各地普遍通过土地储备机构 来起到企业改制的桥梁作用，加强企业土地资产的变现能力，避免国有资产的流 失，为国有企业改制脱困提供资金支持。 1 0 m p a 学位论文作者：高启龙 土地储备机构的公司化改革研究 三、现有土地储备机构的比较分析 虽然国家鼓励各地试行土地收购储备制度，该制度近几年发展也较快，但由 于土地储备制度在国内还是新生事物，缺乏有关法律、法规的支撑：同时，各地 土地市场建设环境千差万别。因此，各地形成了类型不同的实践探索。通过对上 海、北京、天津、重庆、杭州、广州、深圳、武汉、青岛、大连、厦门、苏州、 南京、昆明、兰州等十多个具有代表性的城市土地储备机构进行比较分析，可以 从不同方面将现有土地储备机构分为以下几个类型： ( 一) 从运行模式上，可分为市场型、政府主导型和政府主导与市场 调节相结合型三种模式 1 以上海为代表的市场主导型机构 上海的土地储备机构成立于1 9 9 6 年的上海市土地发展中心是国内第一 家土地收购储备机构，开制度之先河。其在进行土地收购储备时，是土地储备机 构根据储备计划向规划部门申请确定地块规划条件，并对收购价格进行评估，然 后与原土地使用者协商确定土地收购价格，签订收购协议。土地储备机构对储备 土地实施拆迁、平整和相关基础性开发，再以市场化方式出让。这一模式的“市 场”性主要体现在土地储备机构对储备范围内的土地实施收储并不具有强制性， 能否成功收储土地要视其与用地单位的协商情况而定。如果在土地收购价格或约 定土地收益分成等方面协商不成，土地储备将无法进行。因此，土地收购成功与 否完全取决于市场。2 0 0 4 年上海出台了c k 海市土地储备办法，对土地储备体 系作了较全面的规定，明确了土地储备是政府行为。上海市场主导型土地储备运 作机制有了较大改进，在具体地块的操作基本采用市场化方式的同时，政府主导 力度也大大加强。纯粹意义上的“市场主导 是不符合现实情况的，只能说在土 地储备运作过程中，上海的市场化程度相对较大。严格意义上来讲，上海土地储 备机制将向典型的、真正意义上的“政府主导、市场运作方向发展。 2 以杭州为代表的政府主导型机构 杭州市规定市土地储备中心代表政府对市区存量与增量土地有统一收购权， 市区范围内凡需盘活的土地一律由储备中心收购和储备。同时对市区所有土地特 别是经营性用地统一由政府储备土地供应，以此来高度垄断土地一级市场。土地 储备机构对纳入储备计划的土地统一征购，具有一定的强制性，补偿标准也有统 一的标准。原划拨土地使用者不得用过补办出让手续或其它的方法自行转让土地 1 1 m p a 学位论文作者：商启龙土地储备机构的公司化改革研究 使用权。杭州模式的优势是土地储备机构有政府的行政授权，具有行政职能，运 作效率高，能保障一级市场的垄断。不足是实行统一收购，待收购土地面积过大， 加之土地储备周期长，会产生较大的财务风险，对相对人土地使用权利的保障也 较差。 3 以武汉为代表的政府主导与市场调节相结合机构 武汉市土地储备机构对经营性用地实行统一收购、统一储备、统一出让；但 用地单位有一定的讨价还价的权利，对非经营性用地，企业搬迁改造、改制企业 等存量土地实行交易许可制度。因此，武汉土地储备机构是一种强制储备和土地 交易许可结合的运作模式，实际上还承担着国有土地资产管理者和土地交易市场 的部分职能。“武汉模式 既不同于市场主导的“上海模式 ，也不同于政府主导 的“杭州模式 ，是二者的结合，即“政府主导，市场运作 。最明显之处在于“武 汉模式 实行两条腿走路，即土地供应方式上实行储备土地供应和交易许可相结 合，一是通过土地储备机构储备后向市场公开出让经营性土地，二是不通过土地 储备机构储备，经过土地行政主管部门批准( 许可) 后，直接通过市场公开供地， 成交后，土地储备机构和委托交易人按照规定的比例分享成交价款，这一比例在 2 0 0 5 年之前为土地储备机构得成交价款的3 5 ，委托交易人得6 5 ，在2 0 0 5 年后调整为不改变原用地条件的按照土地储备机构得成交价款的4 0 ，委托交 易人得6 0 ，改变用地条件的双方各得一半。 ( 二) 从决策和领导体制上，可分为单一制和复合制 1 国土资源管理部门是土地储备机构的主管部门，土地储备机构作为局属 单位而存在，如深圳、西安、广州、厦门等地。 2 国土资源管理部门与专门委员会( 或领导小组) 双重管理，即土地储备 机构除在业务上受国土资源管理部门的领导和指导外，在城市政府层面设有土地 储备委员会或领导小组、联席会议等机构，一般由市长或分管副市长牵头，发改 委、财政局、国土局、建设局、规划局等相关部门参与，负责土地储备重大事项 的决策。现大多数城市都有类似机构。土地储备机构在政府管理序列上或归口国 土资源管理部门或独立于国土资源管理部门设立。 3 城市政府或专门领导小组直接主管土地储备机构( 如大连) 。 4 、值得说明的是，还有其他类型的特殊土地储备机构，如各地有土地储备 职能的城市建设投资公司或其他政府投融资平台机构等，这也是近几年土地储备 实践中的普遍现象，发展很快。有些地方的有土地储备职能的城投公司或其他政 府投融资平台机构实际的土地储备