（公共管理专业论文）上海市公共交通管理体制问题及对策研究.pdf

摘要 摘要 城市公共交通是城市客运交通的主体，是城市建设和发展的重要基础之一， 是生产和生活必不可少的社会公共设施，也是城市投资环境和社会化生产的基本 物质条件。城市公共交通系统是一个包含在城市及其近郊范围内，为方便居民和 公众出行，使用各种运输工具的旅客运输体系，而不仅仅指服务于公众出行需求 的运输工具。城市公共交通系统是一个特殊的矛盾综合体。作为经营企业考虑， 它必须尊重价值规律，讲求经济效益；作为公用事业考虑，它又必须保持公益性， 讲求社会效益。既不能为追求经济效益而降低社会效益，又不能为追求社会效益 而放弃经济效益。因此，它必须接受政府与市场的双重制约。 城市公共交通行政管理职能表现在宏观调控、微观监控、行政服务等三个方 面。上海城市公共交通管理体制改革要遵循政府行使城市公共交通行政管理职 能，由代表国家投资的机构行使城市公共交通所有者职能，由企业经理人员行使 城市公共交通经营者职能的原则。从票价机制、补贴机制、投融资机制、企业经 营机制、城市公共交通线路经营权授予机制等方面提出上海公共交通市场机制的 改革方案。 本文结合多年工作实践，运用所学理论，如政府规制理论、威尔逊组织结构 理论、公交优先及可持续发展理论等，对上海城市公共交通管理体制存在的问题 进行了深入分析。同时借助国内外大量文献，总结和归纳一些先进经验和模式； 并在此基础上探讨了现阶段改革的难点和重点，并提出了一些针对性的建议。 关键词：公共交通，管理体制，政策建议 a b s t r a c t a b s t r a c t u r b a np u b l i ct r a n s p o r ti sac i t y sm a i nm e a n so fp a s s e n g e rt r a f f i ca n do n eo ft h ei m p o r t a n t f o u n d a t i o n so f u r b a nc o n s t 九j c t i o na n dd e v e l o p m e n t i ti sa ne s s e n t i a lp u b l i c f a c i l i t y f o r p r o d u c t i o n 肌dl i f e ，a n di st h eb a s i cm a t e r i a lc o n d i t i o n so fc i t y 。si n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n d s o c i a lp r o d u c t i o n u r b a np u b l i ct r a n s p o r ts y s t e mi sap a s s e n g e rt r a n s p o r t a t i o ns y s t e md e v e l o p e d i nt h ec i t ya n di t ss u b u r b s ，f 0 rt h eb e n e f i to fr e s i d e n t st r i pa n dt h eg e n e r a lp u b l i c i tu s e sa v a r i e t yo fm e a n so f 仃a n s p o n a t i o n ，r a t h e rt h a nt h o s eo n i ys e r v i n gt h et r a v e ln e e d so ft h ep u b l i c t h eu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ns y s t e mi sas p e c i a ls y s t e ma p p e a l i n gt od i f 佗r e n tv a l u e s o nt h e o n eh 绷d ，i tm u s tr e s p e c tt h el a wo fv a l u ea n df o c u so ne c o n o m i cb e n e f i ta sab u s i n e s se n t e r p r i s e ， h o w e v e ro nt h eo t h e rh a n d ，i ts h o u l dp r o t e c t 锄dp u r s u es o c i a li n t e r e s t s 嬲ap u b i i c u t i l i t y t h e r e f o r e ，i tm u s tb ec o n s t r a i n e db yg o v e m m e n t 笛w e i l 越m a r k e t t h ea d m i n i s t r a t i o no fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o nd e m o n s t r a t e si nt h e f o l l o w i n gt h r e e 舔p e c t s ：t h em a c r oc o n t r o l ，m i c r oc o n t r o la n da d m i n i s t r a t i v es e r v i c e s t h er e f o mo fs h a n 曲a i s u r b 卸p u b l i c 仃a n s p o r t a t i o n sm a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l dt h ef o i l o w i n gp “n c i p l e s ：f i r s t l y ，t h e g o v e m m e n te x e r c i s et h ea d m l n i s t r a t i v ef u n c t i o n so ft h eu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n s e c o n d l y ， s t a t e i n v e s t e di n s t i t u t i o n sa n db u s i n e s se x e c u t i v e se x e r c i s et h ef h n c t i o n sa st h eo w n e r0 fu r b a n p u b l i ct r a n s p o r t a t i o n t h er e f 0 咖p r o g r 锄o fs h a n 曲a ip u b l i ct r a n s p o r t a t i o nm a r k e ts h o u l df o c u s o nt h et i c k e tp r i c e ， s u b s i d ym e c h a n i s m s ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm e c h a n i s m ，c o r p o r a t i o n m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，a n d m e c h a n i s mf o rg r a n t i n gm a n a g e m e n tr i g h t0 fu r b a n p u b l i c t r a n s p o r tl i n e s t h ea r t i c i ea n a l y s e sd e e p l yt h ee x i s t i n gp r o b l e m s0 ft h es h a n g h a iu r b a np u b “c 仃a n s p o r t m a n a g e m e n ts y s t e m ，r e l e v a n tw o r kp r a c t i c ef o rm a n yy e a r sa n dt h e o r i e s ，s u c h 雒g o v e m m e n t r e g u 】a t i o nt h e o 拶，t h eo 唱a n i z a t i o n a js t r u c t u r eo ft h et h e o 拶o fw i l s o n ，p r i o r 时p u b l i ct r a n s p o r t a n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r y a tt h es a m et i m e ，w i t hal a r g en u m b e ro fd o m e s t i ca n d f o r e i g nl i t e r a t u r e ，t h ep a p e rs u m su pi n t oa d v a n c e dp r a c t i c e sa n dm o d e l s ，a n do nt h eb a s i so f w h i c hd i s c u s s e st h ek e yi s s u e sa n da l s ot h ed i f f i c u l ti s s u e si nc o n t e m p o r a 叫t h ep r e s e n ts t a g eo f r e f o 咖，p u t sf o n v a r ds o m es p e c i f i cs u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：p u b li ct r a n s p o r t ，m a n a g e m e n ts y s t e m ， p 0 1i c ys u g g e s t i o n n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：徐宏往 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 徐宏书 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：徐宏伟 年月日 第l 章引占 1 1 问题的提出 第1 章引言 城市公共交通作为城市基础设施的重要组成部分，直接关系到城市整体功能 的发挥、市民生活质量的提高和城市的可持续发展，是城市现代化建设的重要环 节和关键。随着城市化进程的加快、城市经济的繁荣、城市居民出行次数的增加， 城市交通同益恶化，而因交通紧张造成的大量交通事故，使人们的出行越来越缺 乏安全感。同时，由于行驶车辆的大量增加而引发的环境污染，也使人们的身心 健康受到极大损害，居住环境同益恶化。 城市交通是城市重要的基础功能和形象标志之一，是综合交通系统的重要组 成部分。上海市区人口密度高、用地紧张，人均道路面积只有国内同类城市的 1 2 到l 3 ，国外同类城市的1 5 甚至十几分之一。“十一五”是上海加快推进 “四个率先”、加快建设“四个中心的关键时期，2 0 1 0 年要举办成功、精彩、 难忘的世界博览会，一个高效、和谐的一体化城市交通体系是成功举办世博会的 基础保障，是上海社会经济持续发展的重要支撑。 目前，公交优先的思想被广泛认同，优先发展城市公共交通被认为是解决上 海城市交通问题、保持城市可持续发展的必由之路。在优先发展城市公共交通的 过程中，重要的一环是突破传统管理体制的障碍，将“公交优先”这一政策落到 实处、引向深入。当前，上海在管理方面存在的法规不健全、部门分割、行业分 割、运输方式分割等都与传统重叠式的管理体制的延续有关。虽然经过历次改革， 也只是个别职能在新旧机构间进行转移，还没有从根本上解决原有体制的弊端。 通过对城市公共交通系统运行过程中暴露出来的政策、管理、市场等方面的一系 列问题进行分析，城市公共交通的管理体制问题己经成为现阶段上海城市公共交 通发展中的重点和难点。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 城市公共交通管理体制改革的首要目的，应当是在快捷、方便、舒适、经济 的实现人的移动的经营活动中，达到经济效益、社会效益和环境效益的统，适 曲f 1 一i ：海公共交通发展论【j 1 上海经济1 9 9 4 ( 6 ) ：1 9 2 0 1 第l 章引苦 应市场经济体制的建立，适应改革与发展的进程。所以，本文的研究目的在于： ( 1 ) 缓解城市拥堵。公共交通管理体制改革的首要目的是缓解交通压力。 近年来，上海城市公共交通建设取得了较大的进展，但交通拥堵在时间与空间上 呈现蔓延扩展趋势，捌挤程度也在不断加剧。城市公共交通在占用道路空间、道 路环境污染和能源消耗三方面具有其它交通方式无法比拟的优越性。若按在市区 同样运送1 0 0 名乘客计算，使用公共汽车与使用小汽车相比，道路占用长度减少 近9 倍，节省油耗约5 倍，排放的有害气体最多的可降低1 5 倍左右。同时，城 市公共交通是解决低收入人群出行难的基本保障，为低收入人群提供低价优质的 公共交通服务，也体现了社会公平。研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收 入的1 0 至1 2 ，超过1 2 就成为负担了。因此，优先发展城市公共交通是提 高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段。 ( 2 ) 保护城市环境。城市交通的发展必然带来严重的环境问题，直接威胁 到市民的身心健康。以轿车为例，我国新车的h c 、c o 和n o x 的排放量是美国 新车排放量的1 4 5 倍、11 8 倍和3 3 倍。公共汽( 电) 车与私人小汽车相比，小汽 车对空气的污染是公共交通的1 0 倍，交通事故是l o o 倍。因此，为减少城市空 气污染，改善城市居民的居住环境，促进城市可持续发展，必须大力发展公共交 通，上海要创造条件发展快速轨道交通，推广电动汽车、氢气汽车、太阳能汽车 等无污染的新能源交通工具。 ( 3 ) 高效利用土地。优先发展公共交通特别是大容量的公共交通，是合理 利用资源的重要举措。这是因为以公共汽( 电) 车、轨道交通为主要代表的城市大 容量公共交通占用道路和停车用地最为经济。以每平方米每小时运载人数多少为 标准衡量道路的使用率，公共汽( 电) 车是小汽车的1 旺1 5 倍，是中巴车的4 _ _ 6 倍，是自行车的6 倍：运送同样数量的乘客，公共汽( 电) 车与中巴车、小汽车相 比分别节约土地资源l 2 、3 4 ，节约投资1 3 、5 6 ，节约建筑材料2 3 、4 5 。 ( 4 ) 节省能源消耗。对城市交通方式的选择，也应该考虑节省能源的问题， 才能促进城市的可持续发展。资料显示，以单位运量( 人一公罩) 能源消耗计，自 行车为l 、公共汽车为5 2 、摩托车为2 3 4 、小汽车为4 3 8 ，即小汽车的能源消 耗是公共汽车的8 4 倍。故从能源消耗最省计，宜选择自行车与公共汽车，大城 市宜选择地铁、市郊铁路、轻轨、有轨电车等。轨道交通不但运量大，而且采用 电能，具有零排放、运营成本低、能源效率高等优点，而小汽车、摩托车能耗大， 不宜选用作为主要交通方式。 1 2 2 研究的意义 理论和实践证明，城市交通体制与政策是城市交通问题的第一位影响因素， 第l 章弓f 音 从一个侧面体现了城市交通管理体制的重要性。本文研究的理论意义和实践意义 在于： ( 1 ) 城市交通发展的经济规律和管理体制的理论是确定上海城市公共交通 管理体制改革思路的基础，只有建立了科学成熟的城市公共交通管理体制理论， 以其为指导，才能拟定合理的改革方案，提高上海城市公共交通系统的效率，满 足城市居民出行需求。 ( 2 ) 上海城市经济的快速发展需要高效率的城市公共交通系统作支持，发 展中的城市公共交通需要运作良好的管理体制，改革中的城市公共交通需要适应 时代发展的市场运营机制。 ( 3 ) 通过对上海城市公共交通管理体制进行研究，制定合理的保障政策和 实施措施，增强政策制定的科学性和严肃性，提高管理主体的政策意识和政策水 平，减少政策性失误，保证政策的科学性和稳定性。 ( 4 ) 上海城市公共交通管理体制的研究对探索合理的城市公共交通市场机 制、引导规范的城市公共交通市场行为、形成兼顾社会效益和经济效益的城市公 共交通发展模式有重要的现实指导意义。 1 3 本文的框架 1 3 1 论文结构 本文理论研究和实证分析相结合，以提高上海城市公共交通管理水平为最终 目的，以管理体制为切入点，以国际化理论与实践为视角，在此基础上剖析城市 公交管理的运行机制，内外部影响因素，提出上海市公共交通管理体制改革的构 想和保障机制。以此推动对该领域的深入研究，指导政府对城市公共交通管理体 制改革的具体实践。 具体可分为引言性质的第l 章、概念界定和基础理论的第2 章、主体部分的 第3 5 章、保障政策性质的第6 章和结论与展望的第7 章。 。 第1 章作为引言，提出上海城市公共交通管理体制改革的背景，概括进行研 究的理论依据和研究的方法与视角，概括本文的框架结构与研究内容。 第2 章是有关城市公共交通管理体制的概念和理论基础。包括：城市公共交 通系统、城市公共交通管理体制、城市公共交通的要素；威尔逊机构管理理论、 政府规制理论、公共交通优先与可持续发展理论。 第3 5 章是本文的主体部分，在对上海市公共交通管理体制现状分析和国 内外城市公共交通管理体制的经验借鉴的基础上，系统研究上海市公共交通管理 第l 章一j i 高 体制改革构想。 第6 章是保障机制，针对上海市公共交通管理体制改革的重点和难点问题， 提出具体保障政策和实施措施。 第7 章是总结与展望。通过对全文的总结，并对一些需要继续思考的问题进 行展望。 1 3 2 技术路线 本文的技术路线，如图1 1 。 图1 1 技术路线 4 第2 章概念界定和理论螭础 2 1 概念界定 第2 章概念界定和理论基础 2 1 1 城市公共交通系统 城市公共交通是城市客运交通的主体，是城市建设和发展的重要基础之一， 是生产和生活必不可少的社会公共设施，也是城市投资环境和社会化生产的基本 物质条件。相对于私人交通而言，公共交通的装载容量更大、可获得程度更高、 服务范围更广，同时，能减少对公共资源的占用、节约能源消耗、削弱环境公害 压力，还能够改善随着城市人口增长和汽车工业发展而出现的交通拥堵状况。城 市公共交通的属性包括： ( 1 ) 公用性。公共交通的公用性一开始就为城市特性所决定公共交通主 要依靠它的公用性而获得政府的支持，逐步和正在取得它在城市客运中的主导 地位。公共交通的公用性表现在两个方面：一方面表现在它是为全体居民提供的， 具有廉价、方便的特点。公共交通为全体居民特别是收入相对较低的居民提供了 代步工具，使广大居民从中获得收益，公交办得好，政府在百姓心中形象高，使 得公交行业成为民心产业。另一方面表现在公共交通是政府可以从发展城市经济 的总效益中去实现公交的社会效益，包括它在城市文明建设中的窗口地位等。 ( 2 ) 公益性。城市公交就是从时间和空间上对市民的工作和生活提供便利， 进而为社会的政治、经济、文化活动的稳定有序提供外部保证。城市公交的公益 性具体表现在：一是在营运时间的确定上，以公众需要为主。二是在营运空问的 确定上，以公众的便利为主。三是在营运设施的配置上，不断满足公众f 1 益增长 的需要。四是在车辆外观设置上，要不断满足城市同趋美化的需要。五是在服务 质量上，要满足公众同益增长的心理需求。 ( 3 ) 生产性。城市公共交通具有一般企业特性，承担着繁重的运送乘客的 生产性任务。它是社会生产的第一道工序，间接的创造着社会生产的价值，它所 创造的社会生产价值已融入社会的各行各业创造的生产价值中。 ( 4 ) 服务性。城市公共交通是服务性较强的工作，城市公共交通司乘人员 每天与乘客打交道。每天司乘人员的报站服务、解答乘客询问等服务性工作，不 仅是反映一个城市公交司乘人员的服务态度和服务水平问题，而且是反映一个城 市精神文明的窗口，是城市文明开放程度的具体体现。 第2 章概念界定和理论桀础 ( 5 ) 安全性。城市公共交通是一个安全性要求较高的行业，安全运营是企 业服务之本。在对司乘人员的考核过程中，安全质量是一项重要指标，应制定安 全责任制，层层抓落实，对司乘从业人员进行安全教育与培训，建立健全各项规 章制度及对车辆和设施进行安全检查，排除各种隐患。 ( 6 ) 价格监管性。城市公共交通服务对象始终是面向低收入人群，诸如工 薪阶层及弱势群体等。因此，城市公共交通的票价制定是偏低的，且受政府控制， 一般是三至五年才调整一次。 城市公共交通系统是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通 方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会 公益事业。 城市公共交通系统是一个特殊的矛盾综合体。作为经营企业考虑，它必须尊 重价值规律，讲求经济效益；作为公用事业考虑，它又必须保持公益性，讲求社 会效益。既不能为追求经济效益而降低社会效益，又不能为追求社会效益而放弃 经济效益。因此，它必须接受政府与市场的双重制约。城市公共交通系统除了有 其运行和经营等基础性特点外，还有其管理特点： ( 1 ) 基础设施建设的超前性。城市公共交通基础设施的建设和城市公共交 通设备的配置要系统规划、适度超前，不能等城市居民的出行需求出现之后才开 始着手，所以管理过程当中要考虑到建设的提前量。 ( 2 ) 管理主体的多元性。我国目前还没有一个统一的城市公共交通管理模 式，有的地方归口建设部门管理，有的地方归口交通部门管理，有的地方已经建 立了对综合运输实施管理的行政管理机构和行政执法组织。城市公共交通的管理 主体包括建设部门、公安部门、交通部门、财政部、发改委、国资委等部门。 ( 3 ) 管理过程的协调性。城市公共交通管理涉及多个行政部门，部门之间 缺少沟通与协调机制，各部门对社会经济和技术变化对城市公共交通的影响难以 做出灵敏反应，无法采取协调一致的革新措施，同一层次不同部门之间、不同层 次之间都需要协调。 2 1 2 城市公共交通管理体制 体制指的是国家机关、企业、事业等单位的组织制度。国家机关属于行政组 织范畴，企业、事业单位属于社会组织范畴。所以，体制也是国家行政组织与社 会组织之i 日j 的一种组织制度。管理体制，即管理主体与管理对象之间、不同管理 主体( 不同管理层次与同一管理层次的不同管理机构) 之间的责权利关系制度。管 建设部关十优先发_ i 醍城市公共交通的意见( 建城【2 0 0 4 】3 8 号) 6 第2 章概念界定和理论基础 理体制不同，主要管理对象与管理职能也不同。在市场经济体制下，政府管理对 象主要是市场，职能是通过发挥市场机制在资源配置中的基础性作用来推动企业 与经营者的生产经营活动。 城市公共交通管理体制，即城市公共交通管理主体与管理对象之间、不同管 理主体( 不同管理层次与同一管理层次的不同管理机构) 之间的责权利关系制度。 其内容主要包括以下几个方面： ( 1 ) 城市公共交通行政管理体制。包括城市公共交通规划、建设、管理等 机构之间的关系，各行政机构的管理幅度与管理层次。 ( 2 ) 城市公共交通管理职能及其协作关系。城市公共交通行政机构的职能 由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。 ( 3 ) 城市公共交通政、事、企之间的关系。政企关系、政事关系、企事关 系纠结于城市公共交通管理的全过程。重点考虑如何实现政企分离，发挥行业协 会的指导作用。 城市公共交通管理体制的相关概念包括： ( 1 ) 城市公共交通企业经营机制。城市公共交通是特殊的行业，承担经济、 社会双重责任。一方面，不能完全放开市场、任意经营，单纯追逐经济效益；另 一方面又不能完全不参与市场竞争，形成“计划上面定、资金上面拨、政策上面 给”，“运营效率与经济效益不挂钩、服务质量和企业经营不相关”的被动局面。 我国于1 9 9 3 年颁布了全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法、 关于对城市公共汽车、电车实行专营权管理的意见，这两个文件是各地公交 企业转换经营机制的主要依据。 ( 2 ) 城市公共交通市场机制。市场机制是由市场供求机制、价格机制、竞 争机制与风险机制构成的有机整体。市场经济条件下，市场在资源配置中起基础 性作用，市场机制成为市场运行、变化与发展的自身调控系统。在市场机制中， 供求机制足内容，价格机制是手段，竞争机制是方式，风险机制即利益机制是动 力。城市公共交通市场机制，如图2 1 所示。城市公共交通市场机制研究城市公 共交通市场中要素和资源的配置，城市公共交通市场机制的主体是供求机制。 第2 章概念界定和理论桀础 图2 1 城市公共交通市场机制 2 1 3 城市公共交通的要素 城市公共交通系统的构成要素，主要包括：城市公共交通参与者、运输工具、 交通基础设施、环境。城市公共交通参与者包括行政管理人员、行业从业人员和 乘客；运输工具包括各种机动车和非机动车以及轮渡等；交通基础设施包括路径、 场站和交通管理设施，路径指道路、轨道及轮渡等公共交通航线，场站指城市公 共交通的站点、停车场及轮渡码头，交通管理设施指服务于城市公共交通系统运 行的辅助设施；环境指城市公共交通所处的政治、经济、社会环境，包括公共交 通法规与政策体系。这四个要素之问相互影响，构成一个复杂的动态系统。如 图2 2 。 。李林波，王靖阳城市公共交通系统之系统分析i j l 山东交通学院学报2 0 0 6 ( 1 ) ：3 8 4 2 8 第2 章概念界定和理论摹础 图2 2 城市公共交通系统的构成 在城市公共交通管理体制改革中，要综合考虑各个要素，将市场管理、企业 经营管理、运输服务及保障、行业监督都纳入城市公共交通管理的范畴，并放到 特定的环境当中去分析。 城市公共交通管理要素包括管理主体、管理对象、市场环境、管理目标和管 理体制： ( 1 ) 管理主体。城市公共交通管理的管理主体是城市公共交通行政管理机 构。我国城市公共交通管理属于“职能部门型”行业管理模式，具有国家行政管 理的基本属性。城市公共交通行政管理机构是按各城市政府对其属下职能部门的 分工，授权对公交客运实施管理的行业管理机构。 ( 2 ) 管理对象。管理对象不同，城市公共交通管理主体的管理重点、人员 配备、管理手段、管理工具都会作相应调整。我国城市公共交通管理历经部门管 理体制、行业管理体制和市场管理体制几个阶段，各个阶段的管理对象都不尽相 9 第2 章概念界定和理论基础 同。在市场经济体制条件下，城市公共交通管理处于市场管理体制阶段，管理对 象是城市公共交通市场。 ( 3 ) 市场环境。从经济环境看，我国己经建立社会主义市场经济体制，迫 切需要城市公共交通管理主体按照市场规律办事，而不再是采取行政计划手段对 管理对象实施管理；从技术环境看，我国城市公共交通规划、建设、运营方面的 技术水平偏低，特别是在应用现代通信和网络技术管理城市公共交通方面，除少 数几个大城市已经起步外，大多数城市还是空白；从环境的可持续发展角度看， 城市规划过程中缺乏对城区、近远郊区的交通协调发展的统一协调，同时，城市 交通作用于城市环境。因此，城市公共交通管理必须始终孥持“可持续发展”。 ( 4 ) 管理目标。管理主体和管理对象相同，其管理目标不同，管理方式也 不同。若经济发展目标是效率，主要采取促使管理手段多快的发展方式；若经济 发展目标是效益，主要采取促使管理对象好省的发展方式。在市场经济条件下， 要调整管理目标、引入竞争机制，推进城市公共交通市场化进程，调动城市公共 交通企业的积极性。 ( 5 ) 管理体制。不管是管理主体、管理对象，还是管理目标，都是在一定 的市场环境中围绕管理体制来发挥作用的，可以说，管理体制是城市公共交通管 理的核心要素。 2 2 理论基础 2 2 1 威尔逊管理机构理论 美国当代著名行政管理学者、加州大学教授詹姆斯q 威尔逊长期致力于 政府机构行为的研究，他发现管理政府机构以及学校、邮电局、军队等其他公共 机构要远比管理人企业复杂得多。在公共机构中，偷懒的现象也是经常发生的。 不过，不同的政府机构以及其他公共机构偷懒现象发生的情况有所不同。威尔逊 教授认为，从管理学的角度看，机构间的差异主要体现在机构工作人员的活动过 程和活动结果的可观察性方面。也就是说，对于一个机构而言，其工作人员的活 动过程是否能被观察到，这些活动的结果是否能被观察到。第一个方面涉及到“付 出”，即由机构工作人员所做的工作组成；第二个方面涉及到“成果”，即由“付 出”而发生怎样的变化。成果，可以被看成机构工作的结果。 一个机构工作的成果可能难以看到，一是因为缺少一种搜集有关其行动成果 。詹姆斯q 威尔逊荚国官僚政治【m 】| t 京：中周社会科学版社1 9 9 5 ，1 9 4 1 9 6 l o 第2 章概念界定和理论基础 的信息的方法；二是因为工作人员缺少一个被证明有效的手段来取得预期成果： 三是因为工作成果来自工作人员的行为和其他不可知因素的综合影响；四是因为 工作成果需要经过很长一段时间的延迟之后才会显示出来。 要观察工作人员的付出和成果，有些机构是困难的，有些机构是容易的。威 尔逊根据典型的情况，将行政机构和其他公共机构分成四种：付出和成果二者都 能观察得到的机构，称之为“生产型机构”；可以观察到付出但观察不到成果的 机构，称之为“程序型机构”；可以观察到成果但观察不到付出的机构，称之为 “工艺型机构”；付出和成果都观察不到的机构，称之为“应付型机构”。根据 威尔逊的有关理论分析，公共交通管理机构既属于“生产型机构”。 “生产型机构”是在一个付出( 或工作) 和成果二者都能观察到的机构中， 主管人员可以通过设计规章而获得良好的成果。能观察到付出和成果的存在简化 了管理问题。管理这种类型的政府机构或其他公共机构是最容易的。但是，几乎 所有的生产型机构的领导人都会出现同样一个问题：他们有意或无意地可能将大 部分注意力集中到更容易测算的成果上，而忽略了那些不怎么容易观察或测算的 成果。用我们通常的语言来说：有形工作往往会排挤无形工作的成果。有些政府 机构可能会变得有形成果多而无形成果少，只重有形政绩，而缺少无形政绩。在 对政府行政负责人的政绩评估考核时也应重视无形政绩的考核。有形政绩，如建 公路、上项目：无形政绩，如发展后劲的积蓄、人居环境和生态保护。政绩的创 造，要考虑有形政绩与无形政绩互动互生，同举并立。然而，由于无形政绩看不 见、摸不着，而有形政绩形貌凸现，引人注目，便于考核，容易成为政绩创立的 依据。热衷有形政绩创立、轻视无形政绩的创造，从眼前看、单项看，有时确实 带来一定的经济效益，但从长远看、综合看，它往往使一地的社会、经济发展步 入非良性循环，不但不利于社会发展、还会阻碍社会发展，给人民带来危害乃至 灾难。 城市经济的迅速发展并不是导致交通拥挤等“城市病”的最终决定因素。长 期以来，由于人们，特别是政府有关决策部门对城市交通规划重视不够，或轻视 城市规划、或城市规划缺乏科学性和预见性，内容仅限于城市工程建筑设施等， 因而逐渐步入非良性循环，即而影响到城市的整体运行。 城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计 民生的社会公益事业。在推动城市公共交通发展的进程中，必须孥持政府为主导 的城市公共交通发展方向。一是政府要结合城市的总体发展战略研究制定公共交 通发展战略和规划；二是政府要在公共交通行业市场化进程中加强监管和宏观调 控，避免造成企业间恶性竞争、市场秩序混乱和公众利益受损；三是政府要把优 第2 章概念界定和理论幂础 先发展公共交通纳入公共财政体系，建立合理的公共财政补贴机制；四是政府要 通过法律法规保证优先发展城市公共交通政策的落实。 2 2 2 政府规制理论 政府规制理论的产生是市场经济演进的结果，是在市场失灵，竞争引起生产、 资本集中而导致垄断的出现，以及存在外部性等情况下逐渐发展形成的。政府规 制的执行主体是政府，其被规制的客体是企业及消费者等微观经济活动主体，而 不是政府通过财政、货币政策进行的宏观调控行为。可以说，政府规制是政府与 企业围绕市场而发生的关系，是政府对企业经营活动的监管和规范，用以维护正 常的市场秩序。 政府规制理论的产生和发展是与当时市场发展状况和政府在处理各种市场 问题中所采取的方法紧密联系在一起的，也可以说是从国家干预主义理论中派生 出来的： ( 1 ) 规制公共利益理论。规制公共利益理论是政府作为公众利益的代表者， 当公众要求对市场失灵进行纠j 下时，政府就应出面对相关经济领域进行干预。该 理论有两个重要假设：一是如果让市场任其发展，那它将是极端脆弱的，并且容 易出现运行缺乏效率和公平的情况；另一个是政府的规制行为几乎没有成本。规 制公共利益理论产生的基础是市场失灵，当市场失灵出现时，从理论上讲，规制 有可能带来社会福利的提高。在这种情况下，政府规制便具有潜在的合理性。这 样，规制公共利益理论意味着政府规制的目的是通过纠正市场失灵来提高整个社 会的福利水平，并且这是政府追求的唯一目标。政府代表的是公众利益，而不是 某些特别利益集团。 ( 2 ) 规制经济理论。理论分析与规制实践表明，规制与市场失灵的存在不 完全相关，规制经济理论从一套假设前提出发来论述谁是规制的受益者，谁是规 制的受害者，规制应该采取什么样的形式以及规制对配置资源的影响。第一，规 制立法机构起着重新分配社会财富的作用；第二，立法者的行为受谋求继续在位 的动机驱动，即立法是为了最大化立法者的政治追求；第三，利益集团之间互相 竞争者向立法者提供政治支持以换取对自己有利的立法。由这三个因素可得出： 规制总是对那些组织良好的利益集团有利( 他们能够更有效地提供政治支持) ，所 以这些利益集团能够从规制立法中受益较多( 所以他们j 愿意花费资源来取得政 治支持) 。规制者不会只为单独的一个经济利益主体服务，即规制并不总是有利 于生产者，它也会有利于消费者。 ( 3 ) 激励性规制理论。该理论主要解决如何向以利润最大化为目标的企业 提供适当的激励，从而促使它作出有利于提高社会福利的行为。激励规制理论认 1 2 第2 章概念界定和理论是础 为规制问题实质上是一个“委托代理”问题。规制者与被规制企业之问存在 着信息不对称，双方进行的是非对称信息博弈。而解决问题的关键是设计出既能 充分激励被规制企业，又能有效约束其利用特有的信息优势谋取不正当利益的激 励规制合同或者机制。激励规制理论为人们对规制问题提供了新的思考问题的方 式和新的分析问题的方法，对进一步完善政府规制理论具有重要的意义。总的来 看，政府规制按其内容主要可以分为经济性规制和社会性规制两大类，主要通过 四种方式来实施：一是市场进入规制。即在一些市场失效产业中，为了防止资源 配置低效或过度竞争，确保规模经济效益、范围经济效益和提高经济效率，政府 机构通过批准和认可手段，对企业的市场进入进行限制。二是价格( 收费) 规制， 主要是指在自然垄断产业中，政府从资源有效配置和服务的公平供给观点出发， 以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对价格( 在规制产业中称为收费) 水平和 价格体系进行规制。在竞争性产业中也进行价格的规制，在这种场合下，也是从 资源配置效率和服务的公平供给观点出发而进行规制的。三是数量、质量规制， 即政府对企业生产和供应的产品数量加以规制，对进出口的商品数量加以规制 等。四是资源、环境规制，主要是为了克服当代市场经济中存在的资源浪费、环 境污染、生态破坏等负的外部效应而进行的。 目前世界上大多数城市的公共交通项目均由政府来承担，这是由公共交通的 经济属性以及政府的职能所决定的。公共交通作为基础设施和公共产品以及它所 具有的公益性，都决定了其无法直接依靠纯粹的市场竞争机制来获得私人资本的 投入。为了更好地增加和改善社会福利、维护社会公平，这就要求政府通过公共 部门来满足社会对公共交通的需求。而对于从事公共交通供给的公共部门来讲， 应以人为本，增加公共交通的吸引力，通过社会效益的创造来实现经济效益的增 长。 根据上述政府规制理论的阐述，政府和主管部门在公共交通的实际部署运作 过程中，应该注意以下几点：( 1 ) 建立健全城市公共交通法规体系。应从实际出 发，借鉴国内外的成功经验，建立完善的法规政策体系，为优先发展城市公共交 通提供法制保障。并依据有关法律、法规，加强对城市公共客运交通市场的宏观 调控和统一监管，依法查处各种非法营运活动，维护公共交通市场秩序，保障合 法经营者的合法权益。( 2 ) 要进一步完善城市公共交通技术标准体系。在场站 建设、车辆配备、设施装备、服务质量等方面，严格按照标准实施建设，提供服 务。政府对公交企业的经营状况、服务质量按标准进行评定，达不到标准的定期 进行整改。( 3 ) 政府在交通规划中，通过编制城市综合交通规划、 城市 公共交通专项规划等，来确定城市交通发展目标和战略，划定公共交通基础设 段革华、金智涛浅析城市公共交通管理体制改革 j 甘肃科技纵横2 0 0 6 ( 6 ) ：9 6 1 3 第2 章概念界定和理论基础 施用地的范围，保证城市公共交通设施发展的用地需求，并且明确不同的公共交 通方式的功能分工、线网及设施配置、场站规模及布局等。( 4 ) 政府负责城市 公共客运交通基础设施( 如停车场站) 投资建设，并把其经营、安全、消防、卫 生等管理职能交由专门的经营公司经营，减少公交企业后勤服务方面的繁杂琐事 及后顾之忧。 2 2 3 公共交通优先与可持续发展 无论是城市的兴起与发展，还是城市交通的兴起与发展都是以社会生产力的 发展作为根本动因的，所以城市和城市交通的发展会受一般社会经济活动规律的 制约。城市交通与社会经济发展水平的关系。客运强度用以表示一个地域内单位 背景值( 产值、人口) 的客运量，反映居民对运输需求的强弱，通常用该地域旅客 周转量与国内生产总值( g d p ) 的比值来表示。客运强度与社会经济发展水平呈现 正相关关系，即经济发展水平高的地区客运强度大，反之小。主要原因在于发达 地区居民的出行次数多、距离远、范围大，而落后地区居民的出行次数少、距离 近、范围小。在经济发达地区不仅派生性交通需求增大，而且本源性的交通需求 ( 即出行作为消遣、休息、观光的一项内容) 也随收入增加、休假时间的增多而大 为增加，并从邻近地点向国内外更大的空间范围扩展。因此，要加强城市公共交 通管理，提高城市公共交通的运输效率和效益，使城市公共交通系统更好地服务 于城市居民的出行。城市交通与城市发展互促共进的规律，如图2 3 所示，从中 能看出：首先，城市的发展为城市交通的诞生创造了物质基础，城市交通依托于 城市的发展。城市交通在社会生产力作用下，随城市发展而不断发展，城市规模、 城市形态以及城市的发展趋势决定了城市交通的发展方向。其次，城市交通发展 的优劣又会反过来影响到城市的发展进程。 图2 3 城市交通与城市发展互促共进的规律 1 4 第2 章概念界定和理论基础 公共交通优先即建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式，优先发 展符合城市和交通发展实际的公共交通，有效降低能源消耗，缓解城市交通拥堵， 改善城市生态环境。从规划、建设、管理等方面，加快建立确保公共交通优先发 展的法律法规体系。 上海作为特大型城市，交通问题是城市发展中长久的主题和难题。虽然经过 2 0 世纪9 0 年代以来的高强度投入、大规模建设、全方位改革，上海出行难问题 得到很大缓解，但是并没有根本解决。随着上海经济社会的快速发展和人民生活 水平的迅速提高，以及人口大量导入和道路资源有限，交通拥堵、群众出行不便 等交通问题越来越突出。要切实解决上海交通问题，必须始终牢固树立、坚决实 施优先发展城市公共交通战略，花更大力气、采取更有力措施，坚持不懈地把优 先发展城市公共交通贯穿于全市交通建设和管理的全过程、各环节。这既是上海 全面贯彻落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会的必然要求，也是从根本 上解决上海交通问题的必由之路。固 从城市可持续发展的角度看，现代化城市是一个由经济系统、社会系统、环 境系统组成的复合系统。城市交通的发展具有阶段性，在每个阶段的临界点上 具有飞跃性。在城市交通发展的初级阶段，由外部针对城市的人和物的空问运动 规模一直处于低水平增长状态，市场机制的作用有限，政府主导市场，市场保护 程度高，价格背离价值规律；进入中级阶段以后，呈高速增长状态，同时人和物 在城市内部的空间运动规模也会迅速扩大，管理手段多元化，市场机制逐渐占主 导地位，价格大体上按价值规律由供求关系调节，市场竞争同趋剧烈；到达高级 阶段以后，发展水平的增长速度又会趋于减缓，市场机制充分发挥作用，竞争激 烈，交通服务水平很高。目前我国城市交通市场j 下处于由成长期向成熟期发展的 过渡阶段，部分地区已经进入成熟期。由城市交通的阶段性发展规律可知，未来 一段时间内市场机制在城市交通市场中将发挥重要作用。 因此应不断提高城市交通运营、服务、管理质量和水平，以人为本，创新服 务理念，满足市民需求。全面推行交通影响评估制度，充分发挥规划调控作用， 加强统筹协调，实施区域差别化交通政策和交通需求管理措施，提高城市交通总 体效率和交通资源利用效率，促进交通和谐、社会和谐，推动城市公共交通的可 持续发展。 。上海市城市交通管理局_ j ：海市城市交通“十j 一五”发展规划2 0 0 7 - 7 。上海市城市交通管理局上海市2 0 0 7 2 0 0 9 年优先发展城市公共交通三年行动计划2 0 0 7 - 7 诸大建管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式【m 】l 海：同济大学