（公共管理专业论文）县级政府绩效考核现状及对策——以达拉特旗为例.pdf

原创性声明 ll i i i i ii111111i l l l l l l l l l1u1 1111111 y 17 3 6 2 11 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内錾直盔堂及其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：色刍壁： 指导教师签名： 日 期：主! 盘皇：兰!日 他匆 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：盘鱼垒 日期：主丝! ：幽 指导教师签名：缝 日期： 县级政府绩效考核现状及对策 一以达拉特旗为例 摘要 自2 0 世纪8 0 年代以来，随着我国政治体制改革的不断深入，政府绩效在 理论界和各级政府中得到了很大重视，一些地方政府和部门已开始尝试进行政 府绩效考核的实践活动，取得了一定的成效。实施绩效管理、创建高绩效的政 府公共部门成许多国家追求的目标。绩效评估作为新公共管理理论的主要工具 之一，在西方国家的行政改革中发挥了重要作用。在这种影响下，结合我国自 身行政体制改革实践要求，我国政府逐渐认识到政府绩效管理对于提高政府的 效率和影响力的重要意义，并日益重视对政府绩效评估及其指标的研究。 本论文以县级政府绩效评估的相关理论、方法为切入点，在梳理国外政府 绩效评估经验的基础之上，认真解读和分析达拉特旗的地方绩效评估指标体系 的具体内容，然后立足于达拉特旗县级政府绩效评估的现实情况，以我国政府 开展绩效考核的必要性为基础，结合我国政府绩效考核的现状，指出我国目前 政府绩效考核中存在的突出问题，并对问题进行深入的分析研究：试图为达拉特 旗县级政府进行绩效评估建立起一个较为科学，完整的参考指标体系。最后文 章还对推进我国县级政府绩效评估指标体系的实施作出了相关建议。 通过以上工作，本文针对性地提出了适合达旗政府进行绩效评估的指标体 的雏形，但是由于时间和学术能力所限，本文尚存在许多不足之处，需要更进 一步的研究。特别是这套绩效评估体系的指标还有待于进一步细化，要真正发 挥地方政府绩效评估指标体系的作用，仅仅建立起科学的政府绩效评估指标体 系是远远不够的，还必须在指标体系的实施方面好相关工作。 关键词：政府绩效，绩效评估，绩效指标，目标管理，科学发展观 t 皿c o u n t y l e v e lg o v e r n tp e r f o rm a n c es i t u a t i o n a n dd e v e l o p m e n tt r e n do fp e r f o r 旺! n c ee v a l u a t i o n a bs t r a c t s i n c e19 8 0 s ，i th a s p o s i t i v ef u n c t i o n si na p p r e c i a t i n gt h eg o v e r n m e n t sa b i l i t y ， i m p r o v i n gg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e ，s u p e r v i s i n gg o v e r n m e n t ，sb e h a v i o r ，i m p r o v i n g g o v e m m e n t ，sp e r f o r m a n c e ，s u p e r v i s i n gg o v e r n m e n t sb e h a v i o r ，i m p r o v i n gr e l a t i o n o fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yp u b l i ce t c a l o n gw i t ht h ec o n t i n u o u sa d m i n i s t r a t i o n r e f o r m so fo u rc o u n t r y ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eo b t a i n e dv a l u e si nt h e o r i e sa n d i i la l ll e v e l so f g o v e r n m e n t s a st h et o o l ，e f f i c i e n c ye v a l u a t i o nh a v ea ni m p o r t a n tr o l e i nt h ea d m i n i s t r a t er e f o r m a t i o n u n d e rt h ei n f l u e n c eo ft h ec i r c u m s t a n c e ，c o n s i d e r i n g t h ed e m a n do fr e f o r m a t i o ni nc h i n a o u rg o v e r n m e n tk n o w st h a tt h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ti m p o r t a n tf o ri m p r o v i n ge f f i c i e n c ya n d t h ep u b l i ct r u s td e g r e e ，a n dp a i d m o r ea n da t t e n t i o nt ot h eg o v e r n m e n t a le f f i c i e n c ya s s e s s m e n ta n di t si n d i c a t o r r e s e a r c h u s i n gt h er e l a t i v et h e o r i e sa b o u tt h eg o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ea s s e s s m e ， t h r o u g he x p l a i n i n g t h ei n d i c a t o r s y s t e m o fl o c a l g o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n tw h i c hp u tf o r w a r db yt h er e s e a r c hg r o u po fc h i n e s ep e r s o n n e l d e p a r t m e n t ，b a s i n go nt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ef u n c t i o n so ft h ec o u n t r yl e v e l g o v e r n m e n t ，t h ep a p e r st a k e sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti ng o v e r n m e n to fd a l a t e c o u n t r yi n n e rm o n g e rp r o v i n c ea sr e s e a r c ho b je c t ，c a r r y i n go u tt h en e c e s s i t yo fo u r c o u n t r yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m ea st h ef o u n d a t i o na n du n i f y i n go u r c o u n t r yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e t h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，p o i n t e so u tt h e p r o m i n e n t q u e s t i o n si no u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s ，a n dc o n d u c t st h e t h o r o u g ha n a l y s i sr e s e a r c ht ot h eq u e s t i o n ：t r i e st oe s t a b l i s has e to fi n d i c a t o rs y s t e m o fg o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tw h i c hi ss u i tf o rd a l a t ec o u n t r y a l s o ，t h e p a p e rp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sa b o u th o w t oi n d i c a t et h ei n d i c a t o rs y s t e mo f g o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t a tl a s t , t h ep a p e rp u tf o r w a r das e to fi n d i c a t o rs y s t e mo fp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n tw h i c hi ss u i tf o rg o v e r n m e n to fd a l a t ec o u n t r y b u tl i m i t e db yt h et i m e a n dm ya c a d e m i ca b i l i t y ，t h e r ea les t i l ls o m ew e a k n e s s e si nt h ep a p e r ，a n df u r t h e r s t u d yi sn e e d e d e s p e c i a l l y ，e v e rf u r t h e rr e s e a r c hi sn e e d e dt or e f i n et h ei n d i c a t o r s i n a d d i t i o n ，o n l yi ft h ea c t u a l i z a t i o no fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti n d i c a t o rs y s t e mi sp u t i n t op r a c t i c ei n s t e a do f j u s te s t a b l i s h i n gi t ，w ec o u l db e n e f i t e db yi t sr e a lf u n c t i o n k e y w o r d s ：g o v e m m e n t a lp e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t e f f i c i e n t i n d i c a t o r ，p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ，m a n a g e m e n tb yo b je c t i v e s i d e ao fs c i e n t i f i c d e v e l o p m e n t i i i 目录 引言1 一、政府绩效考核的概述及理论基础5 ( 一) 政府绩效考核的概述5 1 政府绩效考核的涵义5 2 政府绩效考核的基本内容6 ( 二) 政府绩效考核的理论基础7 1 政府绩效评估理论7 2 政府绩效管理理论9 ( 三) 研究县级政府绩效考核的意义1 0 二、县级政府绩效考核现状12 ( 一) 达拉特旗简介1 2 ( 二) 达拉特旗政府绩效考核现状1 2 1 指标设置的分类和内容1 2 2 考核程序1 3 3 考核程序说明1 4 4 考核方法1 6 5 考核结果的制定1 7 三、县级政府绩效考核存在的问题18 ( 一) 县级政府绩效考核体系存在的问题( 以达拉特旗为例) 1 8 1 考核内容要求不切实际1 8 2 “中国式考评”的考核模式1 8 3 考核内容“一刀切”1 9 4 现行绩效考核体系公众参与性低1 9 5 绩效考核体系的考核目的存在误区1 9 ( 二) 县级政府绩效考核问题根源分析2 0 1 政府绩效考核理论基础薄弱2 0 2 “官本位”思想严重2 0 3 建立政府绩效考核体系本身就有难度2 1 四、完善县级政府绩效考核的建议2 2 i v ( 一) 以科学发展观为指导思想的重要意义2 2 ( 二) 构建体现科学发展观的县级政府绩效考核体系建议2 4 1 合理设置考核目标，提升考核体系科学化水平2 5 2 提高绩效考核业务水平，使绩效考核向规范化方向发展2 7 3 注重创新评价体系，不断推进考核评价社会化水平2 8 4 重视考核结果的反馈、教育、运用，不断提高绩效考核的权威性2 9 结语3 l 参考文献3 2 致谢3 5 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 地方党政领导班子和领导干部综合考核评价机制是否科学合理，直接关系到一个地区社 会经济和各项事业是否能顺利的发展，关系到党和人民利益是否能顺利的实现。而科学发展 观和正确政绩观的形成，不仅要靠各级党政领导班子和领导干部的高度自觉和组织教育，还 要通过建立并不断完善考核评价机制，营造良好的制度导向。建立适合地区区情的科学考核 评价机制，有助于客观公正地评价党政领导班子和领导干部，有利于加强领导班子的凝聚力， 有利于提高执政能力，有利于为那些政绩突出和德才兼备的干部脱颖而出创造良好的制度环 境，为提高各级党政领导班子和领导干部的执政能力提供制度保障。因此研究县级政府管理 的绩效考核评价机制，进一步完善基层地方政府考核评价体系，从整体上提高考核评价工作 的科学化、规范化和制度化，对于建设高效的县级政府，维护县级政府的稳定，加快县域经 济乃至整个国民经济的发展，都有着十分重要的意义。中国现代意义上的政府绩效考核，起 始于改革开放时期的干部人事制度改革。 我国政府绩效考核的探索还处于起步阶段，对县级政府绩效的研究对象定位不准确。带 有法规性质的文件从1 9 7 9 年的关于实行干部考核制度的意见到中组部出台的体现科学 发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法( 试行) 陆续颁布，我国一 直在探索符合我国国情的绩效考核方案，在科学发展观成为共识的背景下，各地党委政府积 极探索绩效考核的科学方法，目前约有1 3 的省份不同程度探索开展绩效考核工作。我国现 有2 0 0 0 多个县，县级政府处于改革、发展、稳定的第一线，担负着直接联系群众、组织群众， 把党的路线方针政策贯彻和落实到城乡基层的重要职责，承担对上面“上面千条线”进行“下 面一根针”的繁重任务，属于基层政府，在我国政权体系和党的领导体系中有着十分特殊的 地位。本论文以内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗为例，主要研究县级政府考核评价工作现 状与对策分析，根据县级政府考核评价工作现状，针对目前达拉特旗政府考核评价存在的问 题，提出考核评价体系的目的要求，以健全考核评价体系、制定考核评价标准和考核评价的 具体方法，提出适合达拉特旗现状的参考考核评价体系。 我国绩效评估走出了一条“理论引导，地方先行，科学决策，互动共推 的路子。 “理论引导 ，是说在2 0 世纪9 0 年代以来全国出现了一批敏锐的学者，如包国宪、卓 越、吴江、吴建南、刘旭涛等，他们致力于介绍、引进西方的绩效评估经验，研究符合中国 国情的绩效管理性质定位、价值取向、方法技术、指标体系、评估主体、结果的运用等，形 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 成了许多成果，使实践工作者的思想得到了武装。 “地方先行”，是说2 0 世纪9 0 年代中后期以来，许多地方政府和部门对绩效评估倾注 了极大的热情，做出了大量富有首创精神的实践探索，意义重大，其中有很多成功的案例。 “科学决策”，是说高层决策者贯彻落实科学发展观和正确政绩观，绩效评估被提到了 中央政府的议事日程，正在逐步形成一整套政策和制度框架。2 0 0 4 年修订国务院工作规则 时，把“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写进了国务院工作规则。2 0 0 5 年政府工作报告中温家宝总理提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发 展综合评价体系”的要求。2 0 0 6 年9 月4 日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进 政府职能转变和管理创新工作。会上，温家宝总理进一步强调指出：“绩效评估是引导政府 及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度 ，“要科学确定政府 绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法， 促进树立与科学发展观相适应的政绩观”。“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结 经验的基础上逐步加以推广。 “互动共推 ，是说地方政府的实践探索与理论工作者的理论探索，形成了互动；党和 政府决策科学化民主化进程与专家学者、一线实际工作者的深化研究进程，形成了互动；绩 效评估理论的应用与评估结果的运用，形成了互动。这三种互动力量找到了一个非常好的结 合点，这就是行政管理理论与实践结合，共同推动绩效评估的开展，共同推动了政府管理科 学化、民主化、法制化和现代化的进程。 绩效评估的研究与决策之间的关系，是我国行政管理理论与实践关系的缩影，从一个侧 面看到政府科学行政的轨迹。绩效评估走出的这条新路子，勾画了我国政府自身现代化的脉 络，代表了公共管理发展的方向。这本身就象是对科学研究的一个评估过程。近期绩效评估 研究的重点，要放在如何建立科学地设计经济社会发展的指标体系；如何提高采集数据的真 实可靠性；如何确立集中民智、搜集民意的有效方法。同时，也要抓紧对包括基础理论在内 的深层次问题进行研究，如政府绩效的影响因子，绩效评估方法论等，还需要总结政府绩效 评价的创新案例。 绩效评估是行政管理体制改革中的一项不可缺少的内容，但也是相对而言难度最大的一 件事情。绩效评估是“指挥棒”、是“鞭子”，起到引导、督促干部行为的重要作用。古今 中外，都讲绩效，但是，我们没有现成能拿来就用的工作模式，要靠立足中国政治和社会管 理体制的实际，扎扎实实去探索。绩效评估的关键是指标体系的设计，在研究评估指标的时 2 堕錾查盔堂坌苤篁堡堡主! 堕坠! 堂焦鲨塞 候，要把贯彻党的路线方针政策、落实科学发展观放在第一位，看评估对象是真抓落实，还 是阳奉阴违。要看是否切实转变政府职能，有没有解决“错位 、“缺位”和“不到位 现 象。对政府部门的评估指标要简单易行、抓住重点核心职能，进行分析评估，不宜烦琐复杂。 指标还要能反映政府工作机制是否科学，是否符合高效率、低成本、高效益的要求。 国外对政府绩效评估的研究，是从界定其基本内涵人手的。肯尼斯，普尼维特( k e n n e t h p r e w i t t ) ( 1 9 8 0 ) 认为：政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会 公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果 所反映的绩效进行评定和划分等级。 对政府绩效评估指标与模型的研究，是国外政府绩效评估研究的焦点所在，呈现出百花 齐放、仁智互见的局面。2 0 世纪8 0 年代初，英国雷纳爵士负责的效率小组提出了“三e 评 估模型，即建议在财务管理改革中设立包括“经济 ( e c o n o m y ) 、“效率 ( e f f i c i e n c y ) 和“效 益 ( e f f e c t i v e n e s s ) 在内的“3 e 评估指标体系，此后，该模型逐渐发展成为西方国家实施 公共部门绩效评估的基本模型。1 9 9 2 年，哈佛商学院的罗伯特，卡普兰和大卫，诺顿又从企 业发展的战略出发，开发出一种绩效管理的平衡计分卡( 简称b s c ) 。该平衡计分卡从财务状 况、顾客服务、内部流程、学习与发展四个层面来评估企业业绩，取得了很好的效果。随后 不久，该模型被引入政府绩效评估，发挥了良好的作用。2 0 0 0 年，美国的瑞辛和马祖奥等人 首次将顾客满意度指数应用于地方政府绩效评估，构建了政府的顾客满意度测评模型，并对 纽约市政府的顾客满意度指数进行了测量，进而拓宽了政府绩效评估指标与模型研究的视角。 此外，以美国希拉丘斯大学马克斯韦尔学院帕特丽夏，英格拉姆教授为代表的部分学者，从 管理能力的视角设计了政府绩效的评估模型，主要反映在美国联邦政府绩效项目( c o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ep r o j e c t ：简称g p p ) 中。近些年来，欧洲行政学院也提出了自己的绩效评估模型 通用评估框架( c f a ) ，该框架内含促进( e n a b l e s ) 和结果( r e s u l t s ) 两大要素，共9 个主要 指标( c r i t e r i o n ) ，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程及变革 管理属于促进要素，员工结果、顾客公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。 纳姆春( n s m - j o o nc h u n g ) 则在系统分析韩国政府绩效评估成功实践和成功要素的基础 上，从政府创新的角度，提出了下一段推进政府绩效评估的策略：( 1 ) 以人为本。将公民放在 第一位，通过在创新过程中的公共参与，积极回应公民诉求和投诉。( 2 ) 与世界接轨。为减少 不必要的试错，政府应当扩大合作机会，与世界上致力于推进政府创新的国家分享创新绩效 和经验。( 3 ) 进入国家创新。它强调沟通，以及组织间、公务员与公民间的合作，公民的创造 3 堕鐾直杰堂坌茎笪堡堡主! 垒堡垒! 堂垡堡塞 性与自愿性的创新将会受到鼓励。与纳姆春( n a m j o o nc h u n g ) 不同，韩国学者宋勇 ( j e o n g ，s e o n y o n g ) 更注意利用最新的网络信息技术打造政府绩效评估推进的“利器 。他把 “娜拉商业处理系统 ( b p s ) 引入政府绩效评估，为政府绩效评估工作提供了自动化和系统化 的技术平台。就系统构成而言，“娜拉商业处理系统 操作起来比较便捷，该系统只具有任 务管理和文件管理两个板块，其中，任务管理板块主要是根据功能和目的对政府事务进行分 类，用以提高政府绩效信息处理的效率，而文件管理则主要是着意于提高政府文件、报告管 理的效率。 本论文针对目前绩效考核指标体系结合基层政府实践的研究欠缺这一现状，通过在内蒙 古自治区达拉特旗的调研，查阅近年该旗来的统计年鉴、政府工作报告、绩效考核文件和绩 效考核理论获得了一手资料，通过系统地整理和分析现有研究成果和绩效考核实证资料，对 县级政府的绩效考核指标体系的优化展开论述。本文主要采用以下研究方法： 1 、规范研究方法：结合当前国内外公共管理理论研究在政府绩效管理方面的有益成果， 分析案例研究县级政府的发展现状，以科学发展为取向，对所研究的的县级政府绩效评估指 标体系加以优化，旨在为县级政府绩效提升提供理论指导。 2 、实证研究方法：采用个案研究的方法，以内蒙古达拉特旗的绩效考核体系为个案研究 对象，来探讨基层政府在科学发展价值取向下的绩效考核目标体系。 本文创新点主要表现为：立足于实际，采用科学的统计方法将县级政府的绩效考核实践与 理论研究成果相结合，对实绩考核进行实践性的探索，根据达旗政府根据自身的特点，探索 当前县级政府绩效评估指标体系的路径，在弥补我国绩效评估指标体系研究在县级政府这一 空缺上做了尝试性努力。 本文以期能对县级政府展开绩效考核改革有所参考价值。但由于文献、篇幅、笔者水平 所限，文章存在许多不足之处：第一，随着我国县级政府的绩效考核在不断发展完善之中，这 使得本文的研究局限在实践操作的讨论上，理论性有待加强：第二，由于缺乏切实的理论支持， 无法进行详尽的实证研究。对此问题研究的学者不是很多，取得相应的成果也很少，特别是 针对实践中具体存在的问题和具有可操作性的措施还有待解决。本文抛砖引玉，旨在为完善 我国的县级政府绩效考核体系，贡献一点绵薄之力。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、政府绩效考核的概述及理论基础 ( 一) 政府绩效考核的概述 1 政府绩效考核的涵义 政府绩效考核，从字面上理解其意是对成绩和效果进行查对和核实，也有学者称之为“政 府绩效考核 、“政府绩效评价”、“政绩考核”、“干部考核 等，英语中是“g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t 、“g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a tio n ”、“g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 等。在一些资料文献中，大都没有严格区分这些概念之间的不同含 义，但也有学者对此区分十分严格。中国行政管理学会联合课题组认为，“政府绩效”是在 最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念。固绩效用于对政府行为 效果的衡量，反映的是政府绩效，西方国家又称“公共生产力 、“国家生产力”、“公共 组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为等，指的是政府在社会管理活动中的结果、效益 及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。 按一般概念来讲，其涵义就是运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，对照统一的标准， 按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正 和准确的综合评价。言简意赅地说就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会 公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成 果所反映的绩效进行评定并划分等级。中国行政管理学会联合课题组则定义为：“运用科学 的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基 础上对政府绩效进行改善和提高。固 。张成福、党秀云，公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，第2 7 1 页。 中国行政管理学会联合课题组：政府机关工作效率标准研究报告，载新华文摘，2 0 0 3 ( 6 ) 。 蔡立辉，政府绩效考核的理念与方法分析，中国人民大学学报，2 0 0 2 ( 5 ) ，第5 页。 。刘旭涛，政府绩效管理，战略、制度与方法，北京：机械工业出版社，2 0 0 3 ，第9 8 页。 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 政府绩效考核的基本内容 国内有学者认为，运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层 面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。所以， 国内有学者认为，政府绩效从框架上分为三个方面：经济绩效、社会绩效和政治绩效。也有学 者从政府的发展观和政绩观的角度出发，认为政府绩效更多的应讲求政府行政结果的社会效 益，而不是过多地关注经济效益，经济效益只是社会效益的扩展。圆 经济绩效是政府绩效的核心内容，是推进人口、经济与社会协调发展与良性互动的宏观 经济政策的能力。经济是衡量一个国家实力强弱最根本的评价指标，政府是代表国家的合法 施政组织，故发展经济是政府最核心的任务，考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、 就业率、利率和汇率、经济可持续发展程度、政府的宏观经济政策为衡量指标。社会绩效是 政府绩效的集中体现，包括政府能够使人们的生活水平和生活质量普遍改善和提高，保证社 会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业，社会和谐有序，关键是要实 现社会的科学、教育、文化系统等各个要素与环节、层次所构成的社会系统的和谐。政治绩 效是政府绩效的根本内容，在市场经济条件下，政治绩效通常表现为制度安排和制度创新， 市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一，政府 制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸现。在政党政治的条件下，执政党的思想一般通 过国家意志来表达和体现，廉洁高效并代表人民的利益是执政党在政治绩效下的表现，执法 行政则是政治绩效对政府的要求。 政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，还分为微观、宏观两个层面。宏观 层面的政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果，具体体现为政 治的民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会公正与 公平，国家安全和社会秩序等的改善。可见，宏观层面政府绩效取决于政府管理活动的各个 主要方面，包括政府素质、能力、职能、行为方式、决策质量等。政府在微观层面的绩效由 个人绩效和组织绩效构成。个人绩效包括个人的工作表现、成绩、态度以及专业知识、程度。 组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现这些单位的工作成就或效果，具 。臧乃康，政府极小的复合概念与评估机制，南通师范学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 0 ( 3 ) 。 蔡立辉，政府绩效评估的理念与方法，中国人民大学学报，2 0 0 2 ( 5 ) 。 6 堕鍪直丕堂坌苤篁垄堡主! 垒堡垒! 堂垡堡塞 体以效率、效益、服务质量等来衡量。目前，由于具体评估指标的可度量性，最为有效和可 操作性的还是政府微观层面的绩效评估，各国开展的，也都是这方面的评估，如对政府经济 职能部门或具体经济政策的评估、政府公务员的业绩评估等。从当前国际的政府绩效评估实 践看，可以从以下四方面对政府绩效评估的内容进行规范和处理：一是政府业绩。包括政府 为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效 果、政府管理效益、政府管理社会效果等。二是政府行政效率。包括决策效率、管理效率、 执行效率，这几方面的指标构成了行政效率的完整体系，这几方面的效率都达到了标准，整 个行政管理系统才达到了最大的效率。三是政府工作效能。包括社会效能和政府机关效能。 社会效能属于宏观的决策范畴，即决策目标和手段是否正确以及实现目标能力的强弱等。四 是政府行为成本。包括政府人力、物力与财力占用，即政府部门职员人数、政府官员人数、 官民比例、支出总额、固定资产总额：政府支配资源程度、政府支出占g d p 的比重、政府部 门固定资产占全社会固定资产的比重、政府部门工作人员占从业人员的比重、政府支出结构 在灯 。c ro 1 政府绩效评估理论 ( 二) 政府绩效考核的理论基础 政府绩效评估是政府绩效管理系统过程中的一个具体的步骤和环节，两者既有区别又有 联系。政府绩效评估是政府绩效管理活动的核心，又是政府绩效管理功能最为突出的表现形 式。政府绩效评估体系是一个包括评估主体、评估对象、评估指标、评估标准和评估手段在 内的系统。评估指标作为政府绩效评估系统结构要素的重要组成部分，直接制约政府绩效评 估的过程和结论，间接影响政府绩效计划的实施和绩效的改善。同时，对政府绩效内涵的理 解、政府绩效管理的目标与机制也影响到政府绩效评估指标的结构与功能。政府绩效评估， 是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确地评 价，在此基础上进行政府绩效的改善和提高。它是在科学技术发展、全球化和国际竞争环境 。杨红明， 政府绩效评估的现状及在我国的发展，见：h t t p ：w w w p s s w n e t a r t i c l e s b 0 0 3 z f j x , h t m 毋江易华，政府部门绩效评估初探，行政论坛，2 0 0 5 ( 1 ) 。 7 堕鍪直盔堂坌基篁里堡主! 垒鱼坠! 堂垡堡塞 下政府管理方法的重大革新，反映了公共行政学中注重管理技能和方法，注重管理结果和发 展服务行政的公共管理发展趋势，尽管绩效评估在公共管理领域的应用还存在着诸多困难， 但是经过公共管理专家以及公共部门实践先驱者们的不断探索和努力，其应用范围日趋广泛， 各种手段、工具和方法被引入和开发，并日趋完善，实施的效果也日臻显著。正如戴维奥 斯本和彼得普拉斯特立克所言：尽管比起其它途径而言，绩效评估改进绩效的过程通常更 为缓慢，但是，在世界范围内的政府发现，使用绩效评估可以使政府的生产率获得显著、持 续的增长。纵观西方国家二十多年的行政改革，绩效评估都有力的推动了政府机构的改革、 取得了良好的效果，并始终贯穿于地方政府改革的过程之中，得到不断的完善和提高，并对 发展中国家的行政改革起着“示范效应 。 2 0 世纪8 0 年代中期到9 0 年代初，由于主客观条件所限，我国政府绩效评估的研究集中 表现为对政府行政效率的研究，而且研究多是通论性和介绍性的，研究成果的针对性、系统 性、全面性比较差，研究者或是对西方发达国家政府绩效评估的理论成果与实践经验进行介 绍，或者就政府绩效评估的一些概念性、内涵性的问题进行总结与概括，还尚未提出政府绩 效评估中国化、本土化的宏观思路与具体对策。到2 0 世纪9 0 年代末，特别是2 0 0 0 年以后， 随着研究条件的日益改善，以及研究者对于政府绩效评估问题认识的加深，政府绩效评估研 究逐步从初期的通论介绍性研究转向本土化的专题研究。表现在两个方面：一是研究者在研 究过程中，注意发现和挖掘传统中国政府管理中的绩效考评理论和思想，而不再停留于对西 方国家政府绩效评估理论与实践的介绍上。如周凯对中国古代的绩效评估思想和理论进行了 概括和归纳，认为：“绩效评估不是近现代才产生的，只是带上了现代社会的明显烙印而已哪”， 实际上，管理考核早在我国秦朝就已经出现，并且，繁荣于唐朝，完善于清朝。侯经) l i e u 总 结了中国传统社会绩效考评的发展历程，并概括了传统社会绩效考评的特色。二是研究者开 始对西方发达国家政府绩效评估的理论基础、文化背景予以重视，从而对这些理论和成果的 普适性提出质疑，进而研究逐步从强调范式移植转向突出范式创新，力求寻找并创造有利于 政府绩效评估在中国扎根、延续、发展的因素和条件。如孟华在系统分析美国政府绩效评估 经验的基础上，提出在中国推进政府绩效评估必须与西方进行比较，确定经验借鉴的切入点， 然后再进行基础调整，提供经验借鉴的适宜条件，走吸收与创新的实践路径。彭国甫在探讨 国周凯，政府绩效评估导论，北京，中国人民大学出版社，2 2 0 0 6 年，第2 5 页。 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 构建中国政府绩效评估体系的基本思路时，特别强调要立足中国基本国情，不能简单移植西 方国家的有关经验。 2 政府绩效管理理论 “管理主义 是一个被学者、政府官员以及媒体广泛提及的名词，它强调科学化、技术 化，追求工具理性，追求经济形态的合理性的价值取向，被致力于提高政府能力与绩效的我 国行政界所接受。绩效管理是二十世纪六七十年代以来西方政府改革过程中逐步产生并不断 成熟的新型治理工具之一。政府绩效管理作为管理主义的一种特定的管理工具，不仅在理论 上成为现代公共管理学研究的前沿课题，而且逐渐取代传统的泰勒式的科学管理，成为新的 政府治理典范。政府绩效管理理论为政府绩效评估指标体系的构建提供了理论指导，绩效管 理理论的管理精神“4 e ”法则为政府绩效指标的选择明确了方向：经济( e c o n o m y ) ，“花得少 ， 指标必须引导政府行为，使得政府行政成本降低：效率( e f f i c i e n c y ) ，“花得值得”，指标必 须能体现政府的工作效率，成本与产出间的比例关系必须能让纳税人能接受：效益 ( e f f e c t i v e n e s s ) ，“花得明智”，指标必须能促使政府把钱花在纳税人迫切需要的公共服务 上，能改善官民间的紧张关系：公正( e q u a l i t y ) ，“花得高尚 ，指标要能平衡多重利益关系， 缓解社会冲突矛盾。1 9 9 3 年美国副总统戈尔的政府绩效报告提出政府改革的四项原则：( 1 ) 消除繁文缛节，由注重过程的系统转为注重结果的系统：( 2 ) 把顾客放到首位：( 3 ) 授权雇员以 取得成果：( 4 ) 一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。固政府绩效管理指政府围绕提高 管理绩效这一目标，通过采取明确组织使命与价值、制定绩效目标与计划、进行绩效监测与 反馈、开展绩效评估与激励等措施对政府绩效进行监控、评估与改善，以及由此作出的制度 安排和实施的一系列管理措施、机制和技术的统称。政府绩效管理作为一种新型政府治理工 具，旨在克服传统命令控制式管制的缺陷，适应日益变化的外部经济社会发展需求。绩 效管理的特性表现为绩效的基础性地位、高回应性、结果导向、激励性强四个方面。政府绩 效管理是一个系统的过程，由明确政府使命与价值、制定绩效目标与计划、进行绩效监测与 反馈、开展绩效评估与激励四个基本环节组成。政府绩效评估作为一种管理措施，其目的在 彭国甫，对政府绩效评估几个基本问题的反思，湘潭大学学报。哲社版，2 0 0 4 ，( 3 ) 。 宙吴定、张润书，行政学， 台湾空中大学，1 9 9 5 ( 7 ) 。 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 于诊断政府管理中存在的问题，为变革和创新政府管理方式与方法提供依据，进而实现政府 管理绩效的“持续性改进 ，而不仅仅是为绩效评估而评估，将绩效评估囿于评估层面。 ( 三) 研究县级政府绩效考核的意义 在世界范围内，政府是一国拥有垄断强制力的组织，具有一些共同特点：很少直接面对竞 争：很少直接经受政府绩效所导致的直接后果：很少对顾客负责等。在这种优势地位下，若想 保证一国政府职能的实施符合该国社会经济发展的需要，则必须给该国政府设立一套完善的 制衡机制。在这套完善的制衡机制中，法律等强制性限制固然重要，但严格、客观的评估体 系设置也不可缺少。对县级政府绩效评估体系的研究亦即对县级政府职责的研究，其重要意 义是由县级政府在中国整个基层社会生活的过程中所具有的特征来决定的。从我国目前的情 况来看，截至到2 0 0 6 年底，大陆共有县级行政区2 8 6 2 个，县域面积达8 7 4 万平方公里，占 全国陆地面积的9 4 ，县域人口达9 1 6 亿，占全国人口的7 0 9 。这些县级行政区内的政府， 都是县级政府，且绝大多数处于农村地区，直接治理广大农村区域，是维系基层社区稳定和 发展的协调主体。从结构和功能完善的角度来看，县级政府是结构完善、功能齐备并能全面 实现治理目标的一级基层政府。在我国行政层级体系中，县级政府一般介于市和乡镇之间， 起着承上启下的作用，是城乡的结合部，它是我国城镇化进程、县域经济社会的发展和新农 村建设的主要推动力。同时，县级政府又是党和国家政策的具体执行者，管辖相对独立的行 政区域，工作千头万绪，面对面地与基层、与群众打交道，处于各种关系的核心位置。我国 的法律法规赋予县级政府的职权十分宽泛，除国防、外交和宏观经济调控等职能外，县级政 府几乎涉及到政治、经济、文化和社会管理的所有领域，承担着与省级政府，甚至与中央政 府相似的区域管理职能，县级政府的主要职能即为其管辖区域内的公众提供及时且有效的公 共产品和公共服务，县级政府的绩效水平直接反映人民生活质量的好坏和政府公共服务能力 的高低。改革开放以来，随着经济社会的发展，经济、政治体制改革的顺利推进，县级政府 在工作作风和职能转变方面，己经取得了重大突破。但是，机构臃肿、效率低下、资源严重 浪费等问题仍然困绕着新时期县级政府的发展，甚至使部分县级政府面临着严重的管理危机 和公众信任危机。建立和完善客观、科学、合理的政府绩效