（公共管理专业论文）准公共产品有效供给中的地方政府职能(1).pdf

中文摘要 中国改革开放2 0 多年，从计划经济到市场经济，整个社会处于一个全面而 艰难的转型期。在此背景下，政府应当如何作为? 是继续扮演全能政府的角色， 还是合理定位，做到有所为而有所不为，这个问题是非常值得思考和探讨的。近 年来，由于上海调整城市发展战略，鼓励发展卫星城市，吸引人口向郊区转移， 上海郊区已出现“新城热”。各郊区为了抢占先机，纷纷寻求外部资金与金融支 持，高标准高起点大规模进行新兴城区基础设施建设，从而背负了巨额债务。本 文旨在围绕这一现象进行分析，提醒人们思考在经济领域中，地方政府应当如何 通过提供公共产品进行有效的资源配置。 本文首先对公共产品理论和地方政府职能做了简要的阐述，并结合当前实 际提出，仅靠地方财政收入进行新兴城市建设是不现实的，必须研究适度举债与 民间资本有序有效引导策略。为此，本文列举了日、韩、法等国融资模式及可借 鉴之处，介绍了国内外公共基础设施建设中通行的行业准入与项目特许经营等基 本做法，并对上海市松江区基础设施项目融资现状及问题做了分析，阱轨道交通 9 号线松江段融资为内容进行了案例模拟分析。最后，提出了以“地方政府有序 退出”为核心的新兴城区基础设施投融资体制改革的思路，即政府不再统揽社会 全部事务，特别是在经济领域，提倡由市场来调节。政府着重在市场无法调节和 不愿调节的领域，提供恰 - 3 的公共产品，满足人们的需要。 关键词：准公共产品；基础设施；投融资；改革 a b s t r a c t c h i n ah a sb e e n c a r r y i n gt h ep o l i c yo f r e f o r ma n do p e n i n gu pf o rm o r et h a n2 0 y e a r s f r o mp l a n n e de c o n o m y t om a r k e te c o n o m y ，t h ew h o l e s o c i e t yi si nac o m p l e t e a n dh a r dt r a n s i t i o n i ns u c ha b a c k g r o u n d ，i ti so f v i t a li m p o r t a n c ef o rt h eg o v e n m a e n t c h o o s i n gt ob eat o t a l i t a r i a ng o v e r n m e n to rg o v e r n m e n to f l i m i t e dr e s p o n s i b i l i t i e s i n r e c e n ty e a r s ，s h a n g h a ii sa d j u s t i n gi t sc i t yd e v e l o p m e n ts t r a t e g ya n de n c o u r a g i n gt h e d e v e l o p m e n to f s a t e l l i t ec i t i e ss oa st ot r a n s f e rt h ep o p u l a t i o nf r o md o w n t o w nt ot h e s u b u r b s ac r a z ef o rn e w c i t yi se m e r g i n g w i t h t h es u p p o r t i n go fo u t s i d ec a p i t a l ，t h e d i s t r i c t si n s h a n g h a i s s u b u r b sa r e m a k i n gal a r g e - s c a l e da n dh i g hs t a n d a r dc i t y c o n s t r u c t i o nc a m p a i g nw h i c hl e a dt oh e a v yb u r d e no fd e b t w i t ha na n a l y s i so ft h i s p h e n o m e n o n ，t h eq u e s t i o no fh o wt h eg o v e n m a e n ts h o u l do f f e rp u b l i cg o o d sa n d m a k ee f f e c t i v ed i s t r i b u t i o no ft h er e s o u r c e si sp r o p o s e da n dd i s c u s s e d a f t e rab r i e fe x p l a n a t i o no ft h et h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n dt h ef u n c t i o n so f l o c a lg o v e m m e n t ，i ti sp r o p o s e dt h a ti ti su n r e a l i s t i ct om a k ec i t yc o n s t r u c t i o no n l y w i t hl o c a lf i n a n c i a l r e v e n u e ，t h e m e t h o do fr e a s o n a b l e d e b t s b e a r i n g a n dt h e i n t r o d u c t i o no f p r i v a t ec a p i t a li sam u s t t h e nt h ef u n d r a i s i n gm o d e l s o f j a p a n ，k o r e a m a df r a n c ei n c l u d i n gt h e i r sm e r i t sa r ed i s c u s s e df o l l o w e db ya ni n t r o d u c t i o nf o rt h e b a s i cw a y so f i n d u s t r ya c c e s sa n d f r a n c h i s eo p e r a t i o nw h i c hi su s u a l l yp r a c t i c e di nt h e c o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r eh o m ea n da b r o a d n e x ti saa n a l y s i s0 ft h ep r e s e n t f u n d - r a i s i n gs i t u a t i o no fs o n g i i a n gd i s t r i c t ，e s p e c i a l l yf o c u s i n go nt h ec a s eo f t h e 向n d - r a i s i n gs y s t e mo fm e t r on o ，9 ( s o n g i i a n gs e c t i o n ) a tl a s t ，s u g g e s t i o no nt h e f u n d r a i s i n gs y s t e mf o rt h en e wc i t i e s i sd i s c u s s e d ，w h i c hi sb a s e do nt h eo r d e r e d r e t r e a to fl o c a l g o v e r n m e n t e s p e c i a l l y i nt h ee c o n o m i cs e c t o r s ，t h e g o v e r n m e n t s h o u l do f f e ra p p r o p r i a t ep u b l i cg o o d so n l yi nt h ef i e l d sw h i c ht h em a r k e tc a n ta n d d o n tw i l l i n gt oa d j u s t k e yw o r d s ：s e m i p u b l i cg o o d s ，f u n d - i n v e s t m e n ta n df u n d r a i s i n g ，r e f o r m i n f r a s t r n c t u r e 引言 近年来，随着上海调整城市发展格局，发展卫星城市，推进吸引人几向郊区转 移的城乡体化进程，卜- 海各郊县的城市基础设施建设取得了发展，各类设施齐全、 规模起点较高的新城纷纷崛起。高投入需要大量的建设资会，全市区、镇两级地方 政府在财力相对不足的情况f ，为了打破城市建设的资金瓶颈，大都成立了融资公 司，寻求外部的多元资金和金融支持，包括银行信贷融资和证券融资，从而给政府 带来巨额隐性负债与财政风险。动用多元资金和金融对城市基础设施建设的支持， 确实加快了上海市农村地区的城市化过程，但是也带来不少弊端。其中主要的是政 府隐性负债的急剧增加。银行资金也好，发债融资也好，在城建项目巾发挥的都是 一种财政资金垫支的作用，实际上是提前使用了政府在若干年后才能使用的财力。 政府能否把今后应该用于这方面的财政资金和项目收益的现会流作为还款来源，恪 守信用，通过建立严格的信用责权约束机制，高效率地优化资源配置，长期支持城 市基础设施建设，亦成为现实问题。 本文通过对公共产品有效供给理论的研究，探索在大规模基础设施建设投融资 中地方政府的定位与作为，就如何完善现有的投融资体制，既提供城市存续所必需 的各类公共产品和准公共产品，又能规避地方财政风险，实现可持续发展提出看法 和建议。 第一章公共产品理论和地方政府职能 瑞典经济学家林达尔( e r i kl i n d a h l ) 最先提出公共产品理论。林达尔在19 1 9 年发表的公平的赋税一文中，根据维克塞尔的公平交易学说，提出公共产品的 生产和私人产：品的生产样，都是社会成员通过交易各自获益的行动的结果。“人们 通过公共物品的消费获得满足，人们缴纳的税款则是为公共物品的生产支付的成本 价格。政府在一定时期提供的公其物品的数量不是任意的，而是山不同利益的社会 成员进行相互交易的均衡点来决定的。” 一般根据产品在消费上是否具有排他性和竞争性可以把产品分为私人产品和公 兆产品两大类。私人产品在消费中具有排他性和竞争性。在这里，排他性足指个 人消费了一单位某种物品就排除了其他人来消费这同一单位物品。竞争性是指个 人消费了某种物品就减少了这种物品供其他人消费的数量。 与之相反，同时具有非排他性和非竞争性的物品称为公共产品。公共产品的非 排他性指一种公共产品一旦被生产出来，可以同时供个以上的个人联合消费，无 论个人对这种物品是否支付了价格，要排除其本人和他人消费这种公共物品是不可 能的或在技术上是非常难办到的。非竞争性是公共产品的第二个属性。它意味着一 个人对某干叶t 公共产品的消费既不会减少也不会影响其他人对这种物品的消费。换言 之，增加一个人消费公共物品的边际社会成本或机会成本等于零。现实生活中公共 物品的例子很多，比较经典的例了是一个困家的国防。因为一个国家的国防一旦建 立，这个国家的所有国民都受其保护，不论是新增加人口还是外来移民。任何一个 公民对国防的消费不会减少其他人对国防消费的数量和质量。一般来说，有些由政 府提供的非物质产品即服务也属于公共产品，如环境保护、天气预报、消防、社会 保障、失业保险，甚至有效率的政府本身也被视为一种公共产：品。 判断一种物品是属于公共产r 吊还是私人产品，土要依据竞争性和非竞争性、排 他性和非排他性这四个特征的组合情况来辨别，我们大致可以区分出以下四种4 i 同 类型的产品：( 1 ) 同时具有非排他性与非竞争性的纯公共产品；( 2 ) 同时具有排他 性与竞争性的纯私人产品；( 3 ) 具有非排他性和竞争性的公共资源；( 4 ) 具有排他 性与非竞争性的准公共产品。 “方祸前著：公共选择理论政治的经济学，中国人民人学出版社2 0 0 0 年版，第8 _ l 。 。方福前著：公共选择理论政治的经济学，中周人民大学出版朴2 0 0 0 年版，第3 2 页。 “樊勇明等著：公共绎济学复旦人学出版社2 0 0 1 年版，第5 0 页。 公共产品按其覆盖范围大小，又可分为全国性公共产品( n a t i o n a lp u b l i cg o o d s ) 和地方性公共产品( 1 0 c a p u b l i cg o o d s ) 。如果一种产品的效应覆盖到全国范罔， 它就是全国公共产品；如果一种公共产品只能在一个有限的区域内消费，它就是地 方公共产品。例如，地方图书馆、街灯等主要供当地居民使用。 早在1 7 4 0 年，大卫休谟( d a v i dh u m e ) 就提出了“公共的悲剧”。在一个经济社 会中，如果有公共产品或劳务存在，免费搭车者的出现就不可避免，但如果所有的 成员都成为免费搭车者，最后的结果则是没有一个能享受到公共产品或劳务的好处。 这是因为，由于不具有排他性，每个成员都希望享受公共产品的好处而不愿为之付 费。这说明竞争性的市场不可能达到公共产品的帕累托最优产量，如果依靠私人部 门来供给公共产品，它必然是供给不足的。 公共产品往往是增进社会的福利所不可或缺的。因此，需要公共经济部门的介 入，用税收手段来集资，提供这些产品。从某种意义上说，正是由丁刑公共产品的 需求才导致了政府的产生。凼此，由政府提供公共产品，是理所当然的。全国性 公共产品由国家政府负责供给，如外交和困防等。地方公共产品，当然必须由地方 政府负责供给。为本地方提供充足的公共产品是地方政府的基本职能之一。 政府的基本经济职能包括资源配置、收入分配和经济稳定三方面。公其经济学 的创始人马斯格雷夫在公共财政学的理论一书巾，从财政联邦制角度刘中央政 府和地方政府的职能作了论述。他指出：“财政联邦制的核心在于如下命题，有关配 置职能的政策应当允许在各州之间有所不同，这取决于各州居民的偏好。而分配职 能和稳定职能的目标实际，主要是中央政府的职责。”“马斯格雷夫的这段话十分明 确地为中央政府和地方政府之间的职能分配和划分作了规定。收入分配和经济稳定 职能主要由中央政府来承担，而资源配置则主要由地方政府来承担。而众所周知， 政府资源配置功能主要是通过对公共产品的供给来实现的。 按公共产品与私人产：品在非排除性和非竞争性的程度区别，挂础设施产业可分 为三种类型：一是完全不具有竞争性和排他性的纯公共产品生产领域，如城市的雨 水排放系统、城市街道照明和绿化系统、环卫环保和防灾系统。这些产品生产的增 加，并不引起边际成本的增加，其个人使用也并不排除他人的使用；二是具有完全 竞争性和排他性的私人产品。如出租汽车、有线电话、无线传呼等；三是具有不完 。樊勇叫等著：公共经济学，复口人学“l 版社2 0 0 1 年版，第5 2 页。 。转0 i 自 n l 撕g n 杰克逊主编：公共部门经济学前沿问题郭庆吒等详，中围税务f 版钆。北京腾h l u 了 版社，2 0 0 0 年1 月第1 1 版第1 9 0 贞。 全竞争性和排他性的混合物品或准公共物品。如座公共桥梁，在不过分捌挤的条 件f ，增加一辆车的通行并小增加边际成本，救具有非竞争性，但要阻止一部分车辆 通行设收费站就可以做到，所以又具有排他性。 公共经济学理论的一个基本观点是：对于纯粹的私人产品的基础设施领域，原 则上则政要退出，完全由市场提供。由于竞争性的市场不可能自发地提供公共产晶， 而公共产品往往是增进社会的福利不可或缺的，因此，需要公共经济部门的介入。 当然在现实社会中，纯粹的公共产品是非常稀少的。由政府提供的产品中往往是具 有公共产品部分特征的产品居多，也即所谓混合产品或广义的准公共，品居多。为 了这些准公芡产品的有效提供，适度的财政投资是必须的。但是，全部靠财政资金 又是不够的，需要民间资金的参与。一般而言，这些领域可以采取三种筹资方式： 一是通过资本市场发行股票，财政可采取参股的形式投资。二是可以利用外资，政府 以优惠的政策，如减免税等手段吸引外商对基础设施投资，对微利和投资回收期较 长的项目，财政还可通过贴息和风险担保形式投资，以提高投资人的投资叫报率和 减少风险。三是在条件成熟时，鼓励由官办的社会保障基金等机构投资者投资建设 公共基础设施，地方政府可在税收等方面给予支持。上述三种筹资方式的共同点足： 财政对这些准公共产品的投资，是起四两拨千斤的作用。 综。卜所述，地方政府为了维持地方性公共产品和准公共产品的有效供给必然要 以一定形式筹措全部或一部分资金。这样，地方政府的财力及筹资能力就不可避免 地被提了出来。征税是地方政府筹集公共产品成本的基本收入来源。但是因为种种 原因，税收并不能完全与为提供公共产品而花费的支出相抵。由于地方政府税收应 遵循“四不原则”，即不应征收高额累进税、不应征税基流动很大的税、不应征收可 将大部分归宿转嫁给非本地居民的税种、不应征收小直接为本地居民察觉的收税， 使得地方政府只有少量税种征收，如在全国各地分布相对均匀、既不可转嫁也与经 济周期无直接关联的土地税、房产税、人头税，或山地方征收相对便利的房产税或 部分征收流动性税收。由此可知，地方政府的收入是极为有限的。为了维护一定的 公共产品供给水平，地方政府还必须另辟财源。行政性收费与举借地方债务便成了 人们经常采用的办法。 行政性收费是对享受行政服务的人收取的费用。符合受益者负担的原则，收费 对象是少数人，比较分散，而且易于操作。因此，行政性收费是各地方政府最为广 泛采纳的非税收收入来源之一。当然，以行政性收费来扩大财源时必须注意两个问 题：一是收费要合理，二是收费要兼顾公平与效率，不能引起资源配置的扭曲。如 果仅靠行政性收费来筹资支付成本，将会带来两种灾难性后果。一是法人( 包括企 业法人和自然人) 因恐惧收费而采用蒂博特所说的“用脚投票”而离丌，是地方 性公共产品供给严重不足。在当前中国，为防止政府部门权力寻租，行政性收费越 来越受到控制，几乎不能为更多的公共产品的提供和维护提供新的财源，于是举借 地方债务就成为地方政府筹资的重要途径。除了德吲以外，美国、h 本、法国、英 国等主要西方国家的地方政府的财源都不太丰厚，以致经常要举债度h 。所有通过 借债而筹柬的资金都必须是用于稳定的社会基础整治项目卜。所有国家的中央政府 都对地方政府的借贷有所控制，如日本允许地方政府发行债券来筹资。地方债主要 是指地方政府的中长期借款，不包括弥补临时性资金不足的临时借款。举债原则是 必须用在可望在将来产生偿还财源的项目，以及涉及后世的可在短期内完成的大项 目。 卜文分别以公共产品的基本特征及其分类，公共产品的有效提供及其筹资方式； 地方政府的筹资渠道、筹资能力以及使用原则三个层次对地方政府在城市基础设施 建设中的职能和定位，明确地给 地方政府在城市建设中的可为之处和不可为之处。 这些都是对西方发达市场经济困家地方政府长期的实践所作的理论总结和概括。我 困目前正在处于从计划经济向市场经济转型的过程之中。我国经济体制改革的目标 是建立与完善社会主义市场经济体制。毫无疑问，上述西方发达市场经济国家的理 论总结同样对我国有着深刻的启迪和借鉴。从2 0 世纪9 0 年代以来，建立和完善地 方公共财政体系已经成为我国各级地方政府深化改革的一项重要任务。当然电不能 不看到，在火规模城市建设中，地方政府的筹资行为f 在出现扭曲。 在我国，地方举债搞建设对于经济总量增长无疑是有利的。但是，也带来了许 多问题。其一是中央政府实施调控难度增大。我国预算法规定，各级地方财政 不得向银行借款，但实际j ! _ _ - 从省政府到乡政府都纷纷成立融资公司，进行投融资活 动，借款数量无法完全统计，全国的经济就好比一艘千疮百 l 的大船，中央政府名 义上掌握着蓄水舱的进水量，可是船体处处都有孔，水不断地渗入，终使大船因越 来越多的进水而沉没。其二是地区间的重复投资，重复建设，如各地如雨后春笋般 冒出的各类开发区，“j i 通平”、“七通一甲”，廉价卖地，料放发展，火量浪费有 限的土地和各类资源。其三足官员腐败。 基于以上论述，可以认为，在中国现阶段各地区之间发展是相当个平衡的，各 地对地方公共产品的需求也是不平衡的，中央政府很难实行“1 刀切”。些新兴城 区在建设初期大量基础设施投入过程中政府处于相对贫困状态，完全不举债是不 5 可能的，但怎样适度举债，并把民间资金引导到政府所希望的领域和项目上，以保 证辖区内经济的协调和可持续发展，值得加以深入研究。 第二章外国政府城市基础设施融资模式及其借鉴意义 对于公共部门如何从民间融通资金，有效维持公共产品的供给问题，西方的市 场经济发达国家政府在长期实践中已积累了不少有益的经验，这些经验和做法对我 国政府，特别是地方政府是具有借鉴意义的。下文对外罔政府的基本做法作一下简 略介绍。 1 、日本筹资模式。r 本政府认为，只要某一部门具备了从民间金融市场筹集资 金的能力，就应当毫不犹豫地把该部门推向市场。政府主要提供以下扶持性措施： ( 1 ) 提供财政和政策性金融担保，以降低民问资本进入基础设施领域的风险。 ( 2 ) 开辟特殊债券市场。如电信业的“加入者债券”，为弥补政府对电信业投 资的4 i 足，解决电信业从市场筹资的困难，1 9 4 8 年6 月，h 本制定并颁饰电话债 法，规定凡申请安装电话的用户必须认购一定数额的债券。 ( 3 ) 长期金融债。日本是高储蓠率国家，储蓄资源相当丰富。由于战后r | 本资 本市场不发达，迫切需要进行将储蓄转化为投资的金融创新。于是，日本长期信用 银行依法向商业银行发行艮期金融债券，由商业银行吸收的居民储蓄认购。当商业 银行需要现金时，可以将长期金融债券转让出去，也可以金融债券抵押向r 本银行 贷款。这样就开创了居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道。 ( 4 ) 民营化。如n t t 财源，这是指将向民间出售国营几本电报电话公司股份所 获耿的资金，用于某些无力自筹资金的基础设施部门。 ( 5 ) 直接投资引导。r 本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向： 一种是“筑巢引风式”，即运用财政支出的乘数效果，以用小量投资吸引大量民阳j 投 资：另一种是“联合投资式”，即由中央政府、地方公共团体和民间企业萸同投资建 设基础设施。 可以看出，日本政府在发挥政府投资引导作用、提供财政投融资的强有力支持 的基础上，充分利用了资本市场，加速了储蓄向投资的转化，促进了战后基础设施 的迅速发展。 2 、韩国模式。韩国政府认为，必须打破长期以来视基础设施为政府专有投资领 域的传统观念，积极探索吸引民间企业参与基础设施建设的新路。其做法是： ( 1 ) 设立国民投资基金。由国家发起设立基金会，吸收民间游资参与基础设施 建设，是低成本、有效汇集民间资本的一种形式。 ( 2 ) 制定吸引民间资本进入基础设施建设的政策法规。1 9 9 4 年7 月，韩国国 会通过了基础设施吸引民间资本促进法，同年9 月又制定了该法的实施细则。该 法规定，凡符合条件的民问企、i k ，经过政府主管部门的审查批准，即可从事基础设 施投资项目。后来又出台了扩充基础设施对策，此外，还准备制定新的投资收益 保障政策，使利用贷款参与项目建设的企业在偿还利息后仍能得到一定的收益。 ( 3 ) 财政贴息。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过丌发银行和商业银 行转贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家的政策导向，以低 利率( 7 8 ) 贷给投资基础设施的民问企业，由财政向银行贴息。据统计，2 ( ) 世纪7 0 年代基础设施贷款占贷款总额的3 0 阻上。 从韩国模式可知，政府通过制定一系列政策法规来吸引民间投资，确保民间资 本的利益和地位，从而解除了民间投资的后顾之忧。 3 、法国模式。 ( 1 ) 多元化投资来源。法国政府认为，城镇基础设施建设资金应利用切可能 途径，而且公共基础设施使用价格管理也应有民众参与，提高透明度。法国城镇基 础设施建设资金来源主要有：市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、 困家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司、老 年保险等基金投资。 ( 2 ) 公众参与公用事业价格管理。法囡公用事业价格管理分两类。一类是中央 政府管理的价格，如天然气、电力、地铁价格等；另一类是地方政府管理的价格和 收费，如供水、公交、垃圾处理价格和收费等。法国公用事业无论采取何种管理力 式，有关价格和收费都要经过市镇议会磋商确定，冈而价格和收费具有法定的特点。 从j 二述各国的资金筹集的各种模式可以了解到，城镇基础设施建设的成功和富 有成效，关键在于实现了资本主体多元化、资本来源多渠道及投资方式多样化。具 体可以归结为：一是本着“谁投资，谁受益，准承担风险”的原则，支持、鼓励和 引导非政府部门、非困有机构、纶业( 国有、私营) 和社会资金( 包括民间资金) 参与基础设施建设。二是合理有效地利用外资、发行债券和股票、土地出让转让收 益、盘活基础设施存量资产、改革城镇维护建设税等，使其转为符合国家政策取向 的资本投入。三是以市场运行作为主要投资准则，改革基础设施建设投融资方式， 大力发展各种形式的融资。阳是改革相应的金融体制，特别是债券发行管理制度， 让地方政府在法律卜成为发债主体，能发行某些基础设施建设债券，同时充分发挥 保险、养老基余、投资基金等机构在城镇基础设施筹资中的作用。 第三章国内外行业准入、项目特许及其借鉴意义 除了l 述投资主体多元化、筹资方式多样化之外，两方国家在社会基础设施建 设中普遍采用的项目和特许经营也有很好的借鉴意义。行业准入与项目特许是特许 经营两种主要形式，也是国外在城市基础领域吸引民间资本的有效手段。两者都需 要政府放弃垄断和建立个比较完善的法律体系和法律环境。 在特许权经营中，政府的作用是颁布特许经营项目；与项同公司签订特许权协 议：提供部分资金、信誉、履约方面的支持等。 法国政府在“特许权经营制”中赋予项目公司的权利是：只有项1 1 经营权，不 是所有权；只有项目的设计、施工权，不足规划权；只有项目的有限经营管理权， 没有自由处置权。”。 韩国1 9 9 4 年颁布基础设施吸引民间资本促进法规定：公路、铁路、港e l 、 卒港、通讯设施等1 0 种规模较火、公共性较强的“第一种基础设施”竣工后所有权 归政府。该种基础设施在投资回收前，其经营管理权归投资者。煤气、汽车站等1 8 种规模较小、公共性较弱的服务性设施，投资者则既拥有经营权也拥有所有权。 韩国基础设施私人投资法( 2 0 0 1 年) 有5 章6 5 款，对什么领域川以进入， 什么领域不可以进入，规定的非常清楚。 目前，中国尚无全幽性的特许权经营办法。中国的城市基础设施绝大多数为图 有资产。要在城市基础设施领域引进民间资本首先要改革国有资产 统天下的产权 制度，形成产权明晰，分级所有的混合所有制体制。为此，中央已经出台了一系列 文件和法规。已经明确：“国务院代表国家统- u 使国有资产所有权，中央和地方政 府分级管理国有资产。”。 在中圈共产党第十六次代表大会上，党中央进步提出：“巾央政府和地方政府 分别代表国家履行出资人职责。”其实质是政府资本从“统一所有”转向“分级所有”。 这就为地方政府的资本运作奠定了产权基础。十六大之后中央各部委陆续发出在城 。余晖等“公共事业全面放开，非公资本踌躇进入”，中国经济甘报，2 0 0 3 年1 月1 5i i n 。企业国有资产临督管理暂行条例( 中华人民共和圈国务院令第3 7 8 呼) 市基础领域鼓励并购的文件，其中主要的有：关于加快市政公用行业市场化进程的 意见( 建设部) ；利用外资改组国有企业暂行规定( 财政部等四部委) ，等等。 在城市基础设施特许经营权方面，北京市的做法值得参考和借鉴。北京在全国 率先出台了北京市城市基础设施特许经营办法，规定了城巾基础设施领域引进民 间资本的具体行业和范围，包括：( 1 ) 供水、供气、供热、排水；( 2 ) 污水和固体 废物处理；( 3 ) 收费公路、地铁、城市铁路和其它城市公共交通；( 4 ) 其它城市基 础设施。该办法从2 0 0 3 年1 0 月1n 起已经丌始施行。北京市的特许权经营办法， 基本上有四种：( 1 ) 在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限 届满无偿移交；( 2 ) 在一定期限内，将城市基础设施移交特许经营者运营，期限届 满无偿移交；( 3 ) 在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供；( 4 ) 市人民政 府同意的其它方式。 从国内外实践来看，如何把握好特许权经营方法，其关键在于是以转让r j 、 ( t r a n s f e r ) 结尾，还是以所有0 ( o w n ) 结尾。 t 结尾：表示经营期满，项目无偿移交政府( 例：i 洲、) ；0 结尾：表示民间资本 拥有项目产权( 例：b o o ) 。在韩国的基础设施吸引民间资本促进法中，有1 0 种 是t 结尾，有1 8 种是o 结尾。在北京市城市基础设施特许经营办法中，全部是 t 结尾。 与此同时，在特许权经营中，要注意怎样丌头。也就是说，要区分是以b ( b u i d ) 打头还是以t ( t r a n s f e r ) 打头。 b 打头是指新的基础设施项目由民问资本投资建造( 例：b o t ) 。 ，r 打头是指政府资本从现有基础设施项目暂时或永久退出( 例：t o t 。) 。 在北京市城市基础设施特许经营办法中，两者都有。如果特许权授予国外 资本，t 打头比b 打头对双方都更有优越性。对于外资来说，t 打头具有三个方面的 优越性：一是可以避免b 打头时行政审批的烦恼；二是可以避免长时期的商务谈判： i 是可以避免更多的合同风险和市场风险。 对于我国来说，t 打头也有其优越性，具体表现为：第一，新项目更多地由国 内承包和使用国产设备；第二，产出品或服务价格更具灵活性；第i ，实施资本运 营，盘活政府资产。 。卜盂霞，“赫础设施市场化的模式选择”，中国经济导报2 0 0 4 年4 月2 1 日。 “刘新梅等，“r o t 项甘融资模式的价格决策模型”，两安交通学学报2 0 0 2 年，第2 2 话第4 期。 还需强调的是，实施特许权经营，需要注意投资回报率的双重制约。投资回报 率，可根据现金流量表测算。其第一个制约是，当收箍达不到低限，民间资本不会 投资。1 9 9 4 年以后的几年中外商一直宣扬在中国的投资回报率以15 为下限。当时 在国外资本市场上，这确实属于一般水平。给不出回报就不要盲目招商。第二个制 约：如果其光顾达到投资者回报率的要求，很可能造成所提供的产品或服务的价格 有可能过高，超出消费者能够承受的水平。 因此，特许权经营授权方需要注意处理好以f 二方面的问题： ( 1 ) 对投资回报率必须科学测算。 ( 2 ) 如果项目木身回报难以提高，就要在项目之外有补偿措施。 ( 3 ) 特许权经营需要适宜的投资环境，为改善各城市投资环境，从国外反映的 情况看，最大的投资环境问题是政府信用。政府在推行特许权经营项目时，必须讲 信用。 第四章上海市松江区社会基础设施融资的现状及存在问题 松江区位于上海市两南部，历史卜是以传统粮棉生产为主的农、j k 县。随着我h 改革丌放及上海经济社会的不断发展，松江的经济和社会各项事业也取得了长足的 进步。1 9 9 8 年2 月松江撤县建区，2 0 0 0 年4 月建立了国家级出口加j 二区，2 0 0 0 年5 月启动了占地面积为2 2 4 平方公里的松、兀新城示范区建设。近年束，松汀区i _ f 逐渐 从以传统粮棉种植业为主的农村向以制造业为主的新兴工业化城市转变。 以i ：述情况为背景，松江区出现了一个势头很强的城市化进程，城镇基础设施 建设投资不断攀s t 。1 9 9 8 年松江撤县建区时，全区城镇基础设施投资为3 9 2 亿人民 币，2 0 0 3 年，这一数字迅速上升为1 2 9 l 亿人民币。2 0 0 2 年4 月，上海市启动“一 城九镇”规划后，作为上海的试点新城，松江区的城镇基础设施建设又一次进入新 的投资增长阶段。面临如此巨大的城镇基础设施建设热潮，松江区政府既喜又忧。 喜的是城市面貌日新月异，忧的是财政压力f 1 益增加。 1 、松江区城市基础设施融资现状 城市基础设施( 道路、通讯、供水、供电、供热、排水和固体废物处理等) 的建 设资金一般来源于三个方面：第一，财政税费收入；第二，土地批租收益；第三， 债务收入。随着近年来城市基础设施规模的不断扩大，融资难的问题口显突出，表 现在：财政税费收入越来越难以满足经常性支出的需要，能够用于建设性支出的比 例减小：土地开发成本不断上升，而土地使用权出让价格被人为压低，使土地批租 净收益不断减少甚至为负值。因此，主要由政府承担的城市基础设施建设越来越依 赖于债务，特别是银行债务融资。 松江区最近几年同样如此。“一城九镇”战略使城市基础设施建设发展规模较 快，公路、道路、市政、供水、污水、垃圾处置等建设规模投资近5 0 亿人民币，年 平均投资用款规模超过1 0 亿人民币。而2 0 0 4 年区级可用财力仅为2 7 亿人民币，基 本也就是个吃饭财政。因此仅靠区级财力来搞建设，存在严重缺陷和不足，举债建 设是加快城市建设和实现建设资金多元化的普遍做法。它既是对现有财力不足的弥 补，又是未来资金的提前投入，是平衡资金供求矛盾的重要手段。为此，1 9 9 7 年起， 区政府成立了融资平台城投公司，主要负责城市基础设施投融资和项目建设。 松江区政府成立城投公司，明确该公司代表区政府作为出资人，划区内城市基 础设施项目进行投资、，l 发、建设和管理。该公司作为松江区向银行融资的窗口， 山区政府向银行帐号出具按时还本付息的承诺，同时区政府将政府可以渊控的部分 资金包括预算内外资金注入城投公司用作项目资本会和归还本金，每年的利息由则 政补贴，列入区政府当年的则政预算。目前，由于城市基础设施属社会公其事业性 质，建设资金一般都是政府投入，其基础设施建设财政资金筹措来源主要包括：政 策性规费收入和财政专项补贴。其中，政策性规费包括市政基础设施配套费、公路 建设专项基金、供水、污水、垃圾处置经营收入约2 亿人民币，财政专项补贴包括 城市维护费、预算外调节基金、土地出让金等，年收入约4 亿人民币。 上述两项资金是目前用于城市基础设施建设方面的主要财政性资金来源。 此外，随着松江区整体经济实力增强和城市基础设施的逐步改善，土地升值的 潜力不断增大。基于此，政府将区内部分土地丌发权赋予从事区域丌发的区属丌发 公司，公司用土地开发收益归还银行贷款，如城投公司就拥有土地储备余额1 2 万 亩，在从事区域性开发时通过招投标将有关土地丌发权转让给相关公司，公司享有 此项土地开发收益，作为公司在做市政基础漫旋配套时向银行贷款的还款来源。 上述传统融资方式基本为政府融资型，即政府性融资公司名义负债，实质由政 府负责还贷，以财政性资金作为还本付息的资金来源模式。截止2 0 0 3 年底，累计完 成建设项目1 9 1 项，完成投资额4 l 亿人民币，累计银行贷款余额1 3 亿人民币( 见 。解放报，2 0 0 1 年7 月1 9 日。 。弓自卜海市松江区2 0 0 3 年度财政预决算报告，未公开发表。 卜表) 。 一、项目投资二、银行t款 序投资总额序借款金额 蛩 项目名称名称 ( 万元)号( 万元) 基础设施项目 1 绿化、道路、桥梁管 2 5 7 7 8 4l 建设银行 5 0 0 ( i o i 项) 公益性项目 2 浦发银行1 5 ，7 0 0 2 环境整治、绿化保沾、重点实事t 程等 9 4 ，6 3 4 3上海银行 8 ，o o o ( 4 5 项) 收益性项目 4t 商银行 3 ，o o o 3 自来水厂、污水厂、垃圾填埋场等 ( 7 项) 4 9 ，3 9 1 5国家开发银行 9 5 ，o o o 专项补贴项目 6 广东发展银行5 ，o o o 4 备乡镇专项补贴等 9 ，0 9 7 7 其他借款2 ，8 0 0 ( 3 8 项) 投资项目总汁 ( 1 9 1 项) 4 1 0 ，9 0 6合计1 3 0 ，o o o 2 、存在问题与分析 上述政府融资模式确实对缓和城区资金的供求平衡，在短时期内大力发展社会 基础设施起了积极作用。但是，下述四个方面的问题也是特别值得加以关注的。 一是建设资金紧缺与则政经常性开支的矛盾。我国的政府预算通常分为两个部 分，即经常预算和资本预算。经常预算收入来源主要是税收，经常性支出侧重于公 共产品和服务。资本预算收入来源主要是债务收入，支出是政府投资，其中以社会 基础设施投资为主。在财政收入给定的情况下，经常性支出规模的缩减，特别是政 府机构及事业单位行政管理费用减少，将使政府有更多的资金用于社会慕础设施投 资，也就可能减轻政府在基础设施建设过程中的债务负担。松江区1 9 9 7 年财政预算 内经常性支出为4 3 1 3 6 万元，2 0 0 3 年则为1 3 6 4 0 5 万元，增长3 1 6 。除工资性增长 外，部门办公要求高档化，也是重要的增长因索。一些城市政府官员在谈到基础设 施投资资金不足时，经常提到政府收入只能满足“吃饭”财政的需要，因而无力支 撑基础设施投资需要，却从来不谈这种支出结构与方式是甭合理。显而易见，大力 。t j i 白t - 海市松江区城投公司2 0 0 4 年度：茕事会报告，来公开发表。 压缩4 i 合理的行政事h k 费支出，将使城市政府在市政基础设施建设中获得更多可支 配财力。 二是土地资源紧缺与低效无序开发的矛盾。土地批租收益是城市撼础设施的主 要融资渠道之一。一般来讲，政府通过贷款或其他方式筹集资金，用丁待丌发区域 内“七通一平”基础设施建设，从而促使待开发区域内土地升值。由此而获得的土 地使用权出让收益不仅可望补偿基础设施投资的支出，而且还有部分盈余。政府可 将盈余部分投入新地块的丌发和利用，由此形成土地开发的良性循环。必须看到， 只有政府的土地使用权出让价格高于开发成本，爿能实现t 述过程的良性循环和投 资资金的周转使用，政府才不会陷入债务困境之中。但实际情况是，各地政府在土 地资源丌发和利用上各自为政和竞相杀价，使土地收益严重流失。其中又以丌发区 间的竞争行为最为严重，危害最大。1 9 9 1 - - 1 9 9 6 年，伞国设立的各级、各类开发区 多达4 2 1 0 个，其中省级以上设立的有1 1 2 8 个，其余为市、县甚至乡镇白行设立。 以松江区为例，该区各镇都设有经济开发区，在土地批租上都拥有较大的自主权。 各镇为吸目i l m , 商在本区的经济开发区中投资，不惜大幅度降低土地使用权出让价格， 投资商则以此为机会，有意压低价格，从中渔利。这种多个土地供给者而划有限需 求者的市场环境，使宝贵的土地资源发挥不出最大效益。某镇工业区土地丌发成本 为3 6 7 元m 2 ，而土地使用权出让价格只有1 0 0 一1 5 0 元m 2 ，政府收不抵支2 0 0 元m 2 左右。因此形成了开发土地越多，政府赔得越多的怪现象。另外，各玎发区都设有 各类指挥部，开发区指挥部和管委会在土地管理上也拥有独立的权力，土地收益中 的绝大多数被这些单位留用。例如，全区每年土地批租收入可达1 5 亿人民币左右， 但是其中只有l 一2 亿人民币能够进入财政预算收支渠道。再有，目前土地批租过程 中的暗箱操作、不透明现象十分严重，土地的使用权出让往往是某位领导的一句话 就可以解决问题，根本没有形成严格、规范的土地使用权拍卖制度。这又加剧了城 市土地收益的巨大流失。 三是债务额与政府信用度的矛盾。我国法律明文规定地方政府不得向银行借贷， 因此地方政府常常是通过建立各类投资公司向银行举债。由丁此类贷款用于市政基 础设施建设，并由政府部门承诺还款，凶此最终还债主体还是财政。城市基础设施 债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大，利息负担沉重。现有城市财政能 力大多只能归还利息，有些甚至连利息也难以偿还，只能借新债还旧债。尽管有政 府信用作为保证，但由于政府项目还款困难，银行也相应调低了该类项目的资信程 度。这样不仅使政府信贷再融资的成本提高而且使政府的信用度下降，从而使不少 地方政府面临债务和诚信的双重危机。但是由于缺乏其他融资渠道作为替代，为加 快基础设施建没步伐，债务融资仍是地方政府无奈的选择。以某镇为例，该镇通过 政府各类投资公司向银行借款用丁- 基础设施的资会规模累计达到7 亿人民币，每年 银行利息2 0 0 0 万元左右，镇政府只有不断压缩其他方而的支出爿能勉强保证归还银 行利息，而货款本金只能银行挂账。尽管如此，出于政绩压力与内在利益双重驱动， 大部分地方官员还是只管借钱，不管还债。由于政府信用缺失，从风险控制的角度 讲，商业银行般倾向于提供期限相对较短、规模相对较小的贷款，如果集中投放 建设周期较长、资金规模较大的基础设施项目会给银行带来较大的经营风险。实践 也表明：政府基础设施的银行融资已经和正在给银行系统带来大量不良资产，因而 孕育着较大的金融风险，化解这些不良资产的过程可能比解决国有企、l k 的高负债问 题更加困难。因为其巾一些项目属于市政设施，收入水平较低，甚至不能弥补运营 成本支出，不具有稳定的收入流，因而难以进入规范的商业程序进行资j “重组和市 场化。债务负担过重已经使许多地方政府陷入困境，一些地方财政长期无法支付银 行本息，政府债务问题很可能进一步危害到经济的稳定发展。过度银行债务依赖型 的融资模式是城市基础设施融资体制性缺陷的必然反映和集中表现，而这体制也 越来越难以适应快速发展的城市基础设施建设的需要。 四是项目投入与经营效益的矛盾。如松江区城投公司作为政府融资机构，已经 运转数年了。但是由于总体法制建设的滞后，其地位和职能、管理权限并0 i 明确， 从而造成了投入大，产出少，重投入，轻管理，形成投资与效益不一致，建设和管 理严重脱节的局面。出于项目建成后资产管理不到位，j ”权不明晰，造成大量固有 资产流失、闲置和浪费。如：已建成的道路、立交桥、停车场等