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城市区级政府流程再造研究 以上海市徐汇区政府为个案 摘 要 处于社会转型时期的中国，随着传统的计划经济体制向新型的 社会主义市场经济体制的转变，公共行政改革正在不断深化。城市 区级政府如何通过政府改革，建立科学合理的公共行政体制，完善 公共行政运行机制和提高公共行政管理效能，适应中国社会主义市 场经济发展的趋势，需要进行深入研究。 2003 年上海市徐汇区政府从战略角度思考新时期城市区级政府 的功能定位，确立了建设公共政府的理念，并提出了政府流程再造 等十项工作重点。本文以徐汇区政府的流程再造工作为研究个案， 通过对城市区级政府流程再造的背景、目标模式、实施方法的研究， 国外政府流程再造实例的分析，总结了徐汇区政府流程再造的成功 经验和存在的不足。为了能将城市区级政府流程再造工作推向深入， 本文提出了一系列的对策研究：完善行政组织构架、营造政府文化 氛围、建立绩效管理体系、加强有效行政监督、突破政府流程再造 的瓶颈问题等等。希望对城市区级政府进行流程再造工作有所帮助。 上海市徐汇区政府提出创建公共政府理念，进行政府流程再造， 在区级政府中属于一项创新工作。这一个案的研究对于城市政府进 行政府改革具有一定的参考价值。本文在理论上、观念上都有一定 的创新和突破。此项研究，将对于中国城市政府进行政府改革，具 有积极作用。 关键词：城市区级政府；流程再造；研究 the research on the process reengineering of district level government of city -case from xuhui district government of shanghai abstract as china has transformed from traditional planned economic system into new- type socialist market economic one, its public administration reform is being deepened constantly. its necessary for the district level government of city to do the further research on the following problems. how to set up rational scientific public administration system? how to improve the operation mechanism of public administration? how to increase the efficiency of public administration? how to adapt to the development of market economy in china? in 2003, xuhui district government of shanghai determined to establish the public government, and proposed 10 focal points including the government process reengineering. the essay focuses on the background, the target modes and the implementation methods of the process reengineering of district level government of city, together with the analysis of the successful case from foreign countries. not only the successful experience, but also the insufficiency of the process reengineering of xuhui district government will be concluded. a series of ways to deal with the insufficiency are raised: to improve the administrative organization, to build the cultural atmosphere of the government, to set up the managing system of performance, to strengthen the effective administrative supervision, and to break through the bottleneck of government process reengineering. among the district level governments, its a brand new job for xuhui district government of shanghai to raise the idea of establishing the public government, and to implement the government process reengineering. theres creation and breakthrough in the essay in the respect of theory and idea, which will be useful for the chinese city governments to take reform. key words: district level government of city, process reengineering, research 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 学位论文作者签名：褚苇 日期：2005 年 6 月 19 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 木学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权上海交通大学口j 以将本学位论文的全部或部分内容编入有义数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密口。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：褚苇指导教师签名：李琪 日期：2 0 0 5 年6 月19 日日期：2 0 0 5 年6 月19 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 1 第一章 城市区级政府推行流程再造的背景第一章 城市区级政府推行流程再造的背景 随着科学技术特别是信息技术的飞速发展，世界各国的政治、经济、社会形态等方方面 面都在发生着巨大的变化，工业时代形成的政府工作和组织模式使各国政府普遍存在着官僚 主义、机构庞大臃肿、人浮于事、工作效率低下、应变能力差等多种问题。因此，如何通过 提高政府的治理能力最终提升国家的竞争力成为各国政府关注的共同课题。 信息技术的发展和计算机的广泛应用为政府变革提供了技术支持，现代管理理论的完善 为政府变革提供了理论依据。无论是新兴的工业化国家还是广大的发展中国家都在进行着一 场重新思考政府职能、积极变革公共行政的运动。1993 年 3 月，美国联邦政府开始推进为期 6 个月的“国家绩效评估”工作，成立了“政府再造小组”和“政府再造实验室”以推动再 造工程。1995 年，新西兰内阁开始推动跨部门的政府体制改革。这些国家的政府改革都是以 重建高效、有使命感、有事业心、以民众为导向的新政府为主要目标。改革重点就是打破现 有的科层制度的官僚体系，增加政府工作的透明度，提高工作效率，加强服务意识，利用竞 争机制改变政府机构的现状。 处于社会转型时期的中国，随着传统的计划经济体制向新型的社会主义市场经济体制的 转变，其公共行政改革也正在不断深化，也开始进行政企分离、权力下放、加强监督、政务 公开等方面的工作。但是，城市区级政府如何通过政府改革，建立科学合理的公共行政体制， 完善公共行政运行机制和提高公共行政管理效能，适应中国社会主义市场经济发展的趋势， 需要进行深入研究。 为了适应加快发展电子政务、建立服务型政府的客观要求，降低行政成本，受新公共管 理模式的有益启示，上海市徐汇区政府从战略角度思考新时期城市区级政府的功能定位，确 立了建设公共政府的理念，并根据区域经济和社会发展现状，提出了城区规划和设计、产业 促进、国有资产管理、强化公共预算、政府流程再造等十项工作重点。其中，政府流程再造 工作对于畅通部门运行接口，提高公共服务质量，变管制政府为服务政府起到了巨大的作用。 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 2 1.1 政府流程再造是发展电子政务的客观要求1.1 政府流程再造是发展电子政务的客观要求 当前，电子政务已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向，各国政府都将建立政 府网站、提供网络服务成为提高行政管理效率、密切政府与企业、公众关系的有效手段。信 息技术的进步，为政府信息化的不断深入提供了技术实现的可能。美国、加拿大、韩国、印 度等国家也已先后开始电子政务的建设，并不同程度地取得了一定进展。据统计，全球已经 开通了 5 万多个政府网站。1从政府网站上，能得到从个人身份证的申请到公民一生当中与政 府有关的所有事务，从简单的信息发布到政府的实时在线事务处理。随着我国经济与社会的 不断发展，对政府的信息化也提出了越来越高的要求。顺应政府信息化的时代潮流，构建我 国的电子政务系统，对于经济发展和社会进步都有着重要意义。 相对于欧美国家，我国的电子政务发展还比较迟缓，仅停留在粗浅的水平上。发展电子 政务不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到网上，而是要对其进行组织结构的重 组和业务流程的再造。首先，电子政务实现的是“一站式”办理和不受时间空间限制的“在 线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公。每一个部门的管理业务本身是一 个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联， 做到“一线式服务”，是一个非常复杂的问题。而隐藏在这些服务后面的一个最突出的问题 就是原有的僵化流程如何能够满足这些服务功能的实现。所以，进行政府流程在造已经成为 电子政务实施过程中的必然选择。其次，在我国所进行的大量电子政务工程中，政府的各个 部门，如公安、民政、医保等都独立地建立了自己的信息管理系统，系统由各个行政职能部 门根据自己的业务需求建立。每个系统都可以独立发挥自己的作用，但是对于一个城区层面， 乃至一个省、市，由于各个系统相互独立，开发技术与规范各不相同，结果是建立了一个信 息孤岛，不能充分发挥不同系统中数据的作用，造成了数据的浪费。所以如何进行它们之间 的信息整合和业务活动的相互支持与协作，是电子政务必须研究的问题之一，政府流程在造 是无法绕过的一道难题。2 制定城区电子政务系统的总体方案，对政府工作的流程进行设计和重建，建立统一的政 府资源库，推进教育、卫生、社会保障、社会服务等领域的信息化建设，以拓展政府网站、 市民呼叫中心的功能为抓手，增强政府为社会公众的服务能力。 1 中国互联网络信息中心。中国互联网络发展状况统计eb/ol。 2董新宇 苏竣： 电子政务与政府流程再造兼谈新公共管理 ，公共管理学报，2004年第 1卷第 4期，第 49 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 3 1.2 政府流程再造是建立服务型政府的必由之路1.2 政府流程再造是建立服务型政府的必由之路 中国长期实行政府主导型经济体制，政府职能“越位”、“缺位”和“错位”现象严重，既当 运动员又当裁判员，政出多门，职能交叉，机构重叠，人浮于事，互相推诿，效率低下。其 间，政府机关重利轻责，重权轻监，导致管了许多“不该管、管不了、管不好”的事务，难以 公正超脱地履行市场培育者、“游戏规则”制定者和监管者的职责，是一个的的确确的权力政 府、无限政府和管制政府。 随着改革开放的持续发展，无论是政府与社会，还是政府与市场的关系发生了深刻变化。 适应社会关系的变化，建立服务型政府已是大势所趋。政府转型不仅是经济发展、社会发展 的需要，也是政府改革的需要。 “服务型政府目标的提出非常及时” 、 “服务型政府改革的方 向更明确”, 温家宝总理在今年的政府工作报告中首次提出的“建设服务型政府”的目 标，这一讲话，被外界称作中国政府改革走向“深水区”的重要标志。 建设服务型政府的一项重要内容，就是强化公共服务职能，向公众提供公共产品和服务， 包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体 育等公共事业，发布公共信息等，为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和 创造条件。在市场经济中，政府只是市场规则的制定者，市场环境的监管者，无论是规则制 定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务。也就是说，服务型政府要把主要精力 放在创新体制和机制上来，放在营造有利于持续发展的市场环境上来，放在为广大公众提供 更多更优质的服务上来。政府该管的事一定要管好，不该由政府管的事要坚决交给企业、社 会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，建设服务型政 府，政府的职能就必须由过去指挥经济变为服务经济，公务员必须由过去的管理者变为服务 者。按照公众的需求，对政府的工作流程进行再造，一方面是实现政府经济管理职能转变和 政府治理方式转变的重要途径，另一方面也可以为经济和社会的发展提供优质的公共产品和 公共服务，最终推进政府部门的改革，从这个角度来讲，对政府流程进行再造，对于全面推 进服务型政府的建设具有重要意义。 1.3 政府流程再造是降低行政成本的有效途径 1.3 政府流程再造是降低行政成本的有效途径 党的十六大报告明确提出： “要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管 理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 4 明、廉洁高效的行政管理体制。 ”要实现行政管理体制改革的这一目标，核心问题是降低行 政成本，提高行政效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下、行政成本过高的现象。 造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制造成权力过于集中，政府管了 许多不该管、管不好、也管不了的事；由于组织机构不合理、机构重叠，从而使得职责不清， 互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿、人浮于 事。 提高行政效率，尽可能降低行政成本，是行政管理的出发点和核心，是行政管理的最终 目标。通过政府流程再造，以服务和方便公众为目标，全面梳理整合工作事项，充分运用信 息网络技术为载体，调整组织机构，规范政府业务流程，有效降低行政管理成本。 通过政府流程再造，政府成为公共服务的供给者，而不再是高高在上的官僚机构和脱离 社会的统治力量；政府公共行政不再是“管制行政”而是“服务行政” 。这样，政府公共部 门不仅需要重新界定职能和实现其部分职能的市场化，而且即使对于那些必须由政府承担的 职能和负责提供的公共服务，也必须强调社会公众至上，以较低的成本来提供最有效的服务。 公共行政的目标发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社 会公众的满意度。在政府组织内部引进市场检验方法，仿效企业效益的市场评价机制，实行 绩效评估、全面质量管理来改变忽视效果的传统管理方式，以服务公众为目标取向，以公众 满意程度作为评估绩效的主要尺度，从而形成一个重工作结果而不是工作过程的高效率、低 费用的公共政府。 正是基于这种发展趋势，政府流程再造、绩效管理、在政府公共部门和管理中引入竞争 与市场机制等措施逐步被采用。梳理、整合现有政府工作的流程，用更少的公共行政成本去 做更多的事情，使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式不断适应发展的需要，是当前 中国政府急需要做的事。1 1.4 政府流程再造是新公共管理模式的有益启示1.4 政府流程再造是新公共管理模式的有益启示 新公共管理理论认为政府的社会职责，是根据公众的需求向公众提供服务，政府服务以 公众或市场为导向，在公众驱动下政府不断满足多样化的社会需求，不断提高政府服务质量。 “顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。具体来说，就是通过调查、倾听公 众意见、建立明确的服务标准、向公众做出承诺以及赋予公众选择“卖主”的权利，以实现 1李鹏： 新公共管理及应用 ，社会科学文献出版社 2004 版，第 73 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 5 改善公共服务质量的目的。于是，新公共管理模式改变了传统公共行政中政府与社会的关系， 政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家，公众则是其“顾 客”或“客户”。这种拥有更多选择权，有机会来评价政府工作效果的“公众驱动”机制是 一个推动政府改善服务质量的良好机制。从这个角度讲，政府流程再造的目标是与之一致的。 随着新公共管理理论日益成熟完善，新西兰、英国、美国等国家以及日本、加拿大、荷 兰、法国等经合组织的其他成员国从实践中纷纷进行了旨在革新政府的新公共管理运动和相 类似的改革措施，对提高政府效能取得了一定的成效。中国目前面临着与西方国家相同的国 际背景，在现阶段，各级政府紧密跟踪国外、尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府 改革实践的新趋势，分析新公共管理运动的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因 素，实行以政府流程再造、用企业精神改造政府管理等方面的改革，通过加快政府职能转变 来实现区域经济、社会的持续、快速、健康发展，其实践意义是很明显的。 上海市作为中国的一个特大型城市，实施的是“两级政府，三级管理”的城市管理体制， 徐汇区政府作为上海的一个基层政府，提出了加快推进政府现代化，建立一个充满活力、优 质高效的公共政府的目标。上海正处于加快建设现代化国际大都市，率先实现现代化的关键 时期。徐汇区作为上海市综合经济实力较强、社会发展水平相对较高的中心城区，有条件率 先在政府转型过程中进行一些探索，通过政务环境的改善，拓展区域发展空间。过去十几年， 徐汇区取得了令人瞩目的成就，各项经济指标跃居中心城区前列。但同时，在发展中也出现 了一系列的问题，成为制约新一轮发展的“瓶颈”，如城区商务成本已较高，规划的总体水 平还较低，产业发展没有形成“产业链”，政府的行政效率还不高，等等，均需要通过转变 政府职能、加强政府建设来逐步改进。 为了推进公共政府的建设，徐汇区政府明确了十项重点推进工作，包括城区规划和设计、 产业促进、社会事业、社区工作、市区资源整合、国有资产管理、电子政务建设、强化公共 预算、建立绩效评估体系、政府流程再造。其中，政府流程在造是非常重要的一项工作。由 于现有的政府部门设置不是按照市场和社会的需求来确立的，而是按照上级部门的设置一一 对应设立的。对于公众来说，办一件事，往往涉及多个部门，流程繁琐，程序复杂。政府流 程不进行再造，公共政府的理念就不能真正落到实处，“亲民、便民、利民”的政府形象就 无法真正树立。为此，徐汇区政府把政府流程分为建设系统流程、街道社区流程、企业服务 流程、社会事业流程等几大块，整合梳理现有工作事务，畅通部门运行接口，降低政府成本， 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 6 提高政府工作水平，优化政府服务，从而推动区域经济的持续、健康、超常发展，并推动社 会的理性、协调进步。 第二章 从业务流程再造到政府流程再造 21 业务流程再造（bpr）概述 业务流程再造是 20 世纪 80 年代初期起源于美国的一种企业管理理论或管理思想，是美 国主要工业企业在全面学习日本制造业全面质量管理（total quality management） 、精益生产 （lean produce） 、准时生产（just-in-time） 、零缺陷（zero defect）等优秀管理经验的基础上 发展起来的一种全面变革企业经营管理、提高企业整体竞争力的管理理论。 211 业务流程再造（business process reengineering） 。 1990 年，美国著名企业管理大师、原麻省理工学院教授迈克尔汉默（michael hammer） 和美国实施流程再造活动的权威之一、csc index 顾问公司总裁詹姆斯钱皮（james champy） 在广泛深入的企业调研中发现，一些公司由于较大幅度地改变了它们的工作方法而在一个或 多个领域取得了戏剧性的惊人成就。这些公司并没有改变他们所从事的业务，而只是改变了 那些业务中的“过程” ，或者干脆取消了那些陈旧的业务过程。 1993 年，迈克尔汉默与詹姆斯钱皮把他们多年的研究成果，合作出版了改造企业 经营管理革命的宣言书 。在该书中，作者阐述了业务流程再造的基本概念，即对企业的 业务流程（business process）作根本性的重新思考和彻底性的再设计，以便使企业在成本、 质量、服务、速度等表征企业业绩的重大特征上获得戏剧化的改善，并强调通过充分利用信 息技术使企业业绩取得巨大提高。其中,“根本性” 、 “彻底性”和“流程”是核心。业务流程 再造的基本内涵就是以作业过程为中心，摆脱传统组织分工理论的束缚，提倡顾客导向、组 织变通、员工授权及正确地运用信息技术，达到适应快速变动的环境的目的。 由此可见，作为一种基于信息技术的、为更好满足顾客需要服务的、企业组织的工作流 程改进的业务流程再造，突破了传统劳动分工理论思想体系，强调以“流程为导向” ， 使企业能最大限度地适应以“顾客、竞争、变革”为特征的现代企业经营环境，以这种思想 重新设计的企业组织不仅可以带来组织结构扁平化和组织机构精简的结果，而且可为企业组 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 6 提高政府工作水平，优化政府服务，从而推动区域经济的持续、健康、超常发展，并推动社 会的理性、协调进步。 第二章 从业务流程再造到政府流程再造 21 业务流程再造（bpr）概述 业务流程再造是 20 世纪 80 年代初期起源于美国的一种企业管理理论或管理思想，是美 国主要工业企业在全面学习日本制造业全面质量管理（total quality management） 、精益生产 （lean produce） 、准时生产（just-in-time） 、零缺陷（zero defect）等优秀管理经验的基础上 发展起来的一种全面变革企业经营管理、提高企业整体竞争力的管理理论。 211 业务流程再造（business process reengineering） 。 1990 年，美国著名企业管理大师、原麻省理工学院教授迈克尔汉默（michael hammer） 和美国实施流程再造活动的权威之一、csc index 顾问公司总裁詹姆斯钱皮（james champy） 在广泛深入的企业调研中发现，一些公司由于较大幅度地改变了它们的工作方法而在一个或 多个领域取得了戏剧性的惊人成就。这些公司并没有改变他们所从事的业务，而只是改变了 那些业务中的“过程” ，或者干脆取消了那些陈旧的业务过程。 1993 年，迈克尔汉默与詹姆斯钱皮把他们多年的研究成果，合作出版了改造企业 经营管理革命的宣言书 。在该书中，作者阐述了业务流程再造的基本概念，即对企业的 业务流程（business process）作根本性的重新思考和彻底性的再设计，以便使企业在成本、 质量、服务、速度等表征企业业绩的重大特征上获得戏剧化的改善，并强调通过充分利用信 息技术使企业业绩取得巨大提高。其中,“根本性” 、 “彻底性”和“流程”是核心。业务流程 再造的基本内涵就是以作业过程为中心，摆脱传统组织分工理论的束缚，提倡顾客导向、组 织变通、员工授权及正确地运用信息技术，达到适应快速变动的环境的目的。 由此可见，作为一种基于信息技术的、为更好满足顾客需要服务的、企业组织的工作流 程改进的业务流程再造，突破了传统劳动分工理论思想体系，强调以“流程为导向” ， 使企业能最大限度地适应以“顾客、竞争、变革”为特征的现代企业经营环境，以这种思想 重新设计的企业组织不仅可以带来组织结构扁平化和组织机构精简的结果，而且可为企业组 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 7 织的根本性改造提供一个新的突破。 212 业务流程再造理论的实践应用 从 20 世纪 90 年代开始，世界范围内不仅在理论界形成了一股研究和探讨流程再造理论 的热潮，而且在企业界已经有许许多多的公司开始进行企业业务流程再造尝试和实践。1994 年初，csc index 顾问公司撰写了一篇流程再造实施情况的报告 ，报告撰写小组调查抽取 了一个由 621 家北美和欧洲最具实力的企业组成样本。调查结果表明，在 497 家美国公司和 124 家欧洲企业中分别有 343 家和 93 家在推行一项或多项不同的流程再造工程，分别占总量 的 69%和 75%。其余的企业中，有多数已将流程再造排进了企业的议事日程，很多公司实施 流程再造后取得了预期的效果。例如柯达公司对新产品开发实施业务流程重组后，结果把 35 毫米焦距一次性照相机从产品概念到产品生产所需要的开发时间缩短了 50%（从原来的 38 周降低到 19 周） 。1 改造企业经营管理革命的宣言书一书问世以来，企业再造热潮不断从北美和西 欧向亚洲蔓延。90 年代末至今，中国许多企业，如海尔、联想、沈阳和光等都先后进行了企 业再造和重组，取得了很好的效果。 22 政府流程再造（gpr）概述 尽管业务流程再造来源于企业界，但其所包含的核心管理理念和所采用的管理方法对政 府部门同样适用。因此，我们把现代企业业务流程再造引入到政府组织中，简称“政府流程 再造” ，体现了以企业精神改造政府的理念。 221 政府流程再造（government process reengineering） 政府流程再造是在业务流程再造的基础上提出的政府业务流程再造模式，是指运用现代 管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的技术，把政府部门的工作流程进行根本性的、 彻底的重新思考和重新设计，以使政府的行政成本、政府的公共物品与支出、政府的服务质 量、政府效能与效率都具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为、业务流程的戏剧性的变 1 梅绍祖 james t.c.teng ： 流程再造理论、方法和技术 ，清华大学出版社 2004 版，第 3 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 8 化。1 作为业务流程再造在政府管理中的延伸，政府流程再造把政府的工作流程作为最基本的 单位，剖析政府组织的整体运作过程和管理模式，通过优化和重新设计管理流程，全面转变 政府运行模式。其根本目标还是在于政府组织绩效的显著提高。 从根本上讲，服务型政府的一切活动都是为了最大限度地满足公众的需求，在了解公众 需求的基础上为公众提供优质服务，并创造良好的社会环境。政府流程再造的基本思想就是 以公众服务为核心，建立“一站式”公众政务受理为目标的新型政府工作流程。 222 目标模式 政府管理模式是指政府在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式 或政府与市场的分工方式。政府对管理模式的选择，直接关系到政府公共管理功能的定位以 及政府公共管理的参与程度和参与方法。 通过对流程的梳理和整合，调整政府与社会的关系，政府的公共服务职能得到强化，政 府与社会、政府与市场的关系得到调整，政府不再垄断公共服务的供给过程，而是通过政府 与市场的分权，充分发挥市场的作用和力量为公众提供公共服务，使政府的公共服务供给能 力大大提高。根据各国政府管理机制、市场经济体制存在的不同，政府流程再造的目标模式 可分为掌舵型政府、参与型政府、灵活型政府和放松规制型政府。 掌舵型政府模式是指在公共管理的过程中，政府的主要任务是制定政策（掌舵）而不是 直接提供某项服务（划桨） 。掌舵型政府把更多的职能下放到社区，通过政府与市民的互动， 使公众直接感受政府的关怀，并造就高度自助能力的市民。对外，政府通过竞争性招标方式， 促使各非政府部门为提供公共服务开展竞争，以提高服务质量。对内，政府通过工作竞争机 制，促使各公共部门之间开展以“赢得公众”为目标的质量竞争。通过流程再造，清除过时 的规章和陋习，实现从重程序、重过程、重投入、重规则的传统行政文化向重目标、重结果、 重产出、重使命的新行政文化的转变，建立起新的责任机制和使命文化。2 参与型政府模式又称授权模式，它“否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取 而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来加强政府效能。官僚体制在某些功能上仍然有其 1 李一凡： 电子政务的组织保障政府流程再造 ，经济与管理，2004 年第 5 期第 18 卷（总第 120 期） ， 第 33 页 2 李鹏： 新公共管理及应用 ，社会科学文献出版社 2004 年版，第 145 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 9 存在的必要，但人民自己可以在整个体制上发挥更重要的作用。 ”1参与型政府模式主张对传 统政府组织的层级关系进行大幅度调整，下放权力（尤其是决策权力）给基层行政机关和人 员，已达到开发基层人力资源、调动基层人员工作积极性和重塑政府的目的。通过流程再造， 减少政府组织层次，缩小行政高层与基层的沟通距离，建立各种委员会或机构，改自上而下 的集权式决策方式为自下而上的参与式决策方式，将基层行政人员吸收进行政决策过程，增 强行政人员的团队意识，提高行政人员的整体质量。2 灵活型政府模式也被称为弹性化政府模式，是指“政府及其机构要有能力根据环境的变 化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战” ，3只有灵活有弹性的组织结构才能 适应迅速变化的外部世界。这一模式主张在政府组织中引入“雇员制” ，通过设置临时机构、 雇用临时人员完成行政任务，特别是行政新增临时任务。通过这种做法改善政府组织状况， 使政府组织保持对行政环境变化的快速应变能力，使政府雇员保持敏锐的判断能力和积极的 创新、进取精神。 放松规制型政府模式又称“解除管制政府模式” 、 “非管制政府模式” ，这一模式突破了 课程官僚制把决策作为政治家特权的传统做法，使政府公务员获得了更多的权变决策机会和 执行规章制度的灵活性，使其能够最大限度地发挥自己的创造力和工作积极性，并由此造福 于社会整体利益。对于公众而言，放松政府规制减少了行政程序，使公众获得了来自政府的 简便、快捷的服务，较好的协调政府和社会各方面的利益关系。 223 实施方法 政府流程在造的成功实施将给社会公众带来极大的便利，但是流程再造对于政府部门来 说又是一个极具挑战性的课题。根据何种工作步骤进行开展对政府流程在造的成功与否具有 重要意义。 （1）工作步骤 一是决策阶段。这一阶段的流程再造需要争取政府的高层领导的支持，寻找推进流程再 造的机会，客观评价现有的情况，以确定需要再造的流程。 二是准备阶段。此一阶段主要是组织和发动再造项目的人员，使其了解并认同改变的重 要性，并明确政府流程的基本思想，树立以公众服务为核心的再造理念，营造良好的再造环 1 美b.盖伊彼得斯： 政府未来的治理模式 ，中国人民大学出版社 2001 年版，第 72 页 2李鹏： 新公共管理及应用 ，社会科学文献出版社 2004 年版，第 150 页 3 美b.盖伊彼得斯： 政府未来的治理模式 ，中国人民大学出版社 2001 年版，第 87 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 10 境。 三是确定阶段。这一阶段记录并分析现阶段的流程，量化现有的工作流程， 通过梳理、 整合、简化，调整不合理的部分，充分运用信息化手段，重新设计新的面向公众的政府流程 模型。 四是深化阶段。根据再造后的政府流程的需要，建立与之相适应的人事等规章制度，定 义相关岗位的岗位职责，设计扁平化的组织架构，确保新的流程能够顺利规范的运行。 五是推进阶段。这一阶段制定新流程的执行计划。为妥善起见，可选择典型部门作为试 点，先行实施。根据试点情况，合理调整再造计划，分步实施在造。 六是评估阶段。对已实施的新流程，进行绩效评估，密切关注公众对实施新流程的反映和满 意程度。 1、战略决策阶段 2、再造计划阶段 3、流程问题诊断阶段 4.1 人力资源、组织结构再造设 4.2 信息技术再造设计 5、流程再造阶段 6、不断改进阶段 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 11 （2）流程图 阶段 任务步骤 战略决策 再造计划 流程诊断 流程设计 流程再造 不断改进 文献来源： 流程再造理论、方法和技术第 74-75 页 224 国外政府再造运动 20 世纪 70 年代末期开始，在新西兰、英国、美国等国家开始了一场旨在革新政府的运 动。如新西兰的“行政文化重塑” 、英国的“下一步” （next steps）行动计划和“公民宪章” (citizens charter)运动、荷兰的“行政自动化”运动、德国的“新领航行政模式” 、美国的政 府压缩计划和再造政府运动等等。尽管这场运动在不同的国家开展，其主要内容也不同，但 是这些国家都面临着同样需要解决的三个方面的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与 市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些但要管得好一些” ；第二，尽可能地 实现市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；第三，改革政府部门内 部的管理体制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。虽然不同的国家在改革中 选择的路径和采取的措施有所不同，但共同的方面表现在精简机构、削减政府职能、流程再 造、打破政府垄断和公共服务社区化等措施的运用。1 1李鹏： 新公共管理及应用 ，社会科学文献出版社 2004 年版，第 121 页 设计公司愿景发现再造机会识别 it 结构确认再造对象/流程 成立再造团队制定计划确定再造目标 界定现有流程分析现有流程 新流程设计人力资源结构设计设计新的管理信息系统 重 组推出新流程 流程绩效评估启动流程持续改进 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 12 第三章 政府流程再造理论的实例与分析 政府流程再造的理论和实践源自于美国，其思想的先进性、变革的彻底性及取得的诱人 业绩吸引了一些政府部门的注意，成为欧美乃至世界关注的热点。资料表明，一些政府部门 通过政府流程再造取得了喜人的成绩。 31 实例 311 美国职业安全与卫生管理局（occupational safety and health administration, osha）的变革案例1 （1）背景资料 1970 年，美国议会通过了一项法案，授权美国劳工部制定工作场所安全和健康标准，检查工 作场所对标准的执行情况，对执行标准较好地进行表扬，对不符合标准的进行处罚，并根据 每个州的情况制定自己的工作场所安全和健康计划。1999 年，已经有 23 个州在联邦资金的 支持下开展了类似计划，并且接受监督。作为美国劳工部的管理机构，osha 总部设在华盛 顿特区，它从那里发布规章制度，而分布在全国各个地区的安全检查小组则在全国各地进行 检查，对工作场所的安全和健康问题进行检查和督促。 美国的工作场所中事故和疾病的发生率相当高：职业伤害每年造成大约 6200 人死亡，而 与工作相关的疾病每年则夺取 50000 人的生命，工作场所发生的事故和疾病造成了极大的财 产损失。 （2）政府流程改造前的问题 osha 在实际工作中面临着越来越大的压力和问题，集中体现在缺乏有效的工作方式、 有限的人力资源和政府拨款不足等方面。osha 的很多员工承担着在一线进行检查和督促的 责任，但是对于伤害、疾病和死亡事故集中发生在哪些领域却没有适当的认识，也没有用系 统的方法对获得的数据进行分析找出存在较高风险的领域，主要依赖于检查的威慑和罚款来 促进安全问题的改进，却没有花功夫在寻找产生问题的原因。 （3）osha 的流程再造 1 梅绍祖 james t.c.teng ： 流程再造理论、方法和技术 ，清华大学出版社 2004 年版，第 141-147 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 13 通过对工作流程的再造，osha 改变了组织结构。新的水平型组织包括一个战略小组和一 个反应小组，战略小组对问题解决流程负责，其工作包括收集数据、确认和区分问题、分析 根源，以及提出解决方案；反应小组负责对工作场所中影响工人安全和健康的问题做出迅速 而有效地反应。两个小组经常保持联系，确保目标同步，并致力于有效的解决问题。 （4） 流程再造的效果 预防为主，减少事故。 osha 的小组工作人员将更多的时间放在了预防问题上面，而不 是像原来那样在问题发生以后被动的去解决问题。osha 用新的方法收集和整理数据，确认、 定义和区分问题，然后制定解决方案，尽最大的可能努力实施条例，减少工作场所发生的伤 害。 授权下放，快速反应。 由于 osha 采取了水平型的组织结构，在这样的组织结构下， 工作人员可以对所有的投诉迅速反应，由原来的 30 天-60 天的处理时间减少到 5 个工作日， 依据法律和政策方针就是否进行全面的检查做出决定。做出决定的权力属于 osha 小组，他 们是水平型组织结构的首要组成部分。 职能转换，变监管为服务。在新的水平型组织结构中，工作人员在帮助人们改变在工作 场所的行为方面发挥了更加积极的作用，工作人员虽然还是强制的执行人，但是他们的主要 工作变成了教育工人们如何开展有效的安全和健康项目，消除灾害，减少伤害，以及寻找更 加有效的提高工作场所安全和健康程度的机会。 312 新加坡住房发展委员会（housing development board in singapore, hdb）的变革案例1 （1）背景材料 新加坡公共住宅管理当局新加坡住房发展委员会（housing development board in singapore, hdb）成立于 1960 年，受新加坡国家发展部的管辖。它的工作任务主要是提供国 民经济上可以承担的高质量住宅，并协助建造新的街区。在 hdb 成立之前，新加坡的人口 中只有 9%居住于公共住宅中，很多人的住宿条件较差，住房非常拥挤并且缺乏卫生条件。 到 1998 年，新加坡的 300 万人口中有 86%居住在由 hdb 提供的公寓中。原先职能是建设超 高层公寓大规模建筑项目，现在的职能是房地产管理以及对老旧的 hdb 房地产改造，提高 公共住宅的质量。 1梅绍祖 james t.c.teng ： 流程再造理论、方法和技术 ，清华大学出版社 2004 年版，第 118-125 页 上海交通大学 mpa 学位论文 城市区级政府流程再造研究 14 （2）政府流程再造前的问题 当时，hdb 遍布全国的 21 个分支机构拥有多个权力层次的矩阵式组织结构。一个分支 机构内部的各部门必须向它们各自的总部汇报。因此，一个街区可能由一个住宅维护检察员 负责住宅管理，而由另一个高级住宅维护检察员负责维护工作。工作人员被按照职能分组， 并向多个管房员汇报。分支机构通过 5 个专柜向住户提供服务，即金融、停车场、修葺、维 护、出租和租用。不同的柜台位于不同的楼层，住户不得不从一个柜台走到另一个柜台以获 得相关的服务。例如：住户在修葺柜台申请修葺许可，然后在金融柜台排队支付相关费用， 最后返回修葺柜台领取许可证。各个柜台平均等候时间达到 40 分钟。由于不得不经常加班， 职员的士气总是很低。来电中的四分之一没有应答，呼叫者被从一个职员转给另一个职员。 每个队伍中排队的多达 200 人，一些用户的排队时间长达 4-5 小时。 （3）hdb 的流程再造 首先明确了 hdb 流程再造的目标，就是为民众提供更快更好的服务。流程再造项目由 ceo 和不同部门的领导组成的指导委员会监督，一名来自于 hdb 的公务员被长期分配到小 组中，步骤和工作程序都经过仔细的审查。经过流程再造，hdb 的分支机构和总部进行了重 组，分支机构主任的岗位被提升到一个较高的等级，分支机构内部不同部门开展了重组，分 支机构业务的各个方面包括停车场、维护、财政，被置于分支机构主任的管辖之内。所有房 屋维护工作与出租/租用工作一样被按照地理分布划分。 （4）流程再造的效果 再造之后，5 种类型的柜台合并成为住宅金融柜台和住宅服务柜台，提供一站式服务。开 发并使用了 7 种新的信息系