（公共管理专业论文）城市化进程中的农民利益保障.pdf

摘要 本论文着重研究城市化进程中农民利益受损的原因及对策分析。 本文首先分析了城市化进程中农民利益保障的现状，然后从农民组织 的权利受制、政府角色和职能的错位、制度设计的缺陷等三个方面分 析了农民利益受损的原因。城市化使社会总福利得以增加，却损害了 农民利益。如何调整土地的利益分配机制，使城市化能符合帕累托改 进原则。论文在对农村土地的心理价值、土地补偿款价值和市场价值 进行分析的基础上，分近期、中期和远期三个阶段，从经济、社会等 多个角度提出了对农民利益保障的具体措施和设想，即：从现实措施 入手保护农民利益，调整土地使用制度和重构村民自治的制度平台。 关键词：城市化农民利益保障措施 a b s t r a c t t h ep e a s a n t s b e n e f i th a sb e i n gh a r m e dd u r i n gt h eu r b e r n i z a t i o n ， s ot h ep a p e re m p h a t i c a l l yd i s c u s st h ec a u s eo ft h eh a r ma n da n a l y s e t h es t r a t e g i e s f i r s to fa l l ，t h ep a p e ra n a l y s et h eg u a r a n t e ec o n d i t i o no f p e a s a n t s i n t e r e s t , t h e na n a l y s ei t sc a u s ef r o mt h r e ef a c t sb e l o w ：t h e l i m i t e dr i g h to fp e a s a n to r g a n i z a t i o n ；t h ed i s l o c a t i o nb e t w e e n g o v e r n m e n tr o l e a n dd u t y ；t h ed e f e c to fs y s t e md e s i g n t h ef a c ti s t h a tu r b a n i z a t i o ni n c r e a s e st h eo v e r a l ls o c i a lw e l f a r e m e a n w h i l ei td o e sh a r mt h ep e a s a n t si n t e r e s t s t h u s ，h o wt o a d j u s tt h em e c h a n i s mo fa s s i g n m e n to fl a n db e n e f i t sa n dm a k e t h eu r b a n i z a t i o nt oa c c o r dw i t hp r i n c i p l eo fp a r e t ob e c o m e m o r ei m p o r t a n t t h ep a p e rp u t sf o r w a r ds p e c i f i cs t e p sa n d s u g g e s t i o n sf r o me c o n o m i ca n ds o c i e t ys i d e sb ya n a l y z i n gt h e m e n t a lv a l u e ，c o m p e n s a t i o nv a l u ea n dm a r k e t a b l ev a l u eo f l a n d t h a ti st os a y , w e dp r o t e c tp e a s a n t s b e n e f i tb yt h ep r a c t i c a l m e n u s ，a d j u s tt h es y s t e mo fl a n du s i n ga n dr e e o n s t r a c t t h e s y s t e mp l a t f o r mo f v i l l a g e r sa u t o n o m y k e yw o r d s ：u r b e m i z a t i o n i n t e r e s to f p e a s a n t s g u a r a n t e e m e a s u r e s 浙江大学公共管理矮士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 1 、引言 1 1 问蠢的提出 本文主要研究城市化进程中的农民利益保障问题。作为一个农民占人口多数的农业 大国，并且在人均耕地不足世界平均水平二分之一的现实条件下，要实现小康社会的目 标实现城市化和农民市民化是必经的道路。在这一过程中，推进城市化，使城市人口 和面积实现扩张是基本手段。从目前各地城市化进程的实践来看城市化进程遇到不少 阻力，使得城市化进程速度减缓甚至停滞不前在阻碍城市化进程的诸多因素中，来自 于农民群体的不满和抵抗是主要因素。如果我们把一个项目从立项到竣工分为连续的三 个时问阶段，即合法取得土地、取得项目所需的各项批文和进场施工，直到竣工，那么 在合法取得土地这一阶段所占的时间约为4 0 甚至更多，而待“挖掘机顺利开进施工现 场”时，从时间上来讲，整个项目实际上7 0 的工作量已经完成。合法取得土地的时间 延缓缘于政府或企业同农民的谈判。这种谈判不同于商业谈判。商业谈判可以没有结果， 而政府与农民的谈判必须以农民接受政府的条件为唯一结果。要达成这个结果相当困 难，作为集体土地豹所有权者，当政府开出苛刻的条件迫使他们接受时，农民们认为自 己的所有权遗到侵害，便会采取不签字、不领取劳力安舞费、青苗补偿费等消极的抵抗 办法。如果政府再进一步，转而在此条件下动用土地，当农民的土地所有权遭到实质性 侵害，凭保持沉默无法与政府或企业相抗衡时，农民群体往往会纠集力量，采取阻挠施 工、集体上访等暴力或非暴力手段，使得土地所有者与使用者不得不再次坐下来商量 因此，分析城市化进程中农民利益受损的原因，并提出相应的对策，达成农民利益 和城市化的双赢，对保障农民利益和推进城市化都具有重要的现实意义。 1 2 本问置的研究现状 农民利益的保障是社会与学术界关注的热点，对此问题的研究与评论甚多，些学 者也切实地提出了一些保护农民利益的具体措施与设想。综观这些研究，主要观点和措 旋可分为三类：改革货币补偿安置办法，降低就业门槛，创造就业条件。一方面提高 土地补偿标准，完善和调整土地补偿金的分配和使用规范”；另一方面通过建设城市来 解决失土农民的就业问题，政府部门要将失土农民纳入城市劳动力范围，加强劳动技能 培调，增加就业岗位，增强城市对失土农民劳动力的吸纳能力“o 。建立农民的社会保 障体系。包括建立失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障和受教育培训、享受 法律援助等多个方面的内容“”。有的学者提出要建立覆盖全社会的农民社会保障体系， 一l 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 使农民可以脱离土地和走出传统的养老模式，以此来解决农民的根本问题。按市场机 制配置土地资源，进行征地制度创新。建立一种市场化、法律化、制度化基础上的补偿 机制( i s ) d 有的学者提出严格区分“公益项目”与“非公益项目”，以不同的政策决定不 同项目的征地方式。也有学者提出要赋予农民更大的土地处置权，甚至要土地私有化， 以此来确保农民最终享有对土地的决策权而保证自身利益不受损。 这些研究，从一个或几个侧面提出了保障措施，有些具有现实的保障意义在其他 一些学者的论述中，也有暗含对城市化否定的观点，或者将城市化置于静止状态来研究 农民利益从本文作者查阅的文献来看，致力于达成城市化与农民利益双赢的研究则不 多。 1 3 本论文的研究重点和基本结构 本论文的研究是在城市化和农民利益达成双赢的目标上，重点研究保障农民利益的 对策及措施，作者从近期、中期、远期三个阶段，从经济、社会等各个角度提出对农民 利益保障的一些具体措施和设想。在提出对策前，对农民利益受忽视的原因和作为一种 特殊商品的土地的价值两块内容也作侧重的分析。 本文共分七个部分。引言。城市化进程中农民利益保障的现状及原因分析。 农村土地价值分析保护农民利益的现实措施。调整土地使用制度，扩大农民土地 使用权利。重构村民自治的制度平台，保障农民利益的最终途径。结语。 一2 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 城市化进程中的农民利益保障 2 城市化进程中农民利益保障的现状及原因分析 农民和农村问题是社会的热点，也是政府工作的难点，朱镕基和温家宝两任中国总 理在答记者闷时曾经说：农民和农村，已成为他们最关注和最忧虑的问题。社会各界对 农村的关注，也正从关注村民自治转向对保护农民利益的关注上来。可喜的是，随着社 会力量的呼吁和农民群体自身的拥动，正确处理好失地农民的生活问题，或是如何解决 农民土邋所有权的根本问题，正在引起各级政府的重视，农民地位也有了一定的提高。 但要如何真正使农民作为城市化进程的积极参与者，并确保其从中受益，还有一个漫长 的认识和实践过程。农民的地位问题，并非只是在土地征用时产生和存在，而有其深层 次的历史和社会原因。 2 1 农民利益保障的现状 简而言之，现实的阔题是农民对土地所享有的权利严重不足。表现为农民缺乏以下 权利：知情权：即使是完善后的土地征用办法，能决定一幅土地征与不征的权力在于 村民代表大会，而未及于每个农民个人。之前的办法更足可以由村委会享有决策权，造 一成的事实是：当土地被征用后，农民可能还不知情，或是还在酝酿下一年的耕种计划。 平等交易权：土地征用对于农民而言是强迫交易，要达到平等交易相对而言是困难的。 受益权：综合土地征用的各种补偿，对农民利益的弥补是欠缺的，而事后的保障未及 时跟上( 社会保障、劳动就业等) ，出现的情况是农民收入的锐减和对今后生活的迷惘。 很多农民认为城市化并不能给他们带来幸福，反而损害他们的利益，理由是：不能 再以简单的耕作来维持生存，也没有可以获得生活来源的手艺或技术。失去土地也就意 味着失去了生活来源。在农民长期利益保障上，政府如何通过保障措施来维持和提高失 土农民的生活水平各地做法不一，但总的来看对失土农民的长期保障措施是不力的。 可以说。城市化进程损害了农民的利益这已是一个不争的事实。 据对浙江省5 个城市2 5 5 家被征地农户进行调查，发现8 1 5 的失地农民仅得到一 次性现金补偿。2 0 0 2 年被征地农民人均获得补偿按照当地物价水平仅能维持基本生活两 年半左右。还有5 硼的农民补偿不到位，9 3 $ 的农民认为征地补偿款太低。而在本身就 很低的补偿款中，政府和村集体还要截留一部分，真正能够到农民手中的只有征地款的 4 0 _ 6 啷。当农民获得的补偿款和事后的保障措施与其心理期望值落差太大时，他们便 会采取上访等方式来申张自己的权利近年来，涉及土地征用的上访已占到信访量的三 分之一左右。农民们提出的问题是：中华人民共和国农村土地承包法规定：耕地承 一3 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 包期为3 0 年，为什么政府又可以随时动用土地：失去 ，土地，对于没有其他生活来源 又无一技之长的农民来讲如何维持生存；农民集体对土地的所有权是否在实际意义上存 在等等。 2 2 农民利益受侵害的原因分析 2 2 1 农民组织的权利受嗣 由于农民居住的分散性，生产方式的相对封闭性和落后性，社会交往与联系的局限 性，及组织程度的低下性，农民的实际地位与理论上和法律上的地位存在较大距离。封 建时代和中国计划经济时期遗留下来的城乡二元结构的制度性障碍远未消除，农民被排 除在社会主流之外。鄙视农民，看不起农民职业的社会心理根深蒂固。正是农民在社会 结构中地位的不对称性，使得农民在集团性的利益角逐中处于不利地位，难以拥有完整 的自由权、平等权和国民待遇。 而农民阶层缺乏与政府谈判的力量。如果说农民有一个代表自己权利的合法组织， 那就是村民小组和村委会。村民小组并非一级规范的组织，虽然村民委员会组织法 中明确了村民小组的合法性，但并来从法律上赋予其权利。在实践中，村民小组也只是 履行了村委会安捧的任务，对如何代表组民利益，维护组民利益而言显然是力量不足的。 1 9 9 8 年1 1 月中华人民共和国村民委员会组织法的公布实施，标志着村民自治制度 在经过了十多年的试行后以正式法的形式确立下来了。它不仅是对以往社会关系的总 结，而且也是对新型农村治理模式的一种认可。从法律上说，村民自治的推行标志着行 政村权力获得从政府授权转而为从村民授权而来，村委会应当是村民的代言人，有代表 村民的权利和维护村民利益的义务。但行政村组织往往出于其他原因，成为政府的代言 人而非村民的代言人，具有强烈的行政化倾向。在村民利益与社会利益、政府利益冲突 的过程中，其作出的承诺往往倾向于政府利益和社会利益。 一个行政村一般有两个权力机构，即村委会和党支部，如果说村委会成员是民选的， 还能在一定程度上代表村民利益的话，那么党支部成员是可以由上级党委委派或任命 的，党支部成员能在多大程度上代表村民利益便是一个未知数。乡镇与行政村关系按照 村民委员会组织法应当是“指导支持和帮助”，并且乡镇“不得干预依法属于村 民自治范围内的事项”，但在实际中是乡镇完全可以“领导”行政村的，其依据的路径 是： 4 浙江大学公接管理硕士( m p a ) 专业学位论文 城市化进程中的农民利益保障 乡镇党委翌村党支部旦村委会 乡镇政府 图2 - 1 通过该路径。政府很容易将自己的主张施加于村委会。由此农民想通过村委会和村民 小组这两个正式的组织来维护自己的权利未必有效。 从传统和世俗的眼光看，中国的农民是胆小怕事和没有凝聚力的，当一个制度对农 民来讲是在可承受范围内的不合理时，并不至于引致危机，而是陷入一个消极的状态 达成一个低效率、低水平的制度均衡。这种低水平制度均衡在政治上是脆弱的，一旦 这种不合理超越了农民的承受力，必将出现权利的对抗，而农民在共同利益的趋动下也 会变得团结一致近年来逐年增加的土地征用集体上访事件实际上就给出一个危机信 号。 2 2 2 政府角色和职能的错位 近几年来国内正处于加快发展的黄金时期。各级政府出于公共利益的需要大量征用 土地，推进城市化，以达到小康社会和现代化的目标。近几年的“经营城市”是一个比 较创新的做法，通过将城市推向市场，达成政府、社会、市民等多方共赢，是完全可能 的。但是用。经营城市”的理论来推进农村的城市化，在理论上是行不通的。城市的土 地是国有的，作为所有权人代表的政府可以决定如何使用该宗土地，而农村集体土地所 有权在农民，政府无权代农民行使其所有权。而实践中的农村城市化一般都延袭了“经 营城市一的思路，其路径是：政府贷款童! l 基础设施建设二些塑= 篁一拍卖土地! 垒i 还贷，政府在此过程中充当了土地所有者的角色。 试分析城市化进程中的各方利益。在公益事业建设中，政府、农民、社会的利益关 一5 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 系很明确，即政府以较低的资金投入( 仅指土地补偿等款项) ，农民获得更低的土地出 卖收入( 因为按照规定村集体可留用部分用于村公益事业建设) ，社会得益。在非公益 事业中，各方关系相对复杂，以房产为例。参与各方有：农民、农民集体、政府、房产 商、购房者。他们之间关系是：农民和农民集体，无法直接与房产商谈判，农民获得很 低的土地出卖收入；房产商以很高的价格获得土地，以更高的价格获得出卖房屋的收入， 获得利润；购房者以很高的价格获得房屋；政府以很低的价格获得土地，以很高的价格 卖出土地。可见，政府是最大受益者，社会较少受益( 房价高涨) ，农民受损失。可以 看出，无论是在公益项目还是非公益项目中，政府都活跃在土地交易的舞台上，扮演着 主要角色，而作为所有者的农民，根本无法享有积极的权利，可以认为：农民是名义上 的土地所有者，而政府是实际所有者。 政府的目标应当是公共利益，推进城市化固然有实现公共利益的目标，但政府在很 多时候往往以实现自身利益最大化为目标，从而直接参与市场，获取收益。而政府拥有 土地的实际控制权，很多情况下可以轻易处置土地，为公共权力的腐败埋下了祸根。作 为同样也是理性经济人的政府官员，为实现其个人的政治目标和出于对名利的追求，使 其不可避免地将对有形实绩( 道路、桥梁、工程、大厦) 的偏好程度远远高于无形实续 ( 就业率、社会保障、精神文明、生活水平、健康程度) 。客观地说，在经济发展的过 程中，政府本着效率优先，兼顾公平的原则，对土地征用也出台了一些保护农民利益的 政策和承诺，对征用后的保障措施也作了一些探索，但总体而言，这些政策和承诺还是 不够理想的，有的保障不力，有的无法兑现，使得农民生活水平下降或无法提高。政府 往往用。只有发展才能解决问题”的宏观论断来解答农民的收入问题，而农民需要兼顾 长远利益，但眼前利益和切身利益显然是他们更关心和对他们更加具有实际意义的，这 也正是政府所难以做到的。 2 2 3 制度设计的缺陷 从制度原因分析，对农民土地利益与保护缺乏制度保障。宪法和中华人民共和国 土地管理法 明确了农民所有土地的合法性，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定， 属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所 有”，此条文明确了法律对集体所有土地权的确认，除此之外，相关法规与规章也对集 体所有土地的所有权、使用权等予以更为详尽的规范。但在城市化进程实践中，对于如 何保护农民土地所有权和保障农民土地权利，制度凸显的瑕疵也是明显的。 一6 一 浙江大学公共管理颈士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 从制度的设立看，首先宪法和法律对集体土地所有权的保护是不完善的。在民主与 法制商速推进的现代社会，保护私有财产的呼声日益高涨，“私有财产不可侵犯”的精 神已经在十届人大二次会议的宪法修正案中显现。相对于国有财产和私有财产的保护， 界于其之闯的集体财产保护却面临着一个保护不力的尴尬困境。土地管理法) 和其他 法规、规章对予占用农用地用于非农建设有了详尽而严格的规范，但对土地集体所有权 的一个最基本和最重要的权利却并未涉及，即对土地所有权转移的“同意”或“不同意” 的原则性判断。法律的最大通病在于不同地区的规范同一性，不分地区差别，简单地要 求所有地区都执行同一规范。虽然土地管理法赋予了国务院和地方政府的法规、规 章设置权，但在土地管理法的总体框架下，法规和规章的调控余地太过狭窄。客观 地讲，在我国东部地区特别是沿海开放地区，强力推进城市化是必须的，必须要赋予政 府的强大权力，部分经济发达地区甚至要赋予政府更大的权力。而在纯农民居住区域和 欠发达地区的城市化进程必须分阶段、分地区实施，实际上很多地区还不具备城市化的 条件在同一法律调控下来对待城市化是不合时宜的，由此也建议士地管理法应当 分地区赋予地方政府不同的权力。 其次，法律剥夺了集体土地的自由处置权。土地管理法第6 3 条规定“农民集体 所有的土地使用权不得出让，转让或者出租用于非农建设”；第4 3 条规定“任何单位和 个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“前款所称依法申请使 用的国有土地包括园家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。城市房 地产管理法 第8 条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，在依法征用转为国有土 地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这些法律条文暗含了这样的推论：一是 “土地使用权出让”是特指国家“批租”行为，实际上是一种国家行政性垄断。二是农 村集体土地在非农业用途方面的使用权流转是没有法律根据的。 第三，法律对集体所有土地的补偿费用规定标准偏低。土地管理法第四十七条 规定“征用耕地的土地补偿费。为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。每 一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至 六倍但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值 的十五倍土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值 的三十倍。”按本文后面土地价值的分析，土地的价值远不止于农业耕种的表面价值。 即使按照农用地的农业生产价值看，三十倍的补偿价格仍然是偏低的。 第四对耕地保护的“复垦”制度缺乏科学依据。土地管理法 第三十一条规定： 一7 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设和批准占用耕地的，按照占多少，垦多少 的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”“复垦” 制度的实施，表面上看似乎保障了耕地的总量不因非农建设而减少，然而从环境保护意 义上看，这个制度的意义足消极的。不少用地单位为了获取耕地采取围湖造田、填埋池 塘、开垦山林等方式来完成“复垦”任务。“复垦”制度既未保障农民利益，同时也使 生态环境受到了进一步的破坏。 第五，有的法律法规直接侵害了农民土地所有权利。国务院颁发的中华人民共和 国土地管理法实旋条例 第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有；( 五) 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”从实践 中看，一个村级组织当其耕地全部被征用后，其所属村民一般都可转为城镇居民户口 但由于拆迁成本等因素对宅基地的征用滞后于对耕地的征用。由于农民居住的分散特 性，一般宅基地和道路面积占全村土地面积的2 0 - 5 0 不等。按此条文操作，等于无偿 剥夺了集体2 0 铲5 0 9 的土地权利。同是该条例的第二十五条规定：“征地补偿，安置争议 不影响征用土地方案的实施。”再次以法规的形式明确了农民无权参与征用土地的实质 性决策。 从制度的执行看，即使是对农民所有土地的薄弱的法律保护也并未被很好地执行。 土地管理法) 第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实 行征用事实上是大量的非公共项目、营利性项目在征用农用地。第十四条规定：“土 地承包期限为三十年。”而实际能承包多少年仍需由政府按开发进度决定，造成部分承 包户经营目标短期化，对土地使用只求产出不求投入，使良田退化为贫瘠地。第四十五 条规定：“征用下列土地的，由国务院批准，( 二) 基本农田以外的耕地超过三十 五公顷的；( 三) 其他土地超过七十公顷的。”实际上可以将一幅超标土地分解为几个项 目。以降低审批行政机关的级别。第三十七条规定：“已经办理审批手续的非农业建设 占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人 恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；连续二年未使用的，经原批准机关批准， 由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权：该幅耕地原为农民集体所有的， 应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”实际上大量的圈地行为远远超出了一年和两 年的界限，但政府并未积极地予以收回土地。第十条规定：“已经分别属于村内两 个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组 经营、管理。”实际上部分地区强行将属于村民小组所有的土地统一为全村村民所有， 一8 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 以使土地的征用手续更为简化，等等。 从以上农民组织、政府职能、制度设计等方面入手进行分析，可以认为，政府对农 民利益的保障是不充分的，在这种背景下，侵害农民的土地利益可以说是顺理成章的。 一9 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 3 农村土地价值分析 任何商品都是有价值的。土地作为一种特殊的商品，也就决定了其价值的特殊性。 对于不同的对象而言，土地的价值又是不一的。由于政府与农民在对土地的价值判断上 存在很多的分歧，本论文专门就土地的价值问题作一分析。 3 1 土地的心理价值分析 政府与农民对土地的心理价值是不一样的。政府认为土地是一件普遍意义上的商 品，而且这件商品是可以用来生产产品并依此可赚取利润的原材料，只要付出一定的金 钱，即可购来使用；土地是稀缺资源，谁占有土地谁就有发言权，出于近年来的经济热 潮、城市开发的拥动和政府政绩观的刺激，很多政府部门将依托土地建设的有形工程作 为政绩的最重要标志。 农民对土地的心理价值从表面上看是在逐步淡化的。推进城市化，实现农民向市民 的转变，从农民个体的角度看应当经历三个阶段：即：1 、职业与土地的分离，即不再 依靠土地为生；2 、身份与农民的分离，即不再保留农业户口，享有城市居民户口及居 民的政治经济权利：3 、文化与城市的融合，即从思想与文化上融入城市共同体，从而 彻底与农民身份脱离。从现阶段我国经济发展的现实看，第一个阶段即农民实现职业与 土地的分离正在加速，越来越多的农民不再以农民为职业，也不再依赖土地为生，转而 投奔城市与城镇以“农民工”为自己的第二身份并以此来维持生活；而且并不止于此， 甚至有的农民以土地为负担，在上个世纪9 0 年代中末期，因为种植粮食作物的收益太 小甚至要亏损，而不种粮食抛荒又要遭受罚款，一些农民便让自己的土地无偿借与他人 连片耕种。以此来述避种与不种的两难困境。 出于农民生活对土地的依附性大大减弱，政府认为土地对农民的利用价值也越趋减 弱，然而这种看法是十分片面的。首先，对土地依附性减弱的基本上都是青年农民，对 于中老年农民而言。失去了健康的身体优势又无技术可言，这些人群的生活来源只能牢 牢地依附于土地收成：其次，即使在今天免除了定购粮任务的地区，抛荒闲置土地现象 也并非普遍，随着农业产业结构的调整，开发附加值较高的经济作物成为新一代农民的 选择。以萧山为例，不少乡镇的农民就以种植苗木为业；第三，除去部分农民对土地依 恋等非经济的情感因素，农民对土地最深层次的理解是：土地是维持生存的最后保障线， 一旦发生战争、动乱、天灾或经济萧条，农民还可以拥有土地这个宝贵的生产资料来维 持生存，而政府对这一点的理解很少甚至没有。 一1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 3 2 土地补偿款的价值分析 农民耕种土地的收入与出卖土地的收入在使用性质上是完全不一样的。土地征用 后，产生的补偿费用共有土地补偿费、安鬟补助费、地上附着物和青苗的补偿费等。土 地补偿费的补偿对象是集体土地的所有权者，即为村组集体，该笔补偿款不能量化到农 民个人手中，从理论上来讲农民个人不享有土地所有权，因而不能将土地补偿款予以分 配。其他补偿费根据各地不同农业产业结构和生活水平，补偿数额不一，应予落实到农 民个人。对所征用土地予以补偿，其本意是转移支付农民生活来源，由原来的农民依靠 土地获取生活来源，转为政府使用土地，付给农民生活来源。从各地实践来看，这种补 偿都为一次性补偿，补偿后农民与土地彻底脱钩。从现实看，这种补偿方式与农民种植 土地获取生活来源在实质上是两种完全不同的收入模式。农民从土地中获取收入的起因 是为延续生活或使生活水平提高，每一个周期都可以从土地中得到相对固定的收入，这 个收入成为延续和改善其生活的日常费用，并且不会枯竭。从一次性补偿的实际情况看， 一次性补偿款用于日常生活费用的不多，大多数农民将其用于房屋、婚嫁、购置大件商 品等消费上，等补偿款消耗殆尽后，生活水平大幅度下降。( 图：3 1 、3 2 ) 图3 1 种土地结余 耕种土地收入 日常支出 得一次性补偿结余 t 图3 2 说明：时问t 。之后，传统农民和失说明：时问t 之后，失土农民的生活水平开始下降， 土农民的经济结余差距显著拉大时间t 。之后传统农民与失土农民的生活水平拉 开差距 浙江大学公共管理硕士( m f a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 有一种可能性可以弱化上述“一次性补偿导致最终生活水平下降”的现状。农民种 植土地时其自身劳动力作为一种成本并未从最终收益中扣除，而土地征用后，农民劳动 力得以从土地中解放，可以通过其他途径获取生活来源，故其生活来源应为一次性补偿 加通过劳动获得的其他来源。问题在于：一次性补偿款本身数额非常低；而土地征用时 在种植土地的农民，可以被认为是对土地依赖性较强的一个群体，这个群体要通过劳动 获得其他生活来源，受年龄、文化、技术等的制约太多，通过劳动获得其他来源的能力 是短缺的 3 3 + i l k 的市场价值分析 分析土地的市场价值，也就是土地的外部价值，应当与土地内部价值相区分。前面 已经分析。农民对土地的耕种是土地的最基本使用方式，其收益相对较小。实践表明， 受传统思想的禁镏和影响，人们长期以来坚持的土地使用权与所有权捆绑在一起的做法 并不明智。在经济发展相对滞后的情况下，特别是土地所有者没有相应资金投入以提高 土地单位产出的情况下，这种必须由土地所有者来使用土地的形式，并不利于土地价值 的体现。而城市化则打破了这一禁忌，允许在公有制前提下实现所有权与使用权的分离， 目的在于改变土地用途，发挥土地在新的生产力构成中的基础作用，从而更为有效地体 耻地应有的使用价值，使土地的生产潜力得到充分的发挥。事实上只有这种价值观的 体现，才能在现实中体现土地所有者支配其所有土地的权利。但是如何体现这种价值观， 特别是如何科学合理地衡量土地的潜在价值，公平合理地处置土地增值后带给土地所有 权者的土地收益，避免因为分配上可能出现的种种拇题给那些原来使用这些土地进而失 去这些士地的农民所带来的失落感和危机感，这一点是政府考虑所欠缺或是不足的。 从土地的价值体现看，土地的实际价值应当是其市场价值，也即指土地实际具备的 生产潜能在得到充分利用前提下所能产生的经济价值。通常由于集i t 土地的质量、位置 等是不均一的，其使用权转移后，不仅使用方式改变，产生的价值也不尽相同而这种 土地价值的升迁并未使农民从中获利，按现有征用土地方式，政府只付予农民一次性补 偿款。数额较低，而政府通过市场操作，所获取的收益高于补偿款数倍甚至数十倍。以 杭州为倒，集体土地征用价一般不高于1 0 万元亩，而市场价动辄几百万。客观地讲， 并不能由此而责难政府获取了不当得利，因为一方面并非所有土地都用于商业建设，大 量的道路、桥梁、绿地等的公益设施占了相当面积的土地，另一方面政府也非社会利益 集团，所获得的收益大量投入于基础设施建设、教育、文化事业等。但也应当看到，政 一1 2 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 府操作毕竟还是获得了不菲的利益，同时公益事业的发展不仅使本地农民受益，也使非 本地公民受益因而农民土地的奉献，具有极大的正外部效应。 有学者和政府官员提出，如果不推进城市化，土地就不会增值，政府通过基础设施 建设之后，土地大幅度增值，因此政府是促使土地增值的关键因素，土地增值部分理应 由政府享有这个观点从表面上看似乎合理。问题是，按照现在土地征用模式，可以对 集体土地实行征用，亦即可以改变土地实质性用途的只能是国家，其他任何组织和个人 不经政府批准无权改变其实质性用途。从部分城市化推进较快的地区可以获悉，不经政 府投入资金而实现城市化是完全可能的，所采取的办法也就是贷款建设一士地上 市+ 还贷。可以看出，政府在这一过程中起到的并非是基础性作用，充其量只是智 力与劳力的投入，起到促进作用。如果城市化由政府操作变为农民治理，只要政府加强 监管与调控的力度，城市化照样也能推进。对此问题的论述，下文还将继续涉及到。 城市化进程中的一个困境是“城中村”阿题。即周边实现城市化，而对原农民居住 地因拆迁征用成本高而未实现城市化，该困境产生的根本原因是在于政府对城市化的推 进停留于三个阶段( 见3 、1 ) 中的第二阶段，加上此时的原农民因城市化后出租房屋收 入较高带来对拆迁的巨大阻力而形成，便得部分地区的城市化进程产生“城中村”这个 怪胎。从理论上分析，可以将这种现象定义为“土地拆分损失”，即土地征用后剩余部 分的价值与这个部分作为整体的一部分考虑时的价值损失缩小”。举个例子：一块土地 作为一个整体时价值2 0 万元，但如果将这块土地分两次征用，可能由于地块大小的改 变使经济价值减小，每块土地只值6 万元，那么这时拆分损失被认为是8 万元。拆分损 失赔偿是易被忽视的一项重要补偿，我国现行的征地补偿标准中并未包括此项内容，但 在征地实践中这种拆分损失很常见挪：当一商业用地被从中征用土地修建道路，可能 面临土地使用价值的下降：建筑物部分被征用而遭破坏，重新修复需要额外支出；其他 建筑物可能会因征用而临近道路，遭受道路噪音和尘土危害。土地拆分导致土地利用的 负外部效应，这种损失是政府所不愿面对和认可的。事实上，这种拆分损失不仅存在， 而且即使将这种损失弥补给农民，被征用者仍然会觉得不合理。人们对于失去的物品评 价要高于在市场上购买同等数量物品所愿意支付的价格。有学者将这种价值稀量的不对 象现象归于三个方面( k a h n e m a n k n e t s c ha n dt h a l e n ，1 9 9 1 ) ：襄赋效果，即人们 对失去的财产索取的价值往往要高于获得等量财产所愿意支付的价格：现状偏见，即 人们对当前拥有的财产有偏好，既不愿意出售也不愿意购买； 厌恶失去，即人们对于 失去财产所牺牲的效用要大于取得等量财产所获得的效用( 3 4 ) 0 从经济学的角度看，征地 一1 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 的结果应该是使社会总福利最大化的帕累托改善，即保证被征地者的生活水平不至于降 低，其他人的利益得到提高，这就要政府承认拆分损失，提高土地补偿标准并且从人文 角度( 社区建设) 来推进城市化，实现农民向市民的转变。 除以上所分析的土地的心理价值和经济价值外，在倡导生态平衡的现代社会，城市 化所带来的生态危机也已引起了社会的极大关注，在一些地区出现的地面沉降、城市热 岛效应、饮用水变质等问题，使得土地的生态价值地位凸显。 1 4 浙江大学公共管理颀士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 4 保护农民利益的现实措施 社会发展的总体方向应当是符合帕累托改进法则的。在土地利益冲突的过程中，我 们可以看到，社会总福利的增加是明显的，因此，只要调整利益分配机制，使得参与土 地利益分配各方均能从土地中获利帕累托改进的实现便是有可能的。 4 1 提高土地补偿费用的标准 前文已论述，现行的土地补偿费用远远低于土地的实际价值，现有的补偿费用即使 对于安置农民近几年的生活来源而言也是极为不充足的。提高土地补偿费用标准是在面 对现有其他机制难以轻易改变的前提下的最简单操作，对于农民而言也是最为直接获益 的。 首先涉及到的闯题是土地补偿费用的范围。土地管理法明确“征用耕地的补偿 费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，即对一宗土地的 补偿最多可涉及四个项目l 、土地补偿费，2 ，劳动力安置补助费，3 、地上附着物补偿， 4 、青苗补偿费。从实践中看，四个项目既包括了土地的不确定价值( 土地补偿费、安 置补助费) ，也包括了土地的现有使用价值( 地上附着物补偿，青苗补助费) ，对补偿项 目的设定应当说是完善的。值得注意的是，农民对集体土地的使用除了耕地之外，还有 宅基地的使用。住宅用地对于任何一个公民来讲都具有使用土地的特殊含义。在城市化 过程中。有大量的宅基地也被列入了土地征用的范围，而土地管理法并未对征用农 民宅基地作出具体规定，一般操作是按照征用耕地的“地上附着物”一项在补偿有关费 用。鉴于住宅用地对于公民的特殊意义，建议将“住宅补偿费”单列作为土地补偿费用 的一个项目。 其次是各个补偿项目的标准问题。土地管理法对土地补偿费和安置补助费确立 了补偿倍数标准，具体的数额标准由各省、自治区、直辖市规定，地上附着物和青苗补 偿费由各省、自治区、直辖市规定标准。这里涉及两个标准，一是法定倍数标准，二是 地方法规或规章定的数额标准。这两个标准均为低标准。对法定“土地补偿费和安置补 助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”而论，仅仅体现了土地的 现有农用使用价值。根本未涉及前文分析的土地的市场价值、生存保障价值( 战争、天 灾等) 等因素，况且，此处“三十倍”的规定已是最高值了。同时就土地补偿费用的 分配而言，安置补助费、地上附着物和青苗补偿费足属于农民个人应得利益，而“土地 补偿费”是属于集体所有的，不能量化到农民个人。在“三十倍”的总体框架下，省市 一1 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 级政府的数额标准同样也是偏低的。就笔者掌握的资料，以杭政函( 2 0 0 3 ) 1 1 2 号杭 州市人民政府关于进步加强和改进土地征用工作的实施意见为例。“耕地的每亩年 产值标准原则上不得低于1 5 0 0 元。”不考虑法定的“最高”和市政府的“最低”规定。 意味着每亩土地的土地补偿费和安置补助费一般在4 5 万元左右。以杭州某经济发展较 快的区为例，全区土地补偿费各项平均指标为：土地补偿费2 万元亩：安置补助费2 4 万元人2 5 人亩= ( ；万元亩。台计为8 万元亩，其中人土比例为2 5 人亩，即每 亩土地供养2 5 个人，每个农民的安置补助费为2 4 万元。以上数据，无论是对土地的 实际价值还是对现有农用价值，或者是对本地生活水平而言都是偏低的。 第三是土地补偿费的分配问题。按照土地管理法规定，土地补偿费归农村集体 经济组织所有，不能分配到农民个人。即为土地补偿费由村或组集体享有所有权。在实 践中，村、组可以使用其中小部分用于村、组的集体公益事业建设，其他部分不得动用。 为保证该笔资金的保值增值，一般做法为存入银行赚取利息。笔者以为该笔资金应该可 以量化到个人。首先，法律法规并未明确该笔资金的用途，一般认为用于最后生活救济 和准备中的社会保障所用。有人认为，土地钱即为予孙钱，不能动用。这个观点的局限 性一在于立意太低，在社会生活水平普遍提高、城市化和土地征用又将成为必然的现实 条件下，不能指望下代仍然以种植土地为生，二在于实现城市化之后，对公民的社会 保障将成为政府职能，而不应再由集体承担。其次，公共财产的管理具有风险，不能保 证土地补偿费的保管者严格按照有关规定实施管理，如果保管者出于非公共利益目的动 用资金其可能造成的损失将是无法弥补的。第三，失土农民的社会保障应由政府为主 承担，此问题下文还将继续探讨。当然，对于土地补偿费的量化到个人和分配到个人是 两个不同概念，笔者并不建议将土地补偿费一次性分配到农民个人。现实条件下可行的 办法是将土地补偿费量化到农民个人，并逐月由其领取部分。方式上可采取农民个人和 资金掌管者均有一定的支配权，但又均不完善，只有农民个人和资金掌管者权利相加才 有完整的支配权。以此保障资金的无风险和确保农民领取的是生活费而并非非日常生活 的大额消费。 第四是土地补偿费用提高前的土地征用价格处理。土地补偿费用并非一成不变政 府根据不同时期的形势在逐渐提高土地补偿费用。一般而言，要求对己征用土地弥补价 格损失是于法无据的。由此造成一个怪圈，先征用的土地即先对城市化作出奉献的农民 利益无法补偿，而未征用的土地，其所有者出于对土地升值的期望，又不愿其土地过早 地参与城市化，使得城市化进程进一步受阻。有的政府官员用情势变更理论来拒绝农民 一1 6 一 浙江大学公共管理颈士( m 只a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 要求追加补偿的要求，认为当初的征地价格在当初的形势下是相对合理的。应当看到， 土地的征甩并非一个市场化的过程。它与商品的交易有着本质的区别，农民自始至终并 未直接参与土地交易的实质性谈判，政府垄断了土地交易的一级市场。无论从理论上还 是从有利于推进城市化因素考虑，对土地补偿费用提高前征用的土地都应当按同等价格 予以相应弥补困难在于如何界定城市化进程中征用土地的不同时期。城市化并非一朝 一夕之事城市均是从乡村演变而来而又不止于在某个特定时期停止扩张，如果无期 限地补偿土地费用，那也是不现实的。但如果对所征用土地设定一个价格弥补期则应该 是可行的。如在地征用时支付相应补偿款之外，再规定：此幅土地在征用后十年内， 按每次调整的土地价格弥补差价。 4 2 建立失地农民社会保障体系 传统的农民生活保障主要来自于两个方面，一是当其作为一个劳动力时，保障来源 于土地，二是当其丧失劳动力时，保障来源予家庭其他劳动力，主要是子女赡养。当土 地被征用后。地作为保障手段已彻底失去作用。面子女赡养的传统养老方式也日趋显 现其局限性，随着市场经济的发展，唯一标准的传统道德正在被次道德、多标准道德等 取代：以道德这种软约束来解决社会问题一方面是不力的，另一方面也是不完善的，难 以保障所有社会对象都能受到应有的保障，同时，中国人口政策的实旌，使得家庭成员 减少典型的家庭模式将演变为两个劳动力养五个非劳动力( 父、母、公、婆、子) ， 家庭养老压力骤增。而仅仅依靠土地补偿款和安置补助费显然是不够的。建立失地农民 的社会保障应当是解决农民闯题的一条出路。 农民的社会保障一般认为可以分为社会救济和社会保险，事实上，笔者更愿意将“社 会心理保障”作为农民社会保障的首要内容。前面已经论述过，社会心理的阴影使农民 被排除在社会主流之外，鄙视农民、看不起农民的社会心理至今还在一些人的脑海中根 深蒂固，由此带来的对农民利益的损害也颇理成章的。改革开放特别是市场经济的实施， 极大地发现了农民的聪明才智和调动了他们的积极性，农民在市场的舞台上展现自我， 寻求商机，为经济发展作出了巨大贡献。事实证明，农民不是愚昧懦弱和逆来顺受的， 并且他们也极其善于在城市化的进程中把握机会，改造自我。社会心理对农民偏见的扭 转有助于整个社会在思想上，理念上能公平地对待农民，继而在政策上和待遇上得以体 现。如何扭转偏见，改变社会心理，有待于农民阶层自身的努力，而事实上，政府对农 民的政策倾斜，公平公正地处理农民问题是最有助于改变这种心理的。因此社会心理的 1 7 浙江大学公共管理硕士( m f a ) 专业学位论文城市化进程中的农民利益保障 改变和政府对农民问题的重视是一个相互作用的过程，关键是政府对农民的态度问题。