（公共管理专业论文）地方政府招商引资问题研究以周口市为例.pdf

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其它个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：首杪崎 日期：2 0 1 。年5 月2 3 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其它复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 一：坪蜡 晚2 年5 日 摘要 摘要 招商引资是由政府出面寻找投资方在辖区内投资的一种带有行政色彩的经 济行为。我国招商引资始于2 0 世纪8 0 年代改革开放初期，至今走过了近3 0 年。 在此过程中，地方政府逐渐成为招商引资主导者。 一方面，在市场机制对资源配置起基础性作用的前提下，地方政府充分发 挥区域内调控功能，克服局部地区市场失灵，通过行政、税收等杠杆指导产业 结构的合理转化，提高经济效益。因此，招商引资成为具有现实意义的重要发 展手段。但另一方面，地方政府招商引资过程中违背经济发展规律，暴露出的 问题和弊端也不容忽视。政府角色的错位导致行政效率低下，同时，地方政府 直接参与招商导致不公平竞争为人诟病，盲目过热和监控匮乏也一定程度上影 响到当地宏观经济的发展和生态效应。鉴于种种弊端，地方政府应转变招商引 资职能，树立服务型政府理念，逐渐从微观经济活动参与者转换为招商引资法 律法规的制定者和执行者，企业活动所需的公共服务提供者和重大经济关系调 整者，为企业创造公平投资环境和良好的发展环境。 本文立足本土实际，分析了中国地方政府在行政管理职能作用发挥的过程 中所面临的实际情况，特选取周口市的地方政府招商引资进程中的成效与问题 作为样本，以展开中国地方政府招商引资职能问题的共性原因分析和对策探讨， 并基于该论述核心分别对地方政府在招商引资过程中自身定位不准确、招商引 资效果评估体系不健全以及政府宏观调控手段不科学等方面展开了详细探讨， 最终提出招商引资市场化的重要思想。在文中，根据地方政府招商引资中所探 析出的一系列问题，积极提出如培养中介机构成为引资主体、注重产业招商、 完善经济调控职能、转变政府职能、完善经济调控职能、打造“服务型政府 等相应仅供参考的政策，同时进一步明确了地方政府招商引资职能作用的发挥 在行政管理学术范畴中展开一次积极探讨的意义所在。 关键词：地方政府行政管理招商引资政府职能转变 ab s t r a c t i n v e s t m e n tp r o m o t i o ni se c o n o m i cb e h a v i o rw i t he x e c u t i v e c o l o rt h a t 恤 g o v e r n m e n tf i n d si n v e s t o r st oi n v e s ti ni t sa r e a i n v e s t m e n tb e g a ni nt h eb e g i n n i n go f t h er e f o r mi nt h e8 0 so f t h e2 0 t hc e n t u r ya n dh a s g o n et h r o u g hn e a r l y3 0y e a r s i nt h i s p r o c e s s ，l o c a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o m o t i o nh a sg r a d u a l l yb e c o m et h el e a d e r o nt h eo n eh a n d ，m a r k e tm e c h a n i s m p l a y sar o l eo faf u n d a m e n t a lp r e m i s eo f r e s o u r c e sa l l o c a t i o n , l o c a lg o v e r n m e n t f u l l yp l a y sf u n c t i o n sw i t h i nt h er e g i o n , o v e r c o m e sm a r k e tf a i l u r ei ns o m ea r e ab ye x e c u t i v ea n dt a xe r e t o g u i d et h e 托l t i o n a l t r a n s f o r m a t i o no fi n d u s t r i a ls t r u c t u r ea n dr a i s e e c o n o m i ce f f i c i e n c y t h e r e f o r e i n v e s t m e n tp r o m o t i o nh a sap r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea sa ni m p o r t a n td e v e l o p m e n t t 0 0 1 o nt h eo t h e rh a n d ，l o c a lg o v e r n m e n tv i o l a t e st h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tl a w i nt h e i n v e s t m e n tp r o m o t i o np r o c e s s ，p r o b l e m sa n dd e f e c t st h a te x p o s e dc a nn o tb ei g n o r e d d i s l o c a t i o no ft h er o l eo fg o v e m m e n tl e dt oa d m i n i s t r a t i v ei n e f f i c i e n c y a tt h es 锄e t i m e ，l o c a lg o v e r n m e n ti sd i r e c t l yi n v o l v e di nt h ei n v e s t m e n tp r o m o t i o nr e s u l t i n gi n u n f a i rc o m p e t i t i o nc r i t i c i z e db y p e o p l e b l i n do v e r h e a t i n ga n dl a c ko fc o n t r o lt 0s o l n e e x t e n ta l s oa f l e e tt h ed e v e l o p m e n to ft h el o c a lm a c r o e c o n o m ya n d e c o l o g i c a le f f e c t s i nv i e wo ft h e s e s h o r t c o m i n g s ，l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g et h ei n v e s t m e n t p r o m o t i o nf u n c t i o n s ，e s t a b l i s hs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n tp h i l o s o p h y , g r a d u a l l y c o n v e r tf r o mp a r t i c i p a n t so fm i c r o - e c o n o m i ca c t i v i t i e st om a k e r sa n d i m p l e m e n t e r so f l a w sa n dr e g u l a t i o n so f i n v e s t m e n tp r o m o t i o n ，a n dp u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r sa n d m a j o r e c o n o m i cr e l a t i o n sa d j u s t e r si nc o r p o r a t ea c t i v i t i e st h a tr e q u i r e d ，a n dc r e a t e af a i r i n v e s t m e n tp r o m o t i o ne n v i r o n m e n ta n df a v o r a b l ed e v e l o p m e n te n v i r o n m e n tf o rt 1 1 e c o m p a n i e s t h i sa r t i c l eb a s e so nl o c a lp r a c t i c e ，a n a l y z e st h ea c t u a l s i t u a t i o nn l a tc b i n a s l o c a lg o v e m m e n t sf a c e d i nt h ea d m i n i s t r a t i o n p r o c e s s ，p a r t i c u l a r l ys e l e c t st h e e f f e c t i v e n e s sa n d p r o b l e m si n t h ei n v e s t m e n tp r o m o t i o n p r o c e s so fz h o m u g o v e m m e n ta sas a m p l et oa n a l y z et h ec o m m o nc a u s ea n dc o u n t e rm e a s u r e so fl o c a l g o v e r n m e n t si n v e s t m e n tp r o m o t i o nf u n c t i o n s ，d i s c u s s e st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n tc s s e l fo r i e n t a t i o ni sn o ta c c u r a t ei nt h ei n v e s t m e n tp r o m o t i o np r o c e s s ，t h a ta s s e s s m e n t a c c o r d i n gt ot h es e r i e so fp r o b l e m s i nt h ei n v e s t m e n tp r o m o t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t s ， a c t i v e l yp u t t sf o r w a r ds u c ha st r a i n i n ga g e n c i e sa si n v e s t m e n ts u b j e c t ，p a y sa t t e n t i o n t oi n d u s t r i a li n v e s t m e n t ，i m p r o v ee c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o lf u n c t i o n s ，a n d t r a n s f o r mg o v e r n m e n t sf u n c t i o n s ，i m p r o v e e c o n o m i c r e g u l a t i o n a n dc o n t r o l f u n c t i o n s a n dc r e a t e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t a tt h e s a n l et i m e ，i tf u r t h e r d e f i n e si t sr o l ea n ds i g n i f i c a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t si n v e s t m e n tp r o m o t i o ni nt h e a c a d e m i ca r e a so fa d m i n i s t r a t i o nt h a tl a u n c h e dap o s i t i v es t u d y k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n i n v e s t m e n tp r o m o t i o n t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n i i i 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 文献综述3 1 2 1 相关研究3 1 2 2 研究评述4 1 3 理论工具及研究方法6 1 3 1 理论工具6 1 3 2 研究方法7 1 4 论文结构及研究创新7 1 4 1 论文结构7 1 4 2 研究创新8 2 周口市招商引资的发展历程及现状9 2 1 周口市招商引资的发展历程9 2 2 当前周口市招商引资的现状1 2 3 周口市招商引资中的政府职能1 4 3 1 政府的职能定位1 5 3 2 周口市政府在招商引资中具体措施1 6 3 2 1 项目集约1 6 3 2 2 产城融合1 7 3 2 3 发挥优势1 8 3 3 周口市政府在招商引资中存在的问题1 8 3 3 1 招商重于公共服务1 9 i v 目录 3 3 2 招商优惠政策违背市场规律2 0 3 3 3 招商队伍建设不强2 0 3 4 原因分析2 1 3 4 1 政府自身定位不准确2 1 3 4 2 评估体系不健全2 2 3 4 3 政府宏观调控手段不科学2 3 4 对策建议2 5 4 1 招商引资市场化2 5 4 1 1 培养招商中介机构2 5 4 1 2 注重产业招商2 6 4 2 转变政府职能2 7 4 2 1 完善经济调控职能2 7 4 2 2 打造“服务型政府2 8 结论3 1 v l 引言 1 引言 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 改革开放后，我国的金融体制与经济波动脉搏与国际形势联系愈加紧密， 2 0 1 0 年是我们刚刚经历过百年不遇的金融风暴的第三年，目前专家学者普遍认 为我国经济下滑趋势已初步得到遏制，经济出现回升势头，据国家发改委官方 网站公布数据表明，2 0 1 0 年1 至2 月区域投资状况，东部地区投资增长2 3 9 ， 增速比去年同期加快8 5 个百分点。中部地区投资增长2 8 5 ，增速同比回落 5 8 个百分点。西部地区投资增长2 8 8 ，增速同比回落1 7 9 个百分点，2 0 1 0 年l 至2 月投资运行情况，全国城镇固定资产投资完成1 3 0 1 4 0 3 亿元，比上年 同期增长2 6 6 ，增幅同比提高0 1 个百分点。中西部地区投资占全国城镇投资 比重为4 2 5 ，同比上升0 8 个百分点。这是一组喜忧参半的经济数据，说明我 国经济增长的基础尚不稳固。针对金融危机对我国经济发展所造成的消极影响， 眼下我国经济政策以应对复杂多变的国内外经济形势展开的积极调整，正处于 由扩张性向谨慎性方向调整阶段。我们可以看到由于金融危机的影响，外需增 长不容乐观，我国稳定出口的政策措施效应开始显现，在对外出口有望止跌企 稳、尽快回暖的期望下，许多有着良好进出口业务的地方企业都展开了积极努 力。 在此之际，着重于反思地方政府过往的扩张性经济政策中招商引资职能发 挥时的成果与不足成为学术关注的重点，这场金融危机对于国际经济体系的严 重打击，更为我们敲响了建立健全完善的招商引资监管体制的必要性与紧迫性。 目前虽然经济增长的严峻局面得到缓解，但真正企稳回升、进入持续上升通道 仍需时日，学术界有部分学者认为我国经济已经触底企稳，但可能不是尖底而 是平底，也就是经济发展将呈现u 型走势，可能要经过两三年盘整后才能重回快 速增长的通道。在这种国际经济环境里，如何更好地发挥地方政府的经济引导 职能，更好地促进地方经济的良性循环，帮助更多的投资者服务当地经济将成 为地方政府在发挥行政管理职能是首先考虑的问题。 改革开放以来，沿海地区凭借开放的沿海经济发展战略，经济取得了快速 1 引言 发展。但是随着劳动市场竞争愈来愈激烈，使有些企业利润大大下降，一些劳 动密集型产业，如玩具、电子产品、服装和手工业更是在这次金融危机中受创 连连，因此向内地进行投资转移的倾向越来明晰，如此即为身处我国中部的部 分省份特别是人力资源优势著称的河南省，提供了一个产业内移的机遇。本文 特以地处河南中部的周口市为例，把产业内移的机遇对于周口经济发展的意义 作为重点着重强调。 在新一轮招商引资中把握机遇、争取主动将成为我国地方政府的重要态度， 从“政策招商 向“产业招商 转变将成为重点。在我国经济内需开始启动与 全球经济未来将不断回暖的乐观预期中，国内的投资需求与投资表现也逐渐突 出，业已成为拉动我国经济增长的最主要力量，特别是文化产业的专门立项， 国际对于创意产业项目的投资热情都成为未来国际以及国内乃至国内地方经济 发展的新型增长点，积极思考如何为经济增长提供强大牵引力，使得地方经济 结构逐步趋于优化，发挥地方政府在招商引资过程中的引导作用，尽量减少低 端工业、高能耗行业的资金引向，而是朝向容知识产权所有、创意型高端制造 业的投资导向，使得地方政府在高新技术产业带动整体工业回暖的过程里发挥 积极作用，使得地方政府在大规模基础设施建设的政府行为之中前期土地开发 完成之后，投资对工业及其他产业的拉动作用会表现得更明显，因此，地方政 府在明晰目前经济发展背景情况的前提下，一如既往地发挥自主性与能动性是 最至关重要的事情。 1 1 2 研究意义 人类直接或间接地向环境排放超过其自净能力的物质或能量，从而使环境 的质量降低，对人类的生存与发展、生态系统和财产造成不利影响的现象。目 前环境污染从水污染、大气污染、噪声污染、放射性污染等方面展开，而且随 着科学技术水平的发展和人民生活水平的提高，环境污染也在增加，尤其是在 发展中国家，环境污染问题越来越成为世界各个国家的共同课题之一，因此， 在目前以及未来的政府引导的招商引资工作过程中首当其冲应当考虑到结合本 地环境实际，发挥地域优势的前提下展开有利于环境保护、不造成环境污染的 项目投资。 我国是农业大国，在推进我国推进工业化的进程中更是凸显出农业在缓解 能源危机、推动以生物质产业的产业革命、保护生态环境等方面所承担起的重 2 1 引言 要功能。河南是我国第一人口大省、第一农业大省，由于连年对于国家乃至世 界粮食供应方面的贡献，有“粮仓 的美誉。长期以来，由于人们只把农业简 单地看成“吃饭产业”，再加上农民地位没有得到提升、农村生活条件的落后状 况，因此河南地方政府本身对于农业功能的研究推进、功能多样化发掘、农业 配套产业建设等方面都做得不到位。事实上，农业和农村除了提供国家需要的 农产品，确保国家粮食安全外，还能以特色产业、生物质产业、生态产业、旅 游休闲产业等产业形态。 本文选取周口市为分析样本，也正因为其地处中原腹地，位于豫东黄淮平 原，是我国东西南北纵横交错的中心地带，是沿海产业向内地转移的必经之地， 也是沿海经济发达地区通往西北部地区的重要通道。随着我国经济政策的调整 以及西部大开发战略的部署实施，周口已经成为内陆腹地一个潜在的投资空间 和消费市场。所以，目前我们分析地方政府在招商引资过程中的职能转变问题， 为促进地方政府招商引资职能良性发挥，改进政策机构配套改革，讨论展开基 于明确地方实际、发挥本地优势的基础之上，建议地方政府在发挥招商引资职 能的同时，必须用新的眼光审视发展工业与维护农业的关系，兼顾工业化和保 护耕地两大目标，也必须创新工农业互动协调发展的体制机制，走出具有结合 本地实际、发挥地域优势的一条招商引资之路。 1 2 文献综述 1 2 1 相关研究 首先，是关于地方政府意识形态与其经济干预行为的关系的问题。上海交 通大学管理学院郭强在地方政府经济干预行为的经济学解释1 一文中通过构 建以中央政府行为为外生变量的地方政府行为模型，对在中央政策给定的情况 下，地方政府的种种政策选择做出分析，指出地方政府干预经济行为的研究较 多关注于地方政府的意识形态偏好。文章对地方政府以优惠政策招商引资、对 垄断部门实施保护以及民营企业对地方官员的“公关 、民企参与国企改组迟缓 等现象做出了解释，借助地方政府和中央政府的动态博弈模型，分析了中央政 策对地方政府行为的影响。 其次，是关于地方政府在招商引资中角色的定位不明确的问题。中国传媒 1 郭强地方政府经济干预行为的经济学解释财经研究，2 0 0 5 0 0 ) ：2 2 3 1 引言 大学史小臣地方政府在招商引资工作中的角色定位分析2 的学术文章中指出， 政府的职能决定了它的角色定位，所谓角色定位，就是指地方政府应该做什么， 不应该做什么。据此，地方政府在招商引资中角色的正确定位应该是：当地产 业政策的制定者；投资环境的营造者；市场秩序的监督者和维护者；公共产品 的提供者，营造良好的投资环境坚持以市场为导向，在经营决策、发展战略、 营销方式、用人制度到内部分配等各方面都形成了一套灵活高效的经营机制。 地方政府在招商引资中角色的正确定位应该是：当地产业政策的制定者；投资 环境的营造者；市场秩序的监督者和维护者；公共产品的提供者。但是，许多 地方政府不但没有从招商引资中淡出，反而有愈演愈烈之势，一方面继续充当 招商引资的主体，既当裁判员又当运动员另一方面又忽视公共服务的有效供 给，忽视投资软环境的建设，由此造成地方政府在招商引资中的错位、越位与 缺位，这在一定程度上阻碍了我国的社会主义市场经济建设。 然后，是关于招商引资中应减少对于政府补贴、银行贷款的单纯依赖的问 题。河南省社会科学院经济研究所学者焦锦淼、喻新安等提出，“实现经济发展 由主要依靠资金、物质要素投入向主要依靠科技进步和人力资本提升转变的 观点，深入总结河南改革开放以来现代化建设长期实践得出的重要结论，是根 据现阶段河南发展的客观实际提出的重大战略思想，是推动河南经济又好又快 发展必须坚持的正确方向。我国经济发展走过了一条高投入、高产出的粗放型 发展道路，但是随之而来的是经济结构的配套改革更不上、政府职能转变不及 时、社会矛盾产生、人居生态环境遭到破坏等一系列不容忽视的问题，许多学 者正是基于这些问题的重视，才积极展开展开政府职能尤其是对于地方经济活 力具有直接作用的地方政府职能展开研究，同样也称得上是对于县域经济、地 区经济乃至全省、全国经济发展模式的研究探讨。 1 2 2 研究评述 著名经济学家林毅夫3 的研究，一个区域的最优产业结构是由其要素禀赋结 构所内生决定的，一般发展中国家的要素禀赋特征是劳动力相对丰富，资本极 端短缺，具有比较优势的产业应该是劳动密集型产业或资本、技术密集型产业 2 史小臣地方政府在招商引资工作中的角色定位分析现代商贸工业，2 0 0 9 ( 7 ) ：1 3 3 林毅夫，男，原北京大学中国经济研究中心主任、教授，博士生导师。中华人民共和国第七、八、九、 十届政协全国委员会委员、全国政协经济委员会副主任、中华全国工商业联合会副主席，并于2 0 0 5 年获 选第三世界科学院院士。现任世界银行首席经济学家兼负责发展经济学的高级副行长 4 1 引言 中劳动较为密集的产业区段，企业才能具有自生能力，即在市场竞争中获取平 均利润的能力，但是由于大多数人认为资本越密集的产业代表着先进生产力和 高利润率，因此，发展中国家经常会鼓励企业进入资本过度密集而没有比较优 势的产业或产业区段，造成企业缺乏自生能力。这样的状况集中体现于地方政 府在本地的招商引资过程中所执行的一些政府行为。 首先，围绕以恶性骗贷为典型的招商投资风险案例展开研究。实现经济发 展由主要依靠资金、物质要素投入向主要依靠科技进步和人力资本提升转变资 金是企业的成长必不可少的养分，但是依赖单纯的政府补贴、银行贷款却往往 造成一些企业资金过于庞大，最终不堪资本密集和高额债务重负而被拖垮倒闭。 中国矿业大学王磊在由某市外商骗贷案看招商引资工作中的问题和对策l - 文中指出，通过招商引资，给当地带来了一股巨大的经济浪潮，不但有力地促 进了当地经济发展，也冲击着人们一些陈旧的思想和观念。但不能否认的是， 在当前这股招商引资热潮之中，还潜伏中种种危险的暗流，我们必须对此保持 足够的警惕。 其次，围绕政府监管缺位弱化招商引资的管制职能。南京大学沈洪秀在 一篇地方政府招商引资的风险及其治理5 的文章中指出，在近年来的招商引 资热潮中，地方政府纷纷以许诺给予投资方土地、税收等各种优惠政策为手段， 降低门槛、弱化管制，往往造成地方政府竞争失效，给地方社会以及后续经济 发展带来了很大的风险，比如扰乱市场秩序、损害地区福利、盲目侵占耕地面 积等等，这些风险亟需在以政府为主体的当代社会中得到有效治理。当前，许 多地方政府仍然是招商引资的主体，这是地方政府对自身角色定位不准的表现， 在市场经济逐步完善，社会发展程度逐步提高的背景下，地方政府在招商引资 中的角色重新定位变得越来越重要，应转变观念，改变政缋考核标准，培育招 商引资的主体，通过中介招商以及优化投资软环境，重新定位政府经济管理角 色。从政府在招商引资中的错位，越位和缺位去探索当前政府在这项工作中的 角色定位问题。 再者，招商引资存在盲目行动，忽视本土优势的倾向。河南省社会科学院 工业经济研究所课题组学者指出6 ( 中州学刊2 0 0 9 年第2 期) ，在新中国成立之 4 王磊由某市外商骗贷案看招商引资工作中的问题和对策中国矿业大学学报，2 0 0 8 ( 4 ) ：2 2 5 沈洪秀地方政府招商引资的风险及其治理财经理财，2 0 0 9 ( 5 ) ：3 0 6 河南省社会科学院工业经济研究所课题组龚绍东等国际金融危机对河南工业的影响及对策中州学刊， 2 0 0 9 ( 2 ) ：1 0 5 1 引言 初，为了在较短的时间内实现工业化，中国选择了资本密集的重工业优先发展 的赶超战略，造就了一大批没有自生能力的企业，在改革开放后的市场竞争中 陷入困境。2 0 世纪9 0 年代以来，区域竞争加剧，国家重工业赶超战略被省际、 地区际乃至县际工业赶超所取代，以扩张性经济为主导发展方向的情况下，各 级别的行政地域之间展开一轮又一轮的盲目经济竞赛，各区域纷纷制定产业政 策，不顾区域资源、区位优势上马了一批不符合比较优势的工业项目，能源、 汽车、高技术等主导产业规划大同小异，加之银行、政府、企业间的复杂关系， 造成大多数企业依靠高负债率进行过度投资，企业经营风险加大，银行和金融 系统风险积累，过度投资导致资本密集过度和高额债务使成长的企业不堪重负， 难以承受金融风暴和经济危机的冲击。在经济危机冲击下这些工业项目不堪一 击，转而成为区域经济发展的负担。 1 3 理论工具及研究方法 1 3 1 理论工具 招商引资是经济开发区发展的产物，属市场经济的范畴，招商引资随着经 济开发区发展而发展，同时也推动着经济开发区的发展，逐步发展到域招商、 协同招商、功能招商。在相当长的时期内，人们认为具备一定的土地资源、优 惠的政策以及便宜的劳力就可以吸引投资者，就是招商引资了。显然这一概念 涉及的范围和内容比较窄，所以被称为狭义的招商引资概念。广义的招商引资 的概念，是随着招商引资内容体系的发展而逐渐形成的。随着市场经济的发展， 投资者投资的交换需求不仅仅局限于土地资源、优惠政策、便宜劳力上，而是 扩大到对其他经济资源上，招商引资活动是用全部的经济资源同投资者投资行 为的结合或交换过程，可用下列简单公式表示：招商引资= 经济要素+ 投资力x 投 资欲望系数 经济要素由管理( 包括政策) 、人才( 包括劳力) 、资本( 包括土地资源) 、信 息( 包括项目) 、网络( 包括技术) 等因素构成。投资力就是投资者利用投资资源 换取投资对象支配权的能力，由投资者所掌握的可用于投资的资源多少决定的。 投资资源包括资金、资本、技术、设备、产品等资源。投资欲望是指投资者投 资的需求或愿望或动机。投资欲望主要有：一是获取自然资源；二是开拓新型市 场：三是降低生产成本；四是降低投资风险；五是获得高新技术和管理经验。 6 1 引言 投资欲望是投资者把潜在投资力变为现实投资力的重要条件，因而激发投资欲 望是招商引资的基本工作。 由斯蒂芬海默创立，经金德尔伯格加以完善的内部化理论，论述了企业 对外投资的原因和动机，并未对政府的影响进行深入研究。传统的对外直接投 资( f o r e i g nd i r e c ti n v e s t m e n t f d i ) 理论中，政府的作用并不受到重视，这种 忽视在约翰邓宁的折衷理论中得到了根本扭转。邓宁的折衷理论认为，对外 直接投资的程度、类型和进程取决于三个要素及其相互作用。第一，所有权优 势。第二，内部化优势。第三，区位优势。邓宁的理论同时揭示了政府在改变 区位资源中的潜在作用。 1 3 2 研究方法 本文力求理论分析与实证分析相结合，借助于周口这一案例，具体分析政 府政府在招商引资中存在的问题，并对问题进行原因分析，在此基础上提出相 应的对策建议。 在收集资料方面，本文查阅了大量的文献，收集了周口市有关招商引资的 文件法规、工作计划、工作总结及相关的媒体报道等。 在利用文献法收集资料的同时，本人还对政府部门中相关的招商引资人员 进行了深入走访，了解了政府部门在招商引资中的具体做法、招商引资中存在 的难题、招商引资的实际效果等问题。 1 4 论文结构及研究创新 1 4 1 论文结构 第一部分是本文的绪论部分，探讨了本文的研究背景、研究意义、理论工具、 研究方法和创新之处。第二部分分析了周口市招商引资的发展历程及现状，研 究表明，经过多年的发展，周口吸引外资不但具有一定的规模，质量和水平也 有了较大的提高。第三部分探究了周口市招商引资中的政府职能及存在的政府 职能偏离、招商优惠政策违背市场规律、招商队伍建设不强等主要问题，并分 析了其中政府自身定位不准确、评估体系不健全、政府宏观调控手段不科学等 主要原因。第四部分提出了政府招商引资职能转变的对策和建议。通过招商引 资市场化、转变政府职能等举措来完成政府招商引资职能的转变。最后一部分 7 1 引言 为结论部分。 1 4 2 研究创新 通过对周口市招商引资现状的研究，找出并剖析了其产生问题的原因以及 进一步发展的机遇所在，提出了创新的招商引资模式，招商引资要企业化、市 场化，并重新定位了政府在招商引资工作中决策作用。 8 2 周口市招商引资的发展历程及现状 2 周口市招商引资的发展历程及现状 2 1 周口市招商引资的发展历程 周口市的招商引资开始于2 0 世纪8 0 年代改革开放初期，至今经历了四个 阶段。 第一个阶段是从1 9 7 9 年到1 9 8 4 年，这是招商引资的萌芽阶段，地方政府 主要负责中央招商引资政策的实施。上个世纪7 0 年代末的中国刚从“十年文革 的浩劫中走出来，国民经济处于崩溃的边缘。在启动经济发展时，中国面临着 内部资源严重不足的问题，如果仅仅依靠国内储蓄率提高的积累来进行投资的 话，是不可能在短时间里推动经济起飞的，因而引入外部资源的做法是必要和 可行的。1 9 8 0 年，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门试办“以市场经济调节 为主的区域性外向型经济形式”的经济特区。1 9 8 4 年5 月又决定开放1 4 个沿海 城市。1 9 8 5 年2 月又进一步把长江三角洲、珠江三角洲、厦漳泉三角地区、胶 东半岛、辽东半岛列为经济开放地区。实践证明，这一阶段以发展外向型经济 为主要目的的招商引资政策是有效的。这一政策的实施不仅启动了沿海地区的 经济发展，而且对全国的改革开放、经济建设都产生了重大的影响，具有巨大 的推动作用。而如果没有引进外商、外资的政策，仅凭自身的积累是无法达到 这样高的经济增长速度的。这一阶段招商引资工作主要有以下几个特点： 1 以外资、外商为主，特别是港澳台地区的企业和资金； 2 实行招商引资政策的地区范围有限，投资规模小。从1 9 7 9 年到1 9 9 1 年 的1 3 年间吸引的国外直接投资额只有2 6 0 亿美元； 3 以税收减让和低廉的土地和劳动力价格作为吸引投资的主要手段； 4 初步建立了中央政府制订政策、地方政府负责具体实施的政府主导型招 商引资模式。 这一时期的特征是中央政府制订招商引资政策，地方政府根据中央的政策 制订了本地区具体的招商引资政策并具体实施招商引资中央政府成为招商引 资的主导者，地方政府是执行者。以政府为主导的招商引资模式与我国转型期 的国情及赶超型、跨越式的发展战略有着密切的联系。一方面，在计划经济体 制下，政府不仅掌握着行政资源还拥有经济资源，国家投资于企业，企业是政 府的附属。政府除了在宏观上决定经济计划外，还要直接介入微观经济运行的 9 2 周口市招商引资的发展历程及现状 各个环节。然而，在中国市场经济体制不完善、市场微观主体不成熟的情况下， 政府仍然以计划经济体制下的思维方式全面介入到经济生活的各个方面，在此 种情况下的招商引资工作必然是由政府主导。另一方面，中国在推行赶超型经 济发展战略时，充分借鉴了日本、韩国等国家良好的经济腾飞经验，看到了政 府部门( 如日本的通产省) 在推动经济发展中发挥的作用，更坚定推行强势政府 政策，积极干预市场化进程。 第二个阶段是从1 9 8 5 年到1 9 9 1 年，这是周口市招商引资的初级发展阶段， 地方政府对招商引资的参与作用逐步增强。随着开放范围的不断扩大我国的 招商引资渐人佳境。但这一阶段的招商引资还是由中央政府主导，地方政府的 参与越来越多，作用也越来越大。 第三个阶段是从1 9 9 2 年到2 0 0 5 年，这一阶段是周口市招商引资的高速发 展阶段，地方政府成为了招商引资的主导者。这是由于中国经济体制改革表现 在中央和地方之间的关系是中央放权、“分灶吃饭 。无形中强化了地方政府的 利益动机和经济责任，地方政府既可以按照上面给政策、自己想办法的方式， 发挥主观能动性。寻求地方经济发展的机遇和条件，也有着“为官一任、造福 一方 的不可推卸的责任。为此，地方政府纷纷制定各种优惠的税收政策、土 地使用政策吸引资金，地方政府成了招商引资的主角。 第四个阶段是2 0 0 6 年至今。这个阶段是周口市招商引资规范化、科学化的 阶段。“十一五 规划指出我国利用外资的主要目标将发生变化，利用外资的理 念、方式以及重点产业、地区结构等都将出现重大变化。积极有效利用外资， 切实把重点转到引进国外先进技术、管理经验和高素质人才上，是“十一五” 时期提高利用外资质量的关键和重点。这些措施在一定程度了限制了地方政府 引进外资的不当行为，地方政府在招商引资中的职能也逐渐弱化或淡出。 从八十年代底开始到现在，经过二十年的经济发展，东部沿海地区逐步建 立了比较完善的外向型产业体系，完成了资本的初步积累，逐步从劳动密集型 产业向技术密集型和资本密集型产业转变：在经济全球化和中国加入w t o 的背 景下，进一步加强与国际经济的接轨，通过更加灵活多样的招商引资手段吸引 更多的资金和更高端的产业进入。与此同时，在区域经济非均衡发展战略下， 广大中西部欠发达地区与东部发达地区的差距日益扩大的事实也越来越受到人 们的关注。为改变这一状况，1 9 9 9 年中央提出“西部大开发 战略，“振兴东北 老工业基地和“中部崛起 战略也相继出台。决策层希望通过加大对中西部 1 0 2 周口市招商引资的发展历程及现状 地区政策、资金支持力度来逐步缩小区域间差距，中西部地区也适时提出一系 列相关配套政策与措施，其中之一就是大力开展招商引资工作，主动承接东部 地区的产业转移，吸引企业落户和资金流入，以推动经济增长。在招商引资工 作上出现了几个新特点： 1 资金来源多元化，引资方式多样化 在改革开放初期，招商引资主要以外资、外企为主。随着中国经济的快速 发展和民营经济的不断壮大，民企、民资也逐渐成为了各地特别是中西部地区 招商引资争夺的对象。 2 引入企业和资金的规模不断扩大 随着中国在基础设施、投资环境、服务体系等方面的不断完善，吸引的投 资金额呈现出快速增长的趋势。据商务部统计资料，截至2 0 0 6 年1 2 月底，全 国累计设立外商投资企业近6 0 万家，实际使用外资金额达6 9 1 8 亿美元，来华 投资的国家和地区近2 0 0 个，世界5 0 0 强企业约4 8 0 家在华投资。 3 招商引资的载体主要以各类工业园区和高新技术开发区为主，其中一个 典范是苏州工业园区，这个园区建立于1 9 9 4 年2 月，是中国和新加坡政府的合 作项目。目前全区已累计引进合同外资2 6 9 亿美元，实际利用外资1 1 6 亿美元， 工业总产值达到2 1 0 0 亿元。但是，这一模式在发展中也出现了许多问题，主要 表现为乱占土地，盲目设立开发区。据国土资源部统计，2 0 0 4 年全国开发区多 达6 0 1 5 个( 2 0 0 4 年6 月份后国家停止审批新的开发区) ，规划面积3 5 4 万平方 公里( 相当于5 3 0 0 多万亩) 。 4 地方政府逐步取代中央政府成为招商引资的主角。市场经济的发展使地 方政府在微观领域获得了较大的配置资源的权力，地方政府开始成为相对独立 的行为主体和利益主体。而随着地方政府经济和财政权力的增加、经济自主空 间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入的责任加重，形成了地方政 府积极推动本地经济发展的动力机制。同时，地方经济发展的好坏与快慢，也 成为衡量政府官员执政水平的主要标准，直接决定其职务的升迁。因此，在经 济利益和政治利益的双重激励下，各地方无不想方设法发展经济，形成了八仙 过海、各显神通的局面。各地区在经济发展中存在着对各种经济资源的激烈争 夺，地区之间的竞争迫使地方政府必须通过强化某种优势条件来吸引经济资源。 一般来说，各地区在资金、技术等要素方面都是比较缺乏的，可以利用的只有 土地、劳动力、矿产等资源及税收、环保等由政府部门掌握的政策性因素。因 2 周口市招商引资的发展历程及现状 此，在各地区产业竞争和经济竞赛过程中，普遍存在着地方政府在减免税费、 供应廉价土地和矿产资源方面的激烈竞争，甚至不惜以破坏环境为代价。在新 一轮的招商引资热中，这种做法大量出现甚至被某些地方政府奉为主要经验并 加以推广。 2 2 当前周口市招商引资的现状 经过多年的发展，周口吸引外资不但具有一定的规模，质量和水平也有了 较大的提高。 一是领导力度不断加大。周口市委、市政府一直把招商引资工作作为全市 经济工作的“第一要务 ，长抓不懈，强力推进招商引资工作。先后制定了招 商引资工作意见、优惠政策和考评办法，建立健全了招商引资目标管理责任制、 重大项目领导干部跟踪服务责任制、招商引资工作督察考评制，派出“三个一 批”和县市区处级干部挂职招商，成立市招商引资领导小组办公室，组织专业 招商队开展重点招商、专业招商。市委、市政府主要领导更是亲下战壕、亲上 前线，身先士卒，带头招商。各级各部门责任感和压力感进一步增强，主要领 导亲自抓，千方百计跑项目、抓招商。领导力度的不断加大，有力地促进了招 商引资工作的开展。 二是招商氛围日益浓厚。为炒热招商引资氛围，周口市委、市政府连续3 年召开项目建设动员大会，并以此拉动周口经济。大多数市直部门在市委、市 政府下达招商引资任务后，召开动员会，成立专门的招商队伍，并把任务层层 分解，市委办公室等部门干部职工还缴纳了招商引资保证金。新闻媒体设立专 题专栏，积极报道招商动态，宣传深度和广度进一步扩大。全市上下形成了争 先恐后、惟恐落后的干事创业的精神状态和人人想招商、人人忙招商、从招商 到抢商的招商引资浓厚氛围。 三是招商方式不断创新。各县市区发挥各自优势，不断创新招商方式，全 方位、多渠道推进招商引资工作，招商引资各具特色。如鹿邑县借助毫州全国 中药材基地的优势，新上了华盛堂药业、久久春堂药业、百草药业等一批医药 项目。沈丘县发挥网