（公共管理专业论文）乡镇政府决策过程中公民参与机制优化研究(1).pdf

摘要 i 摘摘 要要 乡镇政府决策过程是地方基层政府履行职能、完成对社会治理的过程 ， 论文在分析乡镇政府决策特点的基础上， 认为乡镇政府决策必须尊重民众意愿。 公民参与政府决策具有十分重要的意义，它是保证政府决策民主化、科学化的 关键，它在一定程度上弥补了代议制民主的缺陷，体现了民主政治的发展和深 化，也是公民维护自身利益的重要渠道，同时有利于政府决策的科学化和决策 的顺利执行。公民参与政府决策需要具备的前提条件是，要有能够掌控全局又 有民主追求的政府、合格的公民以及二者的良性互动。 在乡镇基层政府决策过程中,存在着认识不到位、发展不平衡、公民意见 表达和利益诉求渠道少、对政府决策过程中监督薄弱等突出问题。而落实科学 发展观体现以人为本、地方多元利益群体的矛盾与冲突等都要求公民更多地参 与政府决策过程。如何优化公民参与地方政府决策,应通过优化公民参与的经 济、 政治和文化环境;重塑地方政府公共服务和治理的理念;加快信息公开、 听证、 民意调查和决策咨询等方面的制度创新;拓宽公民参与渠道;培育公民精神;提高 公民参与技能等措施来改善地方政府决策过程中的公民参与状况。从而促进基 层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。 关键词：公民参与；乡镇政府决策；机制 abstract ii abstract the villages and towns government decision-making process is the place basic unit government fulfills the function, to complete the process which governs to the society, the paper in analyzes the villages and towns government decision-making characteristic in the foundation, thought that the villages and towns government decision-making must respect the populace wish. the citizen participates in the governmendecision-making having the very vital significance, it is guaranteed that the government democratization of decision-making, the scientific key, it has made up the representative system democracy flaw to a certain extent, has manifested the democracy development and the deepening, is also the citizen maintains own benefit the important channel, simultaneously is advantageous to the government decision-making scientific style and the policy-making smooth execution. the citizen participates in the prerequisite which the government decision-making needs to have is, must have can control the overall situation also to have the government which, the qualified citizen the democracy pursues as well as the twos benign interaction. in the villages and towns basic unit government decision-making process, has the understanding not to arrive, the development not balanced, the citizen opinion expression and the benefit demand channel few, to the government decision-making process in the inspector general weak and so on prominent question. but carries out the scientific development concept to manifest humanist, the place multi-dimensional benefit communitys contradiction and the conflict and so on requests the citizen many to participate in the government decision-making process. how to optimize the citizen to participate in the local authority decision-making, should through optimize the economy which, politics and the cultural environment the citizen participation; remoulds the local authority collective services and the government idea; speeds up the information to be public, aspect and so on hearing, poll and policy-making consultation institutional innovations; expands the citizen to participate in the channel; cultivates the civil spirit; enhances the citizen to abstract iii participate in the citizen who measures and so on skill improve in the local authority decision-making process participating in the condition. thus the promotion basic unit villages and towns government “governs and rural communitys accord development friendly”. key word ：citizen participation; villages and towns government decision-making; mechanism 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 南昌大学 或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 导论 1 第 1 章 导论 1.1 研究缘由与研究意义 随着我国社会主义市场经济的快速发展及政治体制改革进程的加快， 公民 参与政府决策成为当下的热点话题。人们发现对自己利益更为直接的影响来自 于各种政府部门，并非在选举投票过程中。他们希望民主落实到更多的操作层 面，公民在各级政府部门的决策和管理活动中能更多的直接参与，并能充分表 达自己的利益诉求。虽然我国的社会主义基本制度为公民参与政府行政管理和 公共决策提供了根本的保证，但是用于具体规范公民参与行为、畅通参与渠道、 保证参与实施的制度却不够健全，这不仅影响到决策本身的科学性，而且伴随 着公众的政治诉求不断上升，会增加和加重社会生活中的矛盾和危机。假如公 民不能通过正常的途径表达自己的意愿和保障自己的权益，将会采取非常态参 与的方式，成为不稳定的因素。在我国一些地方，由于公民对于政府在环境保 护、城市拆迁、土地征用以及国企改制等方面政策的不满情绪，无法通过正常 的参与渠道实现利益诉求的表达，甚至造成了冲击政府部门等突发性事件的发 生。值得注意的是，在特定情况下，走向极端的非理性的大规模公民参与，甚 至会危及国家的根本制度。因此，基于中国特殊的政治传统和政治背景，在中 国公民参与快速发展的环境下，如何优化公民参与政府决策，在政府决策中融 入积极、有序、有效的公民参与，己势在必行。 乡镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，长期以来，人们总是习惯 把它看作是上级政府的 “传声筒” 、 “收发站” 、 “减压器” ， 而忽视其在农村政治、 经济、文化和各项社会事业发展中应该具有也必须拥有自主决策和大胆决断的 权力地位和重要作用。乡镇基层政府是国家政府体系的重要基础，也是地方经 济社会发展的领导者和组织者，其决策的科学与否对于确保地方社会稳定、和 谐发展至关重要。然而，基于乡镇地方政府决策的特点，现实中地方政府决策 失误现象比比皆是，其中一个重要原因即为决策中缺少有效的公民参与。为保 证政府决策的公平性、 合法性和稳定性,有必要让公民参与到政府决策过程中来, 在政府决策过程中保证公民的充分有效参与。然而，公民参与政府决策也存在 这样或那样的弊端，公民的素质能力不高，决策经验又是那样的少，决策信息 也很不充分，再加之没有政府专业人士的专业知识，而在发表自己的意见时 第 1 章 导论 2 是过于注重个人和小群体利益，没有大局观，眼光短浅，而且又过于日常情理 和朴素情绪化。如何优化公民参与地方政府决策，这就要求我们要在大力发展 经济的基础上，增强公民参与的物质基础，构建公民文化，培养公民主体意识。 要加强政府与公民的沟通，不要把政府和公民相分离。并加强公民参与的制度 化建设。最后做到信息公开，满足公民的知情权。 作为世界上最大的发展中国家的中国， 能够及时回应公民提出的政策参与要 求，并在政治体系和行政体系中得到有效协调和整合，对于提高党的执政能力、 建设社会主义和谐社会、实现政治和社会的稳定、保持经济的持续发展，具有 重要的现实意义。 1.2 国内外研究现状 关于政府决策中的公民参与问题， 国外学者们对此己做过比较深入的研究。 从目前收集到的资料来看，国外对政府决策中的公民参与问题是从公民政治参 与和民主理论延伸出来的。众多学者强调，民主的主要形式是通过民主参与实 现的。科恩在论民主中指出， “民主过程的本质就是参与决策” 。他认为， 民主就是一种政治管理体制，在该体制中，所有的社会成员都能直接或间接的 参与到影响全体成员的决策中去。日本学者普岛郁夫在政治参与中指出， 民主的政治参与，可以在国家与社会之间稳妥地矫正政府行动与公民的意愿之 间的矛盾。公民通过政治参与，可以对政府施加压力，表达自己对公共财富和 价值分配的意愿和选择，从而左右政府的决策。在这一过程中，公民也成长为 更具理性、更具民主意识的现代公民。在西方现代民主理论中， “参与式民主” 理论正日益产生巨大的影响力，被认为是解决西方社会面临的诸多困境，特别 是回应社会中隐藏的深刻道德冲突，以及多数人无法有效参与公共决策困境的 出路。1“参与式民主”又称协商式民主，直接民主或强势民主，在巴伯、罗森 布罗姆等西方学者眼中， “参与式民主”是建立在个体认同社会公共利益基础上 的一种政治活动，每个公民都可以平等地参与各种决策活动，相互信赖地进行 公开沟通，从而形成公平分配资源的各种决策，故被称为“政府与公民共舞的 艺术” 。作为新公共管理理论的重要理论支撑，治理理论则从一种新的视角强调 公共决策的社会参与。治理理论可以被看作是现代民主理论研究的一种新的探 1 美科恩著:论民主 ，聂崇信、朱秀贤译，商务出版社，2004 年版，第 219 页 第 1 章 导论 3 索，治理理论强调的善治，就是要求全体公民在参与公共事务的讨论、决策、 管理和监督过程中贯彻民主机制的参与性、竞争性、制衡性与法治性，民主参 与是治理理论的基本理念。从当前的研究现状看，西方学者对公民参与的研究， 已经不仅仅是价值观和理论分析框架的构建，已然深入到探讨那些现实中很具 有可操作性、很具体的问题，比如政府公共决策中公民参与方法和模式的构建。 例如中国人民大学出版的美国学者约翰.托马斯著的公共决策中的公民参与: 公共管理者的新技能与新策略一书，思考和解释的就是公共管理者在不同决 策情况下，如何选择和提供有效的公民参与途径。约翰.托马斯提出了公民参与 的有效决策模型，以政策质量和政策的公民可接受性作为核心变量，提出政府 和公共管理者应当与公众分享公共决策权力，并根据公民参与的各种类型选择 不同梯度的公民参与决策模型。公共决策中的公民参与这一问题在西方政治学 和行政学领域以及实践领域中的深入开拓，体现了国外学者对公民参与问题上 具有的务实态度， 而这也与西方国家公共管理与政策科学研究的发展水平有关。 国内学者对公民参与问题的研究始于 20 世纪 80 年代，而政府决策中的公 民参与问题从 90 年代末期开始受到学术界的关注并逐渐成为热点。 国内目前关 于政府决策中公民参与的研究主要集中下列两个方面。 首先，从基础理论层面对民主与公民政治参与问题进行研究。陶东明和陈 明明著的当代中国政治参与一书，第一次比较系统和整体性地分析了中国 政治参与的发展与现状，以规范化为主的分析方式探讨了中国政治参与的机制 或机理。方江山的非制度政治参与以转型期中国农民为对象分析 ，以实证为 主的分析方式对中国农民的非制度参与进行了系统研究。吴利平的中国转型 期的公民政治参与是新近出版的一本相关著作，该书以实证和规范相结合的 方式，基于大量事实和材料，探讨了转型期中国公民有序政治参与的意义、途 径以及具体制度构建等问题。 另外一本重要的著作是 2002 年出版的赵成根著的 民主与公共决策 ，该书研究了当代西方代议制民主与政府决策的关系，探讨 了西方国家普通公民在政策制定中的参与和影响。其次，从实践操作层面，对 政府决策参与的具体问题和制度构建进行研究。相关的论文主要有，例如论 公共管理中的公民参与 （党秀云，中国行政管理，2003.10） 、 政策制定与公 民参与 （朴贞子，中国行政管理，2005.2） 、 试论公共决策中参与机制的构建 （何林生，行政与法，2003.10） 、 论市场经济条件下的公众参与公共决策 （李 瑞昌， 福建行政学院学报， 2002.1） 、 试论我国转型期的公共政策决策模式 （戴 第 1 章 导论 4 艳军、赵东霞，中国行政管理，2003.1） 、 体制转轨过程中公共决策创新特点 分析 （胡宁生，中国行政管理，2003.5） 、 探索政府公共决策的多元化机制提 高公众的参与能力 （李朝智，云南行政学院学报 2005.4） 、 简论市场经济条件 下公共权力和政府职能的公共政策化 （荣新海，天津社会科学，2002.2） 建 立健全有中国特色的公共决策咨询机制 （曹益民，中国行政管理， 2001.1） 等，对政府决策中公民参与的价值与功能、决策的民主化与科学化机制构建等 问题进行了研究。在国内最近几年出版的几本著作中，部分章节论及到这一领 域的相关问题，如陈振明主编的政策分析 、朴贞子与金炯著政策形成论 、 宁国良著的公共利益的权威性分配-公共政策过程研究等书。值得注意的 是，2006 年新近出版的李伟权著政府回应论一书，是一本从政府回应角度 对公民参与政府公共决策问题进行专门探讨的著作。该书运用政府回应理论分 析我国政府决策中对公民参与回应性不足的问题及其原因，对我国政府回应机 制创新和建立回应性政府提出有针对性的建议和对策。 1.3 研究内容及方法 1.3.1 论文的主要内容 全文共分为五个部分: “导论”为本文的第一部分。它简要阐释了本文的 研究缘由及研究意义，对国内外相关研究进行了梳理，界定了乡镇政府决策、 政府决策中公民参与的内涵。 第二部分阐述我国乡镇基层政府决策机制的主要特点。体现在四个方面 第一，乡镇基层政府决策主体的多元性和权力配置集权性；第二，乡镇基层政 府决策内容的综合性和无序性；第三，乡镇基层政府决策制定和实施的不确定 性和政治风险性；第四，乡镇基层政府决策监督的封闭性和滞后性。第三部分 阐述公民参与乡镇政府决策的意义和作用。该部分首先阐明了公民参与乡镇政 府决策的意义。主要体现在三个方面：第一，公民参与政府决策是克服代议民 主制弊端的有效途径；第二，公民参与政府决策是构建和谐社会的内在要求； 第三，公民参与政府决策可以预防和遏制地方政府官员腐败。第四，公民参与 可以使公共政策更加科学和民主。其次阐述了我国公民参与乡镇政府决策的正 面作用与负面作用。 第 1 章 导论 5 第四部分论述目前我国乡镇政府决策过程中公民参与机制地现状。分二小 节讨论。第一节通过案例，说明我国目前公民参与乡镇政府决策过程中取得的 成绩。主要有：公民参与的领域不断扩大、公民参与的方式 新、公民参与的环 节由局部到全过程、公民参与意识明朗化。第二节阐述目前我国乡镇政府决策 过程中公民参与机制存在的问题及成因，存在的问题主要有：认识不到位、公 民对地方政府决策过程监督非常薄弱、制度不健全、意见表达渠道不畅通、乡 镇政府官员对公民参与的态度冷漠。 第五部分为本论文的重点， 即关于优化乡镇政府决策过程中公民参与机制的 对策思考。首先阐明公民参与政府决策的前提条件：第一，能够状况掌控全局 又有民主追求的政府；第二，合格的公民；第三，政府与公民的良性互动。接 着针对第四部分公民参与机制存在的问题提出合理的建议， 优化公民参与机制。 主要措施为：加强政府的法制监督和民主监督、优化公民参与环境、重塑地方 政府理念、加快制度创新、拓宽公民参与渠道、培育公民精神、提高公民参与 技能。 1.3.2 论文的研究方法 本论文是以马克思主义为指导原则的，基本的研究方法有: （1） 辩证唯物主义和历史唯物主义的分析方法作为本研究的指导性方法论， 辩证唯物主义和历史唯物主义本身就是通过对社会历史现象特别是资本主义社 会的科学考察，总结出人类社会发展的普遍规律。同时，这个过程作为一种理 论分析，提供给我们认识和研究社会政治现象的基本方法和原则。并以此来实 现政府公共决策中公民参与问题的理论分析与实证的科学研究之间的结合。 (2)规范分析与实证分析相结合。本研究的主题“如何优化乡镇政府决策中 的公民参与” ，是一个现实性比较强的命题，作为一种理论研究，在研究方法的 使用上必须坚持规范分析与实证分析相结合。值得强调地是，任何规范性的分 析，均建立在实证研究的基础上，因此本研究中，将会注重收集当代中国政府 公共决策中公民参与的大量事实材料，包括使用案例分析的方法，使研究的科 学化与理论分析有机地结合起来。 (3)多学科方法的综合运用。由于“如何优化乡镇政府决策中的公民参与” 这一问题本身比较复杂，很难用单一学科的方法就能获得理想的结果，因此需 第 1 章 导论 6 要把研究对象“放到传统政治学曾经关注的那样一个比较开阔的视野里加以探 讨” ，尽可能地拓宽研究的视野和挖掘研究的深度。由于“政府公共决策中的公 民参与”这个研究对象的特殊性，本研究不仅要考虑权利、权力、民主等政治 学问题，还要考虑社会经济发展和政府管理决策等社会现实问题，所以不可避 免地将涉及到社会学、政治学、哲学、法学、经济学等多个领域，这就决定了 本研究必须综合借鉴和运用这些相关学科的研究方法。此外，本研究还使用了 文献研究法、比较研究法、案例研究法等具体研究方法。 1.4 基本概念 1.4.1 乡镇政府决策 乡镇政府决策是乡镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条 例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理 合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、 长期发展战略、计划，或发布解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特 点： （1）区域发展性。乡镇政府是中国政治最基层的人民政府，也是具有独立 财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性， 不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决 定乡镇决策走向的关键因素。 （2）乡镇政府决策的普遍性。针对农村社会生活中的大量事务，乡镇政府必 须以各式各样的政策进行统一规范。而农村社会现象的复杂性，使得乡镇政府 决策所涉及的领域越来越多，作为公共物品的公共政策在农村社会生活中越来 越普遍。乡镇政府决策一旦制定出来，就会对许多农民的生产生活发生影响。 农村公共物品还具有强制性，消费主体必须强制地接受消费，不论个别主体是 否具有这个意愿，都必须遵从。乡镇政府作为农村公共权力的机构，在行使权 力时必须具有社会普遍性，它制定出来的政策在作用范围上是具有普遍性的。 （3）直接关乎最广大人民的根本利益。乡镇是中国经济、政治的基本单位，也 是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接 第 1 章 导论 7 面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，乡镇政府 决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询。 （4）乡镇政府决策的可塑性。乡镇政府的行政决策是针对农村社会生活中出 现的现象做出的政策选择，政策作用的范围具有区域性，政策作用的对象具有 特定性，政策作用的时间具有限时性。因此，农村公共政策的制定者在制定具 体的政策时，就有着充分的准备，当政策实施的特定情形发生变化，也就是政 策实施的条件发生了变化时，乡镇政府决策的制定者就及时调整政策的实施时 间、实施对象、实施范围，表现为一定的可塑性。实际上，乡镇政府决策的可 塑性、不稳定性正是其优势所在和劣势所在。 1.4.2 政府决策中的公民参与 政府决策中的公民参与即是指在行政决策制定过程中，公民以合法的形式 表达利益要求，并影响决策过程和结果的活动。是民主政治的核心概念。公民 参与有广义和狭义之分。从狭义上讲公民参与即由公民参与选出公共权力机构 及其领导人的过程，这是现代民主政治的重要标志，也是现代社会公民的一项 重要责任;而广义上的公民参与除了上述政治参与以外，还必须包括所有关于公 共利益、公共管理等方面的参与。 公民参与(citieznpartciipatoin)源于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、 十九世纪表现为洛克与密尔提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝 马斯的“公共领域”论点，体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所 主张的“公民参与”，认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问 题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。 公民参与的理论先驱安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种 权力的再分配，使目前在政治、经济活动中，无法掌握权力的民众，其意见能 有计划的被列入考虑。”公民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响 政府公共政策或公共事务的行动过程。公民参与中，只能以政府为主导，公民 充当辅助角色。政府和公民之间充分交流信息和利益诉求。不断提升决策的质 量。公民参与既是一种权利又是一种权力作为一种权利，当公民以单独的个体 参与时，其行使的是个人权利;当公民通过社会群体参与时，其行使的则是集体 权利。如果说传统的权利(如人身权、财产权、健康权等)是“单一”权利的话， 第 1 章 导论 8 公民的参与权则是一个复合性的权利，它是公权利与私权利的融合。公权利是 公民参与国家事务的政治权利，如选举权、被选举权;听证、论证、拟定等权利; 批评、建议、检举、控告的权利以及言论、出版、集会、结社等自由，提出对 国事的主张，协助政府管理社会事务，志愿举办和参与公益事业等权利。这种 权利“是对应于国家公权力的。它体现公民与国家之间的关系，又是对抗 公权力的武器”。政府决策中的公民参与主要体现为公民和社会群体行使的公 权利。但在某种情况下，公民参与权又与社会成员的私人利益密切相关，如公 民参与价格听证、政府的房屋拆迁涉及公民的财产权，公民参与环境评估涉及 公民的身体健康权等等，它同时具有私权利的性质。此外，公民参与又是一种 权力。国家作为一个拟制的人格主体，从最原始的意义上说，其权力或主权来 源于个人的权利，是个人参政权的“集合”，而不是“转让”。“国家主权是 公意的体现，公意是每个个人意志的集合;意志可以联合、集合但不能转让，只 能由自己来表达，因而个人作为主权者的主权(参政权)也是不能让渡的”。公 民参与政府决策正是“人民主权”原则的内在要求。随着民主和法治的发展， “国家权力不再是统治社会的唯一权力了，与之并行或作为其互补互动力量的 还有社会权力”。这种社会权力体现了社会主体(公民或利益群体)所拥有的社 会资源对社会和国家的支配力，公民对政府决策的参与将成为一种社会权力而 制衡国家权力。公众通过利益群体将其意志与利益表达出来，转化为集体力量、 社会权力去影响政府决策，从而增加国家权力中人民性的含金量，逐渐还权于 民。 第 2 章 我国乡镇基层政府决策机制主要特点 9 第 2 章 我国乡镇基层政府决策机制主要特点 党的十七大报告指出:“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持 系统,增强决策透明度和公众参与度” 。据国务院法制办公室最新调查的结果显 示,目前全国约有 80%的市县建立了政府决策合法性审查制度,有超过 70%的市 县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度,有超过 50%的市县建立了政府决策跟踪反馈和绩效评估制度。这说明,我国市县两级政 府逐步形成了公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的三位一体决策模式, 并且正在向规范化、制度化、法律化的轨道发展。 我国现代的乡镇基层政权是一个完整而严密的地方行政管理组织系统，作 为一级政权机构，有其自身的权力体系和决策运行机制。但是,长期以来,人们 总是习惯把乡镇基层政府看作是上级的“传声筒” 、 “收发站” 、 “减压器”,忽视 其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该拥有也必须拥有独立决 策和自主决断的权力地位和作用。 乡镇政府决策机制是指, “乡镇决策系统的结构和运行的原理,它具体包括决 策主体及其权力配置、决策的制定机制、决策的实施机制和决策监控机制等” 。 1 “乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策 选择,其政策作用的范围具有区域性,其政策作用的对象具有特定性,其政策作用 的时间具有限时性” 。2大量的事实经验表明,“乡镇行政对农村经济社会发展正 向作用的发挥,依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策,权威地治理乡村社 会的行政机制,使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职 能健全的一级政权组织” 。3而目前我国仍然“是一个由中央、省、市、县、乡 五级政府构成的行政体系,越是到了最低一级的乡镇时,其工作任务和考核目标 会呈几何级数增加。乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成上级任 务为主的附属性机构”,4它大体上可以概括为“五多”:即中心工作多,专项任务 多,考核指标多,检查评比多,“面子工程”花样多等等。 1钱玉英.苏南乡镇政府决策机制:特点与经验j.苏州大学学报,2001,(4):2527 2李光明.乡镇政府决策的主要特点及对策分析j.理论前沿,2003,(8):42 3钱振明.乡镇行政系统的运行机制及其优化j.中国行政管理,2000,(12):3637 4徐勇.现代国家的建构与农业财政的终结j.华南师范大学学报,2006,(2):2025 第 2 章 我国乡镇基层政府决策机制主要特点 10 2.1 乡镇基层政府决策主体具有多元性和权力配置集权性 乡镇内部机构设置可谓是“麻雀虽小，五脏俱全” 。目前我国乡镇一级既有 党委、 人大、 政府、 纪律检查委员会人民武装部、 经济联合社(乡镇企业办公室) 等六套班子,又有“七所八站” 和共青团、妇女联合会、村民自治组织等众多 的群体性利益主体。这些决策主体在乡镇实际决策过程中的权力地位和作用大 小各不相同，而在以乡镇党委为核心的党政一体化运作的权力结构中，乡镇党 委尤其是乡镇党委书记自然就成了主导性的力量。 从表面上看,凡是涉及农民群 众根本利益的重大决策事项,一般都通过乡镇党代表大会和乡镇人民代表大会 讨论、决定;凡是涉及农村青年和农村妇女等群体性利益的重大决策事项,一般 都通过乡镇青年代表大会和乡镇妇女代表大会讨论、 决定;凡是涉及乡镇政府部 门利益的重大决策事项,一般都通过上级主管部门和乡镇政府共同协商讨论、 决 定;凡是涉及村庄内部的重大决策事项,一般都通过全体村民会议讨论、决定。 但在当前乡镇决策中，乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物， 不论是党政经，决策权和指挥权都多归于党委书记。党委书记一般上可以直接 决定乡镇人员的分工和中层人员的职务安排。在决策过程中，乡镇上的事大多 是书记与乡（镇）长协商后，在会上向其他干部职工宣布后就可以实施了，并 没有形成一套行之有效的科学决策程序。正如邓小平同志所指出的, “权力过 分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把 一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书 记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人 领导。全国各级都不同程度地存在这个问题” 。 1所以,他明确提出:“对于重大 问题的决策,一定要由集体讨论和决定。 决定时,要严格实行少数服从多数,一人 一票,每个书记只有一票的权利,不能由第一书记说了算” ;同时,“要有群众监 督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化, 经过 批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要 求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分” 。 2但时至今日,这些带有 根本性、全局性、稳定性和长期性的领导制度和组织人事制度并没有真正建立 起来,因而乡镇基层政府决策主体的“多元性”和“主导性”仍然处于一种矛盾 1邓小平.邓小平文选(第 2 卷)m.北京:人民出版社,1993,第 328 页,341 页,332 页 2邓小平.邓小平文选(第 2 卷)m.北京:人民出版社,1993,第 328 页,341 页,332 页 第 2 章 我国乡镇基层政府决策机制主要特点 11 对立状态。 2.2 乡镇基层政府决策内容具有综合性和无序性 从横向看,目前我国乡镇基层政府一般拥有六大组织系统,即中国共产党在 农村基层的组织系统,国家政权在农村基层的组织系统,纪检监察组织系统,人 民武装组织系统,群众团体组织系统,经济实体组织系统和村民自治组织系统 等。 从纵向看,乡镇一般拥有二三十个职能站所,如农业生产服务机构有农机站、 农技站、水利站、林业站、畜牧兽医站、电管所、种子站、农资供应站、经营 管理站,流通服务机构有供销社、粮管所、食品站、药品站、外贸站,经济管理 机构有财政所、国税所、地税所、工商所、营业所、信用社、保险所,社会事务 服务机构有公安派出所、法庭、司法所、民政所、文化站、厂播电视站、卫生 院、运管所等。这些职能站所分两类：一类属于乡镇政府的内部单位，另一类 是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，其人事管理、经费划拨都归上 级管理，与乡镇无关，但工作却与乡镇藕断丝连。而乡镇的工作内容既有党务、 人大、政府、工会、共青团、妇女、民兵等基层行政事务,又有农业、工业、商 业、交通运输、服务业等农村经济管理事务,还有科技、教育、文化、卫生、体 育、社会治安、计划生育、土地管理、村镇建设等基层社会事务,以及农村精神 文明和民主法制建设等诸多方面。小乡一般八、九个人，大乡一般十五、六人 到二十人左右，多数实行助理制，一人一职，也有的是一人数职，兼管几项工 作，工作很忙，任务繁重，“上面千条线，下面一根针”。它不象县以上政府 机关那样，局、委、办机构齐全，人员编制较多，分工较严较细。政府工作综 合性很强，机构虽小，但什么事情都管，往往一个部门或一个人负责几项工作， 有时还不得不全力以赴去抓一项工作。特别是当上级的“中心任务”发生变化 时,乡镇基层政府的工作重心也会跟着发生变化,这样就使乡镇基层政府的决策 内容具有综合性、多中心性、繁杂性、随机性和无序性等特点。 2.3 乡镇基层政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性 从理论上说,乡镇基层政府的主要服务对象是本辖区的农民群众,它全部工 作内涵就在于组织和带领农民群众办好自己的事情,实现好、维护好、发展好广 第 2 章 我国乡镇基层政府决策机制主要特点 12 大农民群众的根本利益,即“必须在经济上充分关心他们的物质利益,在政治上 切实保障他们的民主权利” 。 1但在实际工作中,由于我国是一种自上而下的高度 集权式的“压力型”政治体制,上级对下级的政绩评价机制带有极强的主观随意 性和功利性,这样就使乡镇领导干部在处理“对上负责”与“对下负责”的关系 问题上,往往会迎合上级某些领导的个人偏好,而不顾及当地农民群众的利益得 失。不考虑到本地的经济发展水平，盲目上大批的形象工程、面子工程。给当 地财政造成沉重的负担。致使政府该办的事办不了，从而严重地阻碍了当地经 济发展。目前，我们的许多基层政府决策存在着诸多弊端，因决策失误所引发 的重大社会事件、特大经济损失事件时有发生。例如 2002 年的江苏铁本事件， 江苏铁本钢铁有限公司于 2002 年初筹划在常州市新北区魏村镇、 镇江扬中市西 来桥镇建设新的大型钢铁联合项目。 该项目设计能力 840 万吨， 概算总投资 105 亿元人民币，2003 年 6 月进入现场施工。在项目建设过程中，当地政府及地方 相关行政管理部门，有法不依，严重违反国家有关法律法规，越权审批项目， 违规拆分审批征用土地，违规组织实施征地拆迁工作，对企业违法行为监管不 力。铁本公司严重违反国家环境保护法、环境影响评价法的有关规定，未取得 环保部门批复环境影响报告书擅自开工建设；违反土地管理法，未取得合法土 地征地批准文件即动工建设，违法占用土地 6541 亩，其中耕地 4585 亩(含基本 农田 1200 亩)；通过提供虚假财务报表骗取银行信用和贷款，挪用银行大量流 动资金贷款。上述问题已经造成了严重的不良后果。事后国务院对铁本事件的 查处在江苏省，特别是在常州市和扬中市产生了强大的“冲击波”。 广大干部 普遍表示，铁本事件使他们经历了一次发展观的重要转变。认为如果地方政府 不顾国家产业政策，只顾局部利益，搞大干快上，企业盲目扩张，违规上马， 就会形成大量低水平重复建设，造成资金和资源的重大浪费，导致经济形势的 大起大落。 2.4 乡镇基层政府决策监督具有封闭性和滞后性 政府决策是一个过程，它需要一套完整的监督制度来保证决策的科学化。 但是在目前的基层政府中，决策失误普遍存在，监督机制不能发挥作用，主要 表现有以下两点：1缺乏有效的自我监督。政府内部的自我监督是以行政隶属 1多吉才让,徐颂陶.21 世纪乡镇工作全书m.北京:中国农业出版社,1999,第 831 页 第 2 章 我国乡镇基层政府决策机制主要特点 13 关系为基础而进行的自上而下和自下而上的监督。基层政府现在又普遍存在着 “上有政策，下有对策”的现象，上级的监督往往起不到多少的作用。基层政 府通常只会依照上级的意图办事，他们对上级的监督几乎是不可能的；2缺乏 有效的外部监督。从群众的角度来看，监督过程需要的是提高群众的参与监督 的意识，但是多年来群众被动统治的思想根深蒂固，他们觉得无法或者觉得没 有必要对政府的决策进行必要的监督,这样就使乡镇基层政府的决策制定和实 施具有封闭性,而对其决策效果的评价和监督则具有滞后性。比如在取消农业税 以前,乡镇基层政府决策的一项重要内容就是把上级下达的农业税费指标任务 分解到村一级,然后由村级组织具体分配到各个农户。 当时,尽管党中央和国务院 三令五申要求把农业税和农林特产税“据实征收”,并且要求把“三提五统”总 量控制在农民上年人均纯收入的 5%以内。然而,不少乡镇通常采用的办法是根 据上年下达的“指标基数”,再加上当年按比例分摊的“追加任务”,硬性地分解 到各个行政村,结果造成了村与村之间、农户与农户之间承担的税费征收任务 “苦乐不均” 、甚至是“一错再错” 。尤其是在管理和使用中央和地方政府财政 支农专项资金问题上,乡镇基层政府决策的随意性更是五花八门。虽有人大、审 计、纪委、检察等众多的监督，但由于种种原因，部门的监督总显得有心无力、 无能为力。 可以说,这一时期我国农民负担问题越来越严重,乡镇负债数额越来越 大,涉农收费恶性案件越来越多,中央财政支农转移支付资金“跑、冒、滴、漏” 的现象越来越普遍。 第 3 章 公民参与乡镇政府决策的意义和作用 14 第 3 章 公民参与乡镇政府决策的意义和作用 3.1 公民参与乡镇政府决策的意义 30年的改革开放和现代化建设,已经使中国社会发生了巨大而深刻的变化。 从当前全国各地的改革发展状况来看,无论是地方经济的可持续发展,还是建设 和谐社会,都对乡镇政府公共政策制定中的公民参与提出了挑战和要求。 3.1.1公民参与乡镇政府决策是克服代议民主制弊端的有效途径 我国现行的代议制民主形式以人民主权为基石，根据少数服从多数的原 则，通过代议机关决定、管理国家政治、经济文化和社会生活等重大事务的制 度，包括公共政策的制定。经选举授权的代表活动使人民意愿和利益明确而具 体化，各种局部利益的代言人通过表达、妥协形成共同一致的利益，旨在体制 内消除利益冲突达成 “共同意愿”。但是，代议制在实际运行过程中要达成这 一目标并非易事。在现代社会，市场经济条件及其利益主体多元化的变化之下， 代议制民主不可避免的产生诸多的消极因素， 具体而言表现在:(1)缺乏有效的监 督，政府官员不断的追求公共利益最大化，致使公共管理的效率低下;(2)容易导 致阶级立法，统治阶级注重眼前利益，永远损害全体的利益;(3)导致体制臃肿， 冗员庞大;(4)促使公民消极参与政治活动的思想。1一方面，社会公众选举出来 的代表或代言人与其代表群体的同质性有所欠缺，不能真正感受民众的意愿并 代表其做出准确的意愿言说;另一方面，代议制与生俱来的特征与当今政策制定 的自由、正义、平等的价值取向并不完全相容。正如卢梭所说:“在公民同意自 己被代表的那一刻，他即失去了自由。”2代表的代言往往会疏远社会公众的政 治意志，牺牲真正的自治和自主。如果不能通过共同协商、共同决策和共同行 动而对决定其共同生活的政策直接负责，人民事实上就失去了其公民身份赖以 存在的自由，权利的让渡侵犯了每个政治秩序所要求的个人自主和自足，排除 1姜明安:公众参与与行政法治，载中国法学2004 年第 2 期。 2 jean 一 jacquesroussean: (thesocialcontraet，book3， p15 第 3 章 公民参与乡镇政府决策的意义和作用 15 了参与和分享的大众的进化发展。再者，科学技术的发展、通讯革命以及教育 的普及，提高了选民的知识和政治素养，信息不对称现象逐渐被打破。在中国， 随着民主政治思想的深入和代议制的困境显现，公民不再满足于执行并非他们 真正参与制定的政策，其选民态度也由积极逐渐过渡到消极。虽然代议制民主 使民主制度找到了突破口，但绝不是民主制度唯一的选择。面对代议制遭受的 困境，对其进行必要的修正势在必行。在中国这样的大规模国家，与之相对的 直接民主并不是最佳选择，而在体制内建立参与、协商民主的平台，确立多元 的政策制定主体，构建完善的民意表达机制，促进公民参与公共政策制定不失 为一良举。事实上，只有民意能够自由表达，政府在公共政策制定过程中及时 回应的种种制度安排和政策设计才能既符合民主的诉求，又不突破社会稳定的 底线。在事件或危机突发时，这些社会组织可以迅速地产生反应，解决问题， 或通过媒体、民意机构、利益集团向政府反映，影响政府的决策，形成公共政 策。 3.1.2 公民参与乡镇政府决策是构建和谐社会的内在要求 党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的思想。和谐社会是一 种价值标准，一种利益调节方式，也是一种道德伦理，还是一种行为方式。其 实质是在社会正义和社会共识的基础上，通过有效的制度、途径化解各种社会 冲突，实现不同利益与