（公共管理专业论文）中国国库现金管理战略思考与操作安排.pdf

摘要 近年来，我国政府在中央银行账户中的国库现金经常保持在较高规模水平上。 国库现金在较高规模上波动，大量资金留在国库，意味着资金闲置与效益损失，增 加了中央银行调节基础货币与实施货币政策的难度。随着公共财政框架的逐步建立 和国库管理制度改革的深化，必须从提高国库资金使用效益考虑，积极推进国库现 金管理。本文通过对我国传统的国库资金管理体制现状的分析，对我国开展国库现 金管理的必要性做了分析，提出适时推进国库现金管理改革是现阶段进一步深化财 政国库管理制度改革的必然选择。国库现金管理改革是促进财政政策转型的有力执 行手段，可为金融市场提供更加准确的市场信号。 国库现金管理操作模式的选择对保证国库现金管理稳步推进至关重要，必须选 择适合我国国情的操作模式。国际上国库现金管理大致有三种运行模式，每种模式 都存在较大差异。本文提出了我国的国库现金管理模式：近期，我国可以实施商业 银行定期存款和买回国债两种操作方式，待取得实践经验后，再实施国债回购和逆 回购等其他国库现金管理方式。 我国开展国库现金管理面临许多需重点解决的问题：l 、开展国库现金管理必须 处理好财政与央行两大部门的关系，建立有效的风险防范机制。财政与央行应建立 协调机制，合理分工：2 、国库现金运作存在一定的风险，必须建立完备、有效的风 险防范机制：3 、必须准确测算国库最佳现金持有量。本文对财政与央行在现金运作 中的职责进行了合理划分界定，针对国库现金运作存在的风险提出具体的风险防范 措施，同时提出了三种国库现金持有量测算模式。 关键词：财政管理；国库现金；必要性；模式选择 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，c a s hr e s e r v e so ft h es t a t et r e a s u r yd e p o s i t e dw i t h i nt h ec e n t r a lb a n k h a v eb e e nk e p ta tav e r yh i g hl e v e l s u c hah i 。曲l e v e lo fc a s ht r e a s u r y , a p p a r e n t l y , s h o w s t h a tal m g ea m o u n to fc a p i t a lh a sb e e nr e t a i n e di nb a n ka n dl e f tu n u s e d ，t h u sl e a d i n gt o l o s so fe f f i c i e n c y i ta l s oc r e a t e so b s t a c l e st oc e n t r a lb a n k se f f o r t si na d j u s t i n gt h e m o n e t a r yb a s ea n di m p l e m e n t i n gi t sm o n e t a r yp o l i c y a l o n g 、i 廿lt h ee s t a b l i s h m e n to f p u b l i cf i n a n c ef i a m e w o r ka n dd e e p e n i n gi nr e f o r m sr e l a t i n gt ot r e a s u r ym a n a g e m e n t s y s t e m ，w ea r es e e k i n gt op r o m o t et r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n tt h r o u g ht h ep e r s p e c t i v eo f e f f i c i e n c ye n h a n c e m e n ti nt r e a s u r ym a n a g e m e n t t b i sa r t i c l ea i m st oa n a l y s et h ep r e s e n t s i t u a t i o no ft r a d i t i o n a lt r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mi n0 1 1 1 c o u n t r ya n dt h e na n a l y s et h e n e c e s s i t yo fi m p r o v e dm a n a g e m e n ti nc a s ht r e a s u r y , a n df i n a l l y , p r o p o s et h a ti ti sa n i n e v i t a b l ec h o i c et oc a r r yf o r w a r dt i m e l yc a s hm a n a g e m e n ti nt h ep r o c e s so fd e e p e n i n g r e f o r m si nt r e a s u r ym a n a g e m e n t r r r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n ti sap o w e r f u le n f o r c e m e n t a p p r o a c hi nf i n a n c i a lp o l i c y , a n di t c a l lp r o v i d ec l e a rg u i d i n gs i g n a lt ot h ef i n a n c i a l m a r k e t h o w e v e rl o t so fk e y n o t ei s s u e ss t i l ln e e dt ob et a c k l e di nt h ee m p l o y m e n to ft r e a s u r y c a s hm a n a g e m e n tu n d e rp r e s e n tc o n d i t i o n si nc h i n a t h em a i np o i n t si nt h i sa r t i c l ea r ea s f o l l o w s ： t op r o m o t et r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t ，am u s ti st h ep r o p e rh a n d l i n go ft h er e l a t i o n s b e t w e e nt h et r e a s u r ym i n i s t r ya n dt h ec e n t r a lb a n k ar i s kp r e v e n t i o nm e c h a n i s ms h o u l d b ee f f e c t i v e l ye s t a b l i s h e d c o o r d i n a t i o ns h o u l db ee s t a b l i s h e da n dd u t ys h o u l db ec l e a r l y a l l o c a t e db e t w e e nt h e s et w os e c t o r s t h e r ee x i s tv a r i o u sr i s k si nt r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t a ne f f e c t i v er i s kp r e v e n t i o n m e c h a n i s ms h o u l d b ee s t a b l i s h e d a no p t i m u mc a s hr e s e r v el i n es h o u l db ea c c u r a t e l yp r e d i c t e df o rt h et r e a s u r y m a n a g e m e n to p e r a t i o n i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o ro f f e r sac l e a rp i c t u r eo ft h er o l e p l a yf o rt h et r e a s u r y m i n i s t r ya n dt h ec e n t r a lb a n ki nt h ep r a c t i c eo ft r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t 功ea u t h o r a l s og i v e so u tt h ep r e v e n t a t i v em e a s u r ef o rr i s k si n c u r r e di nt r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t a n dp r o v i d e st h r e em o d e l sf o rp r e d i c t i n gt h eo p t i m u mc a s hr e s e r v ei nt r e a s u r y m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：t r e a s u r ym a n a g e m e n t ；c a s ht r e a s u r y ；n e c e s s i t y ；s e l e c t i o no fm o d e l s 青岛大学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 f 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名： 喇纠、 日期：触铲年阳 1 日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 ， 不保密戳 ( 请在以上方框内打。一) 论文作者签名：翻识呜、 导师签名目办鹩 日期：多卅矿年广月 f 日 日期：州町月；旧 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 4 7 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 1 选题的目的和意义 ( 1 ) 选题的目的 近年来，我国政府在中央银行账户中的国库现金经常保持在较高规模水平上。 国库现金在较高规模上波动，大量资金留在国库，意味着资金闲置与效益损失，增 加了中央银行调节基础货币与实施货币政策的难度。随着公共财政框架的逐步建立 和国库管理制度改革的深化，必须从提高国库资金使用效益考虑，积极推进国库现 金管理。本文正是在这一背景下提出的，论文试图通过运用国库现金管理的有关理 论分析我国传统的国库资金管理体制现状，提出我国开展国库现金管理的必要性， 探讨适合我国国情的国库现金管理操作模式。 ( 2 ) 选题的意义 理论上：开展国库现金管理模式研究有利于拓宽我国宏观经济学的研究领 域。传统的宏观经济学对财政政策、货币政策这两大宏观调控政策的作用及效用机 理进行了大量探讨，但未从国库现金管理角度探讨两大政策在宏观调控中的配合。 本文选题对国库现金管理在促进两大政策配合方面进行深入分析，提出在宏观调控 中如何通过国库现金管理来实现两大政策的有机配合，具有一定的理论意义。 实践上：对我国开展国库现金管理的模式、财政与央行如何建立协调机制、 如何建立有效的风险防范机制等问题进行了较为详细探讨，提出具体的政策建议， 具有一定的实践意义。 2 国内外研究动态 从目前情况看，对国库现金管理问题的研究的国外文献很少。我国对此问题的 研究起步较晚，大致始于2 0 0 1 年。现有的文献主要研究了如下内容： ( 1 ) 分析了国库现金管理的职能、目标与作用 国库现金管理作为财政预算管理执行的有效手段，其职能主要体现在提高资源 配置效率和促进经济稳定发展两个方面。国库现金管理的目标集中体现在政府预算 执行的过程中。主要包括：l 、在适当的时间、适当的地点拥有适当的资金，有效 控制政府预算收支，高效地执行预算，确保政府在到期支付时履行职责。2 、通过 增加长期债务计划以外的灵活性实现国库现金流人与流出在时间上的匹配。3 、避 免在银行体系持有大量的闲置余额及由此产生的额外成本， 对国库现金的闲置余 额实施成本效益型管理，在符合财政政策和货币政策目标条件下争取做到最小化债 务成本和最大化资源配置机会成本。国库现金管理的作用包括四个方面：1 、通过 降低国库现金流的不确定性减少国库现金收支的风险差额。2 、通过减少现金流量 引言 和利率的波动性降低债务筹资成本。3 、通过限制国库现金头寸和避免延期支付节 约财政资金。4 、通过配合货币政策目标减小对货币供给和货币市场的冲击。 ( 2 ) 分析了我国国库管理体制的现状和问题。 银行代理国库制度是我国现行的国库管理体制，其主要特征是：1 、各地国库 机构设置不尽相同；2 、国库具体管理者只是一般性地管理国库资金，按指令和程 序处理收支，而不考虑财政资金的效率与增值；3 、预算单位多重设置账户，财政 资金分散收付，大量资金沉淀在众多账户上：4 、国库体制属委托管理型，国库监 督职能往往难以有效落实。从本质上讲，这种体制的极大弱点是由于国库管理者本 身不是财政资金的“管家 而只是“出纳”，难以形成提高国库资金运行效率的内 在冲动，财政部门想做到严密的全过程监督管理也鞭长莫及。财政部门的资金全局 眼界和运作权力自然缺位，在市场经济发展的新阶段愈益造成财政资金管理中的被 动，表现出一系列问题。 ( 3 ) 分析了我国开展国库现金管理的必要性、可行性 适时推进国库现金管理改革是现阶段进一步深化财政国库管理制度改革的必 然选择。国库库存余额是各级政府一个重要的可用财力。国库现金管理改革是促进 财政政策转型的有力执行手段，可为金融市场提供更加准确的市场信号。当前我国 已经具备了稳步推进国库现金管理改革的条件。 综上所述，国内外学者虽然对国库现金管理问题进行了研究，取得了重要的研 究成果，但是仍存在一些需要进一步研究的问题。1 、既有文献对我国国库现金管 理改革的中长期路径选择问题研究不够。2 、对国库现金管理中财政与央行两大部 门如何有机配合研究比较薄弱。3 、对如何防范国库现金管理中的风险问题研究不 够深入。 本文试图在这几方面进行深入研究，有所突破。 3 研究方法 本文的研究主要运用财政学、货币银行学、制度经济学等学科的基本理论和方 法，将理论分析和实证研究相结合，定性分析与定量分析相结合。 运用财政学中的国库、单一账户、国债等基本概念和原理作为论文的核心用语 和关键论据。运用货币银行学的理论分析国库现金管理对货币政策的影响。从制度 变迁的角度，分析国库现金管理的操作模式。另外还运用比较研究法，比较各种国 库现金管理的操作模式的差异性，提出了适合我国国情的操作模式。 4 研究内容和解决的主要问题 论文正文共分为四章，各章主要内容如下： 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 第一章对国库现金管理的概念、目标与职能、国库现金管理对货币政策目标的 影响等理论基础进行论述，奠定后续研究的概念基础，确定研究所涉及的范围与层 面。 第二章分析我国国库管理的现状，对我国开展国库现金管理的必要性进行了论 述，提出了开展国库现金管理活动必须具备的两个前提条件：一是国库单一账户体 系的建立；二是短期国债的定期发行。 第三章分析发达市场经济国家国库现金管理的共同特征，对国际上国库现金管 理的三种主要运行模式的差异性进行了比较，在此基础上提出了我国的操作模式： 近期可以实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式，待取得实践经验后，再 实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理方式。 第四章探讨当前我国国库现金管理面临的主要问题，提出要重点解决三介问 题：l 、加强国库资金管理运作中财政与央行间的协调配合；2 、做好操作中的风险 防范；3 、确定国库最佳现金持有量。 结论部分主要对前述分析的主要成果进行梳理，进一步点明文中的创新点与不 足之处。 ，解决的主要问题： ( 1 ) 国库现金管理概念界定。提出国库现金管理的概念有广义和狭义之分。 广义的国库现金管理是指按照安全性、流动性、收益性的原则，充分协调财政政策 和货币政策目标，有效地管理财政部门内部和财政部门与其他部门之间涉及短期国 库现金流和现金头寸的一系列财政管理活动。狭义的国库现金管理仅仅是指按照安 全性、流动性、收益性的原则，通过金融市场投资用以协调财政政策和货币政策目 标的有效管理国库现金头寸的财政管理活动。这是本文作出的理论创新之一。 ( 2 ) 我国国库现金管理操作模式选择问题。近期可以实施商业银行定期存款 和买回国债两种操作方式，待取得实践经验后，再实施国债回购和逆回购等其他国 库现金管理方式。 ( 3 ) 国库现金管理中财政与央行两大部门如何有机配合。财政部与人民银行 应按照简化程序、明确分工、信息透明的原则，建立部行季度、月度例会和信息共 享机制组成的协调机制。从长远来看，部行之间应建立涵盖文件交换、数据库、数 据分析等模块的国库现金管理决策支持系统，联通部行相关信息网络和数据库，高 效地进行数据的采集、整理和分析，为国库现金管理提供科学依据。 ( 4 ) 如何确定国库最佳现金持有量。提出了成本分析模式、随机模式、因素 分析模式三种操作模式。 引言 5 本文创新之处 ( 1 ) 研究视角的创新。现有的研究对我国国库现金管理的必要性的分析，主 要从提高国库资金收益角度进行分析，本文从完善货币政策操作手段角度进行了分 析，提出国库现金管理改革是促进财政政策转型的有力执行手段，可为金融市场提 供更加准确的市场信号。 ( 2 ) 研究内容的创新。现有的研究对国库现金管理中财政与央行两大部门如 何有机配合、如何防范可能发生的风险及如何确定现金最佳持有量分析不够，本文 对此进行了阐述，为国库现金管理理论研究增添了新的内容。 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章国库现金管理的基本理论 1 1 现金管理的起源与发展 现金作为一种可随时支用的货币资源，主要表现为银行票据、纸币以及在银行 活期账户中的存款。随着货币信用功能的出现和现代信用经济的发展，以利息形式 所表现出来的先进的成本和价值也日益为人们所重视，原因在于，第一，现金具有 持有成本，即将其投资出去获得的利润或借入现金所花费的利息；第二，现金还可 能面临着由通货膨涨或汇率反向变动造成的贬值风险。因此，有必要对现金进行有 效的管理，并将无息的现金余额保持在尽可能低且安全的水平。从另一个角度看， 如果闲置现金没有被投资于金融市场，不仅不能获取投资收益，还可能对货币市场 的货币流通量和周转次数造成影响，从而难以达到降低交易成本系数的作用；如果 现金投资没有被用于发展专业化和分工，就不能有效地降低交易成本系数，也就不 能为提高生产率作出贡献。所以说，现金的时间价值和交换价值决定了现金管理不 仅是促进货币流通的需要，更是降低交易成本和提高生产率的需要。 家庭、企业和政府是人类社会发展过程中三种最基本的社会组织形式。虽然现 代社会存在着许多社会性团体，为个人、家庭、企业或者政府提供各种各样的社会 性服务，但从社会性团体的资金管理角度看，它更类似于一个收支方式相对简单的 企业或政府。因此，从分析现金管理起源与发展的角度出发，本节选择了家庭、企 业和政府等三种开展现金管理的基本主体进行考察与研究。 1 1 1 关于家庭 家庭作为社会经济生活中最基本的组织元素，在面对各种各样的经济生活压力 时，常采用“量入为出 的基本收支原则。对于现金收入相对确定的家庭，大部分 时点收支相抵略有结余，在保证基本的生活开支和休闲娱乐需要的前提下，通过银 行储蓄、购买债券或股票等容易变现的方式进行投资，从而为小部分时点由于子女 上学、看病求医、购买大件物品或者购买保险等出现入不敷出的情况时弥补开支需 要。对于现金收入相对不确定的家庭，如果家庭收入较少，特别是在随时面临失业 危险的情况下，将尽可能缩减现时支出而将其推迟到未来进行支出：如果对未来家 庭收入的预期特别乐观、除上述投资方式外，还可能投资不太容易变现但投资回报 率可能更高的房地产等，不过通常会在充分考虑投资风险的前提下选择理性的资产 投资组合方式。 在现代社会经济生活中，虽然“量入为出 的家庭收支原则仍然具有主导地 位，但重要性已经大大弱化。一方面社会保障体系逐步完善，减少了家庭未来的看 第l 章国库现金管理的基本理论 病求医、失业等大额支出的不确定性；另一方面社会信用体系的规范与完善为更好 地处理现时支出与未来支出之间的关系提供了可能，许多家庭选择利用贷款方式完 成购置房产、车辆等特别大项的支出，这样，提前消费，或者更准确地说是信用消 费成为家庭面对经济生活压力时采取的主要方式，随之对家庭现金流的确定性和预 测的准确性也就提出了更高的要求。 对于任何一个家庭来说，一个不能忽视的问题是如何正确地处理家庭的债权债 务，因而本质上是一种流动性的资产负债管理，需要短期债权债务与中长期债权债 务的有效组合。俗话所说“穷有穷的活法，富有富的活法 ，正是对每个家庭正确 处理债权债务关系的生动描述。而且，由于现金是家庭利用率最高的货币形式，短 期现金流的有效管理尤显重要。房子可以住的差些、买不起汽车可以坐公交车或骑 自行车，但每个家庭成员基本的吃、穿、用等日常生活支出，甚或最基本的医疗条 件必须得到保证，只要不出现特别大额的意外支出导致的中长期现金收入与债务之 间资金链断裂，一个相对贫穷的家庭和一个相对富裕的家庭在处理短期债权债务方 面没有根本的差别。当然，对于两个即期和预期现金收入稳定且大体相当，也相对 富裕的家庭来说，由于短期现金流即期消费或预期消费的选择不同，对短期现金流 和中长期债权债务管理能力的不同，也可能随着时间的推移出现两个迥然不同的结 果。 1 1 2 关于企业 诺贝尔经济学奖获得者英国经济学家罗纳德科斯( r o n a l d h c o a s e ) 曾经提 出：企业是为了降低交易成本而产生的经济组织，它是社会经济发展到一定阶段的 产物。在这个意义上，一个企业的现金管理有着比一个家庭的现金管理更丰富的内 涵：首先，企业必须通过尽可能准确的现金流预测满足其现金收支的流动性需要； 其次，企业必须能够正确地预期自身的融资能力和融资成本，选择一个必须保持的 最优的现金头寸并对其实行有效地现金管理；再次，由于企业拥有比家庭更强的融 资能力，追求利润的本质促使其投资于高风险、高回报的领域，当然这并不意味着 企业不会充分地考虑持续、稳定、健康的发展目标，它可能通过多元化投资等方式 来控制投资的市场风险和信用风险。 事实上，直到2 0 世纪7 0 年代末期，西方市场经济国家的私人企业也没有对其资 产负债表中的现金予以足够的重视，更没有普遍的对现金进行有效管理。现金通常 只是在积累到定程度后投资于银行定期存款或者银行承兑票据。如果此后需要现 金，企业会再次放松对现金的管理，或者直接向银行贷款，甚至透支，因为这个时 候的银行利率是非常低的，即使直接向银行贷款或者透支也不是什么大问题。在2 0 世纪8 0 年代的中前期，市场上的资金状况开始发生了改变。紧缩的货币政策、逐步 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 升高的银行利率和经济波动性的提高，促使企业如何考虑减少借款并保持较低的现 金余额。在最初的几年里，企业仍然会保持较多的现金储备以证明其有着很强的稳 定性和偿债能力，但此时静态的存款已经不再代表企业的财政能力和借款能力了。 随着外汇市场上投资机会的增加，现金的时间价值逐步得到了体现，将现金闲置于 企业的资产负债表上显然是不明智的。这样，企业的现金余额开始出现较大的波动， 虽然这是件麻烦事，但也是企业对现金进行有效管理的最初原因。现金管理以一种 自然的方式走向了前台，所有的企业融资行为不得不根据其对现金流的影响重新评 估，由此也奠定了企业及其服务的提供者( 特别是银行) 对现金实施有效管理的基 础。总体看来，企业实施现金管理主要源于以下几个方面的压力：( 1 ) 与逐渐升 高的借款成本相关的由资本扩张或者恢复流动性引至的不可预见的资金需求；( 2 ) 由通货膨胀导致的名义利润与真实利润的不匹配；( 3 ) 汇率波动引起的现金损益； ( 4 ) 市场资金交易量的不断增长；( 5 ) 国内外经济普遍存在的通货膨胀； ( 6 ) 政府对企业财务决算和财务报告提出了更规范的要求。 1 1 3 关于政府 按照当代西方经济学的解释，政府被认为是在市场失灵的领域，为了弥补市场 缺陷，满足社会公共需要和提供社会公共服务的组织。但从历史上看，政府最初是 以具有暴力统治特征的国家形象出现的，国家通过财政手段向国内民众收取税收和 安排国防、行政管理等方面的支出用以维护政体的统治和社会的安定，促进国民经 济的持续、稳定、协调发展成为国家实现其统治目的的重要手段。人类社会经过几 千年的发展，在统一的国家内部逐步建立了层级管理的政府制度，更加有效地保证 了人类社会经济的健康发展。在现代经济社会中，市场在如何配置稀缺资源这个社 会经济发展的根本问题上发挥着基础性作用，财政作为国家掌握的最重要的宏观经 济调控手段之一，通过理财活动也自然而然地参与了资源的配置过程。而且，人类 社会经济经过产品经济、商品经济和市场经济三个发展阶段，伴随者社会信用体系 的不断深入与发展，逐步建立了现代市场经济体系。国库现金管理作为财政管理活 动的一种，就是财政这个古老的概念与现代市场经济发展有效结合的产物，是财政 在信用经济发展到一定阶段观察、认知事物的升华活动。 相对于企业现金管理，政府国库现金管理是晚些时候才出现的，最主要的原因 是对政府国库现金头寸进行有效管理的外在压力相对于企业而言比较小，而且由政 府资金的性质所决定，国库现金管理必须首先遵循谨慎、安全的投资原则，这在一 定程度上增加了对政府国库现金头寸进行市场化投资管理的争议。 1 2 国库现金管理的兴起 国库现金管理是市场经济发展到一定程度追求效率的必然结果。2 0 世纪7 0 第l 章国库现金管理的基本理论 年代以前，即便在最发达的国家美国，在预算执行过程中现金管理问题也不被关注。 财政部门在预算执行过程中的目标主要有两个：一是保证公共资金流向相应的预算 单位，二是控制预算拨款的速度。一般来说，预算部门按照一季度或者一个月安排 一次的方式，将预算资金拨付相应支出部门。这种资金发放制度容易导致这样的现 象：即财政部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上，预算单位将重 点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续获取尽可能多的资金的问题 上，而资金的使用效率问题，即资金是否得到有效利用、预算目标是否得到有效执 行等问题却被搁置一边，长期没有得到重视。从2 0 世纪6 0 年代末开始，现金管 理的重要性首先被私人部门所认识，货币的时间价值与现金的机会成本等理念逐渐 得到认同。对于现金概念的理解也从狭义推广到广义，除库存现金以外，还包括各 种现金等价物，即随时可根据需要转换成现金的货币性资产，如有价证券、银行存 款等。任何一个组织为履行其职能，都需要持有充足的现金或能及时顺利转换为现 金的资产，以免陷入危机或困境之中。但是，现金本身是一种资源，它有机会成本， 因此，任何组织都不应持有过多的现金。开展现金管理，使现金保持一个相对稳定 的数额，既满足企业正常的资金需要，同时又不丧失投资获利的可能性，避免现金 短缺可能带来的损失成为私人部门的一项重要工作。私人部门的现金管理对政府预 算管理产生了一定影响，为政府现金管理提供了可以借鉴的成功经验。尤其是2 0 世纪7 0 年代末，“新绩效预算”或“企业型预算”对美国政府现金管理系统的建 立产生了重大影响。与此同时，从2 0 世纪7 0 年代开始，美国经济经历了一段比 较艰难的时期。由于美国联邦政府财政赤字规模的不断扩大，地方政府收入与支出 之间负差额的不断增长，公众对美国政府的批判态度和不满情绪也不断扩大。由于 以上两方面共同因素的影响，美国政府为了摆脱行政合法性危机，降低政府借贷成 本，提高资金使用效率，引入了现金管理理论，并逐步建立起政府现金管理系统。 由于政府资金往往依据法律规定存放在中央银行的国库账户中，因此政府现金管理 又称作国库现金管理。 在美国之后，澳大利亚从1 9 8 0 年开始改革完善国库管理，1 9 9 9 年在财政部下 成立了财务管理办公室，专门负责债务和现金管理的操作职能。瑞典于1 9 9 4 年为 摆脱公共财政状况的不良局面，加强了对国债、国库资金的管理。英国于1 9 9 8 年 成立债务管理办公室，负责债务和现金管理中的操作性决策和日常管理，2 0 0 0 年 开始完全承担国库现金管理职能。 二十多年来，国库现金管理在许多国家已经逐步展开。实践表明，当一国市场 经济发展到一定阶段，追求效率的经济行为拓展到政府行为时，国库现金管理必然 为政府所重视，并开始逐步构建完善的国库现金管理体系。市场经济国家的政府现 金管理主要经历了三个发展阶段：第一个阶段始于1 9 世纪末2 0 世纪初，主要表现为 青岛大学m p a 硕士学位论文 在中央银行开设国库单一账户，有效管理国库现金收支，中央银行对国库现金余额 支付一定的利息：第二个阶段始于2 0 世纪5 0 年代，财政部门提高了国库现金流量的 预测能力，设定了最低国库现金头寸额度，国库现金头寸与短期国债发行逐步得到 衔接，通过提前赎回即将到期的国债降低债务成本，利用银行定期存款等方式获得 更高的国库现金投资收益；第三个阶段始于2 0 世纪9 0 年代，财政部门的国库现金流 量预测已经建立在了一定时期内每日滚动预测的基础上，设立专门的机构对国库现 金管理与债务管理实施统一管理，利用了更多的货币市场工具进行国库现金头寸的 投融资管理。 1 3 国库现金管理的概念 在市场经济国家，最早出现的是司库管理( t e a s u r ym a n a g e m e n t ) 的概念，它 是企业或政府司库部门管理现金、筹资与投资、发行长期债务、资本管理、维护与 债权人的关系和规划与风险管理等功能的总称。司库现金管理( t e a s u r y c a s h m a n a g e m e n t ) 是司库管理的一个子概念，通常是指对企业或政府资产负债表经常性 项目一方的资金往来行为进行的管理，一般也称为现金管理( c a s hm a n a g e m e n t ) 。 政府国库现金管理( g o v e r n m e n tt e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t ) 则是现金管理的 子概念，特指政府财政国库部门对其现金收支及相关过程的管理，一般又简称为政 府现金管理或国库现金管理( g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t ) 。与发达市场经济 国家相比，中国的国库现金管理概念出现的较晚，它是在传统计划经济向社会主义 市场经济转型的过程中，伴随着政府财政职能的转变，于2 0 0 0 年才被正式引入的。 图1 t 司库管理、司库现金管理与国库现金管理的关系 目前国际、国内对国库现金管理的概念缺乏一个标准的、统一的、规范的界定。 英国财政部债务管理局前任总裁迈克一威廉姆斯和美国财政部金融管理局前任局长 保罗一马尔维认为，国库现金管理是指有效地管理政府内部及政府与其他部门之间 的短期现金流和现金头寸的战略及相关过程。它主要包括了以下四个方面的内容： 9 第l 章国库现金管理的基本理论 ( 1 ) 国库现金管理是对政府国库短期现金流人、现金流出和现金头寸的管理；( 2 ) 国 库现金管理本质上是一种成本效益性的管理；( 3 ) 国库现金管理应该包括能够提高 政府国库现金收支和头寸管理效率的政府内部和政府与其他部门之间的激励性制 度安排；( 4 ) 国库现金管理是财政发展战略的一个有效组成部分且涉及财政管理的 相关过程。 世界银行经济学家克莱门特德瓦拉认为，国库现金管理是政府为了确保最有 效地使用国库闲置现金并获取最大投资收益的全部行为，特别是需要对从国库现金 收入的获得时间到国库现金支出的支出和清算时间的全部过程实施有效的管理，以 熨平短期内国库现金收入流和支出流在时间和数量的不匹配n 1 。这个概念更加关注 政府国库现金收支在时间和数量相互匹配的管理活动全过程，但未涉及影响国库现 金流的制度安排，也未将其作为财政发展战略的组成部分。同时，更加强调最大化 国库现金头寸的投资收益，而不仅仅是“有效地管理 。 中国人民银行邵常年认为，国库现金是指财政存放在中国人民银行的活期存 款。国库现金管理是指财政部和中国人民银行在确保国库现金支出需要的前提下， 按照安全性、流动性、收益性的原则，通过运作国库现金和定期发行短期债券等方 式，熨平国库现金流波动，使国库现金余额最小化而投资收益最大化的一系列管理 活动。 本文认为，国库现金管理是财政管理活动的一种，它是财政这个古老的概念与 现代市场经济发展有效结合的产物，是财政在市场经济发展到一定阶段观察、认知 事物的升华活动。国库现金管理的概念有广义和狭义之分。广义的国库现金管理是 指按照安全性、流动性、收益性的原则，充分协调财政政策和货币政策目标，有效 地管理财政部门内部和财政部门与其他部门之间涉及短期国库现金流和现金头寸 的一系列财政管理活动。狭义的国库现金管理仅仅是指按照安全性、流动性、收益 性的原则，通过金融市场投资用以协调财政政策和货币政策目标的有效管理国库现 金头寸的财政管理活动。本文所研究的对象是广义的国库现金管理。 国库现金管理属于现代公共财政管理的组成部分，包括设置银行账户体系持有 和管理国库现金，在财政收支过程中控制国库现金流量、预测国库现金流量，在金 融市场进行国库现金投融资活动，以及反映和报告国库现金管理结果等内容( 图 l 一2 ) 。 【- 1 德瓦拉c ：国库现金管理战略综述介绍与建议c j 中国国库现金管理国际研讨会( 第 一次会议) ，2 0 0 1 年。) l o 青岛大学m p a 硕士学位论文 图1 2 国库现金管理与公共财政管理的关系 1 4 国库现金管理的目标 各国实施国库现金管理，由于与支出系统以及财政管理相联系，往往都有自己 的目标体系，也有各自不同的侧重点，比较普遍认同的有三个方面的目标，一是保 持财政资金收支运行的高效率，二是尽可能降低财政筹资成本，三是促进货币政策 的有效实施和其他经济政策的实施。 ( 1 ) 保持财政资金收支运行的高效率。 通过财政账户体系安排和银行业务体系的安排，以电子化的信息系统为手段， 使得财政收入的收缴和财政支出的支付在尽可能短的时间内实现，提高财政资金收 支运行效率。通过控制国库现金流量，更好地保障政府的支付能力，并对各单位的 用款实施有效的监督。 ( 2 ) 降低财政融责成本。 通过国库现金管理，在保障支付能力的基础上，将多余的资金余额在货币市场 作投融资运行，最大化投资收益，最小化融资成本，有效减少持有过多现金余额的 成本，减少债务发生的成本；通过支出支付和收入收缴效率的提高，有效减少收支 环节服务成本，使整个财政运行成本降低。 ( 3 ) 促进货币政策的实施和其他财政政策的实施。 通过有效的国库现金管理，防止不适当地持有现金余额，防止财政收入或财政 支出波动导致的现金流动性过大的波动，合理控制财政资金的流动性，从而促进货 第l 章国库现金管理的基本理论 币政策的有效实施。通过国库现金管理与国债管理的紧密配合，促进货币市场和债 券市场的有效发展，从而促进财政的相关政策有效实旌。此外，还有效益目标和政 策目标的协调。 从国际经验看，不同级次政府在国库现金管理中的目标也存在差异，中央或联 邦一级政府实施国库现金管理一般都具备双重目标，将成本效益目标和政策目标结 合起来，受这种双重目标要求的制约，在国库现金管理中对金融工具的使用具有更 多限制，多使用简便易操作的金融工具。省级或州一级以及以下级别的政府往往是 市场价格的接受者，在货币市场和资本市场中更像一个企业，因此实施国库现金管 理中往往是单一的成本效益目标，金融工具的使用也更为丰富：主要受风险的制约。 1 5 国库现金管理的职能 国库现金管理的职能是对国库现金管理作用的理论概括，并为国库现金管理作 用的发挥提供理论指导。相应地，国库现金管理的作用体现于预算执行过程中国库 管理的方方面面，并在具体的财政管理活动中实践国库现金管理的职能。具体地说， 国库现金管理的作用包括以下四个方面的主要内容： ( 1 ) 通过降低国库现金流的不确定性减少国库现金收支的风险差额 在中央银行设立国库单一账户体系并采取集中收付的方式管理政府收支，不仅 能够避免道德风险，还能够通过对各预算单位在预算指标内财政资金申请、审核、 支付的计划管理，提高财政资金使用的透明度，最大限度地降低国库现金流入流出 的不确定性，减少国库现金收支的风险差额。 ( 2 ) 通过减少现金流量和利率的波动性降低债务筹资成本 减小各预算单位的闲置现金余额和国库资金集中支付或授权支付的计划性管 理使准确的国库现金流量预测成为可能，并据此制订和调整债务发行计划。同时配 合利用债务管理等金融市场工具对国库现金头寸进行有效的市场化管理，以平抑国 库现金流量和国债利率的波动。建立健全国债收益率曲线，最大限度地降低筹资成 本。 ( 3 ) 通过限制国库现金头寸和避免延期支付节约财政资金 国库单一账户最低现金头寸额度的确定与国库现金流量预测的准确程度紧密 相关，国库现金流量预测越准确，国库单一账户所需的现金头寸越少，就越能够避 免延期支付情况的发生。也就是说，对国库现金头寸实施有效的管理，能够最大限 度地减少国库闲置现金头寸，避免因国库现金头寸不足导致延期支付现象的出现， 提高国库现金使用效率，节约财政资金。 ( 4 ) 通过配合货币政策目标减小对货币供给和货币市场的冲击 保持币值稳定和经济总量平衡是货币政策的重要目标。货币政策目标的实施有 青岛大学m p a 硕士学位论文 赖于中央银行通过稳定的基础货币供给保持货币市场流通量的相对稳定，并形成一 个竞争、有序和高效运行的货币市场。有效的国库现金管理不仅最大限度地减少了 国库现金头寸，还能够使财政部门以市场参与者的身份通过市场操作，特别是在稳 定的债务发行计划基础上有效地运用货币市场的债务管理工具，消除国库现金头寸 波动对基础货币供给的影响，减少对货币市场的冲击，配合中央银行货币政策目标 的有效实现。 1 6 宏观经济体系中的国库现金管理 一般说来，宏观政策问题就是选择政策规则的问题。政策规则描述了政策手段 应该如何对经济条件作出反应以改善目标变量的运行。n 1 对于一个国家来说，实际 上就是需要制定什么样的财政政策和货币政策规则，运用什么样的财政管理和货币 管理手段，改变国民经济运行过程中的通货膨胀、失业、资本形成以及经济增长等 内生变量，最终实现国民经济发展计划的目标。我们知道，财政政策的有效宏观调 控主要依赖于预算管理、税收政策和财政支出等调控手段的运用，货币政策的有效 宏观调控主要依赖于再贴现政策、公开市场业务、存款准备金政策以及其他一些货 币政策手段得以实现。至于债务管理政策，通常是把它作为财政政策手段的一种， 特别是利用其调整财政收支名义刚性的功能，为实现财政政策目标服务。从严格意 义上讲，特别是在当前强调债务管理职能与国库现金管理职能统一的宏观管理实践 条件下，债务管理和国库现金管理虽然仍是财政政策手段的有效组成部分，但由其 处于财政管理与货币管理结合部的地位所决定，债务管理和国库现金管理已经成为 有效协调财政政策和货币政策的重要手段。 在宏观经济管理的框架体系中，有效国库现金管理，一方面需要在财政部、中 央银行等宏观经济管理部门对宏观经济预测分析的指导下进行，另一方面需要通过 国库单一账户体系及时了解税务部门和负责征收关税的政府部门提供的财政收入 信息，结合预算单位根据部门预算报送的用款计划并与预算指标进行核对，做出财 政支出决定和确定债券发行决策，同时配合货币政策目标做出市场投融资决策，以 期更好地执行财政政策和协调货币政策目标的实现。另外，以国库现金流预测为核 心，还需要以前年年度收支数据支持并选择合适的计量模型分析国库现金收支的运 行规律，对即期收入、政府借款净额、预算准备和执行情况、宏观经济运行态势进 行评估，准确预测未来国库现金流入流出情况，同时结合对金融市场状况以及可利 用的市场操作工具的分析，为国库现金头寸的有效管理服务。 为了能够在一个更加简单的框架下描述国库现金管理在宏观经济体系中的地 0 1 1 王雍君，政府现金管理与国库改革 j 上海财税2 0 0 3 ( 6 ) ：2 3 。 第1 章国库现金管理的基本理论 位，下面列示了一个国库现金管理机构与财政部门内部其他职能机构和中央银行之 间相互关系的图( 见图l 一3 ) 来进行说明。 货币政策目标、操作指令 图1 3国库现金管理机构与财政部门内部和外部其他机构之间的关系 首先，财政部门的收缴管理机构将政府收入信息、支付管理机构将各预算单位 的用款计划经与预算指标核对后提供给国库现金管理机构。然后，国库现金管理机 构进行现金流预测，最后，一是将支付决策提供给相关支付机构并向中央银行下达 支付指令：二是与债务管理者讨论制定债务发行计划并发行债券；三是根据中央银 行的货币政策目标做出市场投资决策并下达支付指令进行市场交易。 总之，国库现金管理与债务管理配合，通过紧密衔接财政政策和货币政策，在 宏观经济管理体系中发挥重要作用，即：一方面国库现金管理机构通过准确预测国 库现金流量为债券发行提供依据，而债务管理者能够通过发行结构合理的债券培育 和完善债券市场，为中央银行的公开市场业务操作提供流动性需要；另一方面，国 库现金管理机构还能够通过政府支出决策有效执行财政政策，并通过市场投融资交 易配合中央银行货币政策