（公共管理专业论文）乡镇债务成因及其化解对策研究——以湘中n县乡镇债务为例.pdf

f 、- p ：r t 、， 。o l j 产 原创性声明 l u liiii ii1 11 11 111 11 1i y 171812 4 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南 大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本 研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：立硷娶垦垫 日期：吾半年山9 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允许学位 论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用 复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。 作者签名：爸立整导师 摘要 当前我国乡镇负债问题严重，甚至影响到乡镇政府的运转，以及导致 干群关系紧张、社会不稳定等问题的出现。研究乡镇负债问题，并力求找 到有效的减债措施，有利于我国基层政权的稳定和社会主义新农村的建 设。 乡镇适度负债有利于政府公共产品的提供和经济的发展，但过度负债 的不良影响极大。我国乡镇整体负债严重，n 县虽为经济强县，但仍存在 负债面广，数额大；债权方构成复杂，银行金融机构贷款构成比例低；大 部分属于无项目自偿性的经常性消费，偿还难度大的负债状况。 负债的成因主要在于农村经济相对滞后，税收总额较小；乡镇政府角 色错位、越位；公共财政政策不合理；乡镇政府机构臃肿，队伍庞大；监 督机制不完善，干部唯上不唯实；减债措施不到位。 消减乡镇债务的对策建议主要有发展乡域经济，培育财政“造血”功 能；调整国家公共财政政策；调整税种及税制，保证乡镇财政支出的需要， 充分发挥公共财政职能，加大中央和省级财政转移支付力度；转变乡镇政 府职能，明确财政支出范围；加快行政改革步伐，精简乡镇机构人员；建 立科学的政绩考核办法，认真落实离任审计制；制定债务化解方案，采取 措施积极化解债务：根据不同债务成因，采用不同的偿还方式，加大清欠 催欠力度，充分利用现有资源偿债 关键词乡镇债务，乡镇政府，成因，对策 a bs t r a c t c u r r e n tt o w n s h i pd e b tp r o b l e mi s s e r i o u s ，a f f e c t i n gt h eo p e r a t i o no f t o w n s h i pg o v e r n m e n t ，a n dl c a dt os t r a i n e dr e l a t i o n sb e t w e e nc a d r e s ，s o c i a l i n s t a b i l i t ya n do t h e rp r o b l e m s o fr u r a li n d e b t e d n e s s ，a n dt of i n de f f e c t i v e d e b tr e l i e fm e a s u r e sc o n d u c i v et ot h es t a b i l i t yo fg r a s s r o o t sp o l i t i c a lp o w e ro f c h i n aa n dt h ec o n s t r u c t i o no fn e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e m o d e r a t ed e b to ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t si sg o o df o rp r o v i d i n gp u b l i c g o o d sa n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , b u tt h ee f f e c t so fe x c e s s i v ed e b t a r eg r e a t o v e r a l li n d e b t e d n e s so ft o w n s h i p ，nc o u n t y , a l t h o u g he c o n o m i c c o u n t y , b u tt h e r e a r eaw i d er a n g eo fd e b t ，a na m o u n t ；c r e d i t o r sa r e c o m p l i c a t e d ，t h ep r o p o r t i o no f b a n kl o a n sf r o mf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sc o n s t i t u t e l o w ；m o s to ft h ei t e m sa r en o ts e l f - l i q u i d a t i n gn a t u r eo ft h er e c u r r e n ts p e n d i n g d i f f i c u l tt or e p a yt h el i a b i l i t i e s t h em a i nc a u s e so ft o w n s h i pd e b ta r er u r a l e c o n o m yi sr e l a t i v e l y b a c k w a r d ，t h er e v e n u eo ft a xi ss m a l l ，t h er o l eo ft o w n s h i pg o v e m m e n ti s o f f s i d ea n dd i s l o c a t i o n ，p u b l i cf i s c a lp o l i c yi sn o tr e a s o n a b l e ，t h en u m b e ro f t o w n s h i p sd e p a r t m e n ta n ds t a f fi st o ol a r g e ，a n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s mi s i m p e r f e c t ，t h ec a d r eo n l yl i s t e nt os u p e r i o ro r d e r sb u tn o td os o m e t h i n gf o r p u b l i c s ，d e b tr e d u c t i o nm e a s u r e sa r en o tb ei nl i n ew i t hr e a l i t ya n df a i l e dt o p l a yar o l e t h ep o l i c yp r o p o s a l sf o rd e b tr e d u c t i o nt o w n s h i p ：t o w n s h i pf i e l do f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，n u r t u r ef i n a n c i a l b l o o d f u n c t i o n ；a d j u s t t h e c o u n t r y sp u b l i cf i n a n c ei n v e s t m e n ti nr u r a la r e a s ：a d a p t a t i o no f t h et a xa n dt h e t a xs y s t e mt oe n s u r et h a tr u r a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r en e c e s s a r yt og i v ef u l lp l a y t ot h ef u n c t i o n so fp u b l i cf i n a n c e ，i n c r e a s ec e n t r a la n dp r o v i n c i a lf i s c a l g a n s f e rp a y m e n t st o ；c h a n g i n gf u n c t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s ，c l e a r l yt h e s c o p eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e ；a c c e l e r a t et h ep a c eo fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m s t os t r e a m l i n et h e t o w n s h i pa g e n c yp e r s o n n e l ；t o e s t a b l i s has c i e n t i f i c p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tm e t h o d s ，a n de a r n e s t l yi m p l e m e n tt h ed e p a r t u r eo f t h ea u d i ts y s t e m ；d e v e l o p e dt or e s o l v et h ed e b t p r o g r a m ，t ot a k ea c t i v e m e a s u r e st or e s o l v et h ed e b t ：t h ed e b ta c c o r d i n gt od i f f e r e n tc a u s e s ，u s i n g d i f f e r e n tp a y m e n tm e t h o d s ，i n c r e a s ep a y i n go v e r d u eb i l l so w e dr e m i n d e r s m a k ef u l lu s eo fe x i s t i n gr e s o u r c e st od e b ts e r v i c i n g n k e yw o r d s t o w n s h i pd e b t ，t o w n s h i pg o v e r n m e n t s ， c a u s e s ， c o u n t e r m e a s u r e s h l 目录 摘要i a b s t i 认c t ：i i 第一章导论1 1 1 研究背景1 1 2 研究现状2 1 3 研究方法6 1 4 研究内容；7 1 5 理论基础8 第二章乡镇负债现状1 1 妒冉 2 1 我国乡镇债务概况11 2 2n 县乡镇负债现状1 1 2 3 乡镇债务演变过程1 4 2 4 乡镇债务的影响1 5 第三章乡镇债务成因探索1 8 3 1 农村经济发展相对滞后，税收总额小1 8 3 2 乡镇政府角色错位、越位1 8 3 3 公共财政政策不合理1 9 3 4 乡镇政府机构臃肿，队伍庞大2 1 3 5 监督机制不完善，干部唯上不唯实2 艺” 3 6 减债措施不到位2 2 第四章化解乡镇债务的对策建议2 4 4 1 发展乡域经济，培育财政“造血 功能2 4 4 2 转变乡镇政府职能2 5 4 3 调整国家公共财政政策2 6 4 4 精简乡镇机构人员，严格控制支出3 0 4 5 建立科学的政绩考核办法，完善监督审计制度3 0 4 6 制定债务化解方案，采取措施积极化解债务3 1 结语3 4 参考文献3 5 致谢语3 8 攻读学位期间主要的研究成果3 9 f i f 寸习之4 0 i v 中南大学m p a 硕士学位论文 第一章导论 1 1 研究背景 第一章导论 2 0 0 8 年由美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球，中国经济不可避免的受到了 影响，部分地方经济已出现严重下滑，为了扩大内需，支持公共工程的建设，拉动经 济发展，地方政府将不得不进一步扩大举债规模，虽然借债是经济发展的必不可少的 资金筹集方式，但是目前我国有些乡镇负债数额巨大，已远远超出了乡镇政府自身的 承受能力，成为制约农村经济发展和造成社会不稳定的重要因素。研究乡镇负债问题， 并力求找到有效的减债措施，不仅有助于减轻乡镇政府的负担，缓解干群矛盾，更加 有利于我国基层政权的稳定以及我国社会主义新农村建设的大业。 1 1 1 乡镇负债概念的界定 财政部行政单位会计制度规定：负债是行政单位承担的能以货币计量，需要 以资产偿付的债务。政府债务，说到底是政府为履行其职能而取得收入的一种形式。 它指的是，政府以债务人的身份，通过在国内外发行债券或借款的方法而取得的那一 部分财政收入，政府债务亦可称作公共债务，通常简称公债 。 关于乡镇政府债务的概念，牛竹梅参照财政部会计制度和民法通则的规定，从会 计学与法律学的角度将乡镇债务定义为：乡镇政府、经济组织之间以及其与国家、金 融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。乡镇政府负 债主体是乡镇政府( 包括党委、政府) 及其各部门，主要用途是用于乡镇的日常行政开 支、农村公共产品的供给、化解以前债务、兴办企业投资等。这一定义比较全面、具 体，本文以此为据。 1 1 2 本文研究目的及意义 自1 9 9 4 年实施分税制财政管理体制改革以来，我国中央财政收入比重一直保持 在5 0 左右，中央政府宏观调控能力得到提高，但同时地方财政收入出现不足，尤其 是农村乡村两级财政状况日益恶化，加上占乡镇级财政收入3 0 以上的农业税的取消， 我国乡镇负债问题日趋严重。 不可置否，负债是经济发展的必不可少的资金筹集方式。乡村通过举债筹集经济 发展所需资金，突破了一定时期乡村积累率的限制，将分散于千家万户和企业的零星 货币有效地集中起来，形成一个巨大的“职能资本 ，赢得了建设时间。因此，在国 。高培勇政府债务管理【m 】，中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，笫3 页 中南大学m p a 硕士学位论文 第一章导论 家农业资金投入有限，地方政府财力不足的情况下，举债成为加大农业资金投入、加 快农村经济和社会全面发展的重要选择。 但是，随着举债规模的迅速扩大，过度的乡镇债务可能演变成重大的社会经济问 题。特别是有些乡镇负债数额巨大，已远远超出了乡镇政府自身的承受能力。据国家 发改委宏观经济研究院2 0 0 6 年提供的报告显示，全国8 千个以上的乡镇负债，全国县、 乡，村债务总额约为1 万亿元。截止至2 0 0 8 年底，湖南省乡镇级负债达蛰j 2 6 2 3 9 亿元， 平均每个乡镇负债1 11 4 6 4 万元圆。 乡镇政府是我国最基层的人民政府，直接面对农民，担当着带领其建设社会主义 新农村的重任。但当前乡镇债务问题严重困扰乡镇政府工作人员，使其主要精力置于 筹措资金保干部工资福利发放、机关日常工作正常运转与逐步偿还涉及农民的债务等 事务上，而无法全身心投入到新农村建设的工作中。更为严重的是个别乡镇债务问题 致使乡镇机关干部情绪低落、工作消极，干群关系紧张，政府诚信和威信丧失，在转 轨时期已逐步积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱 。 研究乡镇负债问题，并力求找到有效的减债措施，不仅有助于减轻乡镇政府的负 担，缓解干群矛盾，有利于我国基层政权的稳定，更加有利于我国社会主义新农村的 建设，乃至我国社会经济全局的发展。 1 2 研究现状 西方对于地方债务的研究已经有较深的积累，但是由于国情不同，借鉴意义不大。 而国内乡镇债务的研究，不过1 0 年左右时间，理论研究尚不足。 1 2 1 国外研究现状 目前世界上大多数国家只设立中央、地方两级政府或者三级政府，跟我国五级行 政架构不同，并不存在乡镇一级财政，因此乡镇负债研究也无从谈起。 国外关于债务的研究主要集中在举债权限、债务资金的筹集方式、债务风险等方 面。据统计，世界5 3 个主要国家中，有3 7 个允许地方政府举债。各国地方政府举债 方式主要有两种：一是发行地方政府债券；二是向金融机构借款，但一般都要求地方 政府不得向其所属金融机构借款。发达国家地方政府举债方式倾向于发行债券或银行 借款。债务的管理主要通过市场、地方政府与中央政府共同管理、制度约束等方式。 。牛竹梅中国乡村债务问题研究：【山东农业大学博士论文】山东：山东农业大学，2 0 0 2 。数据来自湖南省财政厅统计资料 。财政部科研课题组乡村政府债务化解对策研究【j 】财经论丛，20 0 4 ，( 4 ) 。财政部预算司，经济研究参考国外地方政府债务管理经验比较与借鉴载 h tt p ：w w w m o f g o v c n m o f 2 中南大学m p a 硕士学位论文第一章导论 此外世界上绝大部分国家都有较为统一的债务管理部门，在中央政府一般设有相应的 地方政府债务管理机构。 国外的研究成果可以为我们提供参照，但是由于体制不同，债务形成的原因不同， 经济发展水平也不同，故我们不能照搬国外的经验。 1 2 2 国内研究现状 在我国，对乡镇财政的研究始于上个世纪8 0 年代乡镇财政建立以后，而对乡镇 负债的研究，则始于9 0 年代中后期。国内对乡镇债务问题的研究成果主要体现在如 下几个方面： ( 一) 乡镇债务形式严峻 谭秋成认为乡镇负债暴露了乡镇政府滥用社会资源和政府信任、严重的短期化行 为、以及上级政府可以向下级政府榨取租金等系列问题，成为说明当前政府管理体制 存在着根本性缺陷的一个重要例证。而且，在目前中央政府关于化解乡村债务的政策 尚未明朗的情况下，基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化社 会矛盾、甚至动摇土地承包经营责任制。因此，乡镇债务会成为今后恶化政府与农民 关系的潜流。 周庆行，孙慧君认为我国乡镇财政赤字与债务涉及面广、规模庞大、增长速度快， 已成为制约乡镇经济发展、影响社会稳定的重要问题。 刘林华认为自2 0 世纪9 0 年代以来，乡镇基层政府债务问题越来越突出、恶化。在 严重的债务压迫下，财政收支矛盾日益尖锐，形成严重的债务危机，致使乡镇财政运 行困难重重，举步维艰。乡镇政府债务已成为制约农村经济发展、危及农村社会稳定， 影响政府形象和农村干群关系的一个突出问题，已成为新农村建设和乡镇机构改革绕 不过的坎，成为当前农村工作的当务之急 。 ( 二) 乡镇债务影响巨大 牛竹梅认为乡村债务不断增长得不到及时清偿，越滚越大，最终必然损害集体的 利益和农民的利益，增加农民的负担：乡村债务的快速增加、蔓延，挫伤了农民从事农 业生产的积极性，导致农民生产积极性下降，农业科技扩大再生产能力减弱，土地投入 呈下降趋势，撂荒的现象不同程度地存在，也影响了整个农村进一步深化改革的进程； 沉重的债务增加了农民负担，扭曲了基层组织和政府的形象，影响了党群关系、干群关 系，激化了农村的各种矛盾，给农村行政权威的维护，基层政权的巩固以及人心向背、 社会稳定都带来了消极的影响回。 o 谭秋成乡镇财政职能与偏离【j 】经济研究参考2 0 0 2 ，( 4 7 ) 口周庆行，孙慧君我国乡镇债务规模、结构及风险的实证研究经济纵横2 0 0 5 ，( 10 ) 。刘林华化解乡镇政府负债的困境分析 j 】社科纵横2 0 0 9 ，( 3 0 ) 西牛玉梅乡村债务现状、负面影响及消减对策【j 】山东经济2 0 0 2 ，( 1 ) 3 中南大学m p a 硕士学位论文 第一章导论 魏加宁认为地方政府债务风险已经成为中国经济头号威胁。 周庆行认为乡镇普遍存在数额巨大的债务，大部分乡镇已超过财政承受能力。乡 镇巨额债务风险已形成，且越来越明显，这必须引起社会广泛注意。负债在相当大的 程度上可缓解乡镇资金不足的困难，成为农业产业化、乡镇企业融资和城镇化发展的 重要手段。而过度负债会破坏乡镇和谐的社会经济环境，影响乡镇经济可持续发展圆。 ( 三) 乡镇债务结构相似 牛玉梅认为，从债务结构看，乡村债务中逾期贷款、呆款金额越来越大，乡村负担 加重。资金用途由生产性资金为主转向非生产性资金为主，且有进一步增大的趋势。 债权人由银行、信用社为主转向了非金融机构和个人为主，且有进一步增强的趋势 。 陈永正认为债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途来看，其构成主要包括两个方 面：发展中的债务和消费型的债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当 时发展乡镇企业的遗留债务等等，这种债务，是具备超前发展条件的乡镇为了适当超 前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地， 这种债务就可由发展的效益来抵偿；后者则是因为行政支出膨胀，财政缺口的拉大， 乡镇为了持续运转导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等等，这 类债务几乎没有偿还的可能性。 王郅强、文宏通过对黑龙江h 县的乡镇债务进行调研，从债务用途来看，该县乡 镇债务用途主要集中于替企业还贷、借款、办企业、修路及其它公益事业上。经常性 负债占绝大多数额，其比例达9 2 9 。生产性负债比例非常小，绝大部分债务支出 没有相应资产对应，不具备项目自偿性。利用资产变现、项目自偿的方式来解决负债 问题的可能性微乎其微。从债务结构来看，短期债务总额较大，其短期负债比例远远 超过国际公认的2 0 的比例标准，乡镇短期债务的还本付息将集中于“十五 期间， 中期和长期到期债务也将在十年内还本付息，短期和长期借款中到期债务集中程度 高，及时清偿有很大的风险 。 ( 四) 乡镇债务成因复杂 邓大才认为乡村债务是乡镇公共支出职责增大的结果，而支出职责的增大又与乡 镇机构膨胀、财政税收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有关 。 姜容安认为国家对农村基本建设投资的减少与加快农村经济发展的客观需求的 反差大是拉动乡村债务增长的首要因素；脱离农村客观实际进行各种各样的超前建设 9 魏加宁中国地方政府债务风险与金融危机【j 】商业周刊2 0 0 4 ，( 5 ) 田周庆行，孙慧君我国乡镇债务规模、结构及风险的实证研究【j 】经济纵横2 0 0 5 ，( 1 0 ) 9 牛玉梅乡村债务现状、负面影响及消减对策【j 】山东经济2 0 0 2 ，( 1 ) 9 陈永正乡级财政：扩张冲动与自筹制度【j 】经济学家2 0 0 4 。( 4 ) 印王郅强，文宏我国化解乡镇债务的障碍分析【j 】乡镇经济2 0 0 6 ，( 1 ) 啊邓大才试论乡村过度债务的根源和转嫁方式【j 】科学与技术评论，2 0 0 0 ，( 7 ) 4 中南大学m p a 硕士学位论文 第一章导论 和达标活动是乡村债务增长的又一动因。 张文兵主张从公共物品供给的角度剖析乡村债务的形成机制，在区分乡村两级债 务的同时，从制度上寻找造成乡村负债的“原因的原因”：农村公共物品供给机制的 不规范是造成乡级负债的主要原因，村级组织的不规范是造成村级负债的根本原因。 陈荟权认为长期以来，中央与地方财权与事权划分不清，许多应由中央承担的事 权被滞留在地方，交由乡镇政府承担和负责，如基础教育、计划生育、民兵训练及优 抚活动等，加上地方税体系不完善，基层政府没有建立起稳定、规范的财政收入增长 机制，同时财政支出刚性增长，而中央转移支付有限，使得基层政府财政收支矛盾突 出，乡镇财力缺口被拉大 。 祝学文认为不同地区乡村债务的具体成因各异，但就全国而言，乡村债务的代表 性成因不外乎以下四个方面：一是达标升级所造成的各种借贷款项，= 是乡村干部的 不规范行为所造成的欠款，三是农户拖欠税费所形成的债务，四是由于借贷而形成的 利息。 刘从富认为财政体制不平衡，乡村事权大于财权，硬性财政支出多，收不抵支， 连年债台高筑，“明天的钱办今天的事”成为普遍现象；超前建设和达标活动过多， 是乡村债务增长的又一动因；机构庞大人员多，社会管理成本高；农村合作基金会清 盘关闭保兑付，进一步拉动了乡村债务增加；农村税费负担过重，农民不堪重负，借 贷垫缴形成债务 。 谭秋成认为乡村债务主要是乡镇政府大量投资高风险项目导致的，而这种冒险的 投机动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核 。 总的来说，我国规模庞大的乡镇负债是中国社会主义市场经济体制建立过程中法 制建设不健全、政府职能定位不正确、市场发育尚不成熟的必然结果。 ( 五) 乡镇减债措施多样 财政部科研所课题组提出应该进一步清理和分类化解乡村债务，细化乡镇政府事 权划分，转变乡镇政府的职能，形成由县政府统筹安排乡村财力使用的格局等o 。 邓大才、毛松、张同昌认为，要通过整合、重组农村稀缺资源，盘活农村闲置资 源，积极拓展新的偿债途径 。 权俊良认为，要广泛培植财源，努力增加收入，扩大偿债资金来源；治理经济环 境强化监督措施，切实减轻乡村支出负担 。 5 蹭瓤耋们鹈即墨寸2)o见2勇(一一一概一一一一 一一一一一一 一一一一一一 中南大学肝a 硕士学位论文 第一章导论 张文兵则认为，在加强乡村基层制度创新与民主制度建设的同时，要按照市场经 济要求明确乡级政府的职能，规范乡镇财务管理和投资行为，建立对农村公共产品供 给的转移支付制度和责任追究制度，按照现代企业制度的要求对村级经济股份制化改 革，探讨乡村债务治理的长效办法。 。 国内专家对乡镇债务的特点、结构、成因、影响、对策进行了深入的研究，分析 得较全面，找准了乡镇债务形成的症结所在，提出了一些解决这个问题的好方法，但 是笔者认为，现有研究成果还有进一步值得商讨的问题：一是由于有些学者没有从事 过乡镇工作，虽作了认真的调研，但仍对乡镇工作缺乏深入了解以至产生认识偏差， 提出的对策和措施可操作性不强；二是有些学者虽然工作在乡镇，但是由于没有系统 的学习公共管理和公共财政的知识，得出的分析是就是论事没有从公共管理和公共财 政的理论高度进行分析，对问题的认识不深刻、不全面、不系统、往往缺乏理论依据， 难以具有全局的指导意义。三是深入研究乡镇债务个案的较少，缺少典型性，得出的 结论说服力不够。 1 3 研究方法 本课题本着理论联系实际原则，主要采用了文献研究法与调查法，以及比较分析 法、综合分析法等等，力求数据真实、资料翔实、分析有据、切合实际。 ( 一) 文献研究法 通过查阅数据期刊网和图书馆的相关资料，了解有关乡镇负债研究的理论，包括 新制度经济学、公共管理学、公共部门经济学、公共财政学等方面的理论。了解国内 外专家学者对乡镇债务的观点，进行整理归纳，作为参考。 ( 二) 调查法 笔者为对湘中n 县的乡镇债务掌握一手真实可靠的数据，走访了n 县财政局，收 集到n 县3 3 个乡镇2 0 0 6 年至2 0 0 8 年连续三年上报到县财政局的年终负债报表数据， 该数据均经过n 县审计局进行过专项审计。同时n 县2 0 0 8 年列入湖南省化解九年制 义务教育债务试点时，以此债务报表为依据，通过省、市工作组的专项审计，特别是 在偿债环节进行了公示，得到义务教育债务债权人的认可，n 县按照省要求成功完成 试点工作，用实践迸一步证实数据来源的可靠性和真实性。 同时笔者先后在n 县南田坪乡、煤炭坝镇、沙田乡、大成桥镇工作。南田坪乡处 于n 县中部，经济状况处于n 县中等水平。煤炭坝镇、大成桥镇为n 县工业重镇、经 济强镇，经济状况处于n 县上等水平。沙田乡地处n 县偏远山区，属于革命老区，经 济状况处于n 县下等水平。在三个乡镇工作期间，由于本人的工作岗位先是在政府综 。张文兵从公共物品的供给机制谈乡村债务的形成原因和治理对策【j 】农村财政与财 务，2 0 0 1 ，( 8 ) 6 中南大学m p a 硕士学位论文第一章导论 合部门任职，然后由担任乡镇长五年，对乡镇债务有较多较深的了解，同时在乡镇工 作十三年，就乡镇债务问题与上级领导、同事、群众进行过多次讨论和研究，对乡镇 债务的现状、成因、对策在积累众人的认识之上进行了许多理性的思考，故对乡镇债 务的现状、成因也掌握了一手翔实可靠的材料，对深层次，真实的现状和成因有较全 面清楚的认识和了解。 为了对n 县乡镇债务与全国、全省其他县级的情况进行对比分析，笔者又通过自 身工作岗位的资源优势走访了省财政厅相关领导获取了全省乡镇负债的数据，详细的 统计了各乡镇财政收支状况、现有债务规模、债务用途、债务资金来源等几个方面的 数据，从而为进一步对n 县乡镇负债进行分析提供了依据。 ( 三) 比较法、综合分析法 对收集的资料进行比较分析和综合分析，归纳出乡镇负债的现状、原因，并提出 相应的解决措施。 1 4 研究内容 本文主要是按照提出问题、分析成因、提出对策这一思路来分析我国乡镇负债这 一问题。 1 4 1 主要内容 主要研究内容如下： 第一章，先对乡镇负债的概念进行了界定，然后介绍了本文的研究目的及意义， 接着对国内外关于乡镇负债的研究现状按成因与对策进行了简要的梳理，阐明了本文 应用的主要研究方法，最后分析了乡镇政府债务的理论基础。 第二章，主要介绍了目前我国乡镇政府负债的现状，分为我国乡镇整体负债概况、 湖南省乡镇负债概况以及本文样本点n 县的详细负债状况。并分析了乡镇适度负债的 有力影响以及过度负债的不良影响。 第三章，分析了我国乡镇负债的主要成因。包括1 农村经济发展相对滞后，税收 总额小；2 乡镇政府角色错位、越位；3 公共财政政策不合理；4 减债措施不到位； 5 监督机制不完善，干部唯上不唯实；6 乡镇政府机构臃肿，队伍庞大。 第四章，提出了一系列消减乡镇债务的对策建议：发展乡域经济，培育财政“造 血”功能；调整国家公共财政对农村的投入：调整税种及税制，保证乡镇财政支出的 需要，充分发挥公共财政职能，加大中央和省级财政转移支付力度；转变乡镇政府职 能，明确财政支出范围；加快行政改革步伐，精简乡镇机构人员；建立科学的政绩考 核办法，认真落实离任审计制；制定债务化解方案，采取措施积极化解债务：根据不 同债务成因，采用不同的偿还方式，加大清欠催欠力度，充分利用现有资源偿债。 7 中南大学m p a 硕士学位论文第一章导论 1 4 2 创新点 由于作者本人已在基层政府工作十年，对乡镇负债及化解情况比较了解，搜集资 料有一定的优势，所以本文的数据比较真实可靠。 对乡镇负债成因的分析，我们不仅看到了乡镇财政基础较弱、税收总额较小、现 行分税制的不足、乡镇政府机构臃肿、队伍庞大等其他学者已详细论述过的方面，同 时看到了现行财政转移支付政策的“暗箱 ，导致乡镇财政补给不足；更重要的是详 细分析了减债措施不到位，没有出台过硬的考核政策，“上有政策下有对策”是乡镇 债务屡减屡增的重要原因。 1 5 理论基础 研究涉及的主要理论为西方公共产品理论，新制度经济学的国家理论，以及政 府财政理论与公共收入与支出理论等等。 1 5 1 公共产品理论 公共产品理论在西方的公共财政理论中占有重要地位。所谓公共产品，是相对于 私人产品而言的，它是指用于满足社会公共需要的产品。萨缪尔森对此给出的定义为， 公共产品是这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参 与共享。 公共产品具有以下三个特征：( 1 ) 效用的不可分割性，即公共产品是向整个社会 共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会成员所共享，而不 能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或集体享用，或者按照谁付款谁受益的 原则，限定为之付款的个人或集体享用。( 2 ) 消费的非竞争性，某一个人或集体对公 共产品的享用，不排斥、妨碍其他个人或集体对其的同时享用，也不因此而减少他们 享用的数量和质量。( 3 ) 受益的非排他性，即在技术上没办法将拒绝为之付款的个入 或集体排除在公共产品的受益范围之外，或者说这样做的成本太高圆。 同时具有以上三个特征的产品为纯公共产品，具有外部效应，由政府提供，市场 机制在这个领域肯定会失灵。完全具备以上这些特征的纯粹公共产品并不多，更多的 是混合产品，包括拥挤性公共产品和价格排他性公共产品。 地方公共产品则指由地方政府提供的，只能满足特定区域内居民公共消费需求的 产品。地方公共产品通常由地方政府提供，因为地方政府更加了解当地居民的公共需 求，因而能够因地制宜地为当地提供质量上乘、数量适当的地方性公共产品。 乡镇政府承担着提供公共产品的重任，这是由其职能决定，但同时乡镇政府应当 m 【美】 - t 萨缪尔森，威廉诺德豪斯【m 】北京：人民邮电出版社2 0 0 4 ( 第1 7 版) ： 。张成福，党秀云公共管理学【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 8 中南大学m p a 硕士学位论文第一章导论 在提供纯公共产品的同时，积极利用市场机制的作用，探索混合产品的供给之道。 1 5 2 新制度经济学的国家理论 在新制度经济学的国家理论中，国家是一个具有合法使用暴力和强制提供法律、 秩序的组织，以及拥有垄断权，最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的 效率负责的制度安排 。 一 新制度经济学者认为，社会之所以需要国家及其附属的管理机构，是因为它们是 人们进行社会交往、处理各种问题以及维持公共安全最节约成本的组织形式。同时， 他们还认为，国家本身存在其内在矛盾，即政府既可能促成一国经济长期增长，也可 能使一国经济长期陷于停滞。当管制过多，权力过多地存在于社会生活中，甚至延伸 到组织和个人生产生活的方方面面时，就为权力的滥用提供了可能，即诺思所说的“国 家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。 乡镇债务形成的某些原因非常符合国家理论的观点。乡镇政府出于管理社会公共 事务、提高经济发展水平的目的，举债发展经济，提供公共产品，可同时在此过程中 忽视了某些因素，导致负债水平超越了现有的偿还能力，反而给政府的运行、经济的 发展带来了阻碍。 1 5 3 政府的职能 各国政府的职能大体包括：政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为 维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能；经济 职能，是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能；文化职能， 是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管 理；社会职能，是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。 我国政府主要有四大经济职能：宏观经济调控职能；提供公共产品；市场监 管；社会管理。 当代世界各国，政府职能表现出一个基本的变化倾向，即政治统治职能的弱化和 社会服务职能的增强。 在改革开放和经济全球化的时代背景下，我国社会主义市场经济体制正在建立和 完善，市场在在资源配置中发挥着越来越重要的作用，同时人民的生活水平和政治素 养正逐步提高，对公共产品的需求也逐渐增多。因此，乡镇政府应突破旧有的由乡镇 政府来规定农民行为、农民围绕乡镇政府运转的管制型行政模式，建立以农民为中心、 一切工作围绕农民的新型公共服务格局圆，致力于改善公共产品的供给，完善农村基 础设施建设、农村公益事业的建设。 。卢现详，朱巧玲主编新制度经济学 m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 7 。栗波略论我国乡镇政府职能定位【j 】消费导刊，2 0 0 6 ，( 1 1 ) 9 中南大学m p a 硕士学位论文第一章导论 中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中第六十一条 专门规定了乡镇人民政府行使的职权。在乡、民族乡、镇人民政府行使的七项职权中， 有三项是执行性职权，四项是保护人民权益性职权，使其职能具有执行性、具体性、 服务性、灵活性等四个特点回。乡镇政府职能的本质是服务性，就是要以农民根本利 益为出发点和落脚点。因此，我国乡镇政府职能定位应强化社会管理职能和公共服务 职能，加强社会管理职能和公共服务，也是乡镇政府财政的目标。 但在实际操作过程中，乡镇政府却往往出现角色越位、错位的现象，承担了过多 的职能，这是造成乡镇负债居高不下的重要原因。只有认清乡镇政府职能，建设“小 政府，大社会”，乡镇债务才可能得到消减。 1 5 4 公共收入与支出理论 乡镇政府履行职能的资金来源有两种途径，征收税费和举借债务，这两种途径各 有利弊，可以满足不同用途的资金筹措。政府部门的支出总体可分为支出利益惠及目 前的经常性项目支出与支出利益惠及将来的资本性项目支出，这两种项目支出经费的 筹集应根据他们所产生利益的不同而采取不同的形式。对于经常性支出，应由税费等 财政资金承担；对于资本性支出，则以举债的方式筹集资金，这样受益者与费用负担 者相吻合，将成本分摊到以后的各个受益期，符合收益公平原理，而且有助于社会选 择比较符合效率要求的公共产品提供水平。对于经济规模较大，财力充足的乡镇，适 度的负债对集中力量办大事是很有效率的。但是对于中国绝大部分乡镇而言，经济基 础不强，增长缓慢，财税有限，在免征农业税之后，乡镇财政负担雪上加霜。负债规 模越来越大，若任其发展，只能酿成严重后果。圆 李平建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变研究【j 】太平洋学报，2 0 0 6 ，( 8 ) 田蒋瑛湖南省乡镇债务问题研究：【硕士学位论文】长沙：湖南大学2 0 0 7 1 0 中南大学肝a 硕士学位论文 第二章乡镇负债现状 2 1 我国乡镇债务概况 第二章乡镇负债现状 乡镇债务的基数大。据财政部科研所和中国社会科学院的专家推算，2 0 0 5 年底全 国乡村债务总额在6 0 0 0 亿 - 1 0 0 0 0 亿元之间，债务总额占g d p 的比重在5 1 0 之间， 占财政收入的比重在3 0 - - 一5 0 之间，乡村债务总额实际上已超过长期建设国债的总 额回；2 0 0 6 年初全国政协某常委在接受记者专访时透露，根据政府高层部门对全国不 同地区的定点监测数据推算，目前乡、村两级的各类公共债务，平均每个县为2 5 5 亿 元，按全国约2 1 0 0 个县级行政单位计算，乡村债务总规模达5 3 5 5 亿元。据陆学艺先生 的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，6 0 以上的乡镇负债。以农业为主 的乡镇几乎没有不欠债的。 2 0 0 2 年湖南省乡镇政府负债总额为1 3 0 1 1 8 亿元，2 0 0 5 年上半年，湖南在全省范 围内对乡镇负债进行了一次“普查 ，结果也表明全省2 0 0 0 多个乡镇中，全省乡镇政 府债务总额为1 6 8 1 8 8 亿元，负债面高达8 8 2 ，个别乡镇2 0 0 5 年就“吃”完了2 0 0 6 年的财政预算固。截止至2 0 0 8 年末，湖南省乡镇级负债达2 6 2 3 9 亿元。 2 2n 县乡镇负债现状 湘中n 县为全国经济百强县，辖3 3 个乡镇，总面积2 9 0 6 平方公里，人口1 3 2 万。近年来，n 县始终坚持以科学发展观为指导，抓牢发展第一要务，积极探索传统 农业大县向现代工业强县转变的路子，2 0 0 8 年实现县域生产总值2 5 1 亿元，增长 1 5 5 ；财政总收入1 4 亿元，增长2 9 3 ；城乡居民年人均可支配收入分别达1 4 9 8 3 元和6 7 6 7 元，县域经济基本竞争力挺进全国百强。工业经济长足发展，楚天科技、 族兴铝颜料成为国家行业标准制定企业，青岛啤酒、兆山水泥等知名企业加速发展， 加加酱业、圣得西服饰等本土企业茁壮成长，工业整体实力跃升全省第二，国家级品 牌数量居中部县级之首。城镇发展提速提质，县城建成区面积2 4 5 平方公里，人口 2 2 万，沩江两岸三洲和新城区开发如火如荼，现代中等城市初具规模；新农村建设扎 实推进，广东温氏、福建超大、北京资源、泰国正大等重大企业成为带动农民致富的 龙头；旅游开发持续升温，成功创建首批中国旅游强县；融城战略取得突破，全新发 。财政部科研所课题组乡村政府债务化解对策研究财经论丛20 0 4 ，( 4 ) 。章青松两千亿债务困扰中国乡镇财政危机埋下腐败伏笔中国新闻网2 0 0 1 6 1 9 o 章青松两千亿债务困扰中国乡镇财政危机埋下腐败伏笔中国新闻网2 0 0 1 6 1 9 。数据来自湖南省财政厅统计资料 中南大学m p a 硕士学位论文 第二章乡镇负债现状 展平台金洲新区短短三年时间在长沙“两型 社会先导区崭露头角，碧桂园、三一重 工等重大项目慕名落户，县域经济迈入全新发展阶段。 但对其乡镇债务情况进行的专题调研所获取的相关数据表明其乡镇负债现状仍 不乐观，表现为以下几点： ( 一) 负债面广，数额大。 该县截止至2 0 0 8 年底，全县3 3 个乡镇，负债面1 0 0 ，负债总额5 2 1 9 2 7 9 万元， 平均每个乡镇负债1 5 8 1 6 万元。而据国务院发展研究中心地方债务课题组此前对我 国各级地方债务进行的初步摸底统计显示，同期我国乡镇政府负债总额在2 2 0 0 亿元 左右，乡镇平均负债4 0 0 万元回。作为经济强县的n 县尚且超出平均负债水平如此之 多，可见我国乡镇负债情势之紧