（公共管理专业论文）参与式治理：民间自治组织对社区治理结构的重塑——对上海w社区业委会发展的个案研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名f 醚日期：趔 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签 中文摘要： 参与式治理：民间自治组织对社区治理结构的重塑 对上海w 社区业委会发展的个案研究 业委会是2 0 世纪9 0 年代后期以来城镇住房体制改革中的“新生儿”，作为 一个群众性的自治组织，是随着住房体制改革，城镇个人住房私有化、商品化程 度的不断扩大而产生并迅猛发展的，它在社区建设和社区党建的改革过程中不断 发展，并逐步拥有了自由的活动空问，有了相对独立的身份和地位，城市社区治 理结构随之变化。如果说以政府行政为主导的居委会选举是基层民主建设的政治 基础，那么业委会的发育和发展就是以市场为导向的民问组织参与基层民主的实 践。为保护和扩展自己的利益，这一新兴的力量要求新的规则和制度结构，促使 政府并与政府一起开展合作，共同形成公共权威_ 和公共秩序，这一力量的存在可 能会使公共政策的制定、执行模式以及社区治理的结构发生根本的变化。随着业 主委员会等民间组织的参与的扩大，社区已经从传统的管理走向现代的治理，并 使社区建设的治理结构出现了前所未有的变化。 在中国，参与式治理的提出一开始就与中国城市社区建设密切相关，也是现 代民主在当代中国的实践形式。诸多学者都怀着对中国社会现代化进程现实的关 怀，在社会转型大背景下展开对公民社会和公共参与、社区治理的研究和讨论， 他们有的运用现有的“公民社会”理论，采取实证研究的方法，研究中国“草根 民问组织”的发育和发展对国家权力的制衡以及其对政治民主化建设的意义，并 指出中国社会治理过程的公共参与程度正在不断提高，中国社会正在朝着公民社 会的方向发展。 社区是个共同体，需要大家为共同的利益而共同参与，形成“共同体意识”。 这意味着公共部门、私人部门等多元的治理主体各以独立主体身份而存在，并进 行有效的、制度化的参与与合作，这种参与式的合作并不是传统的民主机制理念 中所包含的以政府为主导、对社会多元成分接纳的单向垂直命令模式，而是多元 主体在公开、公正、开放的原则下公平参与公共事务，对某些共同关注的公共利 益或公共事务进行协商、对话与合作，以期达成共识。如何才能处理好业主、业 委会、物业以及居委会之间的关系? 这是目前社区治理的核心闯题，也是促进社 区治理走上一个良性循环的轨道，解决和谐社区建设过程中种种矛盾的关键所 在。 关键词参与式治理业委会社区治理结构重塑 中图分类号 d 6 2 1 5 t h ep a r t i c i p a t i n gg o v e r n a n c e - t h ec i v i l i a ns e l f - g o v e r n i n go r g a n i z a t i o nr e m o l dt h e t h ec o m m u n i t ys t r u c t u r e a b s 1 1 i 乙c t ： 1 1 1t h ep r o g r e s so ft h et e n e m e n ts y s t e mr e f o r m i n gs i n c el a t e1 9 9 0 s ，a n e wt y p eo fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a m z a t i o n , t h et e n e m e n t - o w n e r s c o m m i t t e e ，h a sb e e nb o r n b eac r o w da u t o n o m yo r g a n i z a t i o n , i ti sa l o n g w i mt h eh o u s i n gs y s t e mr e f o r m , p e r s o n a lh o u s i n go ft o w np r i v a t i z e ， c o m m e r c i a l i z e st h ed e g r e et oe x t e n db u tp r o d u c et oc o m b i n et h ef a s t f i e r c ed e v e l o p m e n tc o n t i n u o u s l yo f i ta c h i e v e df a s td e v e l o p m e n ta l o n g w i t ht h ee x t e n d i n gp r i v a t i z a t i o na n dt h ec o m m e r c i a l i z a t i o no fp r i v a t e t e n e m e n t i t d e v e l o p sc o n t i n u o u s l yi n t h e p r o c e s s o fc o m l m m i t y c o n s t r u c t i o na n dt h ec o m m u n i t yp a r t yc o n s t r u c t i o nr e f o r m ，a n do w n st h e m o v a b l es p a c eo ft h ef r e e d o mg r a d u a l l y , 谢mt h ei n d e p e n d e n ti d e n t i t y a n ds t a t u s i fw ed e s c r i b eg o v e r n m e n to r i e n t e dr e s i d e n t s c o m m i t t e e e l e c t i o na st h ep o l i t i c a lf o u n d a t i o no fd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o n ，t h eg r o w t h a n dd e v e l o p m e n to ft h et e n e m e n t - o w n e r s c o m m u n i t ya l et h ep r a c t i c et o p a r t i c i p a t e i nt h eb a s i cl e v e l d e m o c r a c yo fc i v i l i a ns e l f - g o v e r n i n g o r g a n i z a t i o nt h a tr e g a r d sm a r k e ta st h eg u i d a n c e i no r d e rt op r o t e c ta n d e x p a n di t so w ni n t e r e s t ，t h i sn e w l yr a i s ep o w e rr e q u e s t st h en e wr u l ea n d t h es y s t e ms t r u c t u r e s ，u r g i n gt h eg o v e r n m e n ta n dc o o p e r a t i o nw i t h g o v e r n m e n tt o g e t h e r , b e c o m i n gt h ep u b l i ca u t h o r i t ya n dp u b l i co r d e r s t o g e t h e r t h ee x i s t e n c eo f t h i sp o w e rm a ym a k eb a s i cc h a n g eo fp u b l i c p o l i c yc o n s t i t u t i o n ，p e r f o r m a n c em o d ea n dt h es t r u c t u r eo fc o m m u n i t y g o v e r n a n c e w a i tt h ee x t e n s i o no ft h ep a r t i c i p a t eo fc i v i lo r g a n i z a t i o n a l o n gw j t ht h eo w n e rc o m m i t t e e 。t h ec o m m u n i t yi sa l r e a d yf r o mt h e t r a d i t i o n a l m a n a g e m e n ta l i g n m e n tm o d e r no fm a n a g e ，a n d m a k e c o m m u n i t yc o n s t r u c to fm a n a g et h es t r u c t u r et oa p p e a rt h eu n p r e c e d e n t e d v a r i e t y h ac h i n a ，t h ep a r t i c i p a t i n gg o v e r n a n c eo f p u tf o r w a r do ns t a r ta n dt h e n c o n s t r u c tw i t ht h ec h i n e s ec i t yc o m m u n i t yc l o s e l yr e l a t e d ，i sa l s ot h e m o d e md e m o c r a c yf u l f i l l m e n tf o r mi n c o n t e m p o r a r yc h i n a m a n y s c h o l a r sa l lk e e pmm i n dt h er e s e a r c ht ot l l ec o n c e r no ft h ec h i n e s es o c i a l m o d e r n i z a t i o n p r o g r e s s a c t u a l i t y , a tt h es o c i e t yt r a n s f o r m st h eb i g b a c k g r o u n dt h eb o t t o ml a u n c ha n di ss o c i a la n dp u b l i ct op a r t i c i p a t et o t h ec i t i z e n , t h ec o m m u n i t ym a n a g ea n dd i s c u s s i o n s ，t h eu s a g ee x i s t i n g ” c i t i z e ns o c i e t y ”o r e st h a tt h e yh a v e ，a d o p tt h em e t h o do ft h es u b s t a n t i a l e v i d e n c er e s e a r c h ，s t u d yt h eg r o w t ho f af o l k so fg r a s so r g a n i z e ”i n c h i n aa n dd e v e l o pt h e m e a n i n gt h a t c o n s t r u c t st ot h e p o l i t i c a l d e m o c r a t i z a t i o nt ot h ec h e e ka n db a l a n c eo fn a t i o n a lp o w e ra n di t ，a n d p o i n _ to u tt h a tt h ec h i n e s es o c i e t ym a n a g e st h ep r o c e s sp u b l i c t o p a r t i c i p a t et h ed e g r e ej u s tr a i s ec o n t i n u o u s l y , t h ec h i n e s es o c i a lp o s i t i v e p a r t yi ng o v e r n m e n tw e a r st h ed i r e c t i o nd e v e l o p m e n to ft h ec i t i z e n s o c i e t y t h ec o m m u n i t yi sac o n l m o nb o d y , n e e d i n ge v e r y o n e sp a r t i c i p a t i o n f o rc o m m o nb e n e f i t s ，f o r m c o m m o nb o d yc o n s c i o u s n e s s ”1 1 l i sm e a n s 出a td i v e r s eg o v e m a n c e p r i n c i p a lp a r ti n c l u d i n gt h ep u b l i cs e c t o r , p r i v a t e s e c t o ra n ds oo n ，e x i s ta si n d e p e n d e n tp a r t s , a n dc a r r yo ne f f e c t i v ea n d s y s t e m i z e dp a r t i c i p a t i o na n dc o o p e r a t i o n t h ep a r t i c i p a t i n gc o o p e r a t i o n o ft h i sk i n di sn o to n e w a yp e r p e n d i c u l a ro r d e rm o d ei nt h et r a d i t i o n a l d e m o c r a c ym e c h a n i s mt h a tt a k et h eg o v e r n m e n ta st h ep r e d o m i n a t ep a r t a c c e p t i n g d i v e r s es o c i a lp a r t s ，b u tt h ed i v e r s ep a r tp a r t i c i p a t ei nt h ep u b l i c a f f a i r su n d e rt h e p u b l i c i t y , j u g i c e a n d o p e np r i n c i p l e ，t h r o u g h c o n s u l t a t i o n , d i a l o g u ea n dc o o p e r a t i o nt op u b l i cb e n e f i t so rp u b l i ca f f a i r s o fs o m ec o m m o nc o n c e r n s ，t or e a c h i n gt h ec o n s e n s u s h o wt od e a lw i t h t h er e l a t i o nb e t w e e nt h et e n e m e n t - o w n e r s ，t e n e m e n t o w n e r s c o m m i t t e e ， t h er e a ls t a t ec o m p a n ya n dr e s i d e n t s c o m m i t t e e ? t h i si st h ek e yp r o b l e m t h a tc o m m u n i t yg o v e r n a n c ec u r r e n t l y , a l s oi st op r o m o t ec o m m u n i t y g o v e r n a n c e ，a n d t or e s o l v ev a r i o u s p r o b l e m s i nt h eh a r m o n i o u s c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o np r o c e s s k e yw o r d s 】p a r t i c i p a t i n gg o v e r n a n c e ，t e n e m e n t - o w n e r sc o m m i t t e e ， c o m m u n i t yg o v e r n a n c e ，s t r u c t u r et or e m o l d 中图分类号 d 6 2 1 5 导论 1 、问题的提出和选题意义 公民参与是国家走向现代政治民主和文明不可分割的部分，是公民进入公共 领域、参与治理，对那些关系他们切身利益的公共政策和措施施加影响的基本途 径。自2 0 世纪六十年代以来，公民参与运动在世界各个角落不断兴起，实行“公 民治理”的呼声与日俱增。一方面，信息社会的到来以及互联网络技术的发展， 为公民的有序参与活动提供了技术的基础。老百姓有了更多、更便捷、更畅通的 信息资源的渠道，获得了更多有关社区治理和公共服务的政策；另一方面，随着 民间组织和第三部门的兴起，人们开始在选择市场和选择政府的同时，也努力尝 试着寻求“第三种力量”公民社会。人们开始越来越多地借助于各类非营利 组织、中介组织、民间组织等进入公共政策制度、秩序以及社区公共事务的管理 过程，以此表达自身利益倾向，影响政府公共政第导向，并作为政府的合作伙伴， 承担起社区一部分公共服务的责任。 今天，利益各方的共同参与合作，已经是现代公共管理过程中一个不争的事 实，政府以及政府部门的公共管理者不得不与公民或者民间组织保持密切的接触 和联系，不得不让公民一起参与从事日常公共事务的管理和解决问题。公民参与 已经成为现代社会中政治生活和社区治理不可或缺的部分，是政府部门和公共服 务提供者必须面对的压力和挑战。公民参与的扩大必然深度地影响甚至改变公共 管理者制定政策和从事管理的方式，导致决策权的分享和治理结构的调整。有些 保守主义政治哲学的支持者认为，在国家和中介性的团体之间存在一种固有的冲 突。按这种理论，自治组织的发展壮大构成了对国家权力的根本挑战，削弱了政 府的功能，自治组织的发展关键是缩小国家作用的范围。但事实上，当政府转向 大力资助民间组织以满足人们的各种需要时，政府与非营利领域的关系早已是合 作多于对抗，参与式治理模式已经在实践中逐步确立。 业委会作为一个群众性的自治组织，是随着住房体制改革，城镇个人住房私 有化、商品化程度的不断扩大而产生并迅猛发展的，承载了部分政府体制改革后 剥离的公共管理职能，虽然是基于物业的私有财产权利之上的，但其本身就具有 很强的公共性。在2 0 世纪9 0 年代初以来的城市社区建设的过程中，业委会和物 业公司日益成为继居委会之后的城市社区治理组织之一。随着业主委员会等民间 组织参与的扩大，社区已经从传统的管理走向现代的治理，并使社区建设的治理 结构出现了前所未有的变化。然而，目前我国对业委会的培育和管理还相当混乱， 全国各地各类业主维权和物业纠纷呈上升趋势，且愈演愈烈，甚至有专家断言： “这( 指物业纠纷) 将足今后中国城市社区和谐发展进程中问题集中爆发的导火 4 索之一”。因此，我们不仅要问：在这发展变化着的社区中，业委会应该扮演 什么样的角色? 它对于城市社区治理结构影响意义何在? 如何才能处理好业主、 业委会、物业以及居委会之间的关系? 这是目前社区治理的核心问题，也是促进 社区治理走上一个良性循环的轨道，解决和谐社区建设过程中种种矛盾的关键所 在。 z 、已有研究文献综述：公民社会、社区治理和公共参与 诸多学者都怀着对中国社会现代化进程现实的关怀，在社会转型大背景下展 开对公民社会和公共参与、社区治理的研究和讨论，他们有的运用现有的“公民 社会”理论，采取实证研究的方法，研究中国。草根民间组织”的发育和发展对 国家权力的制衡以及其对政治民主化建设的意义，并指出中国社会治理过程的公 共参与程度正在不断提高，中国社会正在朝着公民社会的方向发展。俞可平在中 国公民社会的兴起与治理的变迁一文中指出：“善治有赖于公民自愿的合作和 对权威的自觉认同，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的 公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，9 0 年代以来善治的理论与实践 之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会( c i v i ls o c i e t y ) 的日益壮大”。“治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管 理或与政府的合作管理，善治需要公民社会的发展，没有健全的公民社会，不可 能有善治；反之，公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁。”o 文 中把公民社会看作是国家和政府之外所有民间组织或民间关系的总和，其组成要 素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织( n 6 0 ) 、公民的志愿 性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，他们又被称 为。第三部门”( t h et h i r ds e c t o r ) 。 随着单位制酶解体，住房体制的改革以及物业管理模式的逐步形成和完善， 许多关注上海城市建设和发展的专家学者们开始关注社区治理中的基本组织“三 驾马车”o 以及它们相互之间的关系，并特别围绕物业纠纷问题，对业委会的发 育和发展进行了实证分析。由林尚立主编的社区民主与治理：案例研究中第 八章利益平衡：契约形态与治理结构上海市康健街道业主委员会实证分析 一文中，作者选取康健街道的长丰坊、长海坊、月季园三个小区为典型案例，根 据业委会与物业公司、居委会三者之间的表现出的不同关系形态展开分析，试图 从不同形态韵契约关系出发，勾勒出变动中的社区治理架构及萁内在的运作杌 唿0 0 6 年初，和谐社区发展中心，焦点房地产网联合举办了一次“物业管理现状中的焦点问题与对策研讨 会”，会上北京、上海、深圳等地的专家就物业纠纷背后的社区困局进行了深度探讨，有专家提出了这样一 个预言。参见社区2 0 0 6 - 4 下第6 页。 。俞可平主编，治理与善治一中国公民社会的兴起与治理的变迁，。第3 2 6 、3 2 9 页。 。“三驾马车”的治理模式是指分属于行政组织民阃组织和社会经济组织的居委会、业委会以及物业公 司已成为社区管理中并驾齐驱的共治主体，分别解决居民在社区生活中的某些相关间题。目前这治理模 式被广泛的用于社区建设和治理 s 制。文章认为“业委会与物业公司、居委会的多元治理结构是以业委会与物业公 司的契约关系为背景展开的复合权力关系，这模式表现为以居委会为主导的基 层社区的复合利益的叠加与折冲，表现为群众自治与国家政权建设的互动。”文 章关注的是“不完全契约形态下的社区治理”，即以售后公房为纯粹公房和纯粹 商品房的中间形态或不完全契约模式为起点，考察售后公房背景下的业主委员会 的发展以及其对社区治理的结构形成、制度运作等方面的政治意义。文章指出“随 着房屋商品化程度的提高，不完全契约关系将得到进一步的发展，社区治理结构 及其运作也将发生深刻的历史性的演化。”回 还有学者选择了一些官方色彩比较浓厚的民问组织( 如居委会、村委会) 为 研究对象，在研究过程中，他们发现中国民问组织的发展与国家体制有着制度化 的连接，并且一些社团利用政府资源获取了行业垄断地位，使得众多民间组织的 发展在起点上以及发展环境上存在许多不平等，这些组织的出现和发展并没有在 很大程度上造成国家与社会的分离，或带来社会的自治，更多反映的是社会对国 家的依附。由尹继佐主编的( 2 0 0 4 年上海社会报告书中社区党组织建设与 基层社会生活发育一文探讨了新时期社区党建的推进和治理结构中的关系逻 辑，并指出，现实社区，已经是种由多元身份属性的居民和多维活动空间构成 的“复杂社区”。文章认为，“从形式上看，居委会与国家基层政权组织相联系， 业委会与房产所有权相联系，物业公司与市场经济的自治权相联系。，相对 而言，居委会是科层结构的行政组织，业委会是网状结构的社会组织，物业公司 是线形结构的经济组织；。”o 深入探究了社区党组织对“三驾马车”的协 调作用，同时更指出，由于“路径依赖”的制约和影响，居民区党组织对于自身 的工作范围和工作对象的定位模糊，并经常发生角色错位的现象，以至于影响了 工作效率，不但没有很好的发挥协调的功能，还使“三驾马车”的关系变得有些 微妙。“以至于有时分不清谁是责任人、谁是协调者。”。 学者们在研究民间组织参与社区治理的过程中大都引入了“精英理论”，他 们认为，从中国传统的“士绅阶层”到现在的“地方精英”，一直都是作为国家 权力到达基层社会的中介和纽带角色出现的，“社区精英”是有着“多元身份的 民间精英”o ，是国家与社会对立关系的调节器，是实现社会整合、形成社会自 治组织、实现社会有序运行的重要社会力量，并且在落实政府政策、保护地方利 益、缓解政府和公众矛盾方面发挥着积极作用。还有学者提出，“社区精英合法 。利益平衡：契约形态与治理结构上海市康健街道业主委员会实证分析) ，社区民主与治理：案例研 究第2 6 4 页，林尚立主编。 o 社区党组织建设与基层社会生活发育，尹继佐主编，1 2 0 0 4 年上海社会报告书，第5 3 、5 4 页。文章 的作者将以行政手段为主要整合方式的社区称为。单一杜区”，认为“单一社区”是4 复杂杜区”的一个组 成部分。 。社区党组织建设与基层社会生活发育 ，尹继佐主编，1 2 0 0 4 年上海社会报告书，第6 3 页。 o 同上 6 性地位的取得来源于强烈的社区公共意识，对社区公共利益的表达、整合与实现 程度，以及在高效的社区治理中与社区参与中所培育出来的社区责任感。”。 3 、本文的基本假设 业委会作为一个民间自治组织，它的兴起本身就是中国改革开放的产物，它 一旦发育发展，反过来又将对推动社区公共参与和政府传统行政管理模式向政治 治理模式转交有着重大的影响。随着业委会组织的发展壮大，它们在社会管理中 的作用也日益明显，它们或是独自承担起社会的某些职能，或是与政府机构合作 共同行使和完成某些社会管理的职能，这个独立行使或参与合作的过程说明，社 区已经从行政管理走向公共治理。 现代化的基层社区治理并不是单方面行为，而应该是一个多元主体互动参与 的过程。这意味着公共部门、私人部门等多元的治理主体各以独立主体身份而存 在，并进行有效的、制度化的参与与合作，这种参与式的合作并不是传统的民主 机制理念中所包含的以政府为主导、对社会多元成分接纳的单向垂直命令模式， 而是多元主体，在公开、公正、开放的原则下公平参与公共事务。在现有的制度 空间里，通过民主协商机制的创新和各利益主体的有序参与，社区政党、政府行 政部门、业委会以及物业管理公司可以对某些共同关注的公共利益或公共事务进 行协商、对话与合作，以期达成共识，最终实现民众的意志，达到有效治理的目 标。 4 、核心概念的界定和解析 4 1 民间自治组织 民间组织在国际上又称为非政府组织( n g o ) 、非赢利组织( n p o ) ，公民 社会、第三部门等。关于n g o 的定义，最为流行的是美国约翰一霍普金斯大学 萨拉蒙教授提出韵所谓五特征法，即将具有组织性、非政府性、非营利性、自治 性、志愿性等5 个特征的组织界定为n g o 。其中非政府性和非营利性被公认为 n g o 的基本特征，组织性被视为一个基本前提。王名则认为：定义中国n g o 需 要满足的基本条件是：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系 的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱 到，需要客观而动态地加以观察和理解。 作为公民社会主要载体的民间组织有 三个显著的特点，首先应当是非官方性的，是出于保护和促进自身利益或价值的 社会成员自愿结合而成以民阊鲍形式出现，不代表政府或者国家的意志；其次， 它们应当具有独立性，拥有独立的组织机构、管理机制和资金来源，在政治地位 上、社会公共参与上都是独立于政府体系之外的；第三是自愿自主性的，它们的 叠刘晔：公共参与、社区自治与协商民主对一个城市社区公共交往行为的分析复旦学报( 社会科 学版) 2 0 0 3 年第5 期。 o 参见王名、贾西津：中国n g o 的发展分析，管理世界，第8 期。 7 成员应当是完全出于自愿的参与，而不是受外力强迫的，应当有自主选择的权利。 民间组织或公民社会组织( c i v i lo r g a n i z a t i o n so rc i v i ls o c i e t y o r g a n i z a t i o n s ) 是公民社会的主体。所以，人们常常简单地将民间组织直接等 同于公民社会。 本文所指的民间自治组织 它是基于中国当前处于一个社会转型期的特定历 史条件下提出的，是指自下而上产生的，即草根型的民间组织。它们与市场经济 的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程相关，是公民有组织地参与经济、 社会乃至公共管理的产物，实行自我管理、自我服务。他们的资源主要来自市场、 社会，合法性资源更多的来自社会与市场。在社区属于民间自治组织的主要是业 主委员会，如今它们在社区治理结构中的地位日益重要。有学者运用“政府选择” 和“社会选择”两种模式来分别解释居委会产生和业委会的发育。当然这种划分 并非绝对，在从计划到市场的转型时期，政府官办和社会自主选择两种动力往往 同时并存，在活动的过程中，两种类型的n g o 也会相互融合，呈现出“官民二 重性”的特征，这就意味着民间组织的行为受到“行政机制”和“自治机制”的 双重支配，也同时依赖“体制内”和“体制外”的双重渠道去获取资源，还必须 同时满足社会和政府的“双重需求”。 4 2 业主委员会和居民委员会 上海市居住物业管理条例的第二章第六条界定，“房屋的所有权人为业 主。”该条例规定的业主在物业管理活动中享有十项权利，其中三条规定业主有 权：“参加业主大会会议，行使投票权；选举业主委员会委员，并享有被选举权； 监督业主委员会的工作；”第八条规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。 业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权 益。”第十条规定；“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县 人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员 会。”第十五条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责： ( 一) 召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况：( 二) 代表业主与业主大 会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；( 三) 及时了解业主、物业使用人的 意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；( 四) 监督业主公约 的实施；( 五) 业主大会赋予的其他职责。”第十六条规定：“业主委员会应当自 选举产生之日起3 0 日内，向物业所在地韵区、县人民政府房魄产行政主管部门 备案。1 1 ”由此来看，业主委员会在法律上的地位还没有被明确界定，但是， 。本文中，我们把中国的民间组织分成两种类型：一是自上丽下产生的。即官办型。它们在相当程度上是政 府改革和政府职能社会化的产物：二是自下面上产生的，即草根型的。为突出它的自治性，笔者采用了民 问自治组织这个概念。 “参见2 0 0 3 年9 月1 日起施行的上海市居住物业管理条例) 的第二章：业主及业主大会。 8 从理论上来讲，业委会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的 组织。因此，本文将业委会定义为：由业主代表大会选举产生，在物业管理区域 内代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益，并代表全体业主对物业实 施自主管理的特殊的群众自治组织。 居民委员会相对业主委员会而言，它在法律地位和制度设计上都比较明确。 根据我国宪法第1 1 1 条的规定：城市按居民居住地区设立的居民委员会使基层群 众性自治组织，居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举，居民委员会同基 层政权的相互关系由法律规定，居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等 委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会 治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。 城市居民委员会组 织法强化了居民委员会的自治内涵，将居委会定义为进行自我管理、自我教育、 自我服务的基层群众性自治组织。作为基层群众性的自治组织，居民委员会的职 能和任务主要涉及三个方面：一是公共服务职能，即办理公益事业、调解民间纠 纷、维护社会治安；二是民意表达职能，即“向人民政府或者它的派出机构反映 居民的意见、要求和提出建议”；三是政府协作与政治整合职能，即“宣传宪法、 法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民旅行依法应尽的义 务，协助人民政府或者他的派出机关做好与居民利益相关的公共卫生、计 划生育、优抚救助、青少年教育等项工作。”居委会与政府及其派出机构的关系 是工作协助和业务指导的关系，即居民委员会有义务协助政府及其派出机关开展 工作，政府及其派出机关对居委会的工作给与指导、支持和帮助。政府部门需要 居民委员会及其下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区政府及其派出机 关同意并统一安排。居委会早在建国初期就已经存在，并在城市的基层政权建设 过程中发挥着举足轻重的作用，但是，在现实的权力关系网络中，居委会的功能 定位却始终是比较模糊的，可称之为“准行政组织”。 4 3 治理和参与式治理 英语中的治理( g o v e r n a n c e ) 一词原意是指控制、引导和操纵。9 0 年代以 来，西方学者，特别是政治学者和社会学家，对治理一词作了许多新的界定。其 中最具代表性和权威性的定义是由全球治理委员会提出的，该委员会于1 9 9 5 年 发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，对治理作出了如下界定： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是 使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括 有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非 正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是 垃在现行的体制下，居委会实际上承担了许多政府的行政职能，相当于街道( 镇) 的派出机构，所以在这里 称作“准行政组织” 9 一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括 私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”治理( g o v e r a n c e ) 与 统治( g o v e r n m e n t ) 在词面上看很相近，但是其实际含义确有很大的不同。治理 理论的主要创始人之一罗西瑙( j n r o s e n a u ) 在其代表作 没有政府统治的治 理和( 2 1 世纪的治理等文章中指出“与统治不同，治理指的是一种有共同 的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力 量来实现”。“罗茨认为：治理意味着。统治含义有了变化，意味着一种新的统治 过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。” 参与一直是政治学研究的核心概念，政治参与也被视为是政治民主的基本形 式。虽然，不同的学者对治理有不同的解释，但是，他们给出的定义中都有不同 程度的“参与”参与式治理的概念比传统的代议制民主的概念在外延上更为广 泛，它是倡导一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号，除 了直接从某一政策获益的个人之外，更应包括广大的公众群体。因为目前的公民 社会和法律制度设计等现实基础尚未完善，较之以“公民治理”的概念，参与式 治理的内涵还仅仅限于分权或授权型的参与。在中国，参与式治理的提出一开始 就与中国城市社区建设密切相关，也是现代民主在当代中国的实践形式。有学者 提出：“参与式治理是一种新型城市社区管理体制，强调社会组织和公众个人参 与社会和社区的管理过程，发展政府、企业、社会团体及公民各主体间的多元参 与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众，社会团体及公 众多元主体参与的现代城市基层管理体制。” 没有届民参与就谈不上参与式治理。相对于传统的单位制社会管理体制的权 力集中、资源垄断、管理封闭以及权力运作的单向性，参与式治理有着完全不同 的特征。它所强调的不是单一的政府或正式组织的管理，更重视各种非政府、非 正式组织；他强调的不是政府权力的一元化或垄断，而是社会管理的权力中心的 多元化和各种社会团体、组织和个人都参与管理的过程并进行分权再分配；它否 定社会管理及权力运用的自上而下的单向性，而是强调政府与社会各种权力的互 动；它在承认政府管理的必要性和必然性的同时，更强调社会的自主和自治。从 国内外地方治理中的居民参与发展历程来看，可以分为三个层面：一是政治领域 的参与；二是社区公共事务的参与；三是公共政策制定与执行中的参与。 ”全球治理委员会：我们的全球伙伴关系 ，第2 3 页，牛津大学出版社，1 9 9 5 转引自治理与普治， 第4 页，俞可平主编，社会科学文献出版社，2 g 0 0 年。 “罗西瑙( j n r o s e n a u ) ：投有政府统治的治理，1 2 1 世纪的治理转引自治理与善治，第2 页。俞 可平主编，社会科学文献出版社2 0 0 0 年 ”罗茨：新的治理，转引自治理与善治，第3 页，俞可平主编，社会科学文献出版牡，2 0 0 0 年 ”王敬尧：参与式治理：中国社区建设实证研究，第3 页，中国社会科学出版社，2 0 0 6 年。 1 0 5 、本文的研究方法和结构安排 本文以实证研究的方法，以参与式治理的构架为起点，通过案例的分析，对 业委会的发育和发展以及业委会与物业公司、居民委员会之间的政治互动及其对 城市社区治理结构的实际意义展开论述。在结构安排方面，本文拟先给出上海市 w 社区内一个纯商品房住宅小区的业委会发展过程中的典型事件，然后从理性选 择一制度主义的角度对个案进行多层次的剖析，分析业委会的发展对社区治理结 构、制度运作模式的影响等方面的意义，由此探讨现代中国社区治理的理想图景。 第一章参与式治理的现实基础 1 、营造社区 德国社会学家滕尼斯于1 8 8 7 年出版的“c o u n i t ya n ds o c i e t y ”，即“社 区与社会”中最早引入了社区概念。他认为社区是指由具有共同习俗和价值观念 的同质入口组成的关系密切、互相帮助的人性化团体；与社区相对应的社会则是 具有不同习俗、价值观念，靠契约维持关系，彼此有分工的异质性人口组成的。 社区主要强调人际之间的休戚与共的关系，是持久的和真正的共同生活。“著名 的芝加哥学派将社区作为连接环境和人的生活方式的概念，用以表明城市生活的 独特性，从而带来了所谓的“城市社区”( u r b a nc o m m u n i t y ) 在现代社会的重新 发现。他们同时在两种意义上使用社区概念：一种是把社区作为生态的单位，指 “占据了一块被或多或少明确的限定了的地域上的人群汇集”，另一种是将社区 作为一个确实存在的社会实体加以插述。在这两种概念的碰撞下，社区概念在增 加了区位含义之后成为专门的地域性社会研究工具。二战之后，政府开始注意到 社区本身对于解决国家和城市层面存在的各种经济和社会问题的重大作用。联合 国在对发展中国家的援助中发现，依靠外力推动当地政府规划和发展难以奏效， 开始强调利用社区本身的力量。一些学者认为，社区是界与私人领域和国家领域 之间的公共领域，我们正处在一个非人性化的大众社会，在这么一个异化的社会 里，为了寻找回归的感情依托，人们重新重视社区”。社区不完全是一个人为的 概念，而强调是一个带有自然生长和发展性质的社会生活体系，是有一些居住在 一个特定地域内的家庭建立的一种社会文化体系，这些居民利用这体系在彼此 间建立联系，以解决由于居住在一个可界定的疆域内不可避免产生的带有共同性 的问题，满足共同的需要。 在我国，费孝通等学者第一次将c o m u n i t y 译成“社区”，并逐渐成为我国 研究领域的通用术语。直到2 0 世纪8 0 年代后期，随着改革开放和市场经济的建 立，以单位为社会基本组织形式的社会结构被逐渐打破，民政部1 9 8 6 年开始在 官方话语中引进“社区”概念，随后几年在各城市的街道( 镇) 和居委会等基层 组织的基础上开始逐步营造社区，建设和管理社区。旨在以社区建设为切入点， 强化城市基层社会的管理，加强城市基层政权和群众自治组织的建设。 中华人 民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中提出：“推进社区建设是 新时期我国经济和社会发展的重要内容。要坚持政府指导与社会参与相结合，建 立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制和运行机制。加强社区组织和队伍 建设，扩充社区管理职能，承接企业事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和 滕尼斯：社区与社会，林荣远译，商务印书馆1 9 9 9 年出版，第5 4 页。 m 丹尼尔贝尔：意识形态的终结，转引自常铁威，新社区论，中国社会出版社，2 0 0 5 年，第3 1 页。 1 2 服务职能。”1 9 9 6 年上海市召开首次城区工作会议以来。逐步确立了“两 级政府，三级管理，四级网络”的城市管理新体制”，给城市社区基层政权管理 体制改革指引了方向。这一体制调整所带来的社