（公共管理专业论文）基于课题制的军队院校科研经费管理研究.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 摘要 课题制的科研管理模式实施几年来，我国科学研究工作取得了明显的进展，但 我军队院校在这一管理体制的具体实践和操作中仍存在着许多问题和不完善的地 方，在课题制框架下，如何加强军队院校科研经费管理，以最大限度保证项目资助 方、承担人及其单位的合理利益：如何建立完善科研经费管理模式，将有限的科研 经费资源合理配置、科学管理，从根本上提高军队院校科研工作效益，仍有待研 究解决。 论文对军队院校科研经费管理的过程、作用和管理模式进行了研究，在对比 传统科研经费管理模式的基础上，重点分析了课题制管理模式的演化、概念、内 涵、特点及其管理方法和理论模型，并将模型扩展到多阶段的情形。通过专家访 谈、问卷调查、资料学习等方法，详细分析了军队院校课题制科研经费管理模式 的特点、现状和在院校教学、科研中心工作中发挥的作用，对当前军队院校科研 经费管理中存在的突出问题和原因进行了深入分析，并针对这些问题，从明确项 目负责人责权利来加强科研项目组织；利用制度保证科研管理职能部门有效配合： 制订和建立较为完备的科研经费管理制度；严格规范经费的规划、预算、控制与 评估等方面提出了相应的对策和建议。 主题词：课题制军队院校科研经费管理 第i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕_ - t t ( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t t h es c i e n t i f i cr e s e a r c hh a s g o to b v i o u sd e v e l o p m e n ti nc h i n a , a f t e r t h e a d m i n i s t r a t i v e p r e s c r i p t i o n o ft h es t a t es c i e n t i f i cr e s e a r c h p r o j e c t s ( a p s c r p ) c a r r y i n gi n t o e x e c u t i o nf o rs e v e r a ly e a r s h o w e v e r , t h e r ea r em a n yp r o b l e m sa n d i m p e r f e c t i o n , w h e nc a r r y i n go u tt h i sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi nm i l i t a r ys c h o o l s o nt h e f r a m eo fp r o j e c t - b a s e da d m i n i s t r a t i o n ，t h e r ea r el o t so fu n r e s o l v e dp r o b l e m s ，j u s tl i k e , h o wt oi m p r o v eo ns c i e n t i f i cr e s e a r c hp r o j e c tm a n a g e m e n to ff u n d si nm i l i t a r ys c h o o l ， t oe n s u r et h er e a s o n a b l eb e n e f i t o f p r o j e c tb e n e f a c t o r , u n d e r t a k e ra n dt h eu n i t ? a n dh o w t oe s t a b l i s ht h ep e r f e c tm o d eo fs c i e n t i f i cr e s e a r c hp r o j e c tm a n a g e m e n t ，t os c h e m ea n d m a n a g et h el i m i t e ds c i e n t i f i cr e s e a r c hf u n d ss o u n d l ya n ds c i e n t i f i c a l l y 讹sp a p e rr e s e a r c hp r o c e s s ，e f f e c ta n dm a n a g em o d eo fs c i e n t i f i cr e s e a r c h p r o j e c tm a n a g e m e n to ff u n d si nm i l i t a r ys c h 0 0 1 o nt h eb a s i so fc o n t r a s t i n gw i t h t r a d i t i o n a lf u n d sm a n a g em o d e ，t h e s i sa n a l y s e st h ee v o l v e m e n t ，c o n c e p t i o n ，m e a n i n g , c h a r a c t e r i s t i c ，m a n a g em e t h o da n dt h e o r e t i cm o d e lo fp r o j e c t b a s e da d m i n i s t r a t i o n m a n a g em o d e ，a n de x t e n dt h em o d e lt ot h em u l t i p h a s ec a s e a n a l y s e st h ec h a r a c t e r i s t i c ， a c t u a l i t ya n de f f e c to ft h ep r o j e c t b a s e da d m i n i s t r a t i o nm a n a g em o d ei nm i l i t a r ys c h o o l ， t h r o u g he x p e r ta c c e s s i n g , q u e s t i o n n a i r ei n q u i s i t i o na n dd a t as t u d y i n g a n a l y s e st h e c u r r e n td o m i n a t i n gp r o b l e m sa n dc a u s a t i o ni ns c i e n t i f i cr e s e a r c hp r o j e c tm a n a g e m e n to f f u n d si nm i l i t a r ys c h o o l ，a n dg i v e sc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r ea n da d v i c eo ns e v e r a l a s p e c t s ，f i r s tc o n f i r m i n gt h er e s p o n s i b i l i t y , r i g h ta n db e n e f i tf o r t h ep r i n c i p a lo fp r o j e c t s ， s e c o n du s i n gt h ei n s t i t u t i o nt oe n s u r ee f f e c t i v ec o o p e r a t i o no fs c i e n t i f i cr e s e a r c hp r o j e c t m a n a g ed e p a r t m e n t s ，t l l i r ds t r i c t l yr e g u l a t i n gt h el a y o u t ，b u d g e t ，c o n t r o la n de v a l u a t i o n o fs c i e n t i f i cr e s e a r c hf u n d s k e yw o r d s ：p r o j e c t - b a s e da d m i n i s t r a t i o n m i l i t a r y s c h o o l st h e m a n a g e m e n to fs c i e n t i f i cr e s e a r c hf u n d s 第i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕7 7 ( m p a ) 学位论文 表目录 表3 1 美国著名研究型大学研究项目的间接费用占直接费用的比例2 2 表3 2 斯坦福大学的条件及管理费用比例2 3 表4 1 各类项目经费占科研经费比例及立项通过率比较2 9 表4 2 科研项目成本构成比例2 9 第1 i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕q - ：( m p a ) 学位论文 图目录 图2 1 军队院校科研项目管理过程6 图2 2 军队院校科研经费管理过程8 图4 1 军队科研经费成本构成2 6 图4 2 调查方法2 7 图4 3 问卷参与者基本情况2 8 图4 2 经费与项目并行管理模式3 3 图5 1 经费与项目统一管理模式4 l 第页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目 学位论文作者 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目 学位论文作者 作者指导教师签名：亟! 拯日期：神艿年2 月9 - 日 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- t z ( m p a ) 学位论文 1 1 1 选题的背景 第一章绪论帚一早瑁下匕 1 1 选题的背景及意义 随着科学技术，特别是军事高技术的不断发展，武器装备的技术含量和信息 化程度空前提高。从成本上计算，电子信息装置在武器装备系统中所占比例，坦 克和装甲车已达2 0 2 5 ，军舰达2 5 3 0 ，战斗机达3 0 3 5 。导弹达 4 0 - 4 5 ，侦察机、预警机、电子战飞机、巡航导弹和军用卫星等更高达6 5 以 上。从单价来看，二战时一架p 5 1 战斗机的价格不过五万美元，而今一架f 2 2 战 斗机的造价高达1 2 亿美元( 不含研制成本) ，b 2 隐性轰炸机的价格更是达到惊 人的2 2 亿美元”。从历史的纵向来看，随着武器装备单价的飙升，军费构成中武 器装备费用的比例不断上升，而人员费的比例则不断下降。例如，在古罗马时期 的第一次布匿战争期间，马匹、军械、行李、粮食运输和战船与运输船的耗费( 装 备费用) 占全部军费的比例只有1 8 5 ，而到今天，美国军费中装备费占军费的 比例已经超过7 0 ，而且这一趋势仍在发展之中”。 随着装备费用的不断提高，世界各国用于装备研发的费用也水涨船高。我国 的科研经费虽然不多，但用于装备研发的科研经费也呈逐年递增之势。作为军队 科研经费主要使用者的军队院校使用科研经费的效率将对我国武器装备现代化和 我军现代化建设有重要的影响。计划经济时代，我国科学研究活动严格纳入国民 经济计划，开展研究工作所需要的经费通过国家科学事业费或专项科研经费形式 划拨，管理上属于大锅饭性质，在科研计划立项和执行过程中未能充分体现成本 预算及核算概念。随着市场经济体系的逐步建立和完善，我国各类研究计划开始 尝试合同制管理，并逐步走向了课题制管理。课题制是国际上普遍采用的一种有 效的研究与开发活动组织形式，是按照公平竞争、择优支持的原则确立科研课题， 并以课题为中心、以课题组为基本活动单位进行课题的组织、管理和研究活动的 一种科研管理模式。有别于传统的以单位为中心的计划任务管理模式，课题制更 适合科学技术发展规律和市场经济的要求，可以提高资源配置的效率，充分发挥 科技人员的创新潜能。 对于我军院校的科研经费管理而言，符合市场经济条件的课题制管理方式发 挥了很大的作用。但是，由于我国的课题制科研管理模式起步不久，军队院校科 研经费的课题制管理更是处在探索阶段。因此，不可避免地存在一些问题，浪费 了我国有限的国防科研经费，降低了军队院校科学研究的效率。 第1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 1 2 选题的意义 市场经济条件下，我国军队院校科研经费的管理发生了很大变化。课题制成 为科研经费管理的主要方式。论文研究对于在有限的国防科研资源内提高我国国 防科研水平具有非常重要的意义，主要体现在： 首先，提高我国军队院校科研经费管理效率是社会对于国防科研事业的现实 要求。按照经济学观点，广大纳税人缴纳一定的税金购买国防这一公共产品，而 提供者就要按照纳税人的要求提供高质量的国防，军队院校科研经费的管理事关 国防科技事业的建设，也事关国防事业的建设，因此，军队院校必须对科研经费 实行高效率的管理。 其次，与发达国家相比，我国的科研费用资源有限，用于军队院校的科研经 费更是欠缺。可以说，经费不足是我军院校科研活动长期存在的问题。为了搞好 军队科研工作，充分利用好现有资源就成为提高我军院校科研水平的一个重要手 段。 最后，课题制是一种符合市场经济规律的科研经费管理方式。这种管理方式 在我国还处于探索发展阶段，值得深入研究。长期以来，我国军队院校的科研活 动都按照计划经济的模式进行管理，产生了只讲投入，不讲投入与产出的效率的 现象。这种现象严重制约着我军院校科研事业的发展。因此，提高军队院校科研 经费使用效率成为管理改革的主要目标。探讨课题制下的军队科研经费管理模式 既是我国科研经费管理模式转型的要求，又是发展我国国防科研事业的必经之路。 然而，由于课题制在我国的发展时间不长，军队院校的科研经费管理的计划性又 较强，所以，对于课题制如何应用于军队院校科研经费管理的理论研究并不多。 因此，无论在理论上还是在实践上开展基于课题制的我军院校科研经费管理研究 都具有重要意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内相关研究现状 课题制实施前，国内的文章大多强调体制的转型背景下，如何以市场经济的 原则对科研经费进行管理。1 9 9 3 年，张冰指出我国科研体制具有明显的政府主导 性，因而从政府角度，科研经费管理思想主要强调计划的执行和财务管理水平。田 昭明指出大学关于经费管理的研究主要集中在会计核算方面，其经费管理的思路是 从控制日常开支入手强调过程管理。1 9 9 4 年，关开澄曾提出单独设立科研财务或 强化系级财务的设想。2 0 0 1 年，科技部、国家计委、财政部、经贸委联合发布了 关于国家科研计划实施课题制管理的规定，之后的研究多以在课题制模式下 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕+ ( m p 舢学位论文 科研经费管理如何开展为主。2 0 0 3 年，刘波研究了我国科研经费管理模式的演变， 并对美国重要大学的科研经费管理情况进行了研究，提出了改善我国科研经费管 理状况的建议。作者认为，为贯彻执行课题制管理原则，实现科研项目资助方、 承担人以及学校三方利益的最大化，大学必须抓住经费预算这个关键，特别是做 好人员费和间接费用内涵和量度的调研工作，制定资助方认可的符合学校运行情 况的各类经费预算比例，并积极促使政府授权批准这一预算比例。2 0 0 4 年，谭晓 宁从科研计划项目的立项机制和高校科研项目组织管理两个方面对当前实行课题 制管理存在的问题进行了分析，并提出了改进建议。2 0 0 6 年，徐红宇对建立和完善 科研经费管理制度，加强成本核算，防止科研资金与资产流失，以有效的激励机 制促进科技成果产业化，提高科研经费的使用效益做出了探讨。湛毅青、向容研 究了我国高校科研管理费规定及执行问题，并认为，科研政策不科学是导致科研 管理费出现问题的主要原因，指出要想从根本上解决这些问题，应该尊重科学研 究的规律，结合高校的实际情况，科学管理科研经费。刘毅荣则对课题制下的科 研经费管理现状进行分析，通过横向比较得出高等院校在经费管理上的先进经验 和不足之处，并尝试在遵循科研管理规律的基础上，探索管理体制上更为有效的 形式。同年，朱莉通过对军队院校科研项目经费管理体系和运作流程的研究与分 析，为院校科研项目经费管理提供了一套科学合理的总体思路。 1 2 1 2 国外相关研究现状 国外在科研经费管理方面既有理论文章，又有丰富的实践经验。相比而言， 由于美、英等国的科研经费管理发展较早，制度完善，所以其实践方面内容更为 丰富，值得借鉴。本文的完成过程中，主要借鉴了美、英两国的科研经费管理经 验。美国实行项目制的科研经费管理模式，负责人在制定科研项目申请之时就将 人员费、差旅费以及学术交流等费用囊括在了科研项目经费预算中，由科研机构 统一汇总、拟定和安排”1 。研究费占研究经费中绝大部分，其次为人员费。英国的 科研经费管理通常由项目负责人具体实施，但是支出项目受到项目委托方和机构 财务管理规定的制约。 国外军队院校科研经费管理有三个方面的特点。第一，委托方在课题申请阶 段就要求研究方将所有费用列入预算。课题申请一旦得到批准，预算就成为经费 支出的依据。第二，由于科研经费的使用需要经手多个部门、历时较长。所以， 国外科研经费管理注重建立经费管理监督机制，杜绝从项目经费中重复列支人员 经费。基本上按照政府宏观监督，主管部门日常监督、研究机构内部控制、审计 部门事后监督的原则实现科研经费的全过程监督。第三，完善科研经费管理制度。 为提高科研经费管理水平，许多国家都建立了相应的法规体系。比如，美国订立 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- 1 7 ( m p a ) 学位论文 了总监察长法、单一审计法、联邦会计和审计法、 政府公司控制 法、和政府管理改革法( 1 9 9 4 ) 等。日本的科技部门出台了关于防止公 共研究费不正当使用的共同指导方针，文部科学省出台了研究机构的公共研 究费的监管指导方针( 实施准则) 等规定”。 1 3 论文研究的基本思路及方法 1 3 1 论文研究的基本思路 文章总体上采取了由问题到理论，由理论到实践的基本思路。首先，我们在 第二章描述了军队院校科研经费管理的过程和作用，主要论述了如何划分军队院 校科研经费管理的过程，在各过程中科研经费管理发挥了何种作用。接着，在第 三章论述了为了发挥科研经费管理的作用，军队院校科研经费管理采用了哪些管 理模式，如事业费( 单位法人) 管理模式、课题制管理模式，探讨了课题制管理 模式的演化，课题制的具体内涵、特点、管理方法( 政策) 、并用委托代理理论 研究了两阶段的管理模型，并进行了将其推广到多阶段的讨论，同时介绍了国外 的科研经费管理模式和值得借鉴的先进理念。之后，我们在第四章研究了现阶段 我军院校科研经费管理模式，通过考察、问卷、查阅相关文献等多种手段的调查 研究，获得在采用课题制管理科研经费的实践中，这种模式发挥的作用和面临的 突出问题，分析了这些问题出现的原因和造成的影响。最后，在第五章针对出现 问题的原因，提出了一些具体措施和对策来克服这些问题。 1 3 2 论文研究的主要方法 科研经费管理贯穿科研活动的始终，从调研立项阶段的预算，到项目执行过 程中的各种开销，再到项目结题的经费决算，都与科研经费管理密不可分。科研 经费管理要达到，而且必须达到多赢格局。具体表现在，委托方通过项目实施期 望其投入的经费从理论和实际上得到最大回报，也就是最合理地完整使用经费； 项目承担人期望通过项目的实施获得学术提升和个人增收；项目执行单位则希望 获得学术声誉及其对人才培养支出的补偿。 在此过程中，本文采用了以下方法： 1 ) 实证分析的方法 在哲学上，实证主义是指将观察或实验作为正确知识的来源或者判定知识真 伪的标准。而在经济学的语境中，实证分析是指不包含价值判断的基于事实的分 析和研究，旨在回答“是什么或者“为什么 ，而并非提供“怎么办 的建议 或者答案。在课题制的理论与模型中本文进行了某种程度上的实证研究，一方面 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 从某种假定出发展示了符合某种逻辑的结论。另一方面，也通过数据说明道理和 事实。 2 ) 调查研究的方法 本文不但通过查阅文献、请教他人的方法了解国内外科研经费管理的有效经 验，还通过散发调查问卷等途径，用数据统计的方法分析现阶段我国军队科研经 费管理状况。在研究我军院校科研经费管理现状时，组织相关专家，充分地让专 家自由地发表个人观点，并与专家进行意见间的相互反馈。在调查过程中，采用 数理统计方法对专家的意见进行处理，使定性分析与定量分析有机地结合起来。 经过二至三轮问卷调查，使专家的意见逐步取得一致，从而得到对多项事物和方 案符合实际的结论判断。 1 4 论文的创新点 本文的主要创新点在于： 第一，系统研究了军队院校科研经费管理的过程、作用和管理模式，在对比 传统科研经费管理模式的基础上，重点分析了课题制管理模式的演化、概念、内 涵、特点及其管理方法和理论模型，并将模型扩展到多阶段的情形。 第二，通过专家访谈、问卷调查、资料学习等方法，详细分析了军队院校课 题制科研经费管理模式的特点、现状和在院校教学、科研中心工作中发挥的作用， 指出了当前军队院校科研经费管理中存在的突出问题，并对问题的原因和影响进 行了深入分析。 第三，针对当前军队院校科研经费管理中存在的突出问题和原因，从明确项 目负责人责权利来加强科研项目组织、利用制度保证科研管理职能部门有效配合、 制订和建立较为完备的科研经费管理制度、严格规范经费的规划、预算、控制与 评估等方面提出了相应的对策和建议。 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章军队院校科研经费管理的过程与作用 2 1 军队院校科研项目管理的过程 我国的科研活动的组织管理形式一直在不断地探索改革，科学基金制、合同 制和公开招标等管理措施，正在或已经发挥了良好的作用。我国军队院校目前主要 实施的是以过程管理为主导的科研管理方式。过程管理模式是对科研项目立项、 项目实施与经费管理、监督与检查、结题验收等几个科研环节的具体过程进行管 理嘲。其主要内容如图2 1 所示： 图2 1 军队院校科研项目管理过程 科研项目立项阶段是院校科研管理部门、财务部门和有关人员提交投标文件 即项目申请书，归口部门按照有关规定进行开标和评标、确定中标人并与其签订书 面项目合同的过程。在这个阶段，院校科研管理部门在科研管理中充当重要角色。 具体职责表现为组织项目申报；加强委托方、项目承担单位和项目承担人之间的 联系，发挥“桥梁 作用；审查项目申请书，使之符合招标精神和要求；组织内部 评审遴选项目，提高中标率；加强预算管理，初步审核经费预算；签订项目合同， 明确各方责权利。 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( i v l p a ) 学位论文 项目实施与经费管理阶段包括项目的j = 展和控制两个方面。项目中标后，项目 责任人要按照项目任务书确定的时间、步骤、技术路线等内容组织实施。项目责 任人对项目执行过程中发生的技术路线或主要研究内容调整、项目组主要研究人 员变动以及其它可能影响项目顺利完成的重大事项要及时向归口部门报告，并按 各科研计划管理办法规定的程序报批。这个阶段，院校科研管理工作主要表现在在 项目开展过程中，提供项目任务书或项目合同中确立的对项目的各种支持条件， 提供项目进展报告；对委托的项目或子项目进行成本核算，对其一切经费开支进 行监督，负责项目经费的财务管理和会计核算，审批仪器设备购置、费用支出等。 监督与检查阶段就是对项目研究的正常开展进行检查、监督和控制。院校科 研管理和财务部门通过全过程、全方位的跟踪反馈与监督检查机制，了解执行情 况，及时反馈问题，寻求解决办法，确保项目按计划顺利进行。贯穿整个阶段的 工作表现形式是项目检查报告。在实际工作中，执行、检查、反馈过程往往要周 而复始循环多次，直到实现立项阶段提出的要求。 结题验收阶段院校科研管理部门的工作主要涉及到项目的结题评估、成果推 广转化等。院校应配合项目委托方做好结题项目的验收鉴定，对科研成果主要包 括发表的论文、专著、专利及各种科技成果奖励做出评估。项目技术成果验收与 固定资产验收以及财务决算同步进行，加强固定资产管理，明确资产所有权归属。 项目组还要写出项目结题报告，对项目研究计划的执行、遇到的困难、解决的方 法、成功的经验、存在的不足等进行总结，以便于推广经验、吸取教训，为后续 的科研管理工作提供基础。贯穿于该阶段的成果是项目成果报告和项目结题报告。 2 2 军队院校科研经费管理的过程和作用 军队科研项目经费，是指军队科研项目形成全过程所耗用的各种费用的总和 f 6 l 0 项目经费管理是指在项目的具体实施过程中，为了保证项目完成所花费的实 际费用不超过其预算费用而展开的项目的经费估算、经费预算编制、经费过程控 制和结项后经费评价等方面的管理活动”。 科研经费管理贯穿科研活动的始终，从调研立项阶段的预算，到项目执行过程 中的各种开销，再到项目结题的经费决算，都与科研经费管理密不可分。科研经费 管理要达到，而且必须达到多赢格局。具体表现在，委托方通过项目实施期望其投 入的经费从理论和实际上得到最大回报，也就是最合理地完整使用经费：项目承担 人期望通过项目的实施获得学术提升和个人增收：项目执行单位则希望获得学术 声誉及其对人才培养支出的补偿”。科研经费管理在这一多赢格局的实现过程中起 着非常重要的作用。按照科研项目管理过程，经费管理的过程主要分为经费指标 第7 页 国防科学技术人学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 确定、经费预算、经费管控、经费决算评估等环节。将有限的科研经费资源合理 配置，管好、用好、监督好科研经费的使用，不但可以保障科研项目的研究进展， 而且可以通过经费管理这一杠杆，带动项目研究，最大程度地发挥项目研究的社 会和经济效益。 2 2 1 军队院校科研经费管理的过程 军队院校科研经费管理过程如图2 2 所示： 图2 2 军队院校科研经费管理过程 经费指标确定是在分析影响军队院校科研经费总量主要因素的基础上，综合 考虑高校科技工作基本要素，以各项收支计划为基础，体现其主要的资金来源， 并对学校各项科研资金进行合理的分配，将全部资金纳入学校总体科研计划的轨 道，根据需求制订合理的近期科研经费目标、年度科研经费计划。以保证学校重 点科研事业的发展，全面实现院校总体财务平衡。 科研项目立项阶段的关键是合理制定项目预算，经费管理的重点是以经费预 算规范项目申报。具体过程依次为拟制预算控制指标方案、编制分项预算草案、 形成正式分项预算。所谓合理制定预算就是实事求是地根据项目实施的需要核算 课题成本，明确经费来源和经费开支预算。经费来源预算包括用于同一课题的各 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕_ - k ( m p a ) 学位论文 种不刚渠道的经费。经费开支预算的编制要全面真实地反映获得预期成果所必需 的项目直接成本和间接成本，根据合理的预算体系及预算标准，确定科研经费预 算中直接费用和间接费用的合理内涵，确定各项经费的具体量度和比例。由于军 校项目研制的特殊性，经费多数是由国家及军队拨付的，因此在经费预算上还应 充分考虑寿命周期内各阶段经费来源和有关军校科研项目经费计价的规定。 经费管控是对项目经费的执行及控制、调整、成本核算及检查监督。课题实 施阶段的经费管理是预算的执行和延续，其主要依据是国家和军队财务会计政策 和课题合同对经费使用的具体规定。这其中包含配套的采购管理模式及事业部门 与财务部门协作管理模式。 结题验收阶段经费管理的主要内容是经费决算及评估。主要内容就是在技术 层面上编制决算报告，根据项目财务决算结果的管理政策和评估系统对科研经费 的投入效益进行评价，合理分配结余经费。 2 2 2 军队院校科研经费管理的作用 科研经费是保证科研项目顺利进行必不可少的条件之一。科研经费的管理是 高校科研管理的主要内容之一。科研经费管理是否科学，科研经费使用是否合理 直接影响着科研的质量和科研的水平，影响着科研人员的积极性和学术风气的形 成及人才的培养质量，最终影响着投资效益的提高。科学、有效的管理，充分地 利用有限的经费可以最大限度地提高科研投资效益。 科研经费经费指标确定在性质、内容和管理要求上都区别于单位预算，它是 为了适应对各项资金进行宏观控制和计划管理的要求，实行的一种资金管理形式， 从而使事业和财务协调发展，使有限资金发挥更大效益。科研经费指标确定的作 用在于：首先，为制定和实现科研发展决策提供财力平稳的依据。通过科研经费计 划，可以分析、判断确定科研发展的总规模是否和资金的总规模相适应，规定的 各项经济和科研发展指标是否有可靠的资金来源等，从而避免和防止经济决策发 生失误。其次，实行科研经费计划可以统筹安排预算资金，充分挖掘资金的潜力， 合理分配和节约使用资金，保证科研计划各个方面的协调发展。最后，编制和执 行科研经费计划，可以观察和分析科研资金的运动规律，以及它与科研及其他方 面的内在联系，以便发现问题，采取措施及时加以解决。 合理的经费预算不仅能够保证项目研究的顺利进行，而且降低了经费管理的 难度，减少了项目研究中出现的问题，为申报获准后的项目管理奠定良好的基础。 我们在管理中经常发现，出现问题较多的课题，也是经费预算不合理的课题。项 目超支、项目经费不足经常是项目不能按时完成的原因。因此，着重强调预算合 理的重要性，既反对不着边际的漫天要价，也反对低报预算、以降低项目研究质 第9 页 国防科学技术火学研究生院公共管理硕- z ( m p a ) 学位论文 量为代价作为提高申报成功率的法码；要求申报者的经费预算应该与成果形式相 符，与项目的研究性质相符，与项目研究的持续时间相符。 项目执行过程中经费管控的主要作用是保证资金按照国家、军队有关财经方 针、政策、法规和项目资助方在课题合同中的规定开支，同时要避免项目超支可能 给学校带来的资金风险，建立经费支出的预警机制。经费管理的重点是充分发挥 经费管理的约束功能，以经费管理带动项目管理。要做到经费不挪用、不超用、 不提前支用，保障项目按进度开展研究，确保经费真正用于项目研究。在预算调 整方面，由于预算的超前性和科学研究过程的不可预见性，科学研究难以完全按照 预先设计的计划执行，科研计划的调整在科研过程中客观存在。科研计划的调整必 然要进行经费预算的调整。因此，明确规范的预算调整程序可以使课题预算调整有 章可循，确保项目按计划进展的严肃性。 经费决算及评估可以分析项目研制经费的使用效益，制定结余经费的合理分 配比例能给予课题执行人以相当的激励，从而达到进一步鼓励课题执行人在按照 合同提交成果的前提下实现经费结余的目的”1 。当年对项目进展的评估结果将对下 一年的预算产生影响。会计决算和评估报告中对长期教学、科研活动成果所形成 的资产，特别是以知识产权为主要内容的无形资产的体现有助于科研成果的保护。 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕t ( m p a ) 学位论文 第三章院校科研经费管理模式概述 3 1 经费管理模式概述 为了发挥科研经费管理的作用，院校科研经费管理一直在探索中进行着不断 改革，按照“规范管理、服务科研 的指导思想，转变管理观念，开拓管理新思 路，逐步形成系统的管理方法，积极探索新的管理体制和管理手段。科学基金制、 合同制和公开招标等措施，正在或已经发挥了良好的作用。但从总体上看，这些 措旌还不完善、不配套，一些深层次的问题尚未得到根本解决，还没有形成一个 稳定的制度体系。从根本上说，经费管理是科研管理的核心，并贯穿于科研活动 的始终。科研经费管理模式的科学化、规范化，在科学研究中起着极其重要的作 用。科研经费作为科研过程中强有力的保障条件，研究其使用及管理模式直接影 响到研究过程的有序开展和精品成果的有效产出。 作为以政府为资助主体的科学研究活动的开展及其管理运行体制的制定必须 在现实社会政治经济背景下，依赖于社会财政金融政策和服务体系的建立与完善。 由此，我军院校科研经费管理模式的演变就与我国经济体制的大环境密切联系， 经历了从计划体制到市场体制的变迁。 8 0 年代之前我国处于计划经济时代，科学研究活动严格纳入国民经济计划， 开展研究工作所需要的经费通过国家科学事业费或专项科研经费形式划拨，管理 上属于大锅饭性质，在科研计划立项和执行过程中未能充分体现成本预算及核算 概念。这期间科研经费管理主要基于当时的事业单位财务管理规定进行，并且一 般以法人研究机构而不是课题组为财务核算单位。8 0 年代之后，随着市场经济体 系的逐步建立和完善，国家各类研究计划开始尝试合同制管理，并在此基础上逐 步建立了适用于不同经费资助渠道的项目合同管理规定，该管理规定一般对经费 管理提出了较明确的要求。近年来，这些管理规定在执行过程中又经过不断完善 和修订。 3 2 传统经费管理模式 传统的计划任务管理模式下，科研经费来源都是计划性的，主要来源有由国 家科委根据国家下达的重大科研项目拨给的的科技三项费用；在教育事业费中安 排的高等学校结合教学自选题目的科研经费专款；相关单位委托高等学校进行科 学研究相应拨给的科研经费；高等学校研成果转让和科技服务所得收入，这部分 收入按照规定全部留归学校使用”“。科学研究活动最大的特点是以单位为中心，以 法人研究机构为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动。在管理观念的制 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 约下，科研项目的管理程序及组织结构等方面都存在不能适应经济体制改革的内 容。例如，科研项目以计划任务的形式下达，不利于资源优化配置；科研项目管 理程序模糊不利于进行阶段性成果评审：职能式的组织结构设置使得课题负责人 权力范围不明确、课题组成员权责不分、人员流动性差，科研活动缺乏竞争，科 研管理重结果轻过程并造成资源浪费和带来风险。 3 3 课题制管理模式 自8 0 年代后，与我国经济体制改革一同推进的科研经费管理模式改革取得了 很大的成就。我国军队院校在这场改革中也完成了科研经费管理方式的转变。初 步完成了以课题制为导向的科研经费管理模式变革。 课题制是国际上普遍采用的一种有效的研究与开发活动组织形式。有别于传 统的以单位为中心的计划任务管理模式，课题制更适合科学技术发展规律和市场 经济的要求，可以提高资源配置的效率，充分发挥科技人员的创新潜能。 3 3 1 课题制的演化 多年来，财政部与科技主管部门一直在共同研究建立既适应科研特点，又有 利于提高资金使用效益的科学基金和科研计划专项经费的管理机制。1 9 8 5 年国家 科技体制改革以来，为了规范和加强财政科研项目经费管理，科技部( 原国家科委) 、 财政部等有关部门开始积极探索和引入课题制的管理模式。1 9 9 8 年，科技部、财 政部联合颁布的国家重点基础研究专项经费财务管理办法提出：专项经费实行 课题制管理。经过几年的酝酿，管理部门为实现科研管理模式的转变，进行了卓 有成效的尝试，在国家“8 6 3 计划、“9 7 3 计划和国家攻关计划项目管理中， 采取了计划管理和经费管理分开、课题的公开招标和全额预算等措施，逐步向课 题制模式过渡，取得了很好的效果。 经过对科研项目实行合同管理的多年探索和完善，科技部、国家计委、财政 部、经贸委于2 0 0 1 年1 2 月2 0 日联合发布关于国家科研计划实行课题制管理的 规定是我国目前科研管理的主要原则性文件。 2 0 0 2 年初，国务院办公厅转发了科技部等部f l n 定的关于国家科研计划实 施课题制管理的规定，随后又发布了配套文件国家科研计划课题招标投 标管理暂行办法和国家科研计划课题评估评审暂行办法，明确了今后国家 科研计划实施课题制管理。 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- - i = ( m p a ) 学位论文 3 3 2 课题制的概念与内涵 课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则和规定的立项程序确立课题，并以 课题( 或项目) 为中心、以课题组为基本活动单位来进行课题的组织、管理和研 究活动的一种科研管理模式”“。其主要内容是：1 ) 建立专家评议和政府决策相结 合的课题立项审批机制，充分发挥专家和社会中介机构的作用，确保课题立项的 科学性；2 ) 建立与科研活动规律相适应的预算管理机制按照国家财政预算管 理改革的总体要求，对课题实行全额预算管理，细化预算编制，并实行课题预算 评估评审制度：3 ) 建立健全监督机制建立计划管理与经费管理、课题立项与 课题预算之间既分工协作、又相互制约的监督管理机制，公开办事程序和审批决 策程序，接受社会监督。 课题制的核心是实行专家评议与政府决策相结合的立项审批制度，通过对课 题实行全额预算，细化预算编制，实行课题预算评审( 评估) 制度，从而达到资 源的有效利用和多赢格局”“。课题制体现的是科技计划管理的政府意志，它进一步 明确了课题负责人的权利，强化了课题负责人的责任，有力地推动了课题管理的科 学化、规范化。 3 3 3 课题制的特点 与传统的科研计划相比，课题制具有鲜明的特点，而最大的特点就是把过去的 以单位为中心，改成了以课题组为基本单元，以合同为管理依据。基于此特点，科 技部有关管理部门确立了管理三要素，即科学的组织管理、全额预算管理和有效 的财务监督以保障课题制的实施。由于课题制改变了过去以“单位 为核心的课 题管理模式，实行课题责任人负责制，因此，课题责任人在批准的计划任务和预 算范围内享有充分的自主权，同时对完成课题任务承担法律责任。此外，课题责 任人还可跨部门、跨单位择优聘用课题组成员，以组成一个结构精干、人员相对 稳定的课题组来完成相应的计划任务。 在经费管理上，课题制的特点是要求实行全额预算，细化预算编制，经费预 算一经批准，必须严格执行。课题制管理的核心是经费管理，而经费管理的核心 是预算及其执行。课题制管理模式的计划项目是实行全成本核算，项目研究过程 中的所有支出都列入课题预算进行考核和管理。这样就需要财务管理部门从申请 课题的预算编制开始，一直到预算批复后的财务科目建立、预算支出的监督审核、 会计决算的编报等方面全程介入科研项目的管理工作。 第1 3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- - b ( m p a ) 学位论文 3 3 4 课题制的管理方法( 政策) 课题制适用于以国家财政拨款资助为主的各类科研计划的课题以及相关的管 理活动。它对科研项目的确立，组织管理，经费管理，验收与资产、成果管理及 监督与检查都进行了规定。 对于项目的立项，课题制要求建立项目库，项目立项要引入评估或评审机制， 符合招标投标条件的，按有关规定实行招标投标管理，对于涉及国家机密或需要 紧急决策的国家特殊目标的项目，归口部门可另行规定立项程序；实行课题责任 入负责制，课题责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自主权，一个 课题只能确立一个课题责任人：明确课题依托单位，一个课题只能确立一个依托 单位：明确课题责任人与依托单位之间的关系，特别规定了属于自然人的课题责 任人与课题依托单位之间可以根据课题实施的需要，打破单位、所有制界限进行 优化组合，允许跨部门、跨单位择优聘用课题组成员。 对于项目的组织管理，课题制规定国家科研计划实行归口管理，在项目合同 中明确课题研究的层次、课题管理和课题研究各方的职责；课题责任人对项目执 行过程中发生的重大事项及时向归口部门报告，并按各科研计划管理办法规定的 程序报批。 在经费管理方面，课题制特别详细地进行了规定：1 ) 预算管理要实行预算评 估或评审。归口部门会同财政部门对项目预算进行审核和确定；在编制项目预算 时应当同时编制经费来源预算与支出预算，经费来源预算包括用于同一项目的各 种不同渠道的经费；健全经费支出预算体系：经费支出预算包括计划管理费和项 目研究费，项目研究费预算内容包括与课题研究有关的所有直接费用和间接费用。 2 ) 确定项目资助方式：成本补偿式或定额补助式。3 ) 根据项目研究需要按各经 费管理办法中规定的程序对经费预算进行调整。4 ) 财政部门或归口部门按规定及 时足额拨付课题经费。5 ) 依托单位应对所依托的课题或子课题进行成本核算。6 ) 结余经费的管理：未结课题的年度结余经费，结转下一年度继续使用；已完成并 通过验收课题的结余经费，经归口部门批准后，可留给依托单位，用于补助科研 发展支出。7 ) 按规定编报课题研究费决算。 对于验收与资产、成果管理，课题制规定了项目验收包括技术成果验收、固 定资产验收以及财务决算；用项目研究费购置的资产使用权和经营权一般归项目 或子项目依托单位( 资助文件中另有注明的除外) ，须纳入单位固定资产账户进 行核算与管理；严格执行课题终止程序和明确知识产权的归属。 在对项目的监督检查上，课题制要求逐步开展绩效考评工作，严格预算约束， 加强经费支出管理，实行责任追究制度，尽快建立和完善实施课题制管理的政策 法规体系。 第1 4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 3 3 5 理论与模型：课题制管理的委托代理研究 军队院校科研经费管理是国家科研经费管理的重要组成部分，由于涉及各方 面的利益，长期以来受到研究人员的关注。随着人类社会的发展以及大科学时代 的到来，军队院校科研经费管理已成为一项复杂和全