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地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 中文摘要 i 中文摘要 本文较为系统地探讨了地方政府与地方经济发展之间的联系，主要是地方政 府如何有效运用产业政策来促进地方经济的发展。我国是个幅员辽阔、自然条件 千差万别，地区间经济社会发展很不平衡的发展中大国。作为全民利益的代表， 中央政府承担着为全国人民谋福利的重任，常常从全局的利益出发制定和颁布产 业政策，以全社会福利最大化作为行动指南，是以在兼顾不同地区差别化发展方 面势必存在一定不足。 国家在制定产业政策时，不可能对全国各地各行各业的情况了如指掌，这就 可能导致制定出来的产业政策有失偏颇，而产业政策的贯彻执行势必损害某些地 区的利益。而地方政府理解产业政策目标的立足点往往不是国民经济整体，而是 其行政管辖地域内的经济发展状况，它们执行产业政策的目标是促进本地区经济 的繁荣发展和地方财政收入的最大化。我国地方政府既是利益主体，又是管理主 体。作为利益主体，地方政府力图多发展一些新的项目，扩大企业规模，扩大本 地区的经济总量。是以地方政府在执行产业政策时更多的出于对地方利益的考虑， 做出合乎理性的选择，因此，中央政府与地方政府之间的经济博弈不可避免的产 生了。 本文主要运用产业政策的传导机制理论、增长极理论、地方和中央的博弈理 论等相关理论，比较东西方管理文化差异及对产业政策的制定和执行所产生的影 响，分析我国在产业政策制定和执行是存在问题和不足，深入研究中国地方政府 如何有效运用产业政策促进地方经济发展。通过调查和分析连云港市目前的经济 发展水平和区域优劣势，得出连云港市应如何执行国家产业政策，利用自身的区 位和资源优势，有选择的发展重点区域和重点行业，通过增长极的极化和扩散效 应，影响和带动周边地区及其它产业发展，以实现连云港市整体经济的跨越式发 展。 关键词： 地方政府 产业政策 经济发展 连云港 作 者：蔡慧 指导老师：赵康 abstract how local government use industrial policy to promote local economic development ii how local government use industrial policy to promote local economic development for example in lianyungang abstract this paper systematically discusses the local government and local economic development linkages, mainly how local government effectively use industrial policies to promote local economic development. china has a vast land and vastly different natural conditions; regional economic and social development is very uneven among the major developing countries. as a representative of national interests, the central government bears responsibility for the benefit of people across the country, often from the overall interests of the formulation and promulgation of industrial policies to the whole social welfare maximization as a guide to action, based on differentiation in both the development of different regions there is bound to be inadequate. when making industrial policy in developing countries, it is impossible to know all walks of life across the country, which may lead to the bias of the industrial policy, and the implementation of industrial policy is bound to damage the interests of certain areas. and local governments understand the standpoint of industrial policy objectives more often than not the national economy as a whole, but within its administrative jurisdictions economic development, their goal is to implement industrial policies to promote economic prosperity in the region and local fiscal revenue is maximized. local government is not only the stakeholders, but also a management body. as a stakeholder, local government is trying to develop some more new projects and expand business scale, expanding the regions economic output. is the local government in the implementation of industrial policies more out of consideration of local interests, and make rational choices, so the central government and local governments of the inevitable emergence of the economic game. in this paper, it uses industrial policy transmission mechanism theory, growth pole how local government use industrial policy to promote local economic development abstract iii theory, game theory, local and central authorities and other relevant theory, to compare cultural differences between eastern and western management and the impact of formulation and implementation of industrial policy， analyze the existence of problems and deficiencies in implementation, and do in-depth study on how chinese local governments effectively use industrial policies to promote local economic development. through surveys and analysis of the current level of economic development and regional advantages and disadvantages in lianyungang city, it comes to how lianyungang implement the national industrial policy, and use its own advantages in location and resources, to develop selective focus areas and key industries, through the growth pole of the pole technology and the diffusion effect, influence and lead the development of surrounding areas and other industries to achieve the overall economy of lianyungang city leaps and bounds. key words: local government，industrial policy，the development of economy， lianyungang city written by: hui cai supervised by: pro. kang zhao 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第一章 绪 论 1 第一章 绪 论 1.1 研究背景 近年来，中国经济内忧外患，虽然去年全国 gdp 增长成功保 8，但快速发展 带来的隐患随时可能爆发。 外患，由美国次贷危机引发的金融风暴迅速恶化，演变为一场历史上罕见的、 冲击力强大的、席卷全球的国际金融危机。这次全球金融危机是有史以来规模最 大、破坏最甚、危害最久的深刻危机，其对世界经济的长期负面影响会超过历史 上任何一次。时至今日，这场危机给全球经济带来的冲击仍在持续。中国作为世 界第四经济大国和第三贸易大国，其经济也将面临前所未有的考验。 内忧，国内宏观经济总体形势乐观，但面临的不确定因素依然很大。首先是 产业结构的失衡状态比较严重，传统制造业比重偏大，现代制造业偏低；技术含 量较高的产品比例偏低，而普通的产品比例偏大；高技术产业发展严重滞后，服 务业占整个产业结构的比重偏低，农业等基础产业的抗风险能力很低。其次是区 域发展不平衡，中国不同区域的经济发展水平存在着明显的差距。 连云港地处江苏沿海经济带，在江苏省属于苏北经济洼地，经济总量较小， 主要经济指标的人均占有量在全省仍处在后位，与东部沿海地区相比差距甚远。 2009 年 6 月，国务院通过了江苏沿海地区发展规划 ，正式将以连云港为龙头的 江苏沿海开发提升到国家战略层面，要把连云港建成连接长三角与环渤海的国际 性海港城市，打造辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡。江苏省亦在举全 省之力发重点支持连云港更大发展，连云港的建设与发展被推向了一个全新的历 史起点。 国家部委支持长三角和江苏沿海地区发展的政策措施正在陆续制订，省委、 省政府出台促进沿海开发若干政策意见，这都为连云港会战沿海、昂起龙头提供 了良好条件。尽管当前还面临世界经济复苏缓慢曲折、国内经济运行新老矛盾交 织的复杂环境，面临新一轮区域发展竞争压力日益增大的艰难挑战，但连云港一 定要积极抢抓江苏沿海开发进入国家战略层面的重大机遇，用足用好国家产业政 策，制定出适合本地区发展的产业规划，利用得天独厚的区位优势，重点发展大 进大出的临港型工业；利用原有的产业集聚优势，大力发展“新能源、新材料、 第一章 绪 论 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 2 新医药”为代表的高新技术产业。充分利用有利条件，调动积极因素，变压力为 动力，抓住发展机会，走出一条具有连云港特色的产业之路！ 1.2 选题意义 1.2.1 理论意义 目前我国正处于社会转型期，形成了地方政府主导型市场经济。如何有效颁 布和实行产业政策，促进区域经济平衡发展，成为我国面临的一个现实问题。本 文通过国内外产业政策制定和执行情况的比较和借鉴，并结合我国实际，研究地 方政府如何利用产业政策，促进地方经济发展。同时，今年也是“十二五”规划 制定的关键之年，地方政府能否制定符合本地区经济发展水平和产业现状的各类 产业规划，最大限度的促进地方就业并给人们群众谋求福利也是检验政府作为的 题中之义。 1.2.2 实践意义 本文结合连云港市经济发展过程中存在的问题和现状，并结合国内发达地区 和国外发达国家产业政策执行的经验，对连云港市产业政策的选择和执行进行了 有益的探讨，这将有利于进一步指导连云港市在面对国家颁布的各类产业政策时 如选择重点支持适合本地区发展的产业，尽快提高地区经济发展水平。同时，这 对于国内其他城市，特别象连云港这样的中小城市在如何有效利用产业政策实现 地区经济快速发展具有一定的借鉴意义。 1.3 国内外研究现状 1.3.1 国外研究现状 近年来， 由于知识经济的发展和“华盛顿共识”的失败， 国外产业政策研究取得 了很多重要进展：协调失灵论和系统失灵论为产业政策的实施奠定了新的理论基 础；水平型、功能型和选择型产业政策的三分法为产业政策的研究提供了新的分 析框架；出现了以能力建设与创新政策为核心的新式产业政策，它无论是在内涵 还是外延上都比“旧式”产业政策有了更大的拓展； 而欧盟由框架性政策、 水平型产 业政策与部门产业政策所构成的产业政策实践则为现代产业政策体系的发展提供 了新的思维模式和新视角。如何创造性运用产业政策理论的新发展解决我国创新 型国家建设中的实际问题是我们目前面前的一项主要挑战。 1.3.2 国内研究现状 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第一章 绪 论 3 国内理论界主要通过理论回顾与分析、实证研究、案例分析三个方面向展示 国内外国家和地方政府旨在推进技术发展的产业政策。梳理出产业政策的定义、 内容和相关理论，总结政府产业技术政策的国内外实践与经验，并运用我国产业 数据和集群调研数据研究了产业结构、产业集聚和开放条件下技术溢出对技术发 展的影响，得出了政府需要综合运用产业结构政策、地理布局政策、产业组织政 策和促进产业技术引进政策等产业政策来促进产业技术发展的结论。同时，通过 对产业政策实行过程中国家和地方政府的相关经济博弈的回顾和总结，分析了产 业政策对地方经济发展的促进作用。这些理论研究的成果，对我国国家和地方政 府层面如何有效制定和执行产业政策有较好的参考价值。 1.4 本文的研究思路与结构安排 1.4.1 研究思路及研究方法 本文以产业政策的制定和执行及效果评估为研究对象，通过专家咨询（政府 职能部门和企业为主） 、调查研究（问卷调查、访谈）等方式，分析连云港市工业 经济的总体现状和存在问题，通过有针对性的原因分析和国内外借鉴，对连云港 市如何有效运用产业政策来促进地方经济发展进行了探讨，并希望为相关政府职 能部门的工作提供理论和实践参考，以期更好地提高连云港市工业发展水平，提 高连云港市社会经济发展的整体水平。 文章采用的研究方法主要有比较分析方法、调查统计法、文献综述法、演绎 和归纳法等。 1、比较分析方法。文章对我国产业政策制定和执行的现状进行调查和比较分 析，通过与国内外横向比较，分析连云港市产业政策的执行和重点产业发展等状况。 2、资料来源： （1） 、电子数据库：中国期刊网、人大复印资料、重庆维普等； （2） 、因特网相关网站； （3）有关图书和期刊； （4）出台的相关政策与法规（5） 问卷调查 3、调查对象：调查对象的选取标准主要依循两个方面：即对象的研究价值和 资料的可获取性。 为了使本研究更加具有科学性和合理性， 本文的调查对象为：（1） 连云港市有关政府职能部门及其相关工作人员； （2）有关的企业 1.4.2 本文结构安排 本文的结构安排：第一部分是绪论，这一部分主要介绍一下文章研究背景、 选题意义、国内外研究现状、研究思路与结构安排；第二部分是产业政策概述， 第一章 绪 论 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 4 在这一部分主要介绍公共的概念、分类、特征，产业政策的概念以及地方政府在 产业政策执行中扮演的角色；第三部分是东西方不同文化背景下产业政策的不同 特点。本文以美国和日本作为东西方文化的代表进行分析不同文化背景下，东西 方制定和实行产业政策有着不同的特点。主要从实现政策的手段和产业政策的重 点领域两个方面分析东西方实行产业政策的不同特点，并从管理文化根源分析造 成东西方产业政策差异的原因；第四部分是地方政府与产业政策的关系，这一部 分首先介绍了我国现行产业政策的现状，然后介绍产业政策的目标，并分析在产 业政策制定和实施过程中，要注意中央政府和地方政府目标的协调，在强调效率 和整体利益的同时，也应兼顾公平和地区利益。再者分析产业政策传导机制存在 的问题，主要从产业政策传导机制的一般性问题和中国产业政策的传导机制问题 两个方面入手，得出有效传递、执行产业政策只是获取良好政策效果的必要条件, 而产业政策制定是否合理、是否可行、是否具有持续性,是正确实施产业导向的基 础和先决条件。第五部分是分析地方政府执行情况，并具体以连云港如何执行产 业政策为例探讨地方政府和产业政策之间的关系。第六部分是结论。 1.5 本文的难点和主要创新 由于研究对象的复杂性以及产业政策的多样性，每一类产业政策及各个地区 经济都有其自身的特点，采取的应对措施也应该是不同的，因此这给统一产业政 策的制定和执行带来一定的难度，本文不可能针对每一个地区产业政策实行情况 进行具体探讨，而只是针对产业政策在宏观层面上进行了探讨，未来的研究应该 在微观上进行进一步的深入研究。 本文通过借鉴国内外产业政策制定和执行中先进的经验，分析了连云港市工 业经济发展的现状和存在的问题，并对国内外经济发达地区产业政策执行产业政 策的先进经验进行了整合，对连云港市如何有利用产业政策优先发展石化、钢铁、 新能源等条件较好的产业培育成经济增长极。通过增长极的极化和扩散效应，影 响和带动周边地区和其它产业发展，以此来促进地方经济全面发展进行了探讨， 给连云港市有效执行产业政策提供一定的指导。 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第二章 产业政策 5 第二章 产业政策 2.1 政策的概念 国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、 阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的 奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步 骤和具体措施。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。 政策具有以下特点：阶级性。是政策的最根本特点 。在阶级社会中、政策 只代表特定阶级的利益，从来不代表全体社会成员的利益、不反映所有人的意志。 正误性。任何阶级及其主体的政策都有正确与错误之分。时效性。政策是在 一定时间内的历史条件和国情条件下，推行的现实政策。表述性。就表现形态 而言，政策不是物质实体，而是外化为符号表达的观念和信息。它由有权机关用 语言和文字等表达手段进行表述。作为国家的政策，一般分为对内与对外两大部 分。对内政策包括财政经济政策、文化教育政策、军事政策、劳动政策、宗教政 策、民族政策等。对外政策即外交政策。 政策是国家或者政党为了实现一定历史 时期的路线和任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则1。 2.2 公共政策的概念与类型 （一）公共政策的概念 公共政策学，是一门新兴学科，它尽可能以运用类似于自然科学的研究程序 和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸因素 之间因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提 高政策质量并成功地改造社会自然。 公共政策学的研究对象：是公共政策，也就是由公共组织、主要是公共权力 组织制定的政策。 所谓公共组织：就是以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益 为目的的组织。公共组织可划分三个类型： （1）现代国家的立法机构、行政机构、 司法机构以及一定类型的政治体制中的执政党领导机构等公共权力组织，属于强 1 (英)h.k.科尔巴奇： 政策译者: 张毅，韩志明；西方社会基本知识读本 第二章 产业政策 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 6 制性公共组织； （2）各种经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会等更多地依靠 市场手段而较少地依靠法律和行政手段的半强制型公共组织；（3）各个层次的 公立学校、医疗保障机构、研究机构、文化和科学技术机构等以提供公共服 务为主并在一定范围内进行公共管理的非强制型公共组织。 公共政策可区分为三个层次： （1）具体的个别的政策（2）政策群和政策 链（3）政策一般。政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政 党在某一较长时间内制定和实施的内容各异介产生出理念同源、导向相近的 政策的集合体。政策链：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党 为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具 有差别性的一系列政策。政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政 策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性，这就是政策一般2。 （二）公共政策的类型 在现代社会里，公共政策作为政府对团体和个人行为的有效干预手段，存在 于社会生活的各个领域，其数量繁多，形式多样，有时令人难以辩解。公共政策 的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类。如根据措施规定的详略 程度，公共政策可分为计划性政策和纲领性政策。前者明确规定了行动方向和步 骤，后者只是规定了总的方向和目标。再如根据涉及不同的领域，公共政策可分 为车防政策，外交政策，经济政策，人口政策等。 1.元政策 无论是个人的沉思还是群体的沟通，任何一种严肃的人类活动都会引起“元 活动” ，不仅政治活动如此，象赌博，守猎和修建房屋这类活动也概莫能外。从某 种意义上讲， “元活动”总要反溃到原始活动的本身。所谓“元活动”是关于活动 的活动。所谓元政策是关于政策的政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政 策行为的理念和方法。涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根 据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定政策等。 2基本政策 基本政策是相对于具体政策的主导性政策，他确定具体政策所采取的态度、 所应依据的假设，以及应遵循的原则。任何一个国家或者政治系统都会有若干基 本政策或者国策作为其根本的行变准则，它们常常明确的写在国家的概本大法- 2 李建军，武玉坤，姜国兵： 公共政策学华南理工大学出版社 2009-8-1 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第二章 产业政策 7 宪法里，如果在宪法里没有明确的阐述，那么也可以在国家所信奉的重要思想家 的著作中和政府对国家宪法的解释里发现梗概。 基本政策具有如下特征： 层次性：一般来讲，制定和发布基本政策的国家机关规格和级别很高。通常 是由国家最高权力机构或其授权机关制定和发布的。 广泛性：从范围上讲，基本政策要么覆盖全国，要么覆盖整个领域，其影响 面是非常大的。 稳定性：从时间上看，基本政策具有稳定性和持续性特征。除非发生巨大的 政治变动。如政治更迭，权力转移，社会动乱等。基本政策在相当长时间内一般 不会发生变动 。 权威性：基本政策是具体政策的制定依据。具体政策必须符合基本政策的要 求，不能与之发生冲突。所以基本政策具有很强的权威性。 3.具体政策 具体政策是一个广泛的概念，可以从广泛和狭义的意义上理解。广泛的具体 政策是指基本政策以外的所有公共政策。包括：实质性政策，战略与策略等。狭 义的具体策略则单指实质政策。具体政策不能背离基本政策，必须与其保持方向 上的一致。具体政策最典型的特征是变动性，相对基本政策而言，它所持续的时 间通常要短。政策可根据实际情况变化，随时改变具体政策3。 具体政策包括产业政策，产业政策是具体政策里较为重要的实质性政策，广 泛应用于各国政府的宏观调控中。 2.3 产业政策的概念 产业政策由于研究的角度不同，在国际上尚没有统一的定义，主要有以 下几种：其一将之理解为是各种指向产业的特定政策，即政府有关产业的一 切政策的总和。如：“产业政策是与产业有关的一切国家法令和政策”。其二 将其理解为是弥补市场缺陷的政策。即当市场调节发生障碍时，由政府采取 的一系列补救的政策。如日本学者认为“产业政策是政府为改变产业间的资源 分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。其三是将之理解 为产业赶超政策,即工业后发国家为赶超工业先进国家而采取的政策总和。 如中 国有些学者定义为“产业政策就是当一国产业处于比其他国家产业落后状态，或者 3 豆丁网：公共政策的特征、类型和作用 第二章 产业政策 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 8 可能落后于其他国家时，为加强本国产业所采取的各种政策”。从以上对产业政策 的各种定义可以看出，各种定义的差别主要在于定义的角度不同。但是, 无论什么 形式的产业政策，有一点是共同的，即政策的作用对象都是产业。本文的产业政 策指“一国中央或地方政府制定的，主动干预产业经济活动的各种政策的集合”。 产业政策是以经济进步为目标的经济政策，其科学性由下列因素决定： （1） 产业政策的实施环境。由于各国经济发展的阶段、文化与历史条件、国际环境及 政治经济表势的不同，因而产业政策在各个国家相差很大。就是在一个国家，由 于经济发展的阶段不同，产业政策也不相同。产业政策的制定必须充分考虑产业 政策所处的历史现实。 （2）产业政策的完善性。产业政策是一个多方面多层次的 政策体系，其制定和实施要依据整体观念和思维，要求政策的各个方面相互配套 和相互协调。 （3）产业政策要与其他宏观经济政策相协调。 （4）产业政策的制定 和实施必须保证技术的发展和更新。产业政策的作用目标是鼓励和促进需要发展 的产业尽快建立和扩张，限制不需要发展的产业促使其缩小或向其他产业转产， 以保证供给和需求总量的平衡。 产业政策包括产业组织政策、产业结构政策、公寓政策、能源政策、社会性 资本政策等。其中，产业组织政策和产业结构政策是产业政策的核心4。 2.4 产业政策的制定和执行 产业组织政策是国家根据国民经济运动规律调整产业组织形式和结构，从而 提高供给总量的增长速度，使供给总量适应需求总量要求的所有政策措施及手段 的总和。产业组织政策的任务是协调生产者之间的关系及组织结构、规模结构， 使之合理化和高效化，促进资源的有效分配和产业效率的提高，最终促进供给的 增加。产业组织政策的主要内容是通过利用规模经济、组织适度竞争秩序、提高 产业技术等途径，实现产业组织的高效化和合理化。 产业结构政策是根据经济发展的内在联系，而揭示一定时期内生产结构的变 化趋势及过程，并按照生产结构的发展规律规定各产业部门在社会经济发展中的 地位和作用，同时提出协调生产结构内部比例关系及保证生产结构顺利发展的政 策措施。产业结构政策的核心是促进产业结构的合理化，提高产业结构的转换能 力。从推动产业结构合乎规律的转换中求速度、求效益。产业结构政策包括产业 计划、经济立法、税收结构、预算分配结构以及价格政策、信贷政策在内的调节 4 李贤沛 胡立君： 21 世纪初中国的产业政策经济管理出版社 2005-3-1 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第二章 产业政策 9 系统。科学的产业结构政策反映生产结构协调性发展规律，反映生产结构的整体 性发展规律，反映生产结构在时间组合上的有序发展规律，反映生产结构的企业 规模结构合理化发展规律。 国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提 高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施。 产业政策是国家对经济进行宏观调控的重要机制5。 近年来我国制定了很多产业政策。例如：西部大开发，非公经济发展，循环 经济，产业结构调整等。6 而我们连云港市政府在深入调查的基础上,运用系统工程的方法,按照统筹学、 决策论的基本原理,并对现有资料进行综合分析研究,形成特有的海洋产业、海洋运 输业、海水养殖业、海洋旅游业、临海工业、海洋资源及开发现状等产业。并同 时鼓励外商到连云港沿海从事投资开发的政策措施、成立海洋客运股份有限公司、 港口开发控股公司,划出一定海岸线作为资本由控股公司对外招商开发港口等,这 些都是对海洋滩涂资源综合开发利用在产业政策上的创新。 5 李贤沛 胡立君： 21 世纪初中国的产业政策经济管理出版社 2005-3-1 6 百度网：国家产业政策 第三章 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 10 第三章 东西方不同文化背景下产业政策的不同特点 不同文化背景下，东西方制定和实行产业政策有着不同的特点，本文以美国 和日本作为东西方文化的代表进行分析。 3.1 美、日两国产业政策的不同特点 3.1.1 美、日两国在产业政策目标上的差异 美国联邦政府并没有明确的经济增长目标，相对而言，宏观经济的稳定更为 重要。与此相反，日本政府的产业政策最大目标是实现经济快速增长。明治时期 政府提出的“富国强兵”、 “殖产业兴”和“文明开化”三大政策的目的就是要加速发展 资本主义经济。二战以后，日本的工业技术水平和经济实力等远远落后于发达国 家。在这种历史条件下，日本面临的主要任务是加速经济增长，摆脱经济落后状 态。可以说，日本发展外向型经济的成功经验，是世界经济发展史上的“奇迹”。 3.1.2 美、日两国在实现政策的手段上的差异 美国即使使用经济手段也比较谨慎，以防止被支持行业和部门形成对政府的 依赖，从而妨碍市场的公平竞争。与美国相比，日本政府对经济的干预程度要强 得多，对计划重视程度也比较高。日本政府以强有力的计划和产业政策对资源配 置实行引导。日本战后的工业生产、对外贸易史可称得上是一部国家干预史。战 后经济复兴期，日本政府的“倾斜生产方式”是典型的计划经济。此后，日本政府干 预手段由直接的行政手段改为间接的经济调节，但政府在实行市场经济的前提下 仍保留了广泛的计划调节措施，包括政府的宏观经济目标如经济复兴、经济增长、 社会发展等都要通过计划加以量化，以保证政府宏观调控作用的顺利实现。 3.1.3 美、日两国在产业政策的重点领域上区别较大 美国政府的作用多局限于基础设施和公共事业领域，以及其他公共性较强的 产业领域，如农业、交通运输、科学研究等。政府也侧重于扶持薄弱的产业部门， 从而起到协调促进各个产业部门发展的作用。日本的产业政策实际上主要是工业 政策。 从日本政府产业政策的制定和实施过程看， 其着眼点多集中在工业部门， “重 点生产方式”、“重化工业化”、“国民经济倍增计划”等政策都是支持和保护主要支 柱工业。 尤其是为了实现“科技立国”的经济战略和知识密集化的产业政策， 日本政 府在 20 世纪 80 年代以来继续加强它在经济运行中的宏观指导作用，使以知识密 集化为中心的产业结构调整取得明显成果，原来以大量消耗能源、资源的重化工 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第三章 11 业为主的产业结构，正在向以高科技产业（如电子计算机、信息、新能源、生命 科学、宇航、海洋开发、新材料等）为主的产业结构转变，日本已成为一个能利 用高科技大量制造并出口具有国际竞争力产品的世界经济强国。7 3.2 造成东西方产业政策差异的管理文化根源分析 （一）东西方管理文化中有关政府和市场关系的认识差异是造成东西方 产业政策主导模式差异的重要根源。 东方管理文化中，政府的作用大于市场，政府在社会经济发展中举足轻重。 故东方社会产业政策主导模式是政府主导辅以社会配套，是一种非市场化的主导 方式。如日本、韩国、新加坡和我国台湾、香港的政府主导产业政策模式。而西 方管理文化中，强调市场的资源配置功能，故以美国为代表的产业政策主导模式 主要是发挥市场的主导作用。这是一种市场化的自发的主导模式。现代市场经济 是把政府和市场的作用有机结合。 （二）东西方管理文化价值取向的差异是造成东西方产业组织政策差异 的根本原由。 东方管理文化强调关系取向和官文化取向。这导致东方产业组织政策官本位 化，这是与东方的官文化相关的，实际上是政府决定企业的生死存亡、兴衰荣辱。 另一方面，东方网络社会对其产业组织政策有质的规定性企业组织网络化。所 以政府一般采取企业网络化组织政策， 适当扶持大企业， 在政企关系方面形成“官、 产、学”相结合的咨询体制，在产业发展目标上，政府、企业、社会达到高度的共 识，而且这些产业组织政策主要不是通过法律进行的，它体现的是东方式的集体 主义精神。而西方管理文化则重视以个人主义为基础的自由市场的作用，突出个 人主义的价值取向。因此传统意义上西方产业组织政策主要体现为政府的反垄 断法 、 反托拉斯法等。对垄断大企业采取分解的办法：主要重视对中小企业 的平等竞争环境的维护;任单一的企业在市场上进行殊死的竞争。这种产业组织政 策主要是与其个人主义管理文化相一致的。 （三）东西方管理文化中对政府地位和作用以及不同产业属性认识的不 同导致东西方产业结构政策的差异。 东方管理文化突出政府在产业结构调整中的重要性，根据宏观经济目标和对 不同产业属性的认识把握，积极主动制定产业结构政策。受历史文化传统影响， 7 李远： 美国、日本产业政策：比较分析与启示 经济经纬出版 惠州学院经管系 2006 年 5 月 30 日 第三章 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 12 东方产业结构政策历来是重农轻商的。中国在解放后，曾大力实行工业化，整个 东亚地区在第二次世界大战后都实现了经济的超常发展。但是由于过去长期重农 轻商，在与西方工商社会的竞争中，处于十分不利的地位，因而制定了工业化的 赶超策略。在科技优化产业结构方面，有些国家如日本已与美国并驾齐驱，甚至 其产业竞争力领先全球，但在集优势资源、形成高新科技的产业国际竞争力方面 仍远远落后于西方。东方国家，如中国具有优越的管理文化资源、庞大的人口形 成的市场优势，在一定时期内以市场换技术是改善产业结构的政策思路。当然， 从长远看，我国政府还需在高新技术人才培养与文化建设上花工夫。而从本质上 而言，西方不存在政府意义上的产业结构政策，因为政府在这方面的作用是消极 的。西方社会不断地通过市场化的高科技创新调整产业结构，新的会得到发展、 旧的会不断地遭到淘汰，所以能形成一种新陈代谢机制。由此可以说明西方产业 结构、关联、布局为何不同于东方国家。 （四）东西方管理文化对产业资源要素划分的差异是造成东西方产业技 术政策差异的原由。 如前所述，东方社会网络有助于节约交易费用和降低机会成本，所以在农业 社会，农业作为经济增长的主导，网络促进了农业的发展;在工业社会和后工业社 会，在农业技术创新方面，网络的促进作用不甚明显，但在消化吸收创新技术方 面，它可以降低营销成本。这是网络营销、关系营销秘诀所在。事实上，中国政 府在考虑制定技术政策时，只要增大投入资本，在营销方面不必像西方社会考虑 那么大的广告、营销成本，因为传统上中国人从心底里相信关系而不相信广告。 又例如日本人的民心是外国产品进入日本的最大障碍。而西方产业经济是三要素 结构，社会网络不健全。个人主义的创新有利于新技术开发，在营销方面也与东 方社会大不相同。从政府角度看，技术开发阶段恐怕投入要小一些，而在营销阶 段的费用则要大大增加了，因为西方企业要销售，先要建一个适合其销售关系的 小型网络，然后销售，所以西方企业营销成本高。同时西方社会对外国产品进入 也主要是设置技术和法律壁垒，而东方主要是社会网络壁垒。 （五）西方管理文化中有关政府和市场关系的认识差异是造成东西方产 业规制方面差异的重要根源。 西方国家产业规制能充分发挥市场作用、企业作用、政府对市场和企业配置 作用。东方国家产业规制除了市场作用和企业作用，更突出政府和社会的规制功 能。体现在政企关系方面，日本的政府主导和美国的民间主导模式形成鲜明的对 照。美国的产业规制模式更加市场化，例如，本来对民用航空业有主管机构，后 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第三章 13 来放松规制，竟连这个主管机构本身都被取消了。这在东方国家是难以想象的， 这本身也说明了美国产业规制中市场自律的发达。日本的产业规制模式的市场化 特征就不如美国明显。以行业规制为例，日本行业规制更多地体现了“官僚主导、 官民协调”的特色，更加突出了政府和社会的规制功能。8 从根上讲，美国是以自由市场起家的。美国立国是从抗税开始的，当时美国 人要求独立最重要的是因为英国政府课税太重，美国人认为不合理，他们的口号 是：没有代表就不纳税。意思就是如果我没有发言权我就不能纳税。如果要纳税， 就得有代表参加讨论如何纳税、这个钱怎么花。后来慢慢的这个理念形成了美国 的立国之本。美国宪法的一个最基本的原则是个人有追求幸福的权利。追求 幸福就包括发财致富，因此似有财产时神圣不可侵犯的。由此可以看出，美国从 立国开始，完全是自由市场经济。9 而日本的经济是在政府的直接扶植和保护下逐步发展起来的。二次大战期间， 日本实行“战时管制经济体制”， 国民经济完全置于政府的统一控制之下。 二次大战 结束后，一直到 1952 年基本实现经济复兴为止，在美国占领军控制下的日本政府 仍然高度集中地控制国民经济，实行“统制经济体制”。直到五十年代中期之后，日 本才逐步确立以市场调节为基础的自由竞争机制。但是，政府并没有放松对宏观 经济的干预，政府主导型的宏观经济管理体系一直延续到现在。只不过是政府控 制宏观经济的手段和方式发生了变化，从行政手段为主改变为经济手段为主，从 直接方式改变为间接方式。10 3.3 对我国产业政策制定的启示 通过对美国、日本为代表的东西方产业政策的比较分析，笔者认为：为促进 我国经济发展适应世界市场、国内市场的发展要求，应根据我国的经济现状和世 界经济发展动态，选择适合我国产业结构调整的政策与模式。现阶段，在吸取美 国、日本经验的基础上，我国产业政策调整应主要依靠市场机制进行调节，同时 辅之以宏观经济政策，尽快使我国的产业结构优化，即产业结构的合理化与高级 化。 国外推行产业政策的有益经验和我国产业政策的初步实践表明，产业政策具 有一系列积极的效果。主要的有：(1)弥补市场机制的缺陷，解决单纯依靠市场机 8浅析管理文化对东西方产业结构和产业政策的影响内蒙古中小企业信息网 2009-9-29 9 资中筠： 怎样看美国政府对经济的干预中国经济体制改革研究会公共政策研究网 2009-3-17 10 叶秋华，宋凯利： 日本的市场经济模式与宏观调控法论析2007-12-01 第三章 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 14 制无法解决的问题。(2)实施产业保护政策可以保护国内幼稚产业免遭激烈竞争的 伤害，并使之在一定期限内得到迅速发展壮大，提高产业国际竞争力。(3)通过借 鉴国际上发达国家产业发展演变规律制定出来的产业政策，具有很强的指导性， 可以使我国在经济发展的过程中少走弯路，少遭挫折，促进国民经济快速平稳地 发展。(4)对于正处于经济体制转轨过程中的我国，产业政策是宏观调控的重要手 段，可填补因计划机制退出而市场机制又未能进入的经济调节领域出现的真空部 分。 但是，国内外的经验也表明，产业政策本身也有严重缺陷。首先，国家在制 定产业政策时，不可能对全国各地各行各业的情况了如指掌，因为信息的获得是 有代价的，这就可能导致制定出来的产业政策有失偏颇，甚至是较大的失误。再 次，国内经济状况和产业政策一旦实施强大的政治压力，会导致产业政策扭曲。 另外，地方政府执行产业政策时，也常常会寻找产业政策的漏洞，故意曲解产业 政策的意图。 总之，产业政策有一定的积极作用，特别是对经济体制转轨的国家来说，其 作用更是不可忽视的。但是，产业政策决不是万能的，因此切不可过分迷信产业 政策，而应积极地发展和完善市场机制，让市场机制承担社会资源基础性配置作 用的职责，产业政策仅限制在必要的有限范围内，起辅助性调节配置社会资源的 作用。11 11 陈资灿： 我国产业政策三大理论问题的探讨 cssci 学术论文网: 地方政府如何运用产业政策促进地方经济发展以连云港为例 第四章 15 第四章 地方政府与产业政策的关系 4.1 我国现行产业政策的现状 追根溯源，产业政策的根应该是德国古典经济学家李斯特的“扶持幼小产业 说”。而日本则将产业政策运用到了极致。从二战结束，日本就开始全面系统地应 用和发展产业政策，并于上世纪 80 年代发展成为世界第二经济强国。我国正式引 入产业政策是在上世纪 80 年代后期。 1989 年，国务院颁布了关于当前产业政 策要点的决定，这是我国开始真正意义上探索和运用产业政策的一个重要标志。 以此为起点，我国产业政策