（公共管理专业论文）地方人大及其常委会重大事项决定权问题研究.pdf

南开大学 本人郑重声明：所呈 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 年月 日 本文主要对地 原因及改进的方法 存有多方面的因素，但地方人大对何为重大事项认识不清、划分不明是重大事 项决定权不能有效行使的首要障碍，因此，文章首先对重大事项的内容特点、 界定原则进行了深入的分析。在此基础上，又对重大事项决定权这项权利本身 进行了总体探讨和分项详解。 文章以山东省三级人大行使重大事项决定权的实践为案例，深入分析了当 前地方人大行使决定权的现状、基本经验，指出了行使决定权存在的认识不到 位、制度不完备、操作不规范、体制不顺畅和能力不适应方面的主要问题，并 进一步分析了这其中的原因是决定权的法律地位未得到普遍认同、科学界定难 度大、常委会自身能力不适应。 文章认为优化重大事项决定权有效行使的途径，首先要进一步提高对决定 权法律地位和作用的认识，并在完善决定权的行使程序和健全决定权的制度保 障上多下功夫。只要采取切实有效的应对措施，积极探索和大胆实践，就一定 能够在实际工作中有新的突破。 加强和改善地方人大及其常委会重大事项决定权的有效行使，是一项涉及 政治体制、传统观念、自身建设等多方面问题系统复杂的工作，不可能一蹴而 就，也不能因噎废食。只要理顺与党委、政府的权力运行体制，树立以履行宪 法法律赋予职责为己任的观念，不断提高决定重大事项的履职水平，重大事项 决定权就一定能够发挥它在促进地方经济社会又好又快发展和维护广大人民群 众切身利益方面的重大作用。 关键词：重大事项决定权地方人大及其常委会 a b s t r a c t a b s t r a c t t h i sp a p e ra i m sa ta n a l y z i n gt h ep r e s e n t s i t u a t i o n ，p r o b l e m s ，r e a s o n sa n dw a y so f i m p r o v i n go ne x e r c i n gd e c i s i v ep o w e ro ft h el o c a lp e o p l e sc o n g r e s sa n di t s s t a n d i n gc o m m i t t e e ap r i m eb a r r i e ro fe x e r c i s i n gt h ed e c i s i v ep o w e ri st h a tl o c a l p e o p l e sc o n g r e s sc a n td e f i n i t ev i t a li t e m s t h e r e f o r e t h i sp a p e rd e e p l ya n a l y z eo n t h ef o l l o w i n g i s s u e s ：f i r s t ，t h e c o n t e n t ，c h a r a c t e r , s e c o n d ，d e f i n i n gc o n c e p ta n d p r o c e d u r eo ft h ev i t a li t e m s f u r t h e r m o r e ，i th a sag e n e r a ld i s c u s sa n dd e f i n i t i o no nt h e d e c i s i v ep o w e ri t s e l f e m p h a s i z i n go nt h ei n s t a n c et h a tt h et h r e el e v e l s p e o p l e sc o n g r e s sa n di t s s t a n d i n g c o m m i t t e eo fs h a h d o n gp r o v i n c ep r a c t i s ee x e r c i s i n gt h ed e c i s i v e p o w e r , t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n de x p e r i e n c eo fl o c a lp e o p l e s c o n g r e s se x e r c i s i n gd e c i s i v ep o w e r t h em a i np r o b l e m st h i sp a p e rp o i n t so u ti n c l u d e t h a tt h el e g a ls t a t u so f d e c i s i v ep o w e rh a s n tb e e ng e n e r a l l yr e c o g n i z e d ，s c i e n t i f i c d e f i n i t i o no nv i t a li t e m sh a sd i f f i c u l t i e sa n ds t a n d i n gc o m m i t t e ei sn o tc o m p e t e n to n t i l i si s s u e p a p e rt h i n k st h a tt h ee f f e c t i v ew a yo fi m p r o v i n gt h ed e c i s i v ep o w e ro nt h e v i t a li t e m si st of u r t h e rr a i s ep e o p l e sa w a r e n e s so ni t s l e g a ls t a t u sa n dm a k eg r e a t e f f o r t st oc o m p l e t ei t sp r o c e d u r ea n ds y s t e m a sl o n ga sw et a k ee f f e c t i v em e a s u r e s a n dp r a c t i s eb r a v e l yc a nw em a k en e w b r e a k t h o u g hi no u rw o r k s t r e n g t h e n i n ga n di m p r o v i n gt h ed e c i s i v ep o w e r se f f e c t u a le x e r c i s eo nv i t a l i t e m so fl o c a lp e o p l e sc o n g e s sa n di t ss t a n d i n gc o m m i t t e ei ss u c ha c o m p l i c a t e d t a s kw h i c hc o v e r sp o l i t i c a ls y s t e m ，t r a d i t i o n sa n do t h e ra s p e c t st h a tw ec a l l tf i n i s hi t i n s t a n t l yo rg i v eu pe a s i l yb e c a u s eo fk i n d so fd i f f i c u l t i e s s ol o n ga sw eb u r d e nt h e o b l i g a t i o ne n d o w e db yt h ec o n s t i t u t i o na n dl a w ，i n c r e a s i n g l ye n h a n c eo u rc a p a c i t yo n d e f i n i n gv i t a li t e m s ，w ew i l lb ep l e a s e dt os e et h a td e c i s i v ep o w e ro nv i t a li t e m sw i l l s u r e l yp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gl o c a le c o n o m ya n ds a f e g u a r d i n gp e o p l e s b e n e f i t s k e yw o r d s ：i m p o r t a n ti t e m p o w e rt om a k ed e c i s i o n s p e r s o ni nt h ep l a c e b eb i ga n di to f t e nw e im e e t i n g i i 第一章绪论 第一节问题的提出及 1 1 1 问题的提出 1 1 2 选题意义 第二节研究现状2 第三节论文的核心概念与分析思路3 1 3 1 核心概念3 1 3 2 论文的分析思路5 1 3 3 论文的主要内容。5 第四节研究中的创新点、难点与研究方法5 1 4 1 研究中的创新点j 5 1 4 2 研究的难点6 1 4 3 研究方法6 第二章重大事项和重大事项决定权概述7 第一节重大事项的内容和特点一7 2 1 1 重大事项的内容。7 2 1 2 重大事项的特点。8 第二节重大事项的界定原则1 0 2 2 1 合法性1 0 2 2 2 全局性1 0 2 2 3 可行性l o 2 2 4 人民性1l 第三节重大事项决定权的内容和特点1 1 2 - 3 1 重大事项决定权的内容，。1 1 2 3 2 重大事项决定权的特点12 第四节重大事项决定权的行使原则1 3 2 4 1民主原则1 4 i i i 目录 2 4 2 公开原则。1 4 2 4 3 程序原则1 4 2 4 4 效益原则1 4 第三章重大事项决定权实践的制约因素1 6 第一节山东省三级人大重大事项决定权的行使1 6 3 1 1 山东省人大常委会行使重大事项决定权的情况1 6 3 1 2 莱芜市人大常委会行使重大事项决定权的情况l8 3 1 3 莱城区人大常委会行使重大事项决定权的情况1 9 第二节山东省各级人大行使重大事项决定权的基本经验2 0 3 2 1 坚持党的领导：2 1 3 2 2 注重群众基础2 l 3 2 3 实现合法履职2 2 3 2 4 保证实际效果2 2 第三节地方各级人大行使重大事项决定权存在的问题及原因。2 3 3 3 1 存在的问题2 3 3 3 2 存在问题的原因2 5 第四章地方人大重大事项决定权有效行使的途径。2 7 第一节提高对重大事项决定权法律地位与作用的认识。2 7 4 1 1 宪法、法律作出了明确规定2 7 4 1 2 实现党委意图的有效途径2 7 4 1 3 决策科学化、民主化的保证2 8 4 1 4 解决地方困难和问题的应对措施2 8 4 1 5 完善社会主义市场经济的必然要求2 8 4 1 6 建设社会主义政治文明的重要手段2 9 第二节理顺地方人大与同级党委和“一府两院”的关系2 9 4 2 1 人大与党委领导的关系2 9 4 2 2 人大与政府行使行政权的关系3 0 4 2 3 人大与审判机关和检察机关的关系3 l 第三节规范地方人大重大事项决定权的行使程序3 2 4 3 1 议案提出程序3 2 4 3 2 审议表决程序3 2 i v 4 3 3 办理反 第四节健全地 4 4 1 建立重大事项公示制度3 3 4 4 2 完善民主听证制度3 4 4 4 3 健全备案审查制度3 4 4 4 4 强化督办落实制度3 5 4 4 5 落实责任追究制度3 5 第五节切实加强常委会自身建设，提高决定重大事项的履职水平3 5 4 5 1 要认真搞好调查研究3 6 4 5 2 发挥各有关部门、单位、专家的作用3 6 4 5 3 完善立法，解决决定权行使中的难点问题3 6 结语3 7 参考文献3 9 致谢41 v 第一节 1 1 1 问题的提出 重大事项决定权是人大常 决定本行政区域内重大事项的职权，促进依法决策和决策民主化、科学化、法 制化，是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求，是发展社会主义民主， 建设社会主义政治文明的根本需要，是人大工作实践“三个代表”重要思想和 科学发展观的具体体现。但是，地方人大依法行使重大事项决定权，与宪法和 法律要求相比还有较大差距，仍然存在着许多与地方经济社会发展和广大人民 群众期盼不相适应的地方，这不仅在一定程度上弱化了地方人大常委会法定职 权的有效行使，而且也削弱了人大在促进“一府两院 按照科学发展观的要求， 实现经济社会又好又快发展过程中的应有的地位和作用，直接影响了地方国家 权力机关的形象和威信。这与提高党的执政能力的要求很不适应，与贯彻“三 个代表 重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求很不适应。 本研究试图通过对地方人大行使重大事项决定权面临的问题实事求是地进行分 析，在改进的途径、方法等方面提出可行性对策。 1 1 2 选题意义 从各地实践情况来看，地方人大常委会在行使重大事项决定权方面进行了 长期不懈的有益探索和实践，取得了较好的效果。但是，不可否认，由于政治 体制、民主意识及地方人大常委会自身建设等因素的影响，致使地方人大常委 会在行使重大事项决定权的过程中，仍存有许多不尽人意的地方。尽管人大工 作者和学术界对此进行了积极的探索，但由于大多局限于理论层面的研究和探 讨，缺乏对人大工作实际情况的掌握和具体问题的具体分析，因而对推进地方 人大重大事项决定权的有效行使，没有太大的实际意义。本文将立足人大工作 第一章绪论 实际，结合山东省、市、县三级人大履行重大事项决定权的情况，具体分析实 际问题，提出切实可行、具有可操作性和借鉴性的途径和方法，相信会对进一 步加快地方人大充分行使重大事项决定权的步伐，具有较强的指导意义。 第二节研究现状 学术理论界和各地的人大工作者对重大事项决定权进行了不少讨论和研 究，这些讨论和研究涉及范围广，撰写成的学术著作也颇丰。例如，全国人大 常委会办公厅研究室副主任阐坷在近1 0 年地方人大行使决定权问题研究综述 中，全面介绍了我国地方人大在行使决定权中存在的问题、加强决定权行使工 作的决策以及重大事项的界定、决定权的立法和行使原则等。除有全国人大常 委会办公厅研究室的地方人大2 0 年，还有中国人大、人大研究、人 大研究文萃、理论视野、民主法制建设及各地有关人大研究等杂志，都 汇集了许多研究地方人大及其常委会行使重大事项决定权的文章，内容涵盖了 重大事项和重大事项决定权概念的界定、重大事项决定权的特征、范围、行使 原则、行使现状和制约因素以及保证重大事项决定权实施的措施等方面内容。 在人大工作实践中，目前，全国已有2 6 个省( 市、县) 人大常委会依据宪法和法 律制定了有关讨论、决定重大事项的地方性法规。上海、甘肃、海南、湖南等 许多省市，还进行了省、市、县三级地方人大及其常委会在依法行使重大事项 决定权方面的积极探索和大胆实践，并就如何行使好重大事项决定权提出了许 多合理化的建议。在研究的基础上许多省市还开展了重大事项决定权的立法工 作，例如，上海市人大常委会于2 0 0 2 年4 月制定法规，规范行使重大事项决定 权，凡是涉及改革、发展、稳定的大局，涉及人民群众的切身利益，涉及上海 未来发展的重大事项，都要由人大常委会审议决定。尽管上述这些理论研究成 果和实践经验对地方人大及其常委会行使重大事项决定权具有重要的借鉴和参 考价值，但由于存在界定概念过于抽象笼统、保障措施的不够具体全面等缺点， 致使实际操作仍存在诸多不便，甚至出现无从着手操作的怪现象。本文以山东 省为例，力求通过对山东省各级地方人大及其常委会行使重大事项决定权现状 的研究，对完善地方人大及其常委会行使重大事项决定权有更进一步的认识。 2 1 3 1 核心概念 第三节论 1 3 1 1 重大事项的概念 科学界定重大事项的概念，是地方人大及其常委会正确有效行使并用好 “重大事项决定权 这一权力的基础。所谓重大事项，就是本行政区域内事关全 局，有根本性、长远性以及涉及人民群众切身利益的全民性的重要事项。由于 各地省情、市情、县情存在着差异，各地的“重大事项也存在着较大差异， 以至于对重大事项决定权的概念和范围的界定也存在差异，不同省份、同一省 份不同地区的地方各级人大及其常委会所享有的决定权的大小也有所不同。但 因此就说重大事项没有一个基本的衡量标准，也不是实事求是的工作态度。怎样 认识重大事项呢? 借鉴各地区的地方立法和现有的理论成果，我们可以把重大事 项分为三个层次来认识：一是指法律有明确规定的事项，为了保证宪法、法律、 行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行而需要决定的事项， 以及决定本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的部分变更 等问题：二是指法律没有明确规定的事项，本行政区域内的政治、经济、教育、 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面工作中带有全局性、 根本性、长远性的问题：三是指涉及人民群众切身利益、人民群众普遍关心的问 题。从地方人大工作实践来看，在认定“重大事项”时，还要把握以下两个原则： 一是重要性原则。彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性 的问题。如国民经济建设布局和产业结构的调整，有财政性资金投资的并对经济 发展、环境保护有较大影响的建设项目等。二是实践性原则。重大事项不是绝 对的，一项重要工作在一个地区属于重大事项，在另一个地区就不一定是：一项 工作在一个时期属于重大事项，在另一个时期就不一定是。因而我们不能单纯从事 物本身认定是否是重大事项，而要因地制宜、因时制宜地把某一事项放在特定的环 境中加以分析和考察。 1 参见刘经t 关于地方国家权力机关依法行使重大事项决定权问题探讨，常德人大工作2 0 0 1 年第3 期。 3u 第一章绪论 1 3 1 2 重大事项决定权的概念 何为“重大事项决定权? 国内法学研究者和人大工作者有以下几种定 义：“所谓地方人大及其常委会的决定权，是地方国家权力机关对国家生活中的 重大事项作出具体的规定并对行为作出明确规定的一种权力，这种权力具有法 律约束力。”l “所谓地方人大及其常委会行使重大事项决定权就是指：人大及 其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对关系国家或地方的政治、经济和 社会发展等全局性工作的重大事项作出仓, j s u 性的决定，并用国家强制力保证贯 彻实施的权力。 2 “决定权就其内涵而言，是一种议决权，即讨论、决定国家 或地方行政区域内各方面工作重大事项的权力，是一项具有创制性、自主性的 权力。它体现了我国一切权力属于人民的原则和在中央统一领导下，充分发挥 地方积极性、主动性的原则。就其外延来说，人大决定权有各种不同的内容和 表现形式，既可以是讨论、决定各方面工作中的重大事项，也包括其他许多程 序性、工作性、事务性的事项。 3 从宪法和地方组织法的具体规定来理解，地方人大及其常委会要 讨论、决定的应当是“重大事项 。因此，研究“重大事项决定权”就要牢牢 与前面所述“重大事项 的研究结合起来。由此可以这样定义，重大事项决定 权是指地方各级人民代表大会及其常委会根据宪法和法律的规定，对本行政区 域内具有“全局性、根本性、长远性的事项和事关群众切身利益、迫切需要 解决的事项作出具有法定效力的规定，并以国家强制力保证贯彻实施的权力。 1 3 1 3 重大事项决定权与人大决定权 人大重大事项决定权与人大的决定权存在着紧密联系。重大事项决定权是 宪法及其地方组织法赋予人大及其常委会的法定专属权利，而且首先是一种实 体性权力，决定权既是实体性权力，也是程序性权力，重大事项决定权要借助决 定权得以实施。重大事项决定权区别于一般意义上的决定权。地方人大的重大 事项决定权与决定权不是同一个概念，两者之间既有共同点，也存在着差异。人 大有权做出决定的事项并不都是重大事项，而人大能够进行讨论、审议的重大事 项，不一定要做出实质性的决议、决定。换句话说，对重大事项决定权的实体权 1 参见刈连才：地方人大蕈人事项决定权问题探讨理论视野，2 0 0 5 年第5 期。 2 参见程湘清。充分发挥国家权力机关的作用略论人人及其常委会的决定权，法制日报，2 0 0 1 年 6 月1 4 【j 。 3 参见李正斌：关于重大事项决定权的若干思考，北京人大，2 0 0 3 年第1 2 期。 4 力 法 决 一种形式。1 1 3 2 论文的分析思路 本文的主要研究内容是首先从理论上对重大事项和决定权的概念进行了简 单阐述，进而对重大事项的内容、特点、界定原则和重大事项决定权的内容、 特点、行使原则、制约因素进行了高角度、全方位深入细致的分析探讨，然后 通过对山东省各地人大行使重大事项决定权的实践工作进行分析，总结出了在 行使重大事项决定权中创造的好经验、好作法，同时也指出了存在的问题与不 足，并就存在的问题提出具有针对性和可借鉴性的改进措施与途径。 1 3 3 论文的主要内容 论文主要包括四章内容： 第一章介绍了问题的提出及意义、研究现状、论文的相关概念及分析思路 和研究中的创新点、难点与研究方法： 第二章对重大事项的内容、特点、界定原则和重大事项决定权的内容、特 点、行使原则进行了探讨； 第三章以山东省三级地方人大工作实践为例，探讨重大事项决定权行使现 状、基本经验和存在问题及原因； 第四章是对地方人大及其常委会有效实施重大事项决定权的途径进行了思考。 第四节研究中的创新点、难点与研究方法 1 4 1 研究中的创新点 各级地方人大关于重大事项决定权的研究成果显著，也取得了一定的成效， 1 参见刘文忠：人大重人事项决定权与人大决定权的辨析，北京联合大学学报，2 0 0 6 年第9 期。 5 第一章绪论 在己有研究成果和成绩的基础上，本研究竭力从新的角度发现问题，创新点主 要有： 第一，分析了我国地方人大及其常委会行使重大事项决定权中若干概念和 原则等问题，在较大程度上解决了当前该问题研究中缺乏系统性和总结不全面 的问题。 第二，结合人大工作实际，实事求是地分析了当前困扰地方人大及其常委 会行使重大事项决定权不利的各种因素以及这些因素存在的原因，从而为地方 人大破解重大事项决定权如何应用这道难题，提供了新的思路。 第三，结合对山东省省、市、县三级人大行使重大事项决定权工作实际的 研究，进而对地方各个层次的人大系统如何有效地行使重大事项决定权，提出 了具有可操作性、可应用性、可参考性的途径和建议。 1 4 2 研究的难点 第一，地方人大的重大事项决定权研究，是个老生常谈的话题，自从地方 人大建立那天起，对它的讨论与争辩就已经开始了，可以说探讨了几十年了。 学术界和理论界对此研究的论著也颇丰，但大多从理论层面和学术角度出发进 行探讨，深入实际进行研究的很少；再者，文献虽多，但由于多数是大同小异 或同出一辙，故真正具有可参考和研究的文献并不多，导致手头可用资料非常 少。 第二，在对山东省省、市、县三级人大重大事项决定权进行个案研究时， 虽然利用工作上的便利，对三级人大多年来在行使重大事项决定权方面所作的 工作进行了收集，但由于时间跨度大、档案资料不全、工作中没有注意对重大 事项决定权进行总结以及归类等原因，给本研究带来了一些不便。 1 4 3 研究方法 本文以辩证唯物主义和历史唯物主义为方法论基础，综合运用文献研究法、 归纳法、调查研究法；因素分析法、案例法等方法，通过对重大事项决定权和 山东省人大实际工作的分析，探究地方人大及其常委会行使重大事项决定权存 在的问题，总结出参考性建议。 6 要真正 重大事项的 作领导行为 和行政机关 2 1 1 重大事项的内容 何谓“重大事项”目前法律上尚未作规范的表述，笔者认为可以称“在一 定时期内，本行政区域的政治、经济、文化和其他社会各项事业发展中，以及 涉及广大公民切身利益和普遍关心的迫切要求解决的带有全局性、根本性、长 远性，依照法律规定由地方人大及其常委会决定，或者有关国家机关须向地方 人大及其常委会报告的事项。 由于各地“重大事项”范围不同，也由于各地 对“重大 的定位不同，还由于每个区域在各个阶段对“重大事项”的认识不 同，再加之立法工作者和学者们研究“重大事项 的角度和目标各不相同，导 致在“重大事项”的范围界定方面出现很大的差异性。因此，确定重大事项， 必须科学地、辩证地看问题，必须根据本行政区域的具体实际，考虑到国家利 益和人民群众利益等方面情况，综合分析，加以认定。 细化或用一一列举的方法来表述或定义重大事项，固然不够科学和规范，但 如果用虚化或概念化的定义来表述重大事项，反而更不利于重大事项决定权的 行使因此，为了便于参照执行和具体操作，根据山东省和其它地方人大的实践 结果，可以把重大事项大体分类为以下7 项： ( 1 ) 法律规定的须由本级人大及其常委会决定的事项：( 2 ) 与改革开放密 切相关的事项：( 3 ) 与社会主义民主法制建设及依法治国密切相关的事项：( 4 ) 与国家一个时期的重大部署和本地区一个时期的中心任务紧密联系的重大事项： ( 5 ) 与人民群众切身利益相关、人民群众普遍关心和强烈要求解决的重大事项： 7 第二章重大事项和重大事项决定权概述 ( 6 ) 民族地区与民族关系、民族政策密切相关的重大事项：( 7 ) 人民政府、法 院、检察院认为需要提请人大常委会讨论决定的重大事项。 在这些重大事项中，从审议决定的角度考虑又可概括为三类：一类是必须经 地方人大及其常委会审议并作出相应决议、决定的重大事项，如在本行政区域 内保证宪法、法律和上级人大及其常委会决议、决定得到遵守和执行而需要决 定的事项，以及对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算以及它们的部 分变更的决定：依法治省( 市、县) 中长期规划的实施方案：本行政区域内的教 育、科技、文化、卫生、民政、人口、环境与资源保护方面的中、长期发展规 划等。二类是应向地方人大常委会报告，必要时由常委会审议并作出决议、决 定的重大事项，如国民经济和社会发展年度计划外的重大建设项目：纳入财政管 理的预算外资金年度收支及使用情况：办理地方人民代表大会代表“建议、批评 和意见”的情况；造成特别重大损失或在政治上造成恶劣影响的突发性事件的 处理：与国内外缔结友好关系：由地方人民代表大会选举或人大常委会任命的国 家机关工作人员因违法、违纪造成重大影响的事件及处理意见：“一府两院”的 重大改革方案和重大专项工作以及重大影响的个案等。三类应向地方人大常委 会备案的重大事项。如本级政府工作机构的设立、变动、撤销或更名及人民政 府直接任免的正职干部的职务变动：行政区划的调整和变更：本级政府发布的具 有普遍约束力的决定、命令、规定等规范性文件：人民法院、人民检察院制定的 规定、办法等规范性文件。 2 1 2 重大事项的特点 2 1 2 1 广泛性 指重大事项的范围极其广泛，难以穷举尽列。重大事项并不一定是像有些 人认为的那样，只有关系到国家或地方经济社会发展的极其重大的问题，才能 被列为重大事项。其实不然，重大事项涉猎到方方面面、各行各业，只要是当 前关系到政治、经济、社会、文化发展的重要问题以及影响广大人民群众生产 生活的重点、热点问题或者对今后各方面的发展将产生重大影响的潜在的重大 因素问题，都可以被列为重大事项。 2 1 2 2 层级性 指层级差异性，即不同层级的人大的重大事项是有所不同的。这是由不同 8 第二章重人事项和重大事项决定权概述 层级人大职权范围的差异性以及事物重要性在不同层级的差异性所决定的。比 如有的事项在某级人大是重大事项，在上级或下级人大就不一定是重大事项。 各个地区之间社会和经济发展水平很不均衡，各地的具体条件、具体问题存在 很大差异。往往是权力层次越高，作出的决定越抽象，越原则：权力层次越低， 作出的决定越具体，越便于实施。因此，在实践中，我们对重大事项范围的确 定要注意层级性，不能因为上级权力机关作出什么决定，下级权力机关也必须 做出什么决定。有的重大事项由上一级权力机关在其管辖的区域内作出决定， 实施效果会好一些：而有的重大事项由下一级权力机关在其管辖区域内作出决 定，实施效果才会更好一些。 2 1 2 3 区域性 指区域差异性，即不同区域人大的重大事项是有所不同的。这是由不同区 域政治、经济、文化等各方面情况的差异性所决定的。比如有的事项在甲地是 重大事项，在乙地就不一定是重大事项。各省市、区县情况千差万别，每一个 地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行政区域内的特殊问题。在 大中城市，城市管理和市政建设就比其他地方更为紧迫：在边远山区，扶贫工作 就比其他地方更为艰巨：数百万元的建设项目，在经济落后地区就算件大事，而 在经济发达地区，则算不上什么大事。不同的行政区域对重大事项有不同的界 定，这是不同地区经济发展不平衡所出现的客观事实。因此，判断重大事项只 能从实际出发，因时因地制宜加以决定。 2 1 2 4 动态性 指重大事项不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展变化而不断变化 的。这是由客观情况的动态性和事物重要程度的动态性所决定的。比如即便在 同一个地方，有的事项在某一个阶段是重大事项，在另一个阶段就不一定是重 大事项。1 同样一件事情，此时是大事彼时未必是大事。特别是在改革过程中， 重大事项往往在动态中变化，在一段时间内，某个问题显得很突出，过了一段 时间，另个问题又可能突出起来。如今年发生在四川汶川的大地震，就是不可 预见的突发性重大事件，因此随即出现的抗震救灾和灾后重建工作，就成为国 家和地方此时此刻的重大事项。在比如，预算外资金管理在前几年只是个小问 1 参见崔建华l 如何界定重大事项，人大研究2 0 0 6 年第1 0 期。 9 第二章重人事项和重大事项决定权概述 题，无需拿到国家权力机关来审议和讨论，随着时间的推移，人们愈来愈清楚 地看到，预算外资金是地方一笔雄厚的财力，倘若管理不好，就会引起生产、 消费的比例失调，不仅影响本地区经济发展，还将影响国家宏观经济的调控。 现在不少地方人民政府执行地方人大的决定，把预算外资金管理同预算内资金 一样纳入地方财政统一预算，统一审批，使预算外资金更好地为经济建设服务。 这说明了界定重大事项要注意动态性，不同的阶段对重大事项有不同的界定。 第二节重大事项的界定原则 早在上世纪八十年代，彭真强调：“凡是国家根本的、长远的、重大的问 题，最后都要由人大决定 。2 0 多年来，根本性、长远性、全局性，一直为地 方人大及其常委会确定重大事项时始终把握的总原则。 2 2 1合法性 确定的重大事项必须符合宪法、法律的规定。这包括两层含义：第一层含 义，确定的重大事项必须属于县级以上的地方人大常委会职权范围内：第二层 含义，确定的重大事项必须是宪法和法律允许的，而且要把保证宪法和法律在 本行政区域内的遵守和执行放在首位。 2 2 2 全局性 确定的重大事项必须是关系到本行政区域内全局的、根本的、长远的问题。 “全局 是指问题涉及的空间范围，各地有各地的全局，不能一概而论：“长 远 指问题涉及的时间范围：“根本是问题的重要程度。这三者对于衡量某 一事项是否属于人大常委会所要决定的重大事项具有决定性的作用。比如，涉 及本行政区域内政治、经济、科学、卫生、民政、民族等全局的重大决策等等， 2 2 3 可行性 确定的重大事项必须从实际出发，在实践中能够执行得通。县级以上人大 常委会决定的重大事项，体现了国家和人民的意志，具有很高的法律效力，要 1 0 第二章重大事项和重大事项决定权概述 用国家强制力保证遵守和执行。如果作出重大事项的决定操作性不强，不好执 行，就会失信于民，影响人大的权威。 2 2 4 人民性 确定的重大事项必须是关系到本行政区域内人民群众根本利益的问题。人 大常委会是代表人民行使权力的，其做出的决定必须体现人民群众的根本利益。 这不仅是实践“三个代表 重要思想的具体体现，也是维护宪法和法律尊严的 具体体现。凡是和人民群众的切身利益相关联、人民普遍关心和强烈要求解决 的问题，都在人大常委会行使决定权的范围之内。1 第三节重大事项决定权的内容和特点 重大事项决定权，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项职 权，是地方国家权力机关管理地方事务的基本形式之一。依法正确行使重大事项 决定权，对于贯彻依法治国方略，推进物质文明、政治文明、社会文明和精神文 明建设，加快构建社会主义和谐社会以及完善人民代表大会制度意义深远。 2 3 1重大事项决定权的内容 正如前文所言，地方人大及其常委会的“重大事项决定权 是有法律依据 的，但其规定却显得过于原则，这样容易导致认识偏差。地方组织法对地方人大 及其常委会的决定权采取概括式和列举式进行了规定。如列举式规定的“根据 本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的 部分变更等，而概括性规定则更显宽泛而原则，并不便于操作与实施。在理论 界，有学者这样论述：“所谓地方人大及其常委会的决定权，是地方国家权力机 关对国家生活中的重大事项作出具体的规定并对行为作出明确规定的一种权力， 这种权力具有法律约束力。 21 9 8 0 年4 月，彭真同志在各省、自治区、直辖市 人大常委会负责同志座谈会的讲话中，首先将地方人大的职权划分为立法权、决 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ - _ _ _ _ - _ _ _ _ - - - - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ 一 参见i i 晓华：行使决定权首先要界定霞大事项的范l 词沙河市人大网站，2 0 0 5 年8 月7 日 2 参见刘昆章：地方人火制度建设研究，湖南人民出版社，1 9 9 8 年。 1 1 第二章重大事项和重大事项决定权概述 定权、监督权、人事任免权1 。2 0 多年来，“四权划分的观点一直为理论界和 实际工作者所坚持。所以，我们可以这样认为：重大事项决定权是地方人大及其 常委会四项基本职权之一，是本行政区域内政治、经济、社会发展以及人民群众 普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经人大及其常委会讨论、决定 或须向人大及其常委会报告的事项进行讨论、决策、修改完善和批准，进而上升 为国家意志的权力。重大事项决定权是权力机关行使职权的本质体现，是逐步实 现决策民主化、科学化的客观要求，具有法定性、权威性、民主性和强制性等特 征，与立法权、监督权、人事任免权既有联系，又有区别。z 2 3 2 重大事项决定权的特点 从本质上说，决定权是人民主权原则和我国民主政治国家性质的现实反映， 是人民当家作主，对地方国家事务进行管理的重要体现。它作为公共权力系统中 的一项重要权力形式，与行政权相比，具有人民性、权威性、自主性、集体性、 全局性的特点。 2 3 2 1 人民性 决定权的人民性是我国国家性质决定的。宪法规定，国家的一切权力属于人 民，人民行使国家权力的机关是全国人良代表大会和地方各级人民代表大会。这 说明，地方各级人大及其常委会的决定权实质上是人民的决定权，是人民利益和 意志的集中表达。因此，决定权的人民性规定了决定权行使的范围是关于本行政 区域内民众普遍要求和关注的事项，而行政机关的决定权的范围只能限于执行 权力机关的决议、决定的有关具体事项。 2 3 2 2 权威性 决定权的权威性源于国家权力机关的人民性。宪法第三条规定，人民通过选 派代表组成地方各级人民代表大会，作为本行政区域行使国家最高权力的机关， 其他国家机关包括行政机关、审判机关：检察机关都由同级人民代表大会产生， 对它负责，受它监督。人民代表大会的这种法律地位决定了它比同级其他国家机 关的地位更高，其依职权做出的决议、决定的效力更大，其他国家机关特别是行 政机关作为它的执行机关必须执行它的决议、决定。 1 参见彭真：论新时期的社会主义民主法制建设，中央文献f l 版社。1 9 8 9 年。 2 参见谭江武、陈立毅：重大事项决定权刍议，广西人学学报，2 0 0 7 年第2 9 卷。 1 2 第二章重大事项和重大事项决定权概述 2 3 2 3 自主性 地方各级人大及其常委会是地方国家权力机关，依法独立行使职权。因此， 上下级人大及其常委会不是领导与被领导的关系，只是工作联系关系。地方各级 人大及其常委会应根据本行政区域内经济和社会发展实际情况以及某一个时期 内民众反映强烈的问题，自主地决定本行政区域内的一切重要事务。这说明地方 各级人大及其常委会对重大事项所作的决议、决定是创制性的、自主性的，而行 政机关对行政管理事务所做出的决定是从属性的、执行性的。 2 3 2 4 集体性 地方各级人大及其常委会的决定权由人大代表及其常委会组成人员集体依 法行使，而不是由单独的个人独立行使。这是由权力机关民主集中制的原则决定 的。权力机关由人民选举产生，整体上代表人民，因而实行合议制，集体行使职权， 集体决定问题。同时，权力机关管理的事务都是一些重大事项，需要集思广益，以 保证决策的科学化和民主化，因而也需要实行集体负责制。因此，地方各级人大 及其常委会的决议、决定都是以全体会议的形式，按照少数服从多数的原则做出 的，它与行政机关实行首长个人负责制有根本的区别。 2 3 2 5全局性 决定权的全局性包含两个方面：第一，从决定权的内容范围看，地方各级人 大及其常委会所决定的事项是对本行政区域内经济和社会发展产生较大影响的 事项或是本行政区域内民众普遍关注的事项：第二，从决定的效力范围看，地方 各级人大及其常委会的决议、决定对本行政区域内任何地方都有拘束力。同时， 在该行政区域内，无论行政机关、审判机关和检察机关，还是社会团体、企事业 单位和公民个人，都要遵守它所做出的决议、决定。1 第四节重大事项决定权的行使原则 地方人大及其常委会重大事项决定权是本行政区域内法律地位最高的决策 权力，在行使时应坚持以下原则： 1 参见潘洪样：论地方人人及其常委会重大事项的决定权，人大研究，2 0 0 2 年第2 期。 1 3 第二章重火事项和重大事项决定权概述 2 4 1民主原则 地方各级人大及其常委会所做出的决议、决定的内容必须充分体现大多数 民众的意愿。决议、决定议题的确立，应更多地涉及与民众密切相关的问题。而 且，在决策时，应充分集思广益，听取各方面的不同意见，保护普通民众政治参与 热情，以提高决议、决定做出后的公信力和执行力。 2 4 2 公开原则 地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权的活动要公开。其公开不仅 包括地方各级人大及其常委会关于重大事项决定权的范围和内容公开，而且包 括讨论过程、决策程序、决策效果公开。 2 4 3 程序原则 决定权的行使必须严格依照法定程序。决定权行使的程序可包括以下继起 和相承接的几