（公共管理专业论文）城郊农村村民主参与乡村治理研究——以宁波江北为例.pdf

摘要 摘要 城郊农村作为我国农村的特殊地域在城市化推进加速的过程中越来越受到 各方的关注。城郊农村在地域上毗邻城市，受城市经济发展的辐射影响，与城 市发展关系密切，但它在公共管理上属农村体制，是以村民自治为主要形式的 农村管理和发展，因此如何解决好城郊农村的问题不仅关系到城市化的进程， 而且对我国广大农村的发展有一定的借鉴作用。 公民参与是现代国家政治生活和政府公共政策过程不可或缺的部分。公民 参与形式的设计和选择直接关系到参与的结果及其有效性，进而影响到公民参 与的积极性和对政府的信任度。尽管公民参与形式选择的有效性受到诸多因素 的影响，但人们仍可以采用一些规范性标准来评价公民参与形式的有效性。本 文首先对引起作者关注的问题作了介绍，并强调了城郊农村的特殊性。本文借 助的主要理论依据是治理理论和民主参与理论，当然为达到有效的参与，也借 助了约翰克莱顿托马斯的公民参与有效决策模型。本文通过对当前国内乡 村治理过程中民主参与现状的分析，总结了经验与教训，引入了宁波江北区城 郊农村的实证分析，提出了怎样恰当、适度地推进乡村治理的民主参与方式方 法。试图通过对各种实践的比较，来分析当f j 乡村民主参与过程中存在的问题 和各种参与方式的优劣性，从而为将来在乡村治理过程中适度有效地丌展民主 参与作了理论上的探索。 农村基层民主的推进不仅仅是选举等这些阶段性、模式化的工作，因此本 文特别强调了在乡村治理过程中对经常性事务的参与。 关键词：城郊农村，村民自治，民主参与 a b s t r a c t a b s t r a c t s u b u r bc o u n t r y s i d e ，a sas p e c i a lr e g i o no fc h i n e s er u r a la r e a ，i si n c r e a s i n g l yc o n c e r n e dw i t h t h ee x p e d i t i o no fu r b a n i z a t i o n h o wt or e s o l v es u b u r bc o u n t r y s i d ei s s u e sr e l a t e st h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o n ，a sw e l la st h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s er u r a la r e a s c i t i z e np a r t i c i p a t i n gi san e c e s s i t yo fp o l i t i c a la f f a i r sa n dp u b l i c p o l i c yo fan a t i o n t h e d e s i g na n ds e l e c t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nb a r e sa l li m p a c to ni t se f f e c t i v e n e s sw h i c hi n f l u e n c e s t h er a t i o n a ls e l e c t i o nu n d e rd i f f e r e n tp o l i c ya n dt a r g e t s t h ea r t i c l e a n a l y z e st h es t a t u sq u od u r i n gt h em a n a g e m e n tp r o c e s so fe x i s t i n gc i v i l d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n ，t h ep a p e rs u m m a r i z e se x p e r i e n c e ，p u t sf o r w a r dm e t h o d so fh o wt o i m p r o v ed e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o np r o p e r l ya n dm o d e r a t e l y i nr u r a la r e a sb yc i t i n gt h et r u e e x a m p l eo fj i a n g b e id i s t r i c to fn i n g b oc i t y i ta n a l y z e sa d v a n t a g ea n dd i s a d v a n t a g eo fp r e s e n t r u r a lp a r t i c i p a t i o nb ya l l r o u n dc o m p a r i s o n i th e n c ec o m e su pw i t hr e f e r e n c eo nd e v e l o p i n g d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o np r o p e r l yi nr u r a la r e a si nf u t u r e t a k et h ei m p r o v e m e n to fr u r a lb a s i cd e m o c r a c ya saw h o l e ，i t sm i s s i o ni sa b s o l u t e l yb e y o n d s i n g l ew o r kl i k ee l e c t i o n t h e r e f o r e ，t h ep a p e rs p e c i a l l yf o c u s e so f f p a r t i c i p a t i o ni nc o m m o n e v e n t sd u r i n gr u r a lm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：s u b u r bc o u n t r y s i d e ，a u t o n o m yb yv i l l a g e r s ，d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：彳科 沙舴f 1 月卅b 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 年月 日 学位论文作者签名： 地 y 。导年t 1 月卅日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 第1 章引言 1 1问题缘起 第1 章引言 “三农 问题一直是中国改革丌放进程中的一个关键性问题，实践证明 “三农”问题处理的好与不好直接关系到中国改革丌放的全局，农村稳定是 保证中国社会稳定与发展的重要前提，也是构建设和谐社会的基石。中国要 实现现代化，这其中重要的一方面是要实现中国政治的现代化，而政治现代 化的前提是政治稳定，农村社会的稳定是整个政治和社会稳定的基础。在广 大农村实行广泛的民主政治，让广大人民群众全面、充分地享受真正的民主 权利，不仅是农村政治社会发展的重要目标，而且是整个国家进步的要求。 引发本文课题的研究主要是我国城郊农村作为中国农村一个特殊区域 的存在，在当下，伴随城市化进程的加速推进，特别是在邻近大都市的城乡 结合部，出现了同益增多，且范围广阔的城郊农村。1 据对2 0 0 6 年宁波市的 统计，宁波市现有实际意义上的城郊自然村落就有2 5 座左右。2 其它城市也 都大量存在，由此形成我国城市化变迁中一道独特的社会景观。这一特殊的 区域已经不是我们传统意义上的农村了，有的经过改革f 慢慢融入城市社 区，有的成为脏乱差的典型，是城市管理的一大顽疾。 按照这些城郊农村与真正城市之间的关系，我们一般把城郊农村分成三 种类型：一是处于繁华闹市区，早已没有了农业用地的村落：二是处于市区 周边，尚有少量农业用地的村落；三是处于相对离城市较远，存在较多农业 用地，但生产、生活形念逐步向城市靠拢的村落。城郊农村既有一般农村的 运作形式，比如村级组织的选举都严格按照中华人民共和国村民委员会组 织法( 以下简称村民委员会组织法) 进行，他们的身份在当日订城乡二元 体制下都是农民等等，又有城市社区的特质，比如生存的空间在与城市接轨， 人们所依赖的产业结构与职业结构都基本上已经非农化。与一般传统意义上 的农村相比，当前城郊农村在三个方面具有特殊性： 本文所指的城郊自然村包括一般朱纳入城市规划、处十蚍市j ；q 边外h 爿的城郊地区农村。也指当前为城市 所包m ，但形态i - 仍足农村的城中村。 2 数据水源：宁波市城中村建设领导小组办公室提供。 第1 章引言 一是在经济基础上。传统的我国农村经济基础以农业为主，广大村民生 活来源主要是农业经济收入。当前据一些媒体报道，发达地区的农村居民经 济收入中农业收入所占的比例已不到5 0 ，1 但从严格意义上来说，这些地 区的农村居民从事的主要工作是农业，农业在他们的生产生活中占绝对重要 的地位。而本文所提出的城郊农村他们的主要经济来源已经不是农业，转向 以第二、三产业为主，特别是没有农用地或者只有少量农业用地的城郊农村。 据对宁波市江北区永红村的考察，其村级集体收入中第二产业占7 8 ，第三 产业占2 0 ，而农业收入基本上没有。同时，本村居民所从事的职业也发生 了深刻变化。除年老的赋闲在家外，几乎9 5 以上的村民从事二、三产业， 因此其家庭经济收入来源一般都是非农收入。 二是新村社共同体的形成。2 一般认为非农村之f j i 的村社区属传统小农 村社共同体，这种村社共同体以传统农业为基础，以自然村社为单位，以传 统威权及血缘地缘亲缘关系联结起来的，是有生产生活上相互协助的人群聚 合体。但是随着城市化，原有的村社庄改造、新的社区建立、人口流动的增 加等等这些使传统的小农村社共同体逐步瓦解，这些村落的社会关系和社会 角色都发生了深刻变化，同时在城市化过程中重新组织起来，并形成新条件 下的“新型村社共同体”。有人把这一新型村社共同体归结为四个特点：其 组织特性为“传统性”与“现代性”、“村社性”与“城市性”的相互交错； 其社会边界是“天然”获得性与发展过程中的突破性；其在资源配置中的“单 位化”趋向与制约“单位”趋向并存；其社会网络中特殊主义与普遍主义原 则共存。 三是民主基础不断增强。这一点是本课题研究的重点。如上两个特征所 述，f 由于经济基础和社会基础的不断变化，城郊农村村民对民主这一认识 也不断增强。在我国传统农村地区土地等主要生产资料为集体所有，由村社 员组成的经济合作社是管理这一资产的组织。而村委会主要职能是从事公共 事务管理和发展公共事业。随着城市化，城郊农村所拥有的资产大量增加， 据对宁波市江北区城郊农村的调查，2 0 0 6 年的村级集体资产总额比2 0 0 1 年 要增加2 5 倍，个别村的集体资产增长率超过5 0 0 ，目前平均每个村的集 体净资产达到1 5 0 万元左右。因此，其民主参与的经济基础不断扩大，同时 2 0 0 5 年1 2 门2 3i i 南方| i 报，第6 版。 2 锍宇蕴：都市举的村序个“弱i 村 i ：共州体”的实地研究，三联书店，2 0 0 5 年4 门。 2 第1 章引言 村委会管理的集体收益的分配、村办公益事业的确定、村干部工作的补贴及 村集体公共财务等越来越受到广大村民的关注。而且由于地理和人文因素， 城郊农村的公民无论是文化程度、政治意识和社会基础相对于其它农村公民 在民主参与的各个方面都有大大的进步。 中国农村的村民自治是在以家庭承包为基本内容的农村改革过程中作 为人民公社组织的替代者出现的。而后家庭承包经营的出现直接动摇了人民 公社体制的根基。国家原来运用政权的力量，以人民公社的形式组织农民、 治理乡村的方式面临严峻挑战，国家面临的突出问题之一是如何实现对乡村 的有效治理。1 9 8 7 年全国人大常委会制定并通过村民委员会组织法( 试 行) ，将村委会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1 9 9 8 年新修订的 村民委员会组织法实施以后，以“海选”为突破口的村委会选举发展迅 猛，亿力农民丌始切实享受村级民主选举权利。2 0 0 2 年党十六大报告提出 建设社会主义政治文明的任务，提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩 大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理 和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权。”1 2 0 0 7 年党的十七 大进一步提出要发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。指出： “人民依法直接行使权利，管理基层公共事务和公益事业完善民主管理 制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同 体”。2 随着村民自治的发展，广大村民积极参与具体的选举、决策、管理和 监督活动。城郊农村作为中国农村较为先进的农村特体，其村民的参与热情 更是高涨，据宁波市江北区调查，城郊农村村民参与村委会选举的参选率达 9 9 以上。 随着社会生产力的发展和物质生产水平的提高，特别是进入到市场经济 条件下，人的依赖关系已经逐步发展到人的契约关系。由于市场是一种以主 体的平等独立和平等自由为基础的经济形式，这种经济形式的存在导致了以 下三种政治诉求，一是政治权力和法来自个体公民的赞同，例如在自由选举 中；二是政治代议制作为种制度，它不是秩序、等级、社会功能和阶层的 体现，而是应该向参与民主靠拢，强调入人价值的体现；三是各种政治的最 终目的在于满足个人的需要，保护个人的参与权力，使个人能够充分表达自 江汗民：相：中困共产党第1 六次伞因代表人会i ：的撤告( 单行奉) ，人民版礼，2 0 0 2 年，第3 2 页。 2 胡锦涛：4 ：中周共产党第卜七次伞周代表人会j ：的报告( 单行奉) 。人民 i ；版礼，2 0 0 7 年，第3 0 页。 第1 章引言 身意识。1 这就为参与式民主在中国农村基层的落地与生根提供了有效地社 会、经济基础。 1 2 研究意义 本文切实想在城市化大背景下，通过对村民参与这一层面的分析，得出 要实现乡村社会的有效治理不仅仅依靠行政手段，村民的参与以及参与的形 式、参与的程度同样有着决定性的作用。一些学者认为，中国当前的农民和 农村问题的关键似乎在既定制度下的选择，以及有关制度的实施问题。但是 从改革开放以来，特别是城市化进程加速的现阶段来看，一种互动的、协商 式的民主似乎更为现实所选择与接受。其实城郊农村作为未来城市的组成部 分，其村民群体民主意识的提高及参与水平的提高，是谋求未来发展与实现 城市融合的重要依赖。 本文的理论意义在于：第一，进一步把参与式民主理论引入乡村治理的 范畴。从目前国外和国内诸多学者的研究中，参与式民主往往作为精英民主 代议制民主的一个补充，在中国的民主化选择中往往强调的是先精英后 大众，先中央后地方及基层。本文在个案研究的基础上阐明在中国的最基层 乡村治理中，参与式民主应该作为首选被推崇的。第二，在理论上为村 民参与乡村治理以及用何种参与方式、参与到何种程度进行了探索。本文通 过对乡村政治、社会、经济基础各项事务的分析，提出了哪些事务引入参与 会取得更好地效果，同时也提出了村民的参与并不是越深越好，依据约翰克 莱顿托马斯的一个完整有效决策模型，村民的参与还有一个“度”的问题。 第三，本文在理论上提出了乡村治理中同常性事务参与的重要性。已往的许 多基层民主政治研究，关注基层的民主选举比较多，强调村民要在民主选举 中积极参与，并提出保障参与的措施。而本文的研究重点将把当前乡村治理 中的同常性社会、经济事务的管理参与作为重点。因为同常性的事务参与范 围更广、参与面也更大，同时也更有利于促进基层民主的建设，更有利于达 到城郊农村的“善治”。 在实践层面上，本文引入了对典型地区的实证分析。长期以来，在“大 政府、小社会 的架构下，所有的农村问题的解决都往往理所当然地归于政 1 ： i 乐人：“新时期农村幕层民主政治矬设的进程及j e 政治学分析”，江海学刊，2 0 0 2 年第3 期，第6 页。 4 第l 章引言 府的责任，政府往往也不加区别地把任务背负于肩，在农村问题的解决上我 们往往习惯于自上而下的思维。虽然近几年来强调了基层民主自治的重要 性，但这一民主的推进往往是上级政府设计好的、程式化的民主。有感于此， 本文希望通过对几个典型地区的实证分析，展示那些“自下而上”的自治管 理的效果，以及他们的主要做法与经验教训，为推进农村城市化，解决各种 城郊农村问题，发展基层民主提供思路与例证。同时，本文提出的对当自订城 郊农村村民主参与的建议，也牢牢依托于实证的分析，具有较强的操作性与 实践性。 1 ，3 研究思路与方法 村民自治的目的在于治理，而引入民主参与则是当前城郊农村村民自治 的民主制度创新。因此本文借助的理论主要有治理理论和民主参与理论。治 理理论于2 0 世纪9 0 年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治 理的一个重要理念和价值追求。尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但 其基本理念有着共同的特征。第一，治理意味着一系列来自政府但又不限于 政府的公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决 方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了在涉 及集体行为和各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理意味着参 与者最终将形成一个自主的网络；第五，治理意味着办好事情的能力不仅限 于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。民主参与是人对自我存 在的一种实践与肯定，是公民对于自我角色的觉醒与认知，并非激进式的暴 民政治。参与式民主理论认为，不仅要“讲”政治，而且还要“听”政治， 通过沟通，凝聚共识，共同采取一些具体行动，来落实彼此的共识与决定； 通过与他人的对话、交流，敞开自己，阐释自己和展丌自己，实现个人价值 的体现。1 公民直接参与民主管理的最佳途径是地方自治。民主参与理论认 为这是公民最感兴趣，也是最了解的事务。只有个人存在机会直接参与地方 层次的决策，才能实现对r 常生活过程的真正控制。在中国参与式民主的发 展才i i i i i i 起步，但在公共管理实践中己被大胆的探索。我国宪法为公民参与 奠定了政治基础和制度保障，相关的法律为公民参与提供了法律基础。经济 1 魏荚娟：“参j 弋民主理论j 发展”台湾建冈人学通讯教育中心，2 0 0 4 年，( 摘要) 第1 页。 第1 章引言 的迅速发展又为公民参与奠定了重要的经济基础。改革丌放以来人民的教育 水平不断提高，大大增强了公民的主体意识和参与意识。当前城郊农村公民 参与的主要形式是选举、村民自治、民主评议政府和其它公共管理决策过程 中的公民参与等，最主要的是前两种形式。在国内对于城郊农村的诸多研究 中，对城郊农村的改造以及未来城郊农村如何建设与发展等外在形态较为关 注。而真正关注城郊农村的主体村民在城郊农村建设发展或者说城市化 过程中怎么样让他们参与进来、应该起到什么样的作用、怎么样充分发挥他 们的主体作用等方面研究甚少。本课题就是要在直面当前我国城郊乡村治理 及城市化过程中公民参与缺乏所带来的问题，在经验调查与实证分析的基础 上，就城郊农村建设发展过程中如何建立起一套有效的公民参与机制进行探 索。为使本研究的思路和内容更加清晰化，首先有必要对一些概念作一明确 界定。“治理”g o v e r n a n c e 一词在英语国家作为日常语出现已有数百年，指 的是在特定范围内行使权威。这一概念隐含有一个政治进程，治理是在众多 不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同以便实施某项计划。“民 主”d e m o c r a c y ，即民治。民主是一种社会管理体制。在这种制度下人民， 办即社会成员，参加决定一切有关社会的政策。 城郊农村问题的产生是伴随着我国改革丌放和城市化的推进所致。本文 通过对城郊农村问题的考量，并深入讨论其发展过程中因各种因素的缺乏所 致的症结。通过对城郊农村民主参与现状的分析，引入当前较为典型的地区 r 宁波市江北区城郊农村的实证分析，借助治理理论及民主参与理论等相 关理论，试途从理论和实践的角度来提出民主参与方式在我国城郊农村乡村 治理中的把握原则与对策建议，从而更好地促进基层民主特别是乡村治理中 民主参与方式的推广与应用，达到城郊乡村治理的“善治”。归结起来，城 郊农村的建设发展目标是城市化，各种民主方式的应用，村民的广泛参与都 是城市化推进的过程，因此本文提出的城郊农村民主参与的方式方法都是围 绕城市化这目标进行的。本文认为城市化过程是个相对较长的时间段， 其中必然要产生许多问题，民主参与方式的引入对解决这些问题将产生深远 的影响，民主参与方式不仅能使城郊农村在外在形态上加速城市化，而且它 也是城郊农村农民市民化的一个过程，是人的城市化。 6 第1 章引言 研究方法的选择与研究对象的性质、特点直接相关，本研究中的城郊农 村是与城市化高度相关的非一般意义村庄。由于城郊农村外在背景与条件、 内在机制与质素和一般的农村有着重要的区别，因此本研究最主要的研究方 法是实证的个案研究，通过对典型地区的实地调查以及对个案的剖析，得出 般性的结论，本文对国内相关地区以及对宁波市江北区的实证分析都是通 过个案法和实地调查的方法作出的。当然在理论层面上的一些分析，本文主 要通过收集与主题相关的他人研究成果，查阅相关学者的著作取得的，文献 法也是本文研究的一个重要方法。 本研究的资料主要来源于对实地的调查、观察、问卷及个案地区村务、 财务报表的分析。其次，收集了相关政府文件、法规及地方性的一些政策措 施。因笔者供职于宁波市江北区委办公室，在对当前实证分析中为获取比较 全面的资料笔者通过与相关职能部门的合作，开展各个专题调研，取得了大 量的资料。同时，通过对几个城郊农村的实地调查，查阅他们的相关档案资 料，取得了大量第一手资料，为本文的实证分析奠定了良好的资料基础。 第2 章理论依据与文献综述 第2 章理论依据与文献综述 不管是精英权威对乡村的管理，还是大众村民参与乡村的管理，其惟一 的目的是对乡村的治理，或者说达到乡村的“善治”。因此治理理论成为认 识与理解城郊农村的一个主要理论分析框架与观察视角。同时由于本文是研 究城郊农村的民主参与，因此为了补充治理理论视角的不足，或者说是为了 强化治理理论的内涵，有针对性地选择和借助了一些相关的分析理论。 2 1主体理论框架：治理理论 英语中治理一词( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、 引导和操纵，长期以来它与统治( g o v e r n m e n t ) 一词交叉使用，并且主要用 于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是自2 0 世纪9 0 年代 以来，西方政治学和经济学家赋予g o v e m a n c e 以新的含义，不仅其涵盖的 范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与g o v e r n m e n t 相去甚远。 它不再只局限于政治领域，而被广泛运用于社会经济领域。鲍勃杰索普 ( b o b j e s s o p ) 认为：“过去1 5 年来，它在许多语境中大行其道，以至成为 一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”。一 治理理论的主要创设人之一罗西瑙( j ，n r o s e n a u ) 将治理定义为一系列 活动领域罩的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统 治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未 必是政府，也是无须依靠国家的强制力量来实现。2 管理学家罗茨则认为： 治理意味着“统治”的含义有了变化。意味着一种新的统治过程，意味着有 序统治的条件已经不同于以自 ，或是以新的方法来统治社会。他列举了六种 关于治理的不同定义。3 库伊曼和范弗利埃特指出，“治理的概念是，它所 要创造的结构或秩序不能由外部强加，它之发挥作用，是要依靠多种进行统 【英1 地勃杰索酱：“治理的必起及j e 失败的风险：以经济发眨为例的论述”圈际 i ：会科学( 中文敝) 1 9 9 9 年第2 期。 2 【荚】小米尔顿d 罗两瞒：“没何政府统治的治理”( 2 1 世纪的治理，剑桥人学版 i ：伞球治理 ( 英义版) 1 9 9 5 年。 3f 英】罗竹特罗茨：“新的治理”政治锹究1 9 9 6 年第4 期。 第2 章理论依据与文献综述 治的以及互相发生影响的行为者的互动”。1 而且作为研究治理理论的权威一 一格里斯托克对目前流行的各种治理理论作了一番梳理，因此概况成为本 研究的一个主要理论依据。 格罩斯托克对作为一种理论的治理提出了五种主要的观点。这五种观 点分别是：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构 和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟 一的权力中心。各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认 可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。二是治理意味着在为社会 和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表 明，在现代社会国家f 在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各 种私人部r - 年d 公民自愿性团体，后者j 下在承担越来越多的原先由政府承担的 责任。这样，国家与社会之间、公共组织与非公共组织之间的界限和责任便 同益变得模糊不清。三是治理明确肯定了在涉及集体行为和各个社会公共机 构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行为的组织必须依靠其他组 织；为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不 仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 四是治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特 定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。五是治理意味着办好事情 的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共 事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的 方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。2 城郊农村作为一个组织系统是改革丌放后城市化推进过程中突显出来 的崭新事物，由于其在经济基础上、组织结构上具有其独特性，因此其治理 运作的内在逻辑与方式亦有着自身特点。城郊农村的治理应该是村或社区公 共权力对村范围内公共事务及公众行为的控制、管理与协调。但是乡村治理 的实现，公共权力的运作必须借助特定的手段与资源才能贯彻，因此种种正 式与非萨式的制度安排给村庄治理的具体贯彻拟定了实践的渠道。乡村的治 理其实也经历了一个过程，即从“能人治理”、“精英治理 到大众民主共同 参与的过程。在当前精英、村民、村组织共同形成的社区治理共同体中，在 i 荚】库 曼和弛弗利埃特：“治理j 公共管理”管理公共组织( 英文版) 等，- - l i 。i 。i 。k i d ，1 9 9 3 年。 2f 荚1 格掣斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，固际童l ：会科学( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期。 9 第2 章理论依据上文献综述 种种合作性集体行动落实过程中，精英人物，特别是村支书成为各资源要素 整合与公共选择的核心，村组织则为资源整合与公共选择的实现提供框架与 合法性权威，村民则成为村庄治理的实质性参与者与动力源泉。 城郊农村涉及非常突出的区域公共治理问题。个体的理性行为往往会导 致集体的非理性后果，而要解决个体理性中的“搭便车、回避责任、机会 主义倾向，以实现“理性化的后果”，这一论点也同样适用于我国当前城郊 农村区域公共治理问题。奥斯特罗姆的自主治理理论认为，可以通过运用博 弈论探讨政府与市场之外的自主治理来实现，并认为利益相关者通过自我组 织的合约途径完全可以解决公共治理的问题。1 自我组织包含的“自发秩序” 的治理既能更加充分地利用“地方性知识”与本土资源优势，又更能充分地 体现参与者利益，而能够充分体现参与者利益的治理往往是最能发挥效率潜 力的。 2 2 借助分析的相关理论 由于本文研究关注的是城郊农村及其发展过程中的民主进程，特别是强 调民主参与在城郊乡村治理中的作用，因此参与式民主理论自然成为分析这 一问题的又一个不可忽视的理论工具。参与式民主( p a r t i c i p a t i o nd e m o c r a c y ) 是在2 0 世纪6 0 年代美国学生运动的后期被提出来的，主要是对于当时的代 议民主制度和精英民主理论提出不同的观点。2 参与式民主论者认为，为了 求民主的方便性，而建立许多阶级、性别、种族、排它性与附属性的压迫规 则，使得大部分人民仅有很微弱的力量来影响政治。基于平等的原则，公民 必须打破对于政治的冷漠，增加对于政治的认识，主张意见的形成与政策的 制定。参与式民主论者代表人物主要有三个，即b e n j a m i nb a r b e r , c a r o l e p a t e m a n ，h a n n a ha r e n e l t 。参与式民主论者的主要观点有四个：一是对代议 制民主的批评。在代议制民主下民主常常被设很多限制，公民的权力受到制 约。因此参与是必要，人们可以从小的地方场合中来直接参与，参与可以打 破政治上无力参与不断服众的宿命。二是期待公民角色的觉醒。参与论者认 为公民的参与根本来自天性，是人对自我存在的一种实践与肯定，必须强调 z - i 文森特奥斯特罗姆：公共事物的治理之道，余迅达、陈旭东译，i ：海三联书店。1 9 9 8 年。 2 【虑 s a t o r i ，g i o v a n n i ：参0 和民生理论会克群译台北幼狮版社，1 9 9 0 年。 1 0 第2 章理论依据与文献综述 公民的参与意识与积极的参与民主群体，因此必须要对来自公民自我角色的 觉醒高度重视。三是谈论政治，实践行动。公共管理要通过完全的沟通、凝 聚共识，共同采取一些行动来落实彼此的共识与决定，才能达到公共管理的 目的。四是制度的设计。参与式民主论者认为参与应该从生活的、地方的机 构做起。鼓励公民参加邻晕的共同活动，激起公民的责任心、义务感。公民 直接参与的最恰当的场所是与他们生活息息相关的问题和争论，例如地方自 治。参与式民主的制度设计类似于“金字塔型”，底层是公民通过面对面的 沟通参与，并形成共识，上层则是民选代表以间接民主的形式进行公共事务 的协商和决策。 当然参与式民主也是有其自身的缺点，比如从效率上看，无法适应现今 社会的快速变化。从参与者的要求上看，对公共管理者的素质提出了相当的 要求，公民是否有足够的决策能力及品质，公民的参与时间、对参与问题的 了解等等都会影响参与本身。从参与的程度来看，公共管理涉及许多专业性 问题，对公民参与到哪个程度、步骤都提出了许多问题。 因此，有效公民参与决策模型是本文分析的又一个工具。界定公民参与 的适宜主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相 互限制。弗鲁姆和耶顿( v r o o ma n dy e t t o n ) 提出了一个旨在帮助管理者决 定在何种程度上吸纳公民参与的决策理论，而后弗鲁姆和杰戈( v r o o ma n d j a g o ) 进一步发展了这一理论。该理论认为：第一，决策效能和组织效能是 组织决策的重要结果，公民参与也同样需要强调这一点：第二，公民参与公 共管理问题很复杂，需要针对不同的公民、不同的参与事件进行分析；第三， 公民的决策参与可以分为5 种，即自主式管理决策、改良的自主管理决策、 分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。要吸纳公民参与进来， 首先要对管理的决策类型进行分析，针对不同的决策类型决定参与的程度。 美国学者约翰克莱顿托马斯进一步发展了这一思想，并指出不能仅仅停 留在一般性地阐述公民参与的必然性和重要性，而必须进一步理性地分析公 民参与的优点和内在缺陷，并论证公民参与有效性的评判标准，为公共管理 者决定在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程度的公民参与 形式提供实用和可操作的指南。2 魏天娟：“参j l = 民主理论j 发腱”，弁湾建国科技人学通讯教育中心，2 0 0 4 年，第l l 伞第1 2 页。 2f 荧】约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参。i ：公共管理嚣的新技能1 j 新策略刊、桷瑛等译， 第2 章理论依据与文献综述 2 3 文献综述 早在古希腊政治学中就孕育着某种民主参与的思想，可是现代意义的民 主参与思想是来源于与近代民主政治理论中有关人民权利的思想。通过对以 往的民主理论研究分析，其实可以将关于民主的各种理论划分为两大类：强 调公民参与的民主理论和限制公民参与的理论。卢梭、米尔等人是参与民主 理论的早期代表人物，等到后来林肯提出“民有、民治、民享”的政治思想， 民主参与的思想渐趋明朗化。民主参与的早期研究集中于选举或选举行为的 各种解释。从2 0 世纪6 0 年代丌始，政治社会学的出现和兴起时，民主参与 的研究范围大大拓展。当代政治家给予了民主参与种种解释，不同学者对民 主参与理解和认识有所不同。布莱克维尔政治学百科全书关于民主参与 的定义是：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，这一宽泛的定义适用 于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民， 只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”1 亨廷顿对民主参 与的界定是：“平民试图影响政府决策的活动。”2 之后的o b r i e n 、f r e e d m a n 等人也对基层的政治民主参与多有论述。纵观西方学者对民主参与的研究， 其主要内容包括：第一，民主参与的主体是公民和公民团体：第二，民主参 与的客体是作为公共管理者的决策及其与之相关的公共生活；第三，民主参 与是一种自下而上的政治行为；第四，民主参与的目的是影响或改变政府决 策。 马克思和恩格斯也都曾对公民的民主参与给予了很高的评价。马克思 说：“市民社会力图变为政治社会，或者市民社会力图使政治社会变为现实 社会，这是表明市民社会力图尽可能普遍地参与立法权。”，马克思主义认为 民主参与是人民大众自身的需要，也是历史进步的一种标志。马克思主义对 于民主参与的把握有两个基本内容：第一，民主参与是人民群众直接管理国 家事务，实现政治权利和人民民主的必要途径；第二，民主参与是普通公民 中困人民人学版礼，2 0 0 5 年1 月，第3 2 争3 5 页。 【英1 贼维米勒：布莱克维尔政治学雨科令书，中围政治人学j l ；版社，1 9 9 2 年。第5 6 3 页。 2 【芡1 采缪尔亨辽顿：雉以抉择：发艘中国家的政治参j ，牛夏版事i ：1 9 8 8 年。第4 “。 3 马克思怂格斯伞集，第1 卷，人民； ；版l ：，t 9 5 6 年第3 9 3 灭。 1 2 第2 章理论依据与文献综述 对于政治事务的参与。人们之所以参与，是建立在切实的物质利益基础之上 的，而不是“本能”、“理性”、“理智”这些虚无缥缈的精神原因。 改革丌放以来，中国农村的经济、社会生活发生了巨大的变化，扩大基 层民主，保证人民群众直接行使民主权利就成为研究和推进农村基层政治体 制改革的重要内容。具体来说，就是要“让群众参与讨论和决定基层公共事 务和公益事业，对干部实行民主监督。 中国农村民主参与，最初是得益于 村民直选、村民自治制度的实施。其目的是“使广大农村居民在本村范围内 实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本 村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有 效治理。 2 近十多年来，中国基层民主自治制度不断完善，国内外学者对村 民自治和民主参与制度的研究不断深入。学者们主要根据国家基本法律和地 方性法规，结合各地的实际经验进行研究，并总结各自特点。有代表性的成 果包括：徐勇的中国农村村民自治，王仲f 只、詹成付的乡村政治 中国村民自治的调查与思考，张厚安、徐勇、张继权的中国农村村级治 理，张静的基层政权：乡村制度诸问题，范毅的当代中国“乡政村治” 研究等等。分析这些学者围绕基层民主和村民自治进行的广泛学术活动， 主要研究成果大体上集中在五个大类：第一，对民主参与的动机和意义的研 究；第二，对民主参与内容的研究；第三，对民主参与制度环境因素的研究； 第四，对民主参与的法律法规的研究：第五，对基层特别是村一级权力结构 关系的研究。 李佐军：中固的根小问题几亿农民何处去，中困发腱版十l ：，2 0 0 0 年。第1 贝。 2 徐勇：中罔农村村民自治，华中师范人学； i 版礼，1 9 9 7 年第3 页。 第3 章当前国内乡村治理过程中氏主参与的经验 第3 章当前国内乡村治理过程中民主参与的经验 3 1国内农村基层民主发展现状 党的十一届三中全会以后，农村改革深入丌展，其主要表现是法律规定 的健全与完善和实践活动的深化与发展。广大农村通过经济体制改革，村民 不仅成为生产经营的主体和相对独立的财产主体，而且广大村民的民主意识 不断增强，越来越要求有知情、议事和决策的权利，要求直接参与村旱大事 的决策和财务的管理。1 9 8 2 年的宪法就为广大村民行使自己的民主权利和 进行新的实践与探索提供了宪法依据，1 9 9 8 年村民委员会组织法的诞 生更是对农村基层民主各项工作作了具体化，极大地推动了我国村民自治的 历史进程。在实践过程中村民自治的各种形式在各地被广泛的应用，但不论 他们的名称叫什么，也不论他们采取何种外在形式，其实际内容都是围绕“民 主 这一核心展丌的。其中以“海选 村委会为突破口的村民自治制度的发 展，成为了当前各界所关注的重点。同时，村民自治正在不断走向深化，已 经成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和自己创造自己幸福生活 的制度平台。 综观当前国内农村民主制度的发展其主要有两个趋势：一是从组织重建 走向权利保障。任何一种制度变迁都受历史前提所规制，我国农村的民主自 治是在以家庭承包为基本内容的农村改革过程中，作为人民公社组织的替代 者出现的，它的产生和发展不能不受传统的人民公社体制所规制，这使得中 国农村村民自治一产生就是以组织重建为重点的。1 起初所面临的问题是国 家以集体形式重新组织农民，实现对乡村的有效治理。村民委员会组织法 的出现与完善为这一问题奠定了组织基础。而2 0 0 2 年党的十六大以来明确 把“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依 法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由， 尊重和保护人权”2 作为今后基层民主建设的方向，村民自治的重点已由组 织建设向村民权利的保障转变。二是乡村改造走向社区重建。自治意味着社 1 徐勇：“新世幺：中闯村民自治发艟的走向”，k 江时报，2 0 0 5 年1 2 门。 2 江汗民：n ：中周共产党第1 。六次伞闺代表人会l ：的报告( 单行奉) ，人民版l ：2 0 0 2 年，第3 2 灭。 1 4 第3 章当前国内乡村治理过程中比土参与的经验 会共同体的成员根据其内在需求自主选择其生活方式。村民民主自治的核心 价值不只是“海选”村委会，更主要的是为村民的自由自主自治活动提供制 度性平台。但农民创造自己幸福生活时必须依托其生存的乡村社会，村民自 治作为一项外部性的制度嵌入到乡村社会后，必然受到固有的乡村社会特性 所制约。2 0 世纪以来国家对乡村社会的改造并没有使中国乡村的基本特性 发生实质性的改变。但与此同时，现阶段的乡村社会也不再是封闭的、与外 部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的社会。因此激进的乡村改造已不再适应 当今乡村社会，当前的任务是走向社区的重建，通过内源与外部力量的结合， 构造村民自治的社会基础，包括对乡村组织资源、财政资源、文化资源和社 会资源等的改造，丌发这些资源为村民民主自治的发展提供保障。 西方参与式民主理论认为，对政治的参与能够强化人们的政治责任感， 培养人们对公共问题的关注，有助于形成积极的、对政治事务有更敏锐的兴 趣的公民。著名民主论者麦克弗森还指出应将民主领域从对选举的定期参与 扩大到对社会生活各领域的决策的参与。1 因此当前国内外理论对乡村治理 过程中民主参与的研究，已不仅仅停留在选举上，关注乡村社会经常性的民 主参与成为一个普遍的趋势。 3 2 浙江温岭市民主恳谈会制度开展情况2 1 9 9 9 年浙江温岭市以“农业农村现代化教育论坛”为形式丌展了民主 恳谈活动，“农业农村现代化教育论坛 的创意在于变“干部对群众的说教” 为“干部与群众的对话”，对一些热点、难点问题进行共同商讨、共同解决。 论坛的具体形式为“镇、村提前5 天在每一个村以及镇闹市区张贴公告，告 知群众何时、何地召丌何种主题论坛，请群众参与。论坛召丌时，各相关领 导和部门坐在一边，参与的群众坐另一边，并就他们关心的一些问题提出意 见，干部解答。问题包括发展经济、社会治安等等。“农业农村现代化教育 论坛”丌展后，效果非同儿晌，得到了群众的广泛欢迎，由此不断深化，进 一步发展成为“民主恳谈会制度。在议题方面，丌始时群众在论坛上提出 的问题多数为个体事件，后来慢慢转变为讨论社会公共事务，而且每次都有 陕两帅范人学刚：b ! 蛙! 2 蝗：l1 2 ：丝：1 3 1 丛丛h 翊坚型n 坐i n g i 2 血n ! 。 2 资料米源：中共浙江行温岭市委办公室提供及j e 所编内部刊物。 第3 章当前国内乡村治理过徉中比主参j o n 勺经验 集中明确的议题。在对策方面，改变