（公共管理专业论文）城乡结合部的社区治理模式：上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 i 城乡结合部的社区治理模式：上海浦东川沙新镇社区 委员会体制的案例研究 摘 要 本文首先分析了现行社区治理体制存在的弊端， 并指出进行社区 治理模式改革的必要性。通过比较现代国内外典型社区治理模式，并 分析我国部分地区进行社区治理模式改革的经验和存在问题， 提出一 种新的社区治理模式上海浦东川沙 “区镇合一、 镇管社区” 模式， 并重点研究该模式中社区委员会的体制建设。 本文提出，川沙模式通过建立“社区委员会”体制，改变了过去 “政府政府派出机构”的传统模式，实现了“政府社区”管 理理念的转变，建立健全了一系列管理机制，在实践过程中收到了良 好的效果。但是，由于社区委员会体制是一种新生事物，没有现成的 经验可以借鉴，故仍然存在一些问题。在总结经验，分析不足的基础 上，本文探索提出了进一步加强社区委员会建设的途径：加强政府扶 持、强化自身建设、培育社区组织、加强社区党建。 关键词：社区治理，社区委员会，上海浦东川沙，体制建设 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 ii urban community governance model: the studies of the structure of community board in shanghai pudong chuansha abstract this thesis first analyzed the drawbacks of the current community governance structure, and pointed out that the reform of the current community governance structure was very necessary. by comparing the typical modern community governance modes in and out of china, and analysis the experiences and problems of the reform of the community governance structure in some areas in china, this thesis pointed out a new community governance mode, the shanghai pudong chuansha mode, and focused on the structure-building of the community board of this mode. this thesis pointed out that by setting up the community board structure, the traditional mode of “government to government agencies” was changed to a new mode of “government to community”. a series of management rules was build and improved, and the new mode had 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 iii received good results. however, because the community board structure was new, there was no experience we could draw on, so there still existed some problems. in the basis of summarizing the experiences and analysis the drawbacks, this thesis tried to point out the ways of strengthening the community board structure: to strengthen government support, to strengthen self-construction, to nurture community-based organizations, and to strengthen the party building in community. key words: community governance, the community board, shanghai pudong chuansha, structure-building 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：刘臻 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 刘臻 指导教师签名：彭勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究目的及意义 一、现行社区治理体制问题突出 改革开放 30 多年来，我国已探索并初步建立了社会主义市场经济体制，这 从根本上改变了政府与企业的关系，基本做到了政企分开、权责分明，为推动我 国经济发展作出了巨大贡献。但长期以来，我国政府与社会的关系，特别是政府 与社区的关系仍然变化不大，还需要进一步理顺。 与西方发达国家政府与社区共生共长、相互依存的关系相比，我国的政府与 社区之间还是领导和被领导的关系，社区治理深受政府的影响和控制，社区缺乏 自治能力和独立性，而政府则承担了过多的应由非政府组织承担的职能，政府职 能存在着越位、错位和缺位的现象。 二、社区治理体制改革已经开始进行探索 面对社区治理体制中存在的问题，中央、地方各级政府都非常重视，在社区 服务广泛开展的基础上，有关部委借鉴国外社区发展的基本理念，结合我国的实 际情况，提出了社区建设的基本思路，并随后在全国确定了若干城市进行试点。 各地在社区建设中“摸着石头过河” ，创造出了很多模式，各具特色。但归结起 来，改革的目标基本是一致的，主要是以下几点： 第一，重新定位社区管理诸因素的作用。政府行为、市场机制与自治组织治 理是社区管理中的三个重要因素。社区治理体制改革主要想起到以下几个作用。 一是转换政府在社区治理中的作用：制定政策、法规，引导社区发展方向，扶持 社区公益事业，并规范社区行为；为社区发展提供尽量充分的资金支持，并采取 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 2 各种措施以改善资金投入的使用效率；协调社区与社区之间、社区与社会之间的 利益关系，必要时，协调社区内部各群体之间的利益关系；培育社区组织，并通 过提供良好的政策、法规环境，引导社区组织逐渐形成自组织性质与功能；动员 社区参与，激发社区居民的自主、自治意识。社区治理中的政府行为，应该是宏 观指导行为和外部支撑行为，而非对社区具体事务的行政介入。二是发挥市场机 制主要在社区经济领域中的作用。三是培养社区自治组织和社会组织，为全体居 民提供相应的服务特别是满足弱势群体需求的服务， 调整特定区域内和特定群体 内及群体之间的利益关系的作用。 第二，完成由政府主导向主体自主的过渡。政府主导实质上是“为民做主” ， 而理想状态的社区管理是“民为自己做主” 。在一个社区内，分散的社区居民由 于彼此利益的独特性而难以完成社区管理的整合行动或确定社区管理的统一目 标，因此，只有组织起来，才可能实现“民为自己做主” 。而社区自治组织，就 是“民为自己做主”的组织形式。社区自治组织应当逐步确立自己的主体地位， 并在适当时候取代政府主导而实现对社区的自主管理。 第三，提升居民民主意识，加强社区民主建设。加强居民的民主意识，通过 政府的培育，促进社区自治组织和社会组织的形成。社区自治组织代表社区居民 的意志和利益，通过民主途径产生。 从改革的目的来看，这些改革举措还是好的，尝试还是有益的，但是效果如 何呢？ 三、现有改革模式的弊端 虽然各级政府针对社区治理模式的改革做了很多有益的尝试， 但是由于政府 主导以及传统体制下基层社会群众希望有人“为民做主”的思维惯性仍然在相当 一部分社区居民中根深蒂固，因此社区治理体制改革还存在很多的问题。主要体 现为二点: 第一，虽然党组织、街道办及居委会体系发展成为社区建设的总设计者与总 导航者，整个国家行政体系逐渐退出社区建设的直接操作与干预、指挥领域，但 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 3 是街道办的行政权力急剧加强， 多数居委会尽管实施民主选举， 自治性依然缺失， 始终是政府有关社区事务的执行机构，而没有真正体现民意。 第二，社区中虽然逐渐出现社区中介组织、社会非营利组织、社区企事业单 位、社区公众与政府之间的合作网络，但社区公众、企事业单位的参与积极性很 低；社区中介组织尚不具有独立性与自治性，社会非营利组织也难以获得进入社 区的政府准入。 四、社区自治组织体制建设我国社区治理体制改革中的核心问题 从以上存在的弊端可以看出，我国目前社区治理体制存在的问题，就是社区 缺乏自治能力的问题，归根结底也就是如何建设社区自治组织的问题。换言之， 社区自治组织的建设是我国社区治理体制改革中的核心问题。所以，对社区自治 组织建设的研究就显得非常重要。 五、上海浦东川沙社区委员会体制建设研究的重要意义 为进一步探索社区自治的经验， 上海市浦东新区川沙新镇开展了社区治理模 式改革，建立了专门的社区自治组织“社区委员会” 。 “社区委员会”是“社区”的一级新的非行政区的组织层级。川沙在功能区 域（新镇）与居（村）委之间产生了 7 个“社区委员会” ，这不同于简单地在街 道办事处挂个“社区”的牌子，而是川沙功能区域社区体制的一大创新。从人口 规模和管辖幅度看， “社区”的规模与“街道”层级相类似。但是，社区委员会 从一开始就定位于“社区共治的载体” ，与传统行政化的“街道”体制有本质区 别。总的来说， “社区委员会”的建立是几大需要共同作用的结果。 第一，加速转变政府职能，理顺浦东新区“行政区社区”层级、条块管 理关系，实现“基层政区社区”的有效治理的需要。浦东新区改革开放进入 了一个以 “体制创新” 推进发展的新阶段， 加速转变政府职能， 理顺浦东新区 “行 政区社区”层级、条块管理关系，在川沙率先推行新型体制的实践，实行行 政管治与社区共治的有效结合， 培育各种社会组织， 形成政府和社会的有效互动， 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 4 从而走出一条符合时代特征、川沙特点、城乡社区特色的社区管理新路，构建一 个与新发展阶段相对应的区域行政管理体制与社区发展模式，实现“基层政区 社区”的有效治理显得十分重要和迫切。 第二，适应浦东新区地域空间结构调整、区域功能变化和郊区新农村建设中 居住空间再造，加强城郊管理的需要。从浦东新区“一轴三带六区”的经济发展 布局来看，川沙具有独特的区位优势和战略地位。从城乡性质来看，川沙属于浦 东由农村向城市快速过渡的城镇地区， 完全有可能成为浦东郊区地域城镇建设的 龙头。建立川沙功能区（新镇）的行政区社区管理体制和居民自治模式，是 适应浦东的区域空间结构调整，培育区域功能，再造良好的居住空间的需要，也 是配合浦东“社会主义新农村”建设，加强城郊管理，为新川沙的发展创造良好 的体制机制环境的需要。 第三，从体制和机制入手，探索社区治理体制改革的新思路，推进浦东新区 基层政治民主建设、实现从“社区行政”到“社区自治”发展目标的需要。社区 是城市的基本社会单元，与基层行政区关系密切。现阶段中国的城市和谐社区建 设需要行政积极引导，是一种“社区行政” ，但“社区自治”是基层民主政治发 展的大方向。对于川沙功能区域来讲，如何通过在功能区域（新镇）下设社区委 员会来摸索、探索一种新的“功能区域社区”管理体制以及运作模式，形成 浦东特色、川沙特点的行政区社区治理模式，有必要深入系统地开展研究。 第二节 研究方法 本文主要通过文献资料法、比较分析法、案例分析法、实证分析法等方法对 上海浦东川沙新镇的社区委员会体制进行了研究。 一、文献资料法 一些西方发达国家已经建立了较为完备的社区治理体系， 我国不少城市也开 展了有益的探索。因此，在社区治理方面，国内外的相关资料是比较丰富的。针 对所选题目，有选择地对国内外相关文献进行分析，为本文的完成提供可靠的理 论保证和研究基础。 二、比较分析法 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 5 对一些概念内涵进行界定， 对不同社区治理模式进行分析研究时都需要运用 此方法。 三、案例研究法 通过研究上海浦东川沙社区委员会体制建设方面的有关经验， 结合其他地方 的典型事例，将这些案例整合为符合本文要求的案例。 四、实证研究法 本论文是对上海浦东川沙新镇进行实证研究， 探索社区委员会体制构建的状 况。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 6 第二章 社区与社区治理模式 第一节 我国的社区与社区治理 一、社区 “社区”这个概念首先是由德国社会学家腾尼斯提出的，是与“社会”概念 （是指人口异质性特征鲜明、价值取向多元化的城市社会群体）相对应的概念， 是指由哪些有着相同价值观、人口同质性较强的社会共同体，其体现的是一种亲 密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系；这种 共同体关系不是社会分工的结果， 而是由传统的地缘、 血缘和文化等自然造成的。 这种共同体的外延主要限于传统乡村社区。在现代化进程中，腾尼斯意义上的社 区在现代社会越来越失去存在的根基，与此同时，城市形成了各个功能不同的、 地域性的聚集区，形成了现代意义上的城市社区。 【1】1 关于社区的定义很多，即使在社会学领域内部，对社区的理解也不尽相同。 著名芝加哥学派代表学者 r帕克认为，“社区的基本特点可以概括为：一是有 按区域组织起来的人口； 二是这些人口不同程度地与他们赖以生息的土地有着密 切的联系；三是生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系中” 2。 美国社会学家乔治希勒里统计发现共有 94 种社区定义，他给自己给出的定义 是， “社区是指包含着那些具有一个或更多共同性要素以及在同一区域保持社会 接触的人群” 【3】。他的社区概念包括社会互动、地理区域和共同关系三个特征。 罗斯对社区的定义既包括地理概念也包括功能， “社区包括一群人，他们享有共 同的利益或功能，如福利、农业、教育、宗教，这些利益并不包括住在社区地域 内的每一个人，只包括那些在公共事务中有着特殊利益和功能的人”。中国的徐 1马西恒 加鲍勃谢比伯等.中加社区治理模式比较研究m.上海：上海人民出版社，2006.3. 2拉里莱恩(l.lyon).都市社会中的社区m.芝加哥：多塞出版，1987.5. 3乔治希勒里(g.a.jr.hillery).社区的定义：一致的地方j.乡村社会学， 1955，6： 118. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 7 永祥教授给“社区”下了一个宽泛的定义：“所谓社区，是指一定数量居民组成 的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体；地域、人口、组织 结构和文化是社区构成的基本要素” 【1】【2】。 2000 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国 推进城市社区建设的意见23 号文件)，这是指导我国城市社区建设的纲领性 文件。该文件指出:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活 共同体。 ” “目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的 居民委员会辖区。 ” 另外，其他学科领域对于“社区”也有着不同的定义。世界卫生组织于 1974 年集合社区卫生护理界的专家，共同界定适用于社区卫生作用的社区定义： “社 区是指一固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识 且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事 业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区。” 由此可见， 社区本身是一个较为复杂的事物， 影响其发展的要素是多方面的。 尽管学者们对社区理解角度不同，但是对于社区基本内涵（要素）的分析大致相 同，主要包括：居民（社区人群） 、地域（社区空间） 、文化（社区背景） 、组织 （社区的社会组织） 、认同（社区的归属感）等方面。 概括起来说，形成社区的四个要素包括： 1人民： 1人民：社区由人所组成。不论 何种类型之社区，因人聚集与互动，方能满足彼此的需求。但人数多少才能形成 一个社区，目前并无定论。社区太大、人数过多，将使彼此互动困难；但人数太 少就一定不可能形成利益互惠与生活维持的团体。 2地方或地理疆界： 2地方或地理疆界：以地理 的范围来界定社区的大小疆界是一般人最能接受对社区的定义。但是，并非所有 的社区都有明确的地理划分。如果界的区域不合适，将会对社区资料的收集造成 一定的困难。 3社会互动： 3社会互动：社区内居民由于生活所需彼此产生互动，特别是互 赖与竞争关系。如社居民的食、衣、住、行、育、乐皆需与他人共同完成。因此， 相关的经济、交通、娱乐等系统即因此而形成。社区经由不同的社会系统发挥功 能，满足居民生活必需，建立社区规范。 4社区认同： 4社区认同：社区居民习惯以社区的 1ross m.&b.lappin.community organization:principle and praticem. new york,1967. 2 徐永祥.社区发展论m.上海：华东理工大学出版社，2000.3334. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 8 名义与其他社区的居民沟通，并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社 区防卫系统，居民产生明确归属感及社区情结。 目前， “社区”往往是作为城市的“市民社会”的共生物而存在，对社区概 念的本质特征应该置于国家与社会的架构下来理解。 国家与市民社会的关系在学理上大致可分为两种： 一是以洛克为代表的自由 主义者的“市民社会先于或外于国家”的架构；二是黑格尔所倡的“国家高于市 民社会”的框架。洛克范式的本质是市民社会决定国家，市民社会造就了国家， 国家对市民社会只限工具性的作用。市民社会的先于或外于国家的身份的规定， 在根本上构成了对国家侵吞市民社会可能性的抵抗， 这一架构在某种意义上否定 了国家及其置于市民社会之上的正面意义。与此相反，黑格尔的“国家高于市民 社会”的构架，肯定了在国家与市民社会关系中国家建构市民社会的积极作用， 其在原则上承认国家对于市民社会的渗透或统合的政治性。 【1】 随着包括我国在内的世界各国经济、社会的发展，两分法已经适用于理解当 代的国家与社会的关系。社区与经济社会发展水平、国家制度有着紧密的联系。 特别是改革开放以来，我国的经济社会发展水平有了明显提高，同时国家与社会 的关系也随之发生了变化。 在改革开放以前， 我国的国家与社会是混为一体的， 或者说社会几乎不存在， 因为国家渗透到社会的每一个层面。这一时期，我国实行的是一种政社合一的社 会， “社会”这一概念没有独立的空间。与此相应，中国的经济结构是国有经济 和集体经济占绝对支配地位，城市社区以单元为主，城市居民生活所需都由单位 解决，人们是国家、单位的附属物。 改革开放后，随着我国社会体制改革的不断深化，各种社会团体兴起。虽然 国家仍然是社会资源的控制者，但是社会也已成为控制资源的潜在力量，社会的 自主性日益凸现，个人和社会力量相对更加独立。我国经济体制改革后，社会结 构最根本的变化在于， 原有单位体制下个人与政府的单维关系转变为多元、 互动、 社会参与的结构。政府职能的转变使政府不再是一个全能行政主义的部门，而是 成为行使制定公共政策、进行宏观调控等有限职能，主要通过监督、规范等间接 手段来监督市场和社会的实践主主体。在此基础上，我国的市民社会初见雏形。 1马西恒 加鲍勃谢比伯等.中加社区治理模式比较研究m.上海：上海人民出版社，2006.4. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 9 在实践层面上，以上海为例，经济体制改革后，上海政府职能基于社区进行 转变，实行“两级政府，三级管理”的管理模式，由为城市居民直接提供服务转 变为间接性提供社会服务。在上海，政府原来向城市居民提供传统社会服务时， 为居民服务者多数是居委会成员以及民政部门的人员，政府投入成本大，而服务 效果甚微。通过体制改革，将以政府购买服务的形式，向社会组织购买各种为城 市居民提供的社会服务，在此层面上，政府以间接的形式提供服务于城市居民， 使提供社会服务成本大大降低，而居民的满意度却大大上升，以较小的投入，获 得了较好的效果。 总的来说，社区和社区发展与政治体制、经济发展水平有着密切关联。在我 国，相对于居民社会服务需要的快速增长，社区自我发育还比较迟缓，因此随着 社会的发展， 要更好地实现社区发展， 就要政府探索合理的社区治理模式， 引导、 扶持社区建设，积极培育社区成长。 二、社区治理 俞可平对治理范畴作了这样的定义： “治理一词的基本含义是指在一个既定 的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制 度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共 利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基 础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定地领域 内维持社会秩序所需要地政治权威的作用和对行政权力的运用。 作为一种政治管 理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一 个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私 人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动” 。社区是具有地域性的社 会群体，而社区治理就是在一定的地域范围内政府与社会组织、社区单位以及社 区居民共同管理社区公共事务，推动社区发展的实践活动，最大限度的增进公共 利益。 1 在计划经济时代，政府的角色是“大政府” ，具有行政全能主义的特点。所 1俞可平.治理与善治m.北京：社会科学文献出版社，2000.45. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 10 谓行政全能主义， “实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管 理行为和管理模式” 。 1由于中国面对的特殊历史和国际环境，国家行政全能主 义的支配地位体现在人们的经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等各个方 面。这个体制下，社会层面的发展极其缓慢，国家与社会关系呈现着“大政府， 小社会”形态。 改革开放以后，社会转型和经济改革对政府行政全能主义提出了挑战，打破 了其在社会、经济层面的绝对支配地位。经济与社会发展要求社会层面的制度与 现代企业制度相匹配， 要求不断发育成熟的社会和社区承担从企业剥离出来的社 会性职能。经济改革要求政府转变职能，使其与经济体制相适应， “大社会”的 发育要求政府的角色是“小政府” 。虽然经济与社会发展要求政府的角色是“小 政府” ，即政府行政权能相对有限，但是我国经济和政治体制的转型还未完成， 社会发育还未成熟，政府与社区中非政府组织的关系还未理清，政府的行政全能 主义仍然存在。 2 总的来说，当前我国社区治理的主体日益呈现多元化的趋势。除了国家（政 府） ，还有社区自治组织、非营利性组织、社区单位以及居民。为了更好地适应 社区日益发展的需要，我国在不少地方开展了社区治理体制改革，希望能够形成 政府与社区共同治理社区，推动社区的发展，实现社区共同利益最大化的良好局 面。 三、社区自治组织 西方社会在其早期发展中形成的市民社会在其国家中具有重要地位， 形成了 多元社会权利对国家权力的分享和制衡，扼制了公权力的专断倾向。其结果是产 生了国家和市民之间的“纽带”社会自治组织。在“市场失灵”和“政府失 灵”的今天，具有非营利性、民间性、志愿性和自治性的社会自治组织，在美国 等西方市场经济国家中起着非常重要的作用。 社区自治组织是指社区的居民通过 选举产生的群众性的自治组织，是联系政府和市场主体的纽带，也是缓冲政府与 市场主体之间矛盾的中间地带。在中国社会矛盾比较尖锐的今天，社会自治组织 1 徐永祥.社区发展论m.上海：华东理工大学出版社，2000.143. 2 马西恒. 加鲍勃谢比伯等.中加社区治理模式比较研究m.上海：上海人民出版社，2006.14. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 11 的发展、充实和完善尤其显得重要。其主要活动包括：通过选举产生的社区管理 机构；各种居委会、家委会的活动。在我国，社区自治组织主要是指居（村）委 会。 居民委员会是居民区的基层自治组织，是行使自治权力的主体。上海目前已 有 1/3 的居民委员会由居民直接选举产生，并按“议行分离”的原则进行试点改 革。 我国大部分地区将“社区”定位在居（村）委会层面，归属城区的街道、农 村地区的建制镇管辖。居民委员会组织法和村民委员会组织法分别规定 了居委会和村委会的性质，即属于自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性 自治组织。 居委会主要行使议事权，其成员是义务的，不拿报酬，可以是退休人员，也 可是在职人员；社会工作站负责具体工作的执行，其人员向社会公开招聘。根据 工作需要，居委会可以设立若干个专业委员会，一般有人民调解委员会、文化教 育委员会、公共卫生委员会、社会治安委员会、老龄计生委员会等，分别管理某 一或某些方面的专门事务。各专业委员会由居委会委员。专职的社会工作者和居 民代表三方面人员组成。按照自然居住状况，居委会分设若干居民小组，由小组 内的居民推选产生小组长，居民小组是居委户联系居民的纽带。居委会要向居民 会议 （或居民代表会议） 负责， 每年两次报告工作。 居民会议的代表实行常任制， 对居委会工作进行监督，对居务公开的内容进行评议。涉及到全体居民利益的重 要问题，必须由居民会议讨论决定，居民会议还有权撤换和补选居委会成员。 目前，作为社区自治组织的居民委员会，最大的问题是行政化，是作为政府 部门的“脚”或“腿”而存在的，要承担政府部门布置的大量行政事务，自治事 务开展的很少，很难得到居民的认同。 第二节 社区治理的理论基础 一、地方治理理论 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 12 在传统的国家治理中， 人们更多是将视角集中在政府之间关系以及政府产生 的方式上。因此，作为国家政治生活的重要组成部分，地方制度设计一直与国家 结构、中央与地方关系、政府间关系的构建与演变联系在一起；作为国家权力和 利益的主体之一， 地方组织的作用与发展也始终取决于中央与地方间的集权与分 权、控制与自治等关系结构中。从 20 世纪 80、90 年代的地方治理的实践与理论 出现之后，人们关于国家与社会治理的视角与思维开始发生了较大变化，即：从 政府间关系格局为主导转变为府际关系、政府与社会间合作的新型发展道路。 所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依 托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应 对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过 程。 1其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、积极回应外部环 境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。当代地方治 理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国， 紧接着向欧洲大陆国家、 北美国家和大洋洲国家扩展，逐渐成为 80 年代以后发达国家政治与行政改革的 一个重要方向， 并成为全球范围内引导政治与行政改革潮流的一支不可忽视的力 量。90 年代中期以后，在联合国、世界银行等国际组织的推动下，作为一种改 善国家政治与行政管理的手段， 地方治理的观念及其实践逐渐输入到亚洲、 非洲、 中南美洲等一些发展中国家。总结学者研究和各地实践的情况，当代地方治理理 论可以概括为以下四个要点： 第一、地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排。地方治理涉及多元 治理主体的参与和投入。作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组 织权力分配关系、动力机制和利益结构，这是地方治理实践得以进行的基础。其 中最重要的权力关系和体制包括：政府间的各类权力的划分；地方选举制度或领 导人的产生方式；地方政府或社区管理机构的组织与体制；公民参与管理的权力 空间；企业或公民参与公共事务管理的动力机制与利益结构；各种利益相关者进 入地方公共政策过程的途径和方式等。 以地方或社区公共问题或管理事务的性质 为导向产生的多中心、多样化、弹性化的治理结构成为当代地方治理实践的最显 著特征。 1 格里斯托克.作为理论的治理：五个论点j.国际社会科学杂志（中文版） ，1999，2:32. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 13 第二、地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程。不 论是发达国家还是在发展中国家，地方治理运动无非要实现两大根本目标：一是 依靠治理机制，调动整个社会的资源，发挥各种社会有生力量的作用，共同解决 地方的公共问题，改善或提高公民生活的质量，形成地方可持续发展的能力。二 是通过治理，改革地方政府的现有管理体制，重新定位地方政府的管理功能，调 整政府与社会的关系，建立政府与企业、公民组织之间的战略合作的伙伴关系， 提升地方政府组织管理社会公共事务的能力。 第三、 地方治理运作依靠的是在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民 参与网络。在特定的公共政策问题上，由于涉及相关的利益关系人参与进入公共 政策过程中，从而形成了关注、影响这一公共政策的网络体系，而公共政策的选 择是网络中利益关系人互动、平衡的结果。因此，地方治理依赖于为解决公共问 题而形成或聚集起来的功能性网络。这就决定了当代地方治理主体构成的特性。 同时，对于发展中国家来说，公民社会相对来说较不发展，通过地方治理模式不 但能够使公民参与地方公共政策的形成过程， 而且在此过程中还能够促进培育各 类社会组织，从而推进公民社会的成长。 第四、地方治理极其关注环境的变化和挑战，它的视野始终放在地方的战略 发展的前景上。当代地方治理发展的一个重要目标就是要形成开放、应对变化的 治理制度和机制。因此，在地方治理的体制建设、组织构造、政策过程设计、新 型官民关系形成等重大问题上，无不突出开放性和对环境的回应性、适应性的特 点。 近几十年来，西方各国地方政府经历了深刻的变化和发展，如欧盟地方自治 章程的签署、法国的地方分权、英国的权力下放和地方政府职能的转变等，给地 方政府的理论研究提出了新的课题，传统的地方政府理论已不能完全适应需要。 因此，在地方政府制度中，除了“地方政府”的概念外，“地方治理”的概念也 越来越为大多数学者和政治家所接受。 1 “治理”常被一般地认为是普遍的统治过程；特别是指在统治过程中，非政 1 在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有代表性和权威性。该委员会于 1995 年发表了一 份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，在该报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或 私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行 动的持续的过程”。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 14 府行动者和政府的关系。 1997 年，杰索普认为，“治理”越来越流行地被视为社会关系合作的所有 形式的概括用法，或是涉及非市场力量或正式阶层的合作形式。“治理”的普遍 性定义应该是：“组织间关系的自我组织”。 1998 年，英国学者格里斯托克（gerry stoker）对流行的各种治理概念 作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了 五种主要的观点。这五种观点分别是： （1）治理是指一系列来自政府，但又不限 于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系； （2）治理意味着在为社会和经济问 题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性； （3）治理明确肯定 了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖； （4）治理意味着参 与者最终将形成一个自主的网络； （5）治理意味着，办好事情的能力并不限于政 府的权力、政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的 管理方法和技术， 政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行 控制和引导。 1 我国学者俞可平认为，与“政府统治”一样，“治理”作为一种政治过程， 也是为了维持正常的社会秩序。 但“治理”与“政府统治”至少有两个区别：（1） “治理”与“政府统治”的最基本的或是本质性的区别是： “治理”虽然需要权 威， 但这个权威并不一定是政府机关， 而“政府统治”的权威则必定是政府； “政 府统治”的主体一定是社会的公共机构，而“治理”的主体既可以是公共机构， 也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。 （2）管理过程中权力 运行的向度不一样：“政府统治”的权力运行方向总是自上而下的,而“治理” 则是一个上下互动的管理过程。 2 二、地方政府理论 对地方权力进行研究一直是西方国家地方政府学者关注的热点领域， 但真正 以地方政府权力结构为研究中心却是从 20 世纪 50 年代兴起的。 1 gerry stoker.governance as theory: five propositionsj. international social science journal, 1998,(3):20。 2 俞可平. 中国公民社会的兴起及其对治理的意义，中国公民社会的兴起与治理的变迁m.北京：社会 科学出版社,2002.58. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 15 根据地方政府理论论述问题的侧重点，地方政府理论可以分为两种类型。 一类地方政府理论， 主要审视了地方政府在广泛的地方政治制度框架内的运 行方式， 且主要研究在欧美的大城市的情形。 这类理论起源于美国的政治学传统。 以美国的 f.亨特（floyd hunter）对亚特兰大市的研究和罗伯特 a.达尔 （r.a.dahl）对纽黑文市的研究为先导，这类理论试图对日益影响地方政治过程 的经济利益给予关注，另一方面，也试图说明地方政府结构变化和全球化对地方 政治过程的影响。 另一类地方政府理论，主要是讨论地方政府与其他政府间的关系。这类理论 主要以英国的经验为依据，且对中央与地方关系的构建方式给予特别的关注，其 主要兴趣在于， 地方政府多大程度上有不受中央政府控制而实行自治。 但近年来， 理论关注的焦点也扩大到其他方面，特别是欧盟政策过程的作用、新的大区机构 和单一职能地方政府等的研究。 1 第三节 典型社区治理模式比较 一、国外典型社区治理模式 二战以后，联合国在全球范围内推行“社区发展计划”，社区发展在许多国 家和地区得到重视，首先是在西方发达国家，继而在亚洲、非洲和拉丁美洲等发 展中国家。1951年，联合国通过议案，研究社区福利中心的作用，试图用它来推 动社区经济社会发展，以改善人民生活。1970年以后，世界范围内的城市环境、 社会问题日益突出，社区管理被作为具体的社会管理而得到全面加强，社区管理 以一系列全国性、地方性和社区性规划为先导，以社区公众广泛参与为依托逐步 走向制度化、规范化、公众化。纵观西方发达国家的市政策略，都把城市社区发 展摆在非常突出的位置，试图把基层的事情办好，社区发展是他们解决社会问题 和社会改良的重要手段，在一定程度上缓解了城市贫困、失业、吸毒、犯罪等问 1 hugh atkinson and stuart wilks-heeg. local government from thatcher to blair m .london: polity press and blackwell publishers ltd,2000,34-35. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 16 题。 1 国外社区治理已有 100 多年的历史，社区治理体制相对我国而言已相当成 熟。社区治理政策已成为公共政策中重要的组成部分，在城市管理和建设中发挥 着重要的作用。与我国的社区治理相比较，国外社区治理具有 5 个典型的特点： 1、社区组织体系完整；2、社区设施比较完备；3、社区管理中公众参与积极；4、 依法管理社区；5、社区活动经费来源渠道较多。 总的来看，国外比较成熟的社区治理模式大致分为 3 种：自治型管理模式、 行政主导型管理模式以及混合型管理模式。 一是以美国为代表的自治型城市社区治理模式。 2美国的市是州政府的分治 区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，城市社区 没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社 区管理职能。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区 文化活动等方面的决策权与管理权， 还享有对政府的社区行政管理以及专业机构 的社区服务管理的建议权、监督权。 二是以新加坡为代表的行政主导型城市社区治理模式。 3新加坡城市社区管 理模式的最大特点，就是政府主导社区建设的各方面工作，政府对社区干预较为 具体、 直接和明显， 通过对社区组织的物质支持和行为指导， 把握社区活动方向， 给予社区自治组织充分发育空间，引导社会团体、企业商家参与社区建设，建立 社区服务网络，针对不同群众提供有效援助，形成了积极有爱心的社区风气。 三是以日本为代表的混合型城市社区治理模式。 4日本实行的是混合型社区 管理模式。 政府和社区自治组织两者分工合作， 在社区建设中都占据着重要地位， 政府提供政策、制度和基金，社区自治组织是政策与制度的主要建议者。政府对 社区发展的干预较为宽松政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方 色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。 1 谢守红，谢双喜.国外城市社区管理模式的比较与借鉴j.社会科学家,2004，1：47. 2 陈泽水.美国社会化社区管理模式探析与思考j.江西行政学院学报,2005，7：24. 3 张捷岩.新加坡社区管理模式j.foreign scrolls for success,292 期:39. 4 李建国日本的城市社区管理模式j城市问题，2000，3：1215 上海交通大学 mpa 学位论文 上海浦东川沙新镇社区委员会体制研究 17 二、国内典型社区治理模式 （一）上海模式： “两级政府、三级管理” （一）上海模式： “两级政府、三级管理” 改革开放以来，随着城市大规模的建设和高速度的发展，街道的面积和人口 也迅速扩扩张，有些街道都相当于国外的一个小城市，在国内则相当于中小城市 的一个区，使得城市管理的任务日益繁重。原来的“两级政府、两级管理”体制 存在着两个严重弊端。一是，存在一定的“条块分割”现象，处于基层的街道办 事处职权有限，对于很多城市管理问题“看得见，摸得着，管不了”，而条上的 职能机构则“管得了，看不见”。二是城市基层管理出现了很多新的领域，街道 办事处的任务越来越繁重，原有的街道办事处职能显然难以应付。 基于以上两点原因，上海市于 1996 年在全国首先提出了“两级政府、三级 管理”城市管理体制改革的总思路。主要做法是：（1）逐步扩大街道的管理权 限，相应配套下放人、财、物，不断调整、充实和加强第三级管理层面的力量； （2）在区县职能部门派出机构与街道机构对应设置的基础上，