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国家公务员考试录用制度研究 摘 要 现代，世界各国普遍建立了公务员制度。公务员考试录用制度， 是公务员制度的基本特征和标志。 公务员考试录用制度在我国的建立 和实施，充分体现了干部人事制度的深刻变革。作为一名公务员管理 工作人员， 笔者参与了近几年来江苏省公务员考试录用的组织实施工 作，认为：对考试录用制度进行研究，有利于建立一支精干、高效的 公务员队伍；有利于促进考试录用制度的改善；有利于宣传考试录用 制度的重大意义；有利于指导公务员管理工作人员的工作实践。 文章首先介绍了古今中外考试录用制度的产生和发展过程， 接着 分析比较了中国和西方考试录用制度的异同， 然后介绍了江苏公务员 考试录用过程及存在的问题。 在此基础上对我国现行的考试录用制度 存在的问题进行了分析。最后，提出了建立完整的公务员考试录用制 度体系、实行公务员执业资格全国统一考试制、建立独立的公务员考 试录用管理机构、完善公务员考试录用管理机构的监督体系、以职位 要求来确定报考资格及考试科目和内容、 采用标准化试题和增加试题 实用性、适当增加模拟操作和心理测试等内容完善面试、强化试后的 反馈功能等改善考试录用制度的观点。 关键词：公务员，考试录用，制度，研究 study on civil-servant employment system by examination abstract currently, the civil-servant system has been established in many countries. the civil-servant employment system by examination is the symbol and fundamental characteristic of the civil-servant system. the establishment and execution of the civil-servant employment system by examination in our country fully embodies the profound reform of the cadre and human resource mechanism. as a member of the civil-servant management staff, the author participated the organization and execution of the civil-servant employment by examination in jiangsu province in recent years and recognized that the study of employment system by examination is beneficial to establish a civil-servant team with high efficiency, to promote the improvement of the current employment system by examination, to publicize the significance of the employment system by examination, and to direct the management practice of the civil-servant management staff. this paper firstly introduced the birth and development process of the examination system of the ancient and present time and foreign countries and china, then compared the common points and difference of the examination system between china and western countries, and then presented the civil-servant examination employment process and the problems existed. on the basis of that, the current problems in our country s employment system by examination were analyzed. finally, the paper proposed the viewpoints to perfect the employment system by examination, which are to establish the complete system of the civil-servant examination system, to execute the uniform country-wide civil-servant professional quality examination, to establish the independent civil-servant examination employment management organization, to perfect the civil-servant examination employment management mechanism, to decide the application criteria and examination content by function, to adopt the standard test and increase the practicality of the test and perfect the interview, to properly increase the stimulation practice and psychology test in the examination, and to strengthen the feedback function after the examination. key words： civil-servant， employment by examination， system， study 国家公务员考试录用制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：石捷 日期：2007 年 6 月 2 日 上海交通大学 mpa 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：石捷 指导教师签名：刘霞 日期：2007 年 6 月 2 日 日期：2007 年 6 月 2 日 上海交通大学 mpa 1 第一章 绪论 对于“公务员”的定义和范围，从世界各国公务员制度的实践情况看，大 致分三种情况：1、小范围。公务员仅指国家政府系统中非选举产生和非政治任 命的公职人员，即通过公开考试择优录用并实行常任制的政府工作人员，也称事 务类公务员或常任公务员，以英国为代表。2、中范围。即行政机关中的所有工 作人员，以美国为代表。3、大范围。把受雇于国家、从事公共服务的人员，即 从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立 学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，以法国、日本为代表。本文 中所指的国家公务员是指中华人民共和国公务员法规定的“依法履行公职、 纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 ”包括党委、人大、 政府、政协、审判、检察、民主党派和工商联机关等七大机关的工作人员。以下 简称“公务员” 。 现代，世界各国普遍建立了公务员制度。由于各国的经济发展水平、政治 制度和政治体制、法律和文化传统不同，公务员制度也千差万别。我国是人民民 主专政的社会主义国家，实行的是中国共产党领导的多党合作制。西方国家实行 的是多党制。我国公务员制度与西方文官制度相比，具有以下鲜明特征：第一， 坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，而非政治中立；第二，坚持党管干部的 原则， 而非超越党派； 第三， 坚持德才兼备的用人标准， 并把政治素质放在首位， 而非仅强调个人能力； 第四， 坚持为人民服务的宗旨， 而非特殊利益集团； 第五， 坚持统一管理，强调公务员是一个整体，没有“政务官”与“事务官”的划分。 但是，作为规范公职人员人事管理的制度，各国公务员制度都在不同程度上反映 了人事管理的一般规律和要求。因此，各国对公务员的管理有许多共同点和相通 的地方。 建立国家公务员制度，考试录用是关键，公务员考试录用制度是公务员制 度中“入口”环节的重要组成部分。 公务员的考试录用，是指机关按照规定的条件和程序，面向社会采用公开 考试、严格考察的办法选拔公务员的活动。公务员考试录用制度，就是关于公务 员考试录用的各种行为规范和准则的总称。主要内容包括：录用的原则、标准、 国家公务员考试录用制度研究 2 资格条件、方法、程序和录用的组织权限等。 一个国家选拔任用什么样的人从事国家管理，直接影响着国家机器的正常 运转和效率，关系着事业的成败和国家的兴衰。因此，考试录用制度历来为世界 各国所高度重视。我国古代思想家墨子在高贤篇中写道： “尚贤者，政之本 也。 ”司马迁在史记高君列传中说： “得人者兴，失人者崩。 ”美国行政学 家怀特认为，选拔贤能是当今人事管理的两大支柱之一，考试录用制度则是选拔 贤能的基本前提和重要手段。一些国家的文官教程也谈到：社会上的精英人才若 不能被吸引参加文官考试，则事后政府无论如何经营，都无法使其蒸蒸日上。这 一事实久已为世人所公认。因此，世界各国莫不把考试录用公务员作为公务员管 理的首要问题。 本篇论文从考试录用产生和发展的过程出发，对中外考试录用制度进行对 比，以江苏省考试录用工作的基本做法为原形，从考试录用组织实施者的角度， 对国家公务员考试录用制度进行研究。 第一节 研究的目的和意义 对考试录用制度进行研究，在正确地借鉴和汲取古今中外的有益经验，保 持和发挥我国考试录用制度中的优良传统和优势的基础上， 兴利除弊建立起一套 具有中国特色的、科学合理的公务员考试录用制度，对于革除我国现行干部人事 制度的弊端，营造人才脱颖而出的社会环境，公平、公正、广泛地选择优秀的人 才，建立一支善于治国理政的领导干部队伍，提高政府的执政能力，为社会健康 持续发展提供良好服务，加速我国的政治体制改革，有着重要的意义。 一、有利于建立一支精干、高效的公务员队伍 我国目前正处于经济建设高速发展的时期， 全面建设小康社会， 核心是发展， 关键在人才。发展的竞争，就是人才的竞争。人才的竞争，说到底是体制和制度 的竞争。没有一个好的选拔制度，人才的培养、使用和作用的发挥缺乏应有的保 障。 上海交通大学 mpa 3 从国外的人才选拔管理经验来看， 当前国外人才市场对人才日益实行分类管 理，因为对于不同类型的人才，引入市场机制调节器的程度是不同的。专业技术 人才较为灵活，可以较多地依靠市场的机制进行调节，企事业管理人才次之，而 行政机关领域政治人才的选拔流动一般不宜借市场调节机制， 否则容易造成人才 的大批浪费。因此，公务员选拔制度的完善，可以在开发人才的同时，使人才配 置更为合理。 近年来，我国为了突破旧的制度性障碍，调动各类人才的积极性、创造性， 全国各级人事部门在人才的管理体制评价制度、用人机制、配置方式、激励机制 等方面进行了改革和完善，并取得了积极的成效。但是，在长期计划经济体制影 响下形成的人才管理模式条块分割、部门所有、 “官本位” 、论资排辈、平均 主义等弊端，仍制约着人才潜力的发挥；尤其是公务员人才选拔和分类管理的制 度还没有形成，还未建立起与不同类型人才的特点、成长规律相适应的现代人才 选拔和管理制度，优秀人才脱颖而出的环境还很不完善，这在很大程度上抑制了 人才积极性和创造性的发挥，致使知识的价值、人才的价值难以充分实现，严重 影响了我国公务员队伍的发展。在日趋激烈的人才竞争当中，提供强有力的制度 保障，已成为实施人才战略的关键。只有完善公务员考录制度，不断提高公务员 素质，不断提高公务员的学习能力、创新能力、运用信息技术以及跨文化交流的 能力，不断提高公务员适应市场经济和与国际惯例接轨的依法行政的能力和水 平， 才能确保我国经济建设的持续发展和国家经济的腾飞， 因此， 必须深化改革， 大力推进人事制度和管理体制的创新，特别是用人制度、选拔制度和激励制度的 创新， 努力营造人才辈出、 人尽其才的良好环境。 这样， 才能真正培养一支廉洁、 高效、公正、诚信的精干的公务员队伍。 二、促进考试录用制度的改善 考试录用是干部人事制度改革的必然结果，是建立社会主义市场经济体制 的必然趋势，是推行公务员制度的必然要求。我国公务员考试录用制度经过 10 多年的探索，已经基本建立。目前，公务员法对考试录用已经作了规定，各级、 各地对公务员考试录用的实践都在积极探索，形成了自己的做法，可谓“百花齐 放” 。全国各级、各地机关考试录用公务员越来越受到公众青睐，每次考试都会 形成“千军万马争过独木桥”的局面，从这一点来看，其制度执行的“公开、平 国家公务员考试录用制度研究 4 等”的合理性已经为大多数人认可。每一种制度的完善都需要一个渐进的过程， 事实上，公务员考试录用制度也在不断完善之中。例如，体检标准的改善就是一 个典型的例子，体现了以人为本的原则，赢得了社会的广泛赞誉。但应该看到， 公务员考试录用还没有形成全国统一的、规范的规定，考试录用中还存在要素内 容不规范、结构层级不完整、功能操作性不强等弱点，有的做法还停留在较低层 次，致使公务员考试录用制度的系统功能难以很好的发挥出来。每年也有不少专 家、学者、公众对考试录用方法、标准提出不同看法，也有用人单位对招录人员 的岗位适应性提出不同看法， 也有部分群众仍认为考试录用中存在着不正之风和 腐败现象。 要解决公务员考试录用制度中存在的问题， 不能消极等待， 观望不前， 应该循序渐进，在实践中总结经验，积极改革完善。如何根据时代的发展、社会 的需求去科学执行制度、不断完善制度，是公共管理人员应该履行的职责。 三、宣传考试录用制度的重大意义 考试录用制度，作为公务员制度的基本特征和标志，充分体现了干部人事 制度的深刻变革。胡锦涛同志指出： “考录工作体现人事制度改革成果，弘扬人 事工作正气。 ”考试录用制度的建立和实施，对于加强公务员队伍建设，促进社 会主义民主法制建设，从根本上堵住公务员选拔中的不正之风和腐败现象，其意 义是十分重大的。 第一，考试录用制度是建设高素质公务员队伍的重要保证。公务员队伍的素 质高低，直接关系着党和国家事业的兴衰成败。而录用制度对保证公务员队伍的 基本素质至关重要。 邓小平同志在党和国家领导制度的改革中指出： “要健全干部的选举、 招考、任免、考核、弹劾、轮换制度” ， “将来很多职务、职称，只要考试合格， 就应当录用或者授予。 ”考试录用制度的建立，是邓小平人事人才理论具体生动 的实践，是党和国家干部人事制度与时俱进、革除陈规的重大举措。 “得人者兴， 失人者崩” ，政权的巩固，需要有一支高素质的公务员队伍作为保证。没有科学 的录用制度，就很难选拔出高素质的公务员，录用制度充分体现了党的十六大提 出的“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀 人才集聚到党和国家的各项事业中来”的要求。 考试录用标准明确、客观，易区分优劣，较好地体现了优胜劣汰，保证被录 上海交通大学 mpa 5 用者具有优良的素质，有助于政府最大限度地广开才路，广纳人才；考试具有灵 活性，可以根据用人职位的要求，选择科学的手段，有针对性地进行测试，从而 能够充分体现人职对应、因事择人的原则，适应政府工作日益复杂化和专业化的 需要，从而达到提高行政效率的目的。随着选拔人才视野的拓展，选拔方法科学 化水平的不断提高，公务员队伍的素质得到了有力保证。 第二，考试录用制度有利于建立健全公平竞争和公开监督的用人机制。录 用是取得公务员身份最重要的途径，是机关与公务员之间确立权利义务关系，依 法进行管理的基础和标志，很多国家推行公务员制度，都是从改革录用制度开始 的。录用的依托是考试，考试的核心是竞争，是一种公开、公平的竞争，知识和 能力的综合竞争，德和才的全面竞争。充分体现了公开、平等、竞争、择优的原 则。按照公务员法的有关规定，录用的条件、标准、方法、程序等全部向社会公 开，拟录用人员名单要通过适当形式予以公示，接受群众监督和舆论监督。对于 不符合规定的程序和行为， 应当坚决予以纠正。 这些规定， 有利于坚持任人唯贤、 德才兼备的原则，推进公务员录用制度的规范化、程序化、公开化、法制化，有 效地激励和促进人才成长，克服和防止用人上消极腐败现象的产生。竞争性的考 试除能择优地选拔人才之外，还为人才提供了充分表现才能的机遇，使人才的才 能和潜能得以体现，同时对社会人才的成才起到了导向的作用。 第三，考试录用制度关系到社会主义民主建设和公民的政治权利。公务员 法颁布实施，标志着考试录用制度的法制化水平进一步提高。不断完善和健全公 务员录用制度，对保障公民依法管理国家事务的政治权利，促进社会主义民主建 设， 具有重要的现实意义和深远的历史意义。 我国宪法规定 “人民依照法律规定， 通过各种途径和形式，管理国家事务” 。考试录用贯彻公开、平等、竞争、择优 的基本原则，考试是在公开平等的条件下进行的，给人以平等进取的机会，具有 广泛性和公平性，符合民主政治的要求，体现了民主原则，也体现了专家原则和 效率原则，是反对特权，杜绝用人制度上存在的种种弊端的有效手段。进一步依 法完善录用制度，能够更好地保障宪法赋予公民的政治权利，使公民都有平等的 通过竞争担任公职， 直接参与管理国家事务的机会， 从而促进社会主义民主建设。 第四，考试录用制度体现了市场经济体制下人事管理的特点。市场经济体制 的不断完善， 必然要求人才资源的配置方式由组织调配转到以市场调节为基础上 国家公务员考试录用制度研究 6 来。考试作为一种人才评价的重要技术手段，具有比较明确的客观标准，是经过 长期的实践逐步被肯定、发展、完善起来的，能够比较客观地测试应试者的能力 水平。录用考试虽然不是选拔人才的唯一手段，但是由于考试面向社会、公开竞 争，具有较强的公平性、科学性和客观性；有一套科学的评价体系，不分对象， 一视同仁，为用而考，择优而用，使其在人才选拔中的功能日益突出。进一步推 进和完善考试录用制度，有助于适应社会主义市场经济的公开、平等、竞争、择 优的用人机制的健全，同时对尊重知识、尊重人才，促进人才资源能力建设，促 进整个社会求知好学良好风气的养成，具有重要作用。 四、对考试录用制度的研究有助指导自己工作实践 本人一直从事公务员管理工作， 参与了近几年来江苏省公务员考试录用的组 织实施工作。对考试录用制度进行研究，有利于自己对考试录用制度产生和发展 的过程、国内外考试录用制度特点做进一步了解；有利于提高自己从理论的高度 来认识公务员考试录用制度的能力；有利于自己提高从事这项工作的能力，通过 实际工作分析考试录用制度目前存在的问题，提出改善考试录用制度的个人观 点，为上级部门科学决策提供合理的建议。 第二节 研究的主要内容和重点 本篇论文研究的主要问题包括考试录用产生与发展的过程、现代考试录用 制度存在的基础、国内外考试录用制度对比、江苏省公务员考试录用工作原型的 分析、目前存在的问题和今后的改进措施。具体来说主要是：考试录用的发展过 程怎样？考试录用存在的缘由有哪些？我国考试录用制度与国外的考试录用制 度相比较有哪些异同点？考试录用制度具体到某一地方的实施过程是怎样的？ 考试录用目前存在哪些问题？今后怎样进一步完善？ 第三节 公务员考试录用制度研究综述 由于公务员考试录用制度是一个实践性极强的问题，所以对这一问题的理 上海交通大学 mpa 7 论表述几乎都是对公务员考试录用实践的报道、评析、考试录用实务的指导和制 度实践中存在问题的理论分析。其中书籍和文章表现出两种不同的倾向。书籍以 公务员考试录用制度教程及应试指导为主， 文章以实践中存在问题的理论分析为 主。 课程教材类的书籍基本都是在相关章节对各国公务员制度及公务员的考试 录用作一般介绍。如行政管理学 ， 1国家公务员制度 ，2人事行政学 3等。 市场上有关公务员考试录用的书籍大多关于公务员考试实用指导方面的， 如 考试科目、考试内容、模拟试题、应试技巧等。早期出版的书籍多为综合型的著 作，多为理论+实务的结构，内容全面但浅显。如国家公务员录用考试概述 是国内第一本论述国家公务员考试录用制度的专著，内容分理论与实践两部分， 全面阐述了国家公务员考试录用制度的起源、发展、基本理论、考试模式、考试 内容、考试方法、组织方法、笔试与面试的模拟测试和其中的技术问题。 4随着 研究的逐步深入，出版的书籍开始偏重于考试录用制度的某一方面或某一步骤。 如国家公务员录用考试面试考官入门着重从技术层面讲解如何组织公务 员面试，对考官必备能力、考官培训方法、面试中面谈法、情景模拟法等面试方 法的设置进行了详细的分析； 5国家公务员录用考试公共科目全国指定用书 ， 实现了应试指导的规范化， 分职业能力测试、 综合知识笔试等多分册。 6近几年， 国家公务员笔试分为公共基础知识、行政职业能力测试、申论三部分，相应的书 籍则进一步细分为中国国情与国策、政治、法律、马克思主义基本原理、行政管 理、申论与公文写作等各方面。总之，随着公务员考试录用实践的逐步深入、逐 步科学化， 指导书籍出现了细化、 精确化的倾向， 以应试指导为主， 注重指导性、 实用性、技术性和可操作性成为公务员考试录用方面的书籍的突出特点。 公务员考试录用方面的学术论文则以实践中存在问题的理论分析为主。有 对中国古代的考试制度的论述，如略论元代科举考试制度的特点论述了元代 科举考试制度具有实行的时间短、规模小、录取人数少；仅限于文职考试；带有 1 夏书章.行政管理学m.广州:中山大学出版社,1998. 2 陈振明.国家公务员制度m.福州:福建人民出版社,2001. 3 李德志.人事行政学m.北京:高等教育出版社,2001. 4 高起儒.国家公务员录用考试概述m.沈阳:东北大学出版社,1994. 5 人事部考试录用司编.国家公务员录用考试面试考官入门m.北京:中国商业出版社,1998. 6国家公务员录用考试公共科目全国指定用书m.北京:中国铁道出版社.1999. 国家公务员考试录用制度研究 8 浓厚的民族歧视色彩； 不是元代选官取士的主要途径四大特点。 而元代民族众多、 统治地域辽阔和元代统治阶级轻视科举、 崇尚实用是元代科举制特点形成的主要 原因。 1浅析我国古代科举考试制度 ，论述了科举制度作为中国封建社会独 特的选士制度，有其一整套的内容与体系，千百年来，科举考试制度对中国封建 社会的发展产生了很大影响。 2关于古代科举考试制度价值特性的再思考论 述了中国传统考试制度特点表现为考试具有直接的选拔性和功利性； 考试具有明 显的循环性与公平竞争性；考试具有社会分层性和对教育全方位指导作用。 3有 对中国近现代以来的考试制度的论述，如科举制废除以后遗留的问题及考试制 度的重建重点阐述了晚清科举制废除以后，由于当时社会缺少支持新的考试制 度产生的条件，致使普通民众对新式教育不理解以至于抵触，作为鼓励和促进新 学堂、新教育发展的权宜之计，科举制的一些做法在新式教育中又不得不暂时延 续使用，民国初年，资产阶级革命派对封建教育制度残余进行了重大的改革。以 后 ,逐渐确立和完善了新的文官考试制度。 4晚清以来中国文官考试制度述略 从科举制到公务员考试录用制度 讲述了晚清的科举制促进了晚清帝国的社 会流动 ,后科举时代萌发了公务员考试录用制度 ,南京国民政府时期文官考试 制度重生 ,当代中国公务员考试录用制度有利于优秀人才脱颖而出。 分析了作为 前现代中国的文官考试制度的科举制与当代中国文官考试制度的公务员考试录 用制度 ,其内涵和外延具有相似性和根本的不同。 5南京国民政府公务员考试 制度的若干问题阐述了南京国民政府的公务员考试制度，由于考试名目应为文 官考试还是公务员考试；考试性质是资格考试还是任用考试；考试原则是考试党 化还是人才主义；应否对公职候选人进行考试；考试录取是凭文录取还是分区定 额；考试方法是论文考试还是新式测验等问题始终未得到妥善处理,致使该制度 在实际运作中存在许多缺憾。 1有从中国考试录用制度与西方公务员考试录用制 度相比较和联系的角度进行论述的，如中、英公务员考录制度比较对中、英 两国公务员考录制的成因与作用作比较。 2中外考试制度比较研究论述了考 1 徐黎丽.略论元代科举考试制度的特点j.西北师大学报,1998,(02). 2 项英.浅析我国古代科举考试制度j.青海民族学院学报,1999,(03). 3 周宗明.关于古代科举考试制度价值特性的再思考j.安阳师范学院学报,2003,(04). 4 刘绍春.科举制废除以后遗留的问题及考试制度的重建j.河北师范大学学报,2002,(06). 5 张生.晚清以来中国文官考试制度述略从科举制到公务员考试录用制度j.鲁行经院学 报,2003,(06). 1 李里峰.南京国民政府公务员考试制度的若干问题j.史学月刊,2004,(01). 2 刘润璞.中、英公务员考录制度比较j.社会科学战线,1998,(01). 上海交通大学 mpa 9 试制度具有客观性、 公正性的特点 ,自古以来就成为世界各国选拔人才的重要手 段。 尽管中外在考试形式和内容上有所不同 ,但考试作为一种手段已经在现代化 社会中成为不可或缺 ,并在不断改革和发展的一种选用评价人才必需的一种制 度。 3 “最后的东学西渐”十九世纪中国科举对西方文官考试制度的影响 及反思从分析中国科举制度和西方文官考试制度不同命运入手，揭示了考试制 度与社会性质之间的相互影响。 4有从对当今考试录用制度制进行改革和完善的 角度来写的，如我国推行公务员考试录用制度探析分析了我国公务员考试录 用制度存在着笔试质量不高，面试评判水平低，考用不一致，组织管理不严密等 问题。 提出从改进面试方法、 提高笔试命题质量、 完善考核办法、 理顺管理体制、 健全法规制度、加大监督力度、采用先进的技术测评手段等方面进一步完善公务 员考试录用制度的建议。 5试论我国公务员考任制程序与原则的偏离及改革措 施 揭示了我国目前公务员考任制中考试录用程序与原则在实际运行中产生的偏 离和对社会的消极影响,并分析了世界发达国家公务员制度改革的进程,提出了 我国公务员制度改革的迫切性和突破口,设计出我国公务员考任制程序改革的具 体方案。 6 综合上述内容可见，对国家公务员考录制度的研究虽然进步很快，但无论 是著作还是文章都是宽泛议论的多，深入探讨的少。理论的研究仍显得很稚嫩， 有待深入。 有力度的理论专著还没有出现， 对策性研究的文章虽然内容日趋具体， 但科学性和理论深度仍有待加强。 造成这种状况的原因除了国家公务员考试录用 制度实践的时间尚短、制度的建立还不完善、研究队伍还有待加强之外，还有一 个重要原因是理论研究与实践存在着脱节现象。 目前的研究虽然较好地体现了从 实践中提出问题进行理论分析和对考生的考务实践进行指导两方面， 但是专家学 者从实践中分析得出的理论成果还没有被国家公务员考试录用的主体中央 和地方各级政府的机构很好地吸收，许多在制度建立初期就已提出的问题，如报 考资格条件不规范等至今仍没有大的改革举措， 这是造成理论研究难以深入的关 键。 3 宫莉.中外考试制度比较研究j.长春师范学院学报,2002,(01). 4 李涛,李群.“最后的东学西渐”十九世纪中国科举对西方文官考试制度的影响及反思j.海南师范 学院学报,2003,(03). 5 刘湘玉.我国推行公务员考试录用制度探析j.南都学坛,1998,(02). 6 王义全,刘荣鹏.试论我国公务员考任制程序与原则的偏离及改革措施j.黔南民族师专学 报,1999,(02). 国家公务员考试录用制度研究 10 第二章 考试录用制度的产生与发展过程 官员选拔制度是伴随着国家的产生， 适应阶级统治的需要而形成的一种人事 管理制度。随着社会不断发展进步，官员选拔制度采用的方式逐步多样化。公务 员考试录用制度，就是现代文官制度中通过公开竞争性考试选拔官员的一种制 度。现代公务员考试录用制度，是从西方国家发展完善起来的。但是，这种以考 试方法选拔官员的制度，最早产生于中国，起源于中国古代的科举制度。我国通 过科举考试选拔官吏，比西方国家早了一千多年。 第一节 中国古代的科举制度 在中国，考试录用制度源远流长。在封建专制制度下，君主为了有效地运用 权力，控制国家和社会，并将其意志付诸实施，势必要通过一个权力媒介，这个 权力媒介就是官。由于官僚队伍是封建专制制度的支柱，而吏治的状态又关系到 国家的治乱兴衰，因此中国古代社会很早便有了严密的官吏管理制度，以巩固庞 大的官僚体系并保证其正常运作。中国古代对官吏管理的制度主要包括：任免铨 选、考课奖惩以及监督弹劾等。这其中延续时间最长，影响最大的当属“源于汉 魏、肇基于隋、确立于唐”的科举制度。 科举就是“开科取仕” ，它是我国封建社会创立的用公开竞争方式选拔官吏 的一种制度，即封建国家根据需要设立若干科目，定期举行公开、统一、集中的 考试，根据考试成绩的优劣来选用人才、分别任官的用人制度。它曾是当时世界 上最先进、最完备的人才选拔制度。它与以前选拔官吏制度的最根本的区别，在 于允许有资格的人员自由报名，参加官府组织的公开考试竞争，从而有被选拔担 任官吏的机会，这就使封建朝廷能在较大的范围内选拔官吏。 科举制度创立于公元 607 年，废止于 1905 年，历经由隋到清 1300 余年。隋 炀帝大业年间创设进士科，一般认为是科举制正式产生的标志。然而，它的起源 上海交通大学 mpa 11 要追溯到春秋战国时期。春秋战国时期，五霸七雄，激烈竞争，一些诸侯国为了 争得霸主地位， 纷纷进行变革。 其中一项重要改革便是打破原来的官爵世袭制度， 按照“选贤任能”的新原则来选拔官吏，因此曾留下了毛遂自荐，燕昭王设黄金 台招贤，祁黄羊举才不避亲仇等一系列历史佳话。当然，春秋战国时期出现的这 些选拔官吏的方式，尚处于初始或萌芽阶段，未形成明确的制度。 汉朝建立后，为了巩固和扩大封建统治基础，满足封建统治者治国理政对人 才的需求，自汉武帝开始，实行“察举征辟”制度。所谓“察举” ，是指中央和 地方的高级官吏，向朝廷推荐经过考察的优秀人才，经过朝廷考核后授予不同的 官职。所谓“征辟” ，是朝廷和高级官吏选拔任用属员的一种制度。高级官吏把 有声望的、有才干的人推荐给朝廷，由朝廷聘为官的称为“征” ；由地方高级官 吏将人才聘为自己幕僚属官的称为“辟” 。察举征辟制在任举荐贤方面虽然有很 大进步， 但因察举权掌握在少数高级官吏手中， 没有具体明确的标准。 爱恶由心、 褒贬由己，不仅无法保证被荐举者的素质，而且任人唯亲、投机钻营、弄虚作假 的现象十分严重。尤其到了后期，弄权徇私之风流行官场，庸碌无为之辈滥竽充 数。 曹魏时期，陈群创立了九品中正制。 “品”即“品状” ，指在籍的言行和居官 的才能政绩； “九品”指上上，上中，上下，中上，中中，中下，下上，下中， 下下九级来区分人物高下； “中正”是专职品评人物的中央官员。曹魏九品中正 制的发展经历了两个阶段：第一阶段，从陈群创建到司马懿设立州中正，为九品 中正制的初创阶段。这一阶段，由于门第不是定品的唯一标准，德才受到一定程 度的重视，故中正选举比较注重考察乡论，在选贤任能方面确曾起到积极作用。 第二阶段，自司马懿设立州中正到西晋建立，是九品中正制的成熟阶段。这一阶 段，随着司马氏为首的世家大族逐渐把持政柄，中正的威权日益加重，无论中正 的选任，还是选举标准的确定，都已日益呈现出门阀化倾向。进入西晋，九品中 正制终于完成了向门阀化转变的历史过程，成为巩固门阀统治的政治支柱。 不论是“察举征辟制”还是“九品中正制” ，考试只是推荐的辅助手段，而 不是选官的主要手段。 隋朝统一中国后，要摆脱门阀士族的垄断地位，唯一的办法就是大量取用寒 门中的有识之士，自下而上地把人才选拔上来，让他们广泛地参与国家的管理， 国家公务员考试录用制度研究 12 供朝廷使用，于是隋文帝在开皇年间以分科考试取代了魏晋以来的九品中正制。 公元 587 年，隋文帝开始实行“两科举人制” ，一科为“志行修谨” ，即品德和行 为都很有修养的人；一科为“清平干济” ，即公平干练、才华出众者。后来又有 所谓“十科举人”和“四科举人” ，避开门第，按标准取人。公元 607 年，隋炀 帝昭设“进士科” ，设置了明经、进士二科，以试策取仕，正式规定用定期统一 考试的方法选取进士。 1这标志着科举制度的真正确立，也标志着中国古代考试 录用制度的诞生。 唐朝为了适应封建经济与官僚政治的高度发展，改进了科举制度，以便于中 小地主广泛参加政权。高祖李渊于武德四年发布诏令，各州学士以及具有明经、 秀才、俊士、进士资格者，通过州、县地方预试，合格者每年十月赴朝廷应试。 次年的选举诏书指出，分科举荐往往“举非其人，滥居班秩” ，故而指示，布衣 寒士得不到举荐者可以“投牒自应” 、 “自举” 、 “自进” 。这是中国历史上首次明 文规定投身仕途的考试不再需要官府举荐的制度。 唐朝除了继承隋朝分科举人的 制度外，还制定了地方、中央二级考试，定期进行，自由报考，以考试结果决定 去留等制度。唐代的考试主要有常科和制科，另有武举等衍生形式。常科每年分 科定期举行，制科则由皇帝根据当时的需要临时下诏举行。常科的考生可以是中 央和地方学校的学生，也可以是社会上学业有成的人，制科的考生可以是常科及 第的人，也可是庶民寒士。常科的科目有秀才、明经、进士、俊士、明法、明字、 明算、一史、三史、开元礼、道举和童子科等科， 2各科之中以进士科最贵，进 士及第是一种很高的荣誉，时人谓之为“登龙门” 。制科名目繁多，唐代据说有 八十多种。各科考试皆有所侧重，例如，进士重诗赋，明经重贴经墨义，明法重 刑法律令，如此等等。此外，对于专业性强的官职，还设有特定的选官程序。譬 如，太常博士的委任，须与太常卿商拟决定；技术专业官职的委任，由本部门机 关铨注委任，后送吏部备案；司法官的委任，吏部须与刑部尚书共同研究决定， 然后注拟。 3从这里可以看出，取用人才并不拘于政治一途，而且各有所专。不 但有文有武，有秀才进士，而且有精通经、史、礼、法、文字、历算的人。还根 据需要取用各种特殊人才，颇能广开才路。常科考试意味着科举取仕成为长期化 1 刘肃.大唐新语厘革第二十三（卷十）m.济南:泰山出版社,2000.145. 2 杨鸿年,欧阳鑫.中国政制史m.合肥:安徽教育出版社,1988.236. 3 张晋藩.中国法律的传统与现代转型m.北京:法律出版社,1997.173-174. 上海交通大学 mpa 13 的国家选官制度，唐朝仅进士科及第者就达六千人以上，占唐代最杰出的历史人 物很大一部分。这说明科举制在唐代的太平盛世中得到了相当的发展。 宋朝对科举进行了一系列的发展和变革，确立了三级考试制度，即各州主持 的取解试、礼部主持的吏部试或省试以及皇帝主持的殿试；从英宗起改每岁一举 为三年一举。为了加强中央集权，扩大统治基础，积极网罗人才，宋朝还扩大了 科举录取的名额，而且一经录取便可为官，按名次的高下，定官品的等级。与此 同时，考试制度也更加严密，为了防止营私舞弊、弄虚作假，采取了“锁院” 、 “糊名”和“誊录”等措施。 元朝的统治者以蒙古贵族为主，用吏制度民族色彩极浓，倚重蒙古贵族和军 功吏才，科举制一度中落。 明朝是通过元末农民大起义建立的政权， 明太祖朱元璋深知地主阶级和知识 分子对政权的重要性，故制定“文武科取士之法” 。洪武三年诏告天下： “朕将亲 策于庭，第其高下而任之以官，使中外文臣皆由科举而进，非科举者毋得与官” 。 洪武十五年定制每三年开科取士，考中进士即授予官职。 1明朝发展完善了宋科 举的三级考试和武举制度，还大力兴办各级学校，建立与科举制相适应的学校制 度，是中国教育史和政治发展史上的大事。科举在明朝不断兴盛，达到了历史上 最辉煌的时期。但是到了明末，开始出现对科举考试内容和文体过分雕琢、舍本 逐末的颓风。 清兵入关以后，满洲贵族为了笼络知识分子和消除汉人的反清情绪，保留了 科举制度。然而随着封建制度的不断没落，科举制度也开始走向下坡路。八股形 式导致思想僵化和愚昧落后，终于使科举走向了历史的边缘。清朝末年，在中国 资产阶级“兴学校、废科举”的舆论压力下，慈禧于光绪三十一年（公元 1905 年）七月宣布： “自丙午科为始，所有乡、会试一律停止” 。 2延续了 1300 年的 科举取仕制度正式废止。 1 明史.卷 70.选举制二m.台湾:中华书局,1997.1995-1996. 2 杨朝仁.科举取士的历史嬗变与现实对照j.政治学研究,2001,(03). 国家公务员考试录用制度研究 14 第二节 近现代西方文官的考试录用制度 世界上很多国家推行公务员制度，都以考试录用制度的建立为标志。 西方采用公开竞争考试的方法选拔官员始于 18 世纪的德国，比中国晚了 1100 多年。1700 年威廉一世时期，普鲁士军队中的军事法官、书记官等特殊职 务的选拔，首先采用了考试的方法，后来逐步推广到所有的公务员。腓特烈大帝 时，所有到政府工作的大学生必须经国家考试合格后，才能授以官职。德国的考 试录用制度后来经过几次大的改革，直到 20 世纪初才基本定型。 英国建立文官考试录用制度始于东印度公司。1853 年，东印度公司的特许 状期满，请求议会继续任用。在议会的委派下，麦考莱三人委员会提出了改革东 印度公司人事制度的报告，建议以公开竞争考试的方式选拔人才。同时，英国财 政大臣格拉斯顿委派斯坦福诺斯科特爵士和查里斯屈维廉爵士就文官制度状况 进行全面调查，并提出改革意见。1854 年，英国推出了旨在推行文官制度的关 于建立英国常文官制度的报告 （史称诺斯科特-屈维廉报告）提出要借鉴东印 度公司的经验，凡初任人员都应通过竞争考试后才能被录用。1855 年，当时的 帕麦斯顿内阁发布文官制度改革的第一个枢密院令，决定成立不受党派干预，独 立主持考试的三人文官事务委员会，负责统一考试，选拔人才。1870 年，英国 政府又颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，规定凡未经考试、没有文官 事务委员会颁发的合格证书者，一律不准从事任何事务官职。从此以后，英国所 有文官职位，都必须通过公开竞争考试才能任命。 德国和英国实行考试录用制度后，选拔人员的素质和行政效率都大大提高， 引起欧美各国的高度重视，相继效仿。1883 年，美国国会通过了俄亥俄州议员 彭德尔顿依据英国考试制度模式提出的 调整和完善美利坚合众国文官制度的法 案 （史称彭德尔顿法 ） ，开始以考试的方法录用公职人员。1946 年，法国颁 布公务员总章程 。1953 年，德国颁布联邦官员法 。这些法律保证了公务 员考试录用制度的法律地位和法律效力。西方资本主义国家在百余年的实践中， 始终把考试录用制度作为加强和完善公务员制度的关键，通过不断改进和完善， 使考试录用制度的科学化水平逐步提高。目前，考试录用制已经成为世界上许多 经济发达国家选人用人普遍采用的方式，补充职位空缺，必须从考试合格人员中 上海交通大学 mpa 15 选用，不得选用不及格人员和未经考试人员。 西方文官考试录用制的形成，又有其特定的历史环境，在一定程度上反映了 资产阶级通过创立高效人事管理体制革除行政管理弊端的愿望， 采取考试选拔官 员的办法，对改变当时政党分肥、恩赐制带来的官员素质低下、贪污腐败盛行、 缺乏行政效率的状况起到了积极作用。 第三节 科举制度衰亡与西方文官考试录用制度兴盛的原因分析 科举制度是中国封建国家进行统治的一个有效工具， 它在中国的封建历史上 应该说具有举足轻重的地位。 科举制度后期由于科举八股文的迂腐和对思想的桎 梏，这种取官制度逐步僵化，也越来越腐朽，并成为历史前进的羁绊。但是，科 举“失之华夏”却“得之四夷” ，欧美国家巧妙地借鉴了科举制度中考试选官的 精华，建立了现代文官制度并得以发育传播。西方采用考试方法选拔官员同当时 众多西方专家学者