（公共管理专业论文）城市社区和谐治理的探讨.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得囱墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名：名趁熬 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 懒7 l 沙，o _ ) l ：i 指导教师签名： 日期： 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 城市社区和谐治理的探讨 摘要 社会主义市场经济的不断发展与完善带来了社会结构的转型，我国社会成 员固定地从属于一定社会组织的管理体制几经被打破，大量“单位人转为“社 会人”，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。同时大量农村人口涌入城市， 给城市社区管理带来许多新的挑战和难题，迫切需要建立一种新的城市社区管 理模式。 2 0 0 1 年中国社会蓝皮书总报告中揭示：“社会支持网络的主要载体 由单位组织转变为社区。适应这种变化，街道和居民委员会社区，以及社会中 介组织将作为新型社会支持网络的基础，发挥更大的作用，社区组织将成为中 国新型社会支持网络的基础。 城市化进程的加深与居民生活水平的提高，也向 增强社区功能提出了新的要求。从中国当前的体制特征和改革发展趋势着眼， 城市社区发展的突破口根本上取决于政府职能的转变与社会结构发育这两大因 素及相互关系的变动状况。本文提出实现政府主导与社区治理和谐共生的构想， 正是构建和谐社区的一种有效途径。2 0 世纪9 0 年代兴起的治理理论突破了政府 失灵与市场失灵的困境，为城市社区治理带来了新的发展方向，本文就是在这 样的背景下对选题进行分析研究的。本文对社区、社区治理、和谐社区这几个 核心概念进行界定以及对治理理论进行了详细的的介绍，同时对社区功能进行 概述。回顾社区治理中政府与社区的关系变化，并借鉴国外城市社区治理模式 的经验，我们不难发现旧的体制下的城市社区治理弊端表现为政府的集权导致 其负担的加重、管理效率的低下。本文从社区和谐治理的必要性、原则、条件 三个维度切入，具体阐述了其基本内容，通过科学分析社区建设中存在的问题 并提出构建和谐社区对策。 关键词：城市社区，社区治理，社区和谐 ，l 内蒙古大学公共管理硕士( 础p a ) 学位论文 d i s c u s s i o n0 nh a r m o n i o u sm a n a g e m e n t o fu r b a nc o m m u n i t i e s a b s t r a c t c o n t i n u o u sd e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y b r o u g h ta b o u t t r a n s f o r m a t i o no ft h es o c i a ls t r u c t u r e t h em a n a g e m e n ts y s t e mt h a to u r s o c i e t yp e r m a n e n t l ys u b o r d i n a t e st ot h es o c i a lo r g a n i z a t i o nm u s tb eb r o k e ns e v e r a l t i m e s al a r g en u m b e ro f u n i t s c h a n g e di n t o s o c i a lm a n n ，w h e r eu r b a nr e s i d e n t s a n dc o m m u n i t i e sa r em o r ec l o s e a tt h es a m et i m ew i t hal a r g en u m b e ro fr u r a l p o p u l a t i o nr u n n 吨i n t oc i t i e s ，m a n yn e wc h a l l e n g e sa n dp r o b l e m sh a sb e e nb r o u g h t i n t ot h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，a n dan e wu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t n e e d st oe s t a b l i s hu r g e n t l y s o c i a lb l u eb o o k2 0 01r e v e a l s ，t h em a i nc a r r i e ro f s o c i a ls u p p o r tn e t w o r k si sf r o mt h eu n i t st ot h ec o m m u n i t y t oa d a p tt ot h i sc h a n g e ， t h es t r e e tc o m m u n i t ya n dn e i g h b o r h o o dc o m m i t t e e sa sw e l la ss o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sw i l ls e r v ea st h eb a s i sf o ran e ws o c i a ls u p p o r tn e t w o r k sa n dp l a ya g r e a t e rr o l e ，a n dc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n sw i l l b e c o m et h eb a s i sf o rn e ws o c i a l s u p p o r tn e t w o r k i ti st h en e wr e q u i r e m e n t sf o rt h ec o m m u n i t y f e a t u r e st od e e p e nt h e p r o c e s so fu r b a n i z a t i o n a n di m p r o v el i v i n gs t a n d a r d s f r o mc h i n a sc u r r e n t i n s t i t u t i o n a lf e a t u r e sa n dt h et r e n d so fr e f o r ma n dd e v e l o p m e n ti nm i n d ，a b r e a k t h r o u g hi nt h ed e v e l o p m e n to fu r b a nc o m m u n i t i e sd e p e n d sf u n d a m e n t a l l yo n t h e s et w oc h a n g e sb e t w e e nt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d a n dt h e d e v e l o p m e n to fs o c i a l s t r u c t u r e t h er e s e a r c hp a p e ri sf o rt h er e a l i z a t i o no f g o v e r n m e n t l e dc o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n di nh a r m o n yw i t h t h e c o n c e p to f c o m m u n i t yg o v e r n a n c e ，a n di sa ne f f e c t i v ew a y t ob u i l dah a r m o n i o u sc o m m u n i t i e s 一一 严 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 i n19 9 0 s ，t h er i s eo ft h eg o v e r n a n c et h e o r yb r o u g h tan e wd i r e c t i o nf o rt h ec i t ya n d c o m m u n i t ym a n a g e m e n t a n db r o k et h r o u g ht h ef a i l u r eo fg o v e m m e n ta n dt h em a r k e t ， a n dt h i sa r t i c l ei st oa n a l y s ea n ds t u d yt h et o p i c sb a s e do nt h i sb a c k g r o u n d t h i s p a p e r d e f i n e sa n di n t r o d u c e st h e s ec o r e c o n c e p t s ( c o m m u n i t y , c o m m u n i t y m a n a g e m e n t ， a n dh a r m o n i o u s c o m m u n i t i e s ) ， a n d d e e p e n su n d e r s t a n d i n g o f c o m m u n i t yf u n c t i o n r e v i e w o fc o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n dt h e c h a n g e a b l e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ec o m m u n i t ya n df o r e i g ne x p e r i e n c ei n u r b a nc o m m u n i t i e s ，w ef i n dt h a tu n d e rt h eo l ds y s t e m ，u r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n ts h o r t c o m i n g sp e r f o r m a n c e si n c r e a s e db u r d e na n dl o we f f i c i e n c yr e s u k f r o mt h eg o v e r n m e n t sc e n t r a l i z a t i o n t h i sp a p e rc u t si n t of r o mt h r e ed i m e n s i o n s i n c l u d i n gt h en e e d ，p r i n c i p l ea n dc o n d i t i o n sf o rb u i l d i n gah a r m o n i o u sc o m m u n i t y m a n a g e m e n t ，d e s c r i b e si t sb a s i ce l e m e n t s ，a n a l y s e st h ep r o b l e m ss c i e n t i f i c a l l y i n c o m m u n i t yb u i l d i n ga n dp r o p o s e ss o l u t i o n st ob u i l dah a r m o n i o u sc o m m u n i t y k e y w o r d s ：u r b a nc o m m u n i t y , c o m m u n i t yg o v e r n a n c e ，c o m m u n i t yh a r m o n y i i l r 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 弓l 言：1 、社区治理与和谐社区相关理论3 ( 一) 社区治理的涵义：一3 1 社【i 互3 2 社区治理4 ( 二) 社区治理的理论基础4 1 治理的内涵4 2 治理理论提出的背景5 3 治理理论的主要内容5 ( 三) 和谐社区的涵义与价值7 1 和谐社区7 2 和谐社区是构建和谐社会的基础7 ( 四) 社区和谐治理的必要性7 1 适应现代社会发展需要的必然选择7 2 践行以人为本理念的必然要求8 3 实现城市社区管理主体优势互补的必然途径9 二、城市社区治理的现状及存在问题。1 0 ( 一) 计划经济时期，“单位街居制”下社区治理的特点及弊端1 0 1 计划经济时期城市社区治理的特点1 0 2 计划经济时期城市社区治理的弊端1 1 ( 二) 转型期“社区制”下社区治理的特点及存在问题。1 2 1 转型期城市社区治理的特点1 2 2 转型期城市社区治理存在的问题1 3 三、国外城市社区治理模式的经验借鉴。1 5 ( 一) 政府主导的定位与体现一1 5 1 对社区发展所需法律法规以及相关政策的制定一1 6 2 对社区发展所需资金的大力投入一1 6 3 对社区发展所需各类社区组织的培育仃 ( 二) 社区治理的定位与体现1 7 1 积极的社区居民参与意识仃 2 民主的社区组织结构1 8 3 丰富多彩的社区活动：1 8 四、城市社区和谐治理的构建及建议2 0 ( 一) 构建和谐社区的原则= 。2 0 1 以人为本原则2 0 2 平等协作、互惠互利原则2 0 3 效率原则一2 0 ( 二) 构建和谐社区的条件一2 1 1 和谐关系实现的基础：满足社区居民的需要2 1 2 和谐关系构建的前提：明晰城市社区治理网络中的主体角色2 1 3 和谐关系构建的重点：实现城市社区管理主体权力的有效协调2 3 。4 和谐关系构建的保障：法律法规和制度建设一2 4 ( 三) 城市社区和谐治理的建议2 6 1 完善居民自治，构建和谐社区的治理模式2 6 2 拓展社区服务，构筑和谐社区的核心支柱和重要基础一2 7 一一 广 结 参 致 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 随着我国经济政治体制改革的不断深入，社会结构也发生了巨大变化。单位制的解体， 社区便成为了承接基层社会管理职能的载体，社区的功能与作用也日益渐重。党的十六届四 中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，要求城市社区建设适应新形势，进入新阶 段。2 0 0 5 年8 月，国家民政部在长春召开了全国社区建设工作会议，总结交流了自全面推进 社区建设以来的工作经验，分析了新形势，提出了新思路，部署了构建和谐社区的新任务， 标志着我国城市社区建设开始进入以构建社会主义和谐社区为主题的新阶段。 关于城市社区治理方面的研究，在国外主要集中在怎样提高居民的自治能力以及怎样提 高社区的凝聚力等方面，比较有代表性的研究有：皮格，肯尼斯( 2 0 0 1 ) 以理论分析的研究 角度阐述了美国社区网络研究的成果，指出社区资讯学为解决社区发展的旧问题和建立公民 社会提供了新的方法。乔纳森，詹姆斯( 2 0 0 3 ) 揭示了城市社区建设的项目特别是综合社区 建设模式( c c i s ) 中市民权是如何运用的。他们认为当前城市环境引起了市民权的灵活性， 而这种灵活性被认为是利益相关者在c c i s 中表达参与诉求的关键组成部分。马修斯，沃斯 ( 2 0 0 4 ) 提出社区建设并不是简单意义上的住房建造，而是要为社区构建配套的学校、公园 和文化场所，社区建设的重点是通过住房建造计划建立社区居民联系和兴趣。伊格，约翰 ( 2 0 0 6 ) 指出了文化和艺术对于培养未来创造性社区里公民的社区参与度是至关重要的。 关于我国城市社区治理问题，目前学术界大致存有三种观点：第一种是从改革开放以来 国家与社会高度一体化的局面逐步转变为从国家、市场及社区的三角关系来分析城市社区建 设和城市社区治理；第二种是从单位制理论来解释我国城市社区建设的背景和城市社区管理 体制的变迁；第三种是用公民社会加以解释，认为公民社会的发育，使得社会自治空间得以 发展，呼唤社区自治，因而原来的全能政府管理模式必然要被治理模式取代。和谐社区是构 建和谐社会的基础和重要切入点。如何使我们居住的社区更和谐、社区治理模式更优化，许 多的专家、学者就相关问题发表了各自的看法。 杨酥、贾明德( 2 0 0 5 ) 根据我国目前社区管理的状况，将社区管理模式分为三种类型： 政府主导型；市场导向型，即“物业管理模式”；社会导向型，即“社区居民自治模式 。并 对城市社区管理提出了构建一种多元社区组织管理模式的设想。 苏彬、张伟( 2 0 0 7 ) 总结了我国城市社区管理存在的问题：政府部门的“越位 和社区 居委会的“错位问题；社区非营利组织数量少，质量差，不能满足社区发展的需求，很少 参与社区的管理；城市社区居民参与意识不强；城市社区管理的法律制度建设滞后。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 吕耀怀( 2 0 0 8 ) 提出了社区管理的“三维度 。他认为，在社区管理中，政府行为、市场 机制和自治组织都是不可或缺的因素，但是三者又各有其局限与不足。因此，理想状态的社 区管理，应当包含这三种因素于其中，应是具有自治性质和功能的社区自治组织，在政府部 门的支持和辅助下，通过适当引入市场机制，对社区事务实施的自我管理过程。究其实质而 言，理想状态的社区管理，是一种多因素联动的社区自治。 刘伟红( 2 0 0 8 ) 从城市社区管理体制变革的走势探讨了我国政府与社区的协同管理模式。 从当前我国城市社区发展面临的具体问题来看，构建政府管理与社区自治的协作共生机制是 我国城市社区发展的较为稳妥的可行路径，并将构建政府管理与社区自治的协调管理模式的 设想分为三个大的发展阶段来分析。 城市社区管理的优化有利于完善我国城市社区的建设、维护基层社会的稳定以及促进和 谐社会的构建。尽管在城市社区管理方面，不论是理论研究还是实证研究都已经很丰富，但 对于我国城市社区管理模式发展的研究仍处于探索的阶段，还有很多有争议的地方，复杂多 变的现实仍给社区管理模式的研究留下了很多值得探索的空间。 本文通过对我国社区治理关系及运作情况的分析研究，揭示了现阶段社区治理的发展过 程，针对目前和谐社区建设中存在的问题，从实现政府主导与社区治理和谐共生的角度，提 出相关的对策建议，具有一定的时效性。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、社区治理与和谐社区相关理论 ( 一) 社区治理的涵义 1 社区 ( 1 ) 社区的含义 德国社会学家藤尼斯在1 8 8 7 年出版的共同体与社会一书中首次提出并使用了社区 ( c o m m u n i t y ) 的概念，他认为社区是由具有共同习俗和观念的同质人口组成的关系密切、守望 相助的人性化团体，社区主要强调人际之间的休戚与共的关系，是持久的共同生活。社区概 念在国外理论界的界定是众说纷坛。据统计有关社区的定义有1 4 0 多种，限于篇幅在此不做赘 述。尽管对社区概念争论不休，但关于社区的本质理念，理论界的认识是一致的，即：社区是 具有地域性的社会生活共同体。 西方社会学的理论分析框架强调社区的组织方式、联系纽带和结合原则，而我国政府首 先意指其地域内涵，然后才是社会的一种组织方式。官方定义社区为“聚居在一定地域范围 内的人们所组成的社会生活共同体。本文采用该定义。 本文以城市社区为研究对象。城市社区是指在城市范围，由各种从事非农业劳动的社会 群体所组成的区域范围。其特征表现为：人口密集，异质性强；成员关系既复杂又松散，其 心理受社区组织和社区外环境的影响大；结构要素复杂，物质要素齐全，管理水平较高。从 其空间特征来看，属于法定社区。本文将我国的城市社区定位为调整后的社区居民委员会辖 区。 ( 2 ) 社区的功能 服务功能。社区服务层次伴随着城市经济社会发展水平的不断发展和居民生活质量的逐 步提高，经历了福利型、便民型和社会化服务三个阶段。社区服务主要以保障和提高居民的 生活质量为目的和内容。社区服务作为第三产业的重要组成部分已经成为市、区两级政府着 力培育的新经济增长点。 稳定功能。社区可以为个人、家庭和组织提供完善的社区管理服务，而居民生活的和谐 安定必然会带来整个社会的稳定。随着现代社区管理体制的变化发展，社区逐渐充当了政府 和个人、家庭和组织之间的中介，在政府的指导下，具体管理社区事务，完善社区服务，加 强社区的安全和保障。社区中不断发展的各类非营利组织缓冲了社会和政府之间的关系，强 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 化了其沟通信息、加强理解、减少矛盾冲突的作用，从而形成政治安定、社会稳定的政治局 面。 凝聚功能。社区通过教育和活动来培养成员的社区意识，提高对社区的认同感，发挥社 区的凝聚功能。这样可以促成社区成员之间的联系和互动，激发社区成员参与社区活动的积 极性和热情，在共享社区发展成果的同时，也承担着参与社区发展的义务，在社区形成文明、 高尚的交往方式和人际关系，强化了社区成员的认同感和归属感。 2 社区治理 社区治理可以理解为是治理理论在社区层面上的运用。社区治理是一种由多元化、多样 性的行为主体共同参与的新格局，其权力运行方向是一种多向度的、上下互动的过程，主要 通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标共同来实施对公共事务的管理。在整个社区治 理过程中，所有参与主体由共同的目标凝结在一起，为了寻求对公共事务的有效管理，不拘 泥于形式，互通有无、交换资源、信息共享、协调互动，共同为涉及社区居民利益的问题提 出解决方案。在社区治理实现的进程中，不但有助于提高社区自治的能力，还为参与主体提 供了广泛交流的机会，从而提升了社区的凝聚力。 ( 二) 社区治理的理论基础 1 治理的内涵 治理( g o v e r n a n c e ) ，这个词起源于拉丁文和古希腊语，其原意是引导、控制、操纵，最 早是在与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中常被使用。自9 0 年代以后，西方的许多 学者，尤其是政治学家与政治社会学家们，对治理作出了许多新的界定，因此，“治理 一词 已不再局限于政治学领域，而是广泛被运用于社会经济领域。 罗西瑙( j n r o s e l 1 a u ) 是治理理论的主要创始人之一，他在其代表作没有政府统治的 治理和( 2 1 世纪的治理等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未 得到正式授权，却能有效发挥作用。治理与统治不同，它指的是一种由共同的目标支持的活 动，这些管理活动的主体不一定是政府，也不用依靠国家的强制力量来实现。 治理的定义很多，而在其各种定义中，最具有代表性和权威性的是全球治理委员会的定 义。在其1 9 9 5 年发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告中，治理被定义为：各 种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突的或不 。4 一 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它是一个持续互动的过程。治理过程的基 础不是控制而是协调，它的主体多元化，除了公共部门以外也包括私人部门。治理的目的是： 在各种不同的制度关系中，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，从而最大限度地 增进公共利益。 治理理论是在比较完善的市场经济基础上产生的，它主张限制政府的职能和作用，虽然 对于正处于发展时期的国家来说，政府依然是为社会发展作出关键性决策的主体。西方的公 民文化是以平等、自由、权利为核心，治理理论的根本精神( 契约观念) 就深深地蕴藏其中。 与之不同的是，中国的传统文化强调的是集体主义的平均观念。 2 治理理论提出的背景 随着全球化的来临，政府主导一国社会、政治、经济的传统能力已经受到了全球化的影 响和冲击。传统的政府管理体制建立在强制性、等级制的政治理念之上，但是全球化要求一 种全新的权力关系以及管理规则。在全球化条件下，治理是解决全球范围内公共管理的有效 工具，它在客观上要求政府与非政府组织互助合作，以较为宏观的目标一致促成合作，形成 共同管理、共同解决公共问题的机制。 政府的财政危机诱发了治理的产生。公共支出的不断增长与相较而言日趋减少的税收导 致了政府的财政危机，经济危机使得政府不得不较少地依赖自身的力量，而是更多地倾向于 通过社会网络和其他形式来进行运作。在公共服务领域供给活动中，引入私人行动者和组织 化的利益集体，不仅有利于保持其既有的服务水平，还可以缓解政府公共财政支出的压力， 现实的利益诉求推动了多方合作的治理模式的发展。 市场经济不仅催生了政府部门的市场化改革，也唤醒了市民的民主意识，单一主体的行 政化管理方式已无用武之地。一方面，为了降低社会管理成本，提高社会管理效率，解决自 身发展的问题，政府正在不断地改革，转变职能；另一方面，个体有了相对独立的利益，自 我维权的民主意识也在不断增强。社会成员的多元化j 个性化，社会问题的多极化、复杂化， 都在呼唤着治理的产生。 3 治理理论的主要内容 ( 1 ) 治理的理念 治理理论是一种多方合作的现代化管理模式，它摒弃了传统行政管理中的垄断和强制的 性质，强调的是多方协作所发挥的共同作用。在相互依存的环境中分享公共权力，共同处理 面对的一切问题。只有共同的目标，没有固定的实现形式；只有理念的指导，没有意识形态 的强化。它具有多元、民主、协作的现代理念，可以适应现代纷繁复杂、瞬息万变的社会发 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 展趋势，从而能够更加灵活多变地采取应对措施。 治理必须是建立在多数人的共识和认可之上的，它所需要的权威主要来源于公民的认同 和共识，只有被大多数人接受、认可才能生效的管理模式才是实现了治理。政府权力的限制 和国家职能范围的缩小，并不就意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在 政府与公民的良好合作的基础之上 ( 2 ) 治理主体的多元化 治理主体的多元化意味着在管理社会公共事务、提供公共服务方面存在着多个中心，它 认为政府并不是国家唯一的权力中心，这是对传统的国家和政府权威提出的挑战。治理虽然 需要权威，但这个权威并不一定是政府机关。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得 到了公众的认可，就都有可能成为在各个不同层面上的权力中心，如各种公共组织、民间组 织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体、社会个人等等。治理的主体既可以 是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构共同合作。社区公共事务， 任何有关的社区组织都可以参与到其协商、决策、执行或监督等各个环节中，即使是属于政 府行政管理范围的社区事务，也允许其他组织介入其中，目的是帮助政府不断改进和完善管 理工作。 治理主体的多元化就是强调一种合作精神，这是一种全新的面对问题、分析问题、解决 问题的方式，是一种协调互动的过程，有利于充分发挥各主体的优势，实现优势互补、降低 成本、提高效率。 ( 3 ) 治理手段的多样化 治理要求用网络权威管理取代单一的行政手段。政府统治是运用政府的政治权威，通过 发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行管理，它的管理权力运行方向是单一 向度的、自上而下的。而治理主要是通过合作、协调、伙伴关系确立共同的目标以实现对公 共事务的管理，是一个上下互动的管理过程，它是建立在市场原则、公共利益和彼此认同基 础之上的合作。其管理机制主要依靠的不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力内容 是多元的，相互的，而不是单一的和自上而下的。 ( 4 ) 治理方式的灵活性 治理手段的多样化使得治理的方式也更加的灵活，不必拘泥于形式，可根据具体的情况 选用合理的方式，体现效率原则。既可以实行正式的强制管理，又可以通过行为体之间的民 主协商谈判妥协；除了依据正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的 非正式的措施、约束也同样发挥作用。原有的权力格局已被治理网络主体的多元化打破了， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 单一的层级制管理方式已向更能突显时效性的灵活方式转变，任何有利于解决问题的方式都 有机会被迅速地采用。 ( 三) 和谐社区的涵义与价值 1 和谐社区 何谓“和谐? “和者和睦也，谐者相合也”，有协调之含义。将和谐与社会联系起来， 提出和谐社会的概念，则是阶级社会中，人们对阶级剥削、阶级压迫等社会不公现象的不满 及对未来理想社会的向往。追求、崇尚和谐，是中华文化的基本精神之一，也是中国古代重 要的社会、政治理念。正是这种整体的、动态的和谐，推动着事物的变化发展，推动着社会 历史的进步与发展。在构建和谐社会的背景下，基于社区与社会这种局部与整体的特殊关系， 和谐社区的概念孕育而出，并且和谐社区被公认为我国社区建设的终极目标和理想状态。 从我国社区建设和社区管理的实践出发，和谐社区可看作是在居民委员会辖区范围内， 使社区人、自然、社会三者得到均衡、永续发展的生活共同体。其内涵可表达为一个政通人 和、经济繁荣、居民生活幸福、社区功能不断完善的社区，一个以人为本、注重全面发展、 充分实现社会正义的社区，一个人与自然平等发展、和谐统一的社区。 2 和谐社区是构建和谐社会的基础 党的十六届四中全会将“构建社会主义和谐社会的能力作为提高党的执政能力的一个 重要内容。这一命题的提出扩展了我国社会主义现代化建设的内涵，也成为党所面临的崭新 课题。然而构建和谐社会不是一蹴而就的，而是一项长期艰巨的任务，需要不断的实践和经 验的积累。和谐社区对于构建和谐社会的价值，不是简单地把和谐社区叠加就是和谐社会。 社区的真正意义在于它是整体社会的一个缩影，是一个独立的社会单元，包含了整体社会的 基本信息。整体社会中出现的利益关系、群体矛盾、阶层结构和运行逻辑，在社区都有对应 的表现。解决好和谐社区建设中出现的问题，对于和谐社会建设无疑是非常重要的。因此， 构建社会主义和谐社会，应当把构建和谐社区作为重要切入点。 ( 四) 社区和谐治理的必要性 1 适应现代社会发展需要的必然选择 市场经济体制下，经济要素逐渐成为引导社区发展的主导性因素，基层社会发展表现出 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一系列新特征。而传统体制下，政府主要是依靠高度集权化的行政管理体制来实现对社会生 活的统一管理，由传统体制下的“单位人 逐渐转变为市场经济下的“社会人 ，所以区、街、 居社区成为人们日常生活最主要的活动空间，以区、街、居为主线的地方管理逐步成为社会 管理最主要的力量。我国城市社区发展过程中的政府主导作用体现在三个方面：第一，政府 是我国城市社区建设的倡导者与推动者，社区发展运动是由政府发起和组织的；第二，各层 级政府均有专门的机构和组织来具体负责社区建设工程，在组织机构中，各级党委、政府成 员成为社区建设委员会的主要成员，也构成其绝对的主体部分，由此可见，整个社区建设的 组织领导和决策中枢，完全是以党政机关为核心；第三，地方各级政府为此投入了大量的人 力、物力和财力，政府直接参加社区服务，直接参与甚至包揽到社区建设事务。中国改革开 放的深入以及城市化进程的加快，尤其是城市社区建设的蓬勃兴起，使得计划经济体制下的 “单位人 正在向“社区人过渡，社会保障管理和服务的载体正在向社区过渡；市场经济 体制要求政府行政部门不能过多地干预社会事务，政府必须转变职能。社会发展的大环境要 求社区必须适应并改变环境、优化环境，承担起时代赋予的任务和使命。目前，整体性与综 合性的中国社区建设模式基本上是“党的领导、政府主导、社区主办和各方参与 的模式。 呼和浩特市作为我国重要的北方边陲城市，面临着体制外人员增多并迅速增长，下岗、 失业人员增多，外来流动人口增多，人口与经济发展的矛盾日益突出等新的社会问题。新的 社会特征使社会负担加重，从原有社会归属体分化出来的群体，正在寻找一种有效的被社会 接纳的方式，这对基层社会管理、服务、控制、提出了新的要求。社区成为承接这些问题的 载体。在社区范围内，妥善处理这些问题，使弱势群体的生活困难得到有效解决，使各类利 益群体共享经济社会发展成果，在和谐社区构建进程中占有十分突出的位置。因此必须依靠 社区治理的实现。让居民都参与到社区活动当中，同时政府及其他社区组织为社区发展提供 各种资源。只有政府主导与社区治理两种动力相结合，实现多元化主体的合作治理，才能适 应现代社会发展的需要，使社会问题有效地消化在基层，使社区的发展服务于整个社会的发 展。 2 践行以人为本理念的必然要求 以人为本，强化社区服务功能一直是我党常抓不懈的工作之一。同时以人为本的理念要求 社区管理必须从社区居民的根本利益出发，不断满足社区居民日益增强的物质文化需要，切 实的保障社区居民的社区生活权益。随着生活水平的不断提高，居民对社区环境、社区管理 和社区服务都有了更高的要求。由于居民的需求是全方位、多层面、多领域的，社区提供的 服务也相应地在项目、内容、深度、广度上都达到更高层次。仅仅依靠政府的力量是不能有 一8 一 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 效地满足社区居民全方位的的服务需求。政府主导与社区治理和谐关系的构建，与传统的城 市社区管理模式最大的区别就在于能够充分发挥社区居民个体的作用，使居民在城市社区管 理中的地位得到不断的提升，使社区居民成为城市社区管理中的重要主体。构建政府主导与 社区治理的和谐关系就是要在城市社区管理中充分体现以人为本的科学理念，发挥社区居民 的积极主动作用。 3 实现城市社区管理主体优势互补的必然途径 大力推进城市社区建设，对于促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质 量，维护社会稳定，推动城市改革和发展，具有十分重要的意义。城市社区管理过程中，资 源的互补是合作的最主要动力来源，构建政府主导与社区治理的和谐关系，就是对双方资源 进行优化的整合。在城市社区管理的过程中，我们每一个独立的个体都是城市社区管理的主 体，每一个居民都有权利和义务去建设我们的社区。政府的领导力、资源的配给、非营利组 织的优势以及居民热情参与的精神，都是优化城市社区管理必不可少的要素。构建和谐共生 关系是优化城市社区管理，调整主体结构的对策选择，也是必然选择。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、城市社区治理的现状及存在问题 我国由计划经济向市场经济转变的过程中也使社会关系发生了明显的变化。上世纪六七 十年代，街道作为中国特色的基层政权组织是计划经济时代分析和把握社会的重要概念，与 “单位制 一起成为政府行政支配、控制社会的落脚点。然而，随着市场经济体制改革的不 断深化，政府的“控制 出现失灵，原因是控制的基点单位制，解体了，加之街道的行 政管理职能已无法满足现代社会的发展需要，社会本身的力量也在壮大，“小政府、大社会 的社会体制目标正逐步形成。从这一新的理论视野出发，笔者对城市社区治理中政府与社区 关系的现状和存在问题进行了深刻的剖析。 ( 一) 计划经济时期，“单位街居制”下社区治理的特点及弊端 以“单位 为基石运转的旧体制是特定社会历史条件下的产物，它曾经对城市的经济社 会发展，起过至为关键的作用。计划经济体制下，政府对城市社会的管理通过两种途径：一 是靠对“单位的行政控制；二是依托基层政区管理。通过“单位这一组织形式管理职工， 同时依靠街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体 社会成员的控制和管理，达到了地区维护社会稳定的目的。因此形成了两类主要的城市社区 类型：“单位”社区和街道社区，这充分体现出社区在运行中所表现出的强烈的行政色彩。 1 计划经济时期城市社区治理的特点 ( 1 ) 全能政府 由于当时的“单位”都隶属于国家组织，所以城市的社会构成主要是通过众多“单位 组织起来，每个人的各种需求都要通过“单位 供给来满足，诸如住房、副食品补贴、退休 金、救济金、医疗保障等等都来自于“单位。市政府对国营企事业“单位 管理通过“条 、 “块”形式进行，“单位 成为国家行政组织的延伸，企、事业“单位”的领导直接由行政组 织任免，“单位”职工不是从劳动力市场招聘，而是市劳动人事部门计划分配，因此各“单位 的自主经营、自我管理权限受到严格控制。计划经济时代这种纵向单一性特征的社会结构， 使社会成为政府的附属物，政府几乎包揽了一切事务。 ( 2 ) 行政控制 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 计划经济时期的“单位街居制，行政功能非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。 市政府成为城市社区管理的唯一主体，多采用层级管理的方式，对基层社区进行具体的管理， 同时在高度集中的计划经济体制中，城市逐渐发展健全了市、区、街道、居委会组成的行政 管理系统，即人们称之为的“两级政府，一级管理的体制。这种管理体制的形成是与计划 经济体制形成的思维方式分不开的。呼和浩特市人民政府明确规定办事处为区人民政府的派 出机构，其任务是代表区政府具体进行居民组织工作与居民福利工作。1 9 5 4 年1 2 月3 1 日，第 一届全国人大第四次会议通过的城市街道办事处组织条例对街道办事处的性质、设置、 任务、作用以法律形式加以明确，条例规定其任务有( 1 ) 办理市、市辖区的人民委员会有关居 民工作的交办事项：( 2 ) 指导居民委员会的工作：( 3 ) 反映居民的意见和要求。在组织条例 颁布后，街道始终作为一级政府派出机构，围绕国家中心工作开展一些具体活动，尤其在组 织居民开展爱国卫生活动，调解居民纠纷，协助进行治安保卫方面发挥了积极的作用。但在 这种体制下，作为政府派出机构的街道办事处和作为城市居民自治性群众组织的居民委员会， 几乎没有选择权与自主决策权，体制的限制体现出高度集中的行政控制。“单位现象使得 全部社会生活呈行政化、政治化趋向，真正意义的社区组织并没有在中国出现，社区组织功 能自然也无从发挥，致使社会组织发展滞后。 ( 3 ) “单位制 在计划经济时期，一直沿用以“政府一单位m 制为主、“政府一街居”制为辅的城市 社会管理体制。在这种社会管理体制下，政府通过“单位这一组织形式管理职工，通过街道 居委会体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。当然，政府通过“单位 实施社 会管理的体制无疑处于绝对主导地位，因为当时全市中的绝大多数人都隶属于某一“单位”， 没有“单位 隶属关系的只是少数人，街居体系只是起到拾遗补漏的作