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安徽省公众参与建设项目环境影响评价对策研究 摘要 本文从“公众参与环境影响评价”定义的界定及相关理论一一环境公共财 产理论、环境管理的公共信托理论和环境权理论着手，介绍了国内外公众参与 环评制度的发展状况，对安徽省公众参与建设项目环境影响评价工作实践中存 在的问题及原因首次做了系统分析，并针对性地提出解决的办法。专门研究了 环境信息公开制度，从信息公开的主体、，内容与方式三方面说明了公众在环评 前所具有的获取信息的权利以及建设单位和环境行政机关所负有的提供信息的 义务。从加强立法角度，解决安徽省在此项工作中的被动局面。并且通过完善 环境公益诉讼制度，说明了其在保障公众环境权方面的巨大作用及在我省建立 环境公益诉讼的必要性。本文重点研究增强公众参与建设项目环境影响评价工 作的可操作性和有效性的方法。 关键词：环境影响评价、公众参与、环境权、环境公益诉讼 r e s e a r c ho nt h es y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n to fa n h u ip r o v i n c e a b s t r a c t b a s e do nt h ed e f i n i t i o no f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t ”a n dt h er e l e v a n tt h e o r ys u c ha st h e o r yo ft h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i c p r o p e r t y ，t h ep u b l i c t r u s t t h e o r y o fe n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n d e n v i r o n m e n t a lr i g h tt h e o r y ，i n t r o d u c e dt h ef o r e i g na n do u rs y s t e mo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t a tt h es a m et i m e n ，f o ra n h u i p r o v i n c eo np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cc o n s t r u c t i o np r o je c t s ，e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n tw o r ki np r a c t i c e ，p r o b l e m sa n dt h er e a s o n sh a sd o n eas y s t e m a t i c a n a l y s i sf o rt h ef i r s tt i m e ，a n dp u tf o r w a r ds o l u t i o n s t h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a l i n f o r m a t i o n d i s c l o s u ei n c l u d e st h e r ep a r t s ：p a r t i c i p a t i o n ，a w a r e n e s so fc o n t e n ta n d t h ew a yo fe n v i r o n m e n t a li n f c i r m a t i o nd i s c l o s u r e t h i ss y s t e mp r o v e st h a tp u b l i ch a s a r i g h tt oo b t a i ne n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o n ，a n dt h a tp r o j e c t sa n de n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i s a t i o n sh a v eo b l i g a t i o n st oo f t e ri n f o r m a t i o n p a r t i c i p a t i o n m e c h a n i s m si n f o r m e dt h ep u b l i ch o wt op a r t i c i p a t ei ne n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n tf r o mt h el e g i s l a t i v ep o i n to fv i e wt os t r e n g t h e nt h er e s o l v eo fa n h u i p r o v i n c ei nt h ew o r ko ft h ep a s s i v es i t u a t i o n a n di m p r o v et h ee n v i r o n m e n t t h r o u g hp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ，d e s c r i b e di nt h ee n v i r o n m e n tt op r o t e c t t h ep u b l i cr i g h tt oah u g er o l ei no u rp r o v i n c ea n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h en e e df o r e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h i sa r t i c l ef o c u s e so nt h ec o n s t r u c t i o n p r o je c t st oe n h a n c ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n a n do p e r a t i o n a le f f e c t i v e n e s s i ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tw o r k k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ； e n v i r o n m e n t a lr i g h t ；e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得 金胆王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签字：赵雩。芝签字日期；弘力8 年) z 月9 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 金壁王些盍堂 有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人 授权 佥目墨王些太堂 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名： 参玄型 - 一 签字日期：炒侈年) 2 月8 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师一签字日期旆月矿日 电话： 邮编： 第一章导论 1 1 研究背景及意义 近年来，随着我国环境污染和生态危机问题的日益凸现，我国政府对于环 境保护的推动力度不断加大。但由于缺乏广泛、高效的公众参与，许多环境和 生态问题并没有真正得到解决。2 0 0 2 年1 0 月，第九届全国人大常委会第三十 次会议通过了环境影响评价法，该法不仅规定“国家鼓励有关单位、专家和 公众以适当方式参与环境影响评价”，而且还分别在环境影响评价和建设项目的 环境影响评价两个方面分别规定了公众参与条款，该法于2 0 0 3 年9 月1 日起施 行。环境影响评价法的颁布和施行是我国环境影响评价制度发展历史上的一 个新的里程碑。其中有关公众参与环境影响评价的规定较之于原来的法律规定 而言，是一项重大突破。随后，因圆明园防渗工程和厦门海沧p x 项目的广泛影 响，推动了公众参与程序规范化工作。2 0 0 6 年2 月2 2 日，国家环保总局发布了 环境影响评价公众参与暂行办法，这是我国环保领域第一部公众参与的规 范性文件。办法的出台，使公众参与环境保护不再是一句空洞的口号，而是 法律赋予公民的环境权益。它也表明，政府正在用法律和制度来保障决策的科学 化、民主化。环境影响评价公众参与暂行办法于当年3 月1 8 日正式生效。 尽管公众参与环境影响评价工作取得了一定进展，但在实践中暴露出的问 题依然比较突出，表现在该制度缺乏系统性和可操作性，因此，在执行中容易成 为形式主义。 当前，安徽省的环保工作任务非常艰巨，2 0 0 6 年，安徽省政府在关于 贯彻 的实施意见中明确提 出：“到2 0 1 0 年，全省生态环境恶化趋势得到有效遏制，重点地区和城市环境 质量得到改善。单位地区g i ) p 能耗比十五末下降2 0 左右，主要污染物排 放总量得到有效控制，淮河、巢湖流域及酸雨控制区主要污染物达到国家规定 的总量控制目标。”这个目标的实现单凭环保部门孤军奋战将是不可能完成的任 务，因此，要把公众纳入到环保决策和监督中来，才会收到事半功倍的效果。 本文撰写的资料基础是在环保局工作中直接从事建设项目的环境影响评价 预审工作中收集的比较丰富的关于公众参与环境影响评价的第一手资料i 在老 师的指导下，查阅了大量相关资料、专著和报刊文章，也启发了对安徽省公众 参与建设项目环境影响评价工作的粗浅思考。 对安徽省公众参与环境影响评价制度进行研究有着重大的现实意义。环境 影响评价中的公众参与可以将涉及利益关系的各方面意见纳入到项目决策当 中，并使得项目得到公众认可，从而提高建设项目的经济效益和环境效益。对 公众参与环境影响评价的方法、程序、制度的研究，可以弥补安徽省在公众参 与环境影响评价制度研究方面的空白，促进公众参与环境影响评价系统化、制 度化，切实保障公众的环境权。本文通过对制约安徽省公众参与环境影响评价 制度发展的因素进行分析，指出我省现有的公众参与环境影响评价机制存在的 不足，提出提高安徽省公众参与环境影响评价制度实际效用的途径。重点从环 境信息公开制度、公众参与立法和环境公益诉讼制度等方面分析，期望在保障 公众参与的可操作性和有效性方面有所突破。 1 2 本文的框架结构 本文的框架结构如图1 1 所示： i 导论 i 国内外公众参与：环境影响评价概述 1 r l安徽省公众参与建设项目环境影响评价存在问题及制约因素 r i公众参与建设项目环境影响评价的案例分析 r 完善安徽省公众参与环境影响评价工作的对策建 1r 总结与展望 图1 1 论文框架结构图 1 3 本文主要研究方法 ( 1 ) 文献调查法 主要是对大量文献资料的查阅，特别是近两年来国内外有关环境学专家关 于公众参与环境影响评价的观点，以及近三年的中国环境年鉴和安徽省 环境质量公报、安徽省环保局近两年审批的数百个项目档案。 2 ( 2 ) 实地调查法 对安徽省公众参与环境影响评价的研究主要采用社会调查法和座谈会的方 法。社会调查是通过访谈和电话访谈等方式收集信息，主要采取半定式调查方 法。即根据明确的主题，问题的提出没有特定的顺序，调查不拘泥于程序。这 种调查方法可以非常全面而深入地了解项目，在实际调查过程中，一方面由于 受访企业和相关居民对参加这样的调查有着一份担忧，怕发表反对意见会带来 麻烦，调查过程中，企业一直问是不是说了真话影响项目的审批，得到否定的 回答后，才谨慎地发表一点自己的意见，使半定式调查开展比较困难。另一方 面，由于获得了公众参与座谈会的第一手资料，对参会组织者、公众代表和环 评机构的利益博弈有具体感受，也便于发现公众参与过程中存在的问题，所以 使本篇论文的针对性增强。 ( 3 ) 专家调查法 在多次就公众参与环评问题咨询在安徽省开展业务的环评机构中也获得了 他们的支持，了解了许多项目的真实情况，特别是环评机构人员配合，获得了 公众参与环境影响评价工作中相关方面态度的最真实资料。对调查得来的资料 经过简单的定量处理后，对其进行定性分析，剖析实践中公众参与存在的不足， 并对其进行有效性分析，说明建立公众参与环境影响评价制度的必要性。 1 4 本文主要创新点 本文的创新点集中体现在选题上的创新。公众参与环境影响评价工作是近 两年来我国开始重视的一项工作，国内这方面的研究成果不多，且都是从比较 学角度来论述的，单就某一省份公众参与环境影响评价工作的研究目前还没有。 因此，结合自身工作，注重理论联系实际，探究安徽省这方面的工作，在选题 上是比较新颖的。 在内容上的创新体现在：总结了安徽省公众参与环境影响评价现状：系统 分析了安徽省公众参与环境影响评价存在的问题及制约因素；有针对性地提出 改进安徽省公众参与环境影响评价工作的对策建议。 3 第二章国内外公众参与环境影响评价概述 2 1 公众参与的基本内涵 公众参与这一原则和理论是近年来国内学术界和政界关注的热点。环境保 护部潘岳副部长认为：“所谓公众，指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众 参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。我们提倡公众参与，是因为中国 发展观与执政观的伟大进步，是因为中国民主法制与政治文明的逐步成熟。，【i 】 重庆大学学者黄锡生教授从社会学、政治学和法学角度对公众参与原则的理论 基础做了剖析，认为中国“正经历着影响广泛而意义深远的社会变迁”，而“社 会结构的转型势必会引起社会分化和人们行为的无序。消解这些问题的方法之 一就是要因应各阶层日益增强的政治参与愿望，拓宽参与的渠道，改变转型时 期民主不足的状态”。从政治学角度来看，以帕特曼和麦克弗森为主要代表所 提出的参与式民主理论而受到广泛运用和高度重视。该理论自提出起就引起了 学术界的广泛关注，也得到了许多人的认同。该理论认为国家不可能永远是受 约束的不偏不倚的力量；事实上，就公共权力的本质而言，它具有自我扩展的 倾向，权力应该受到限制，权力的行使应该非人格化；同时认为由于国家不能 与社会相分离和不公正，而要确保公民主体价值的实现，就必须建立有效的保 障机制，而参与是这一机制的重要组成部分。参与式民主论者立足于现实的社 会生活去阐释民主，他们认识到了“参与性社会 对于民主实现的重要价值， 认为“对自由的平等权利和自由发展只有在参与性社会中才能实现 ，参与性社 会是民主实现的坚实基础和现实土壤。鉴于参与性社会的重要性，公众参与在 制衡权力方面有着独特作用，因为“按照民主理论，参与代表着确定目标及对 所有社会问题选择手段的过程 。参与式民主理论拓展了民主管理的范围，认为 民主不仅是适用于政治领域的程序，而且是一种如何对待争议，协调集体行动 的生活方式。从法学角度来看，在我国的宪法中，有一些关于公民参与国家管 理的条款，这是在环境与资源保护中公众参与的宪法基础。在有关环境与资源 保护的法律法规中，也有一些关于公众参与的规定，如环境保护法第6 条 规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位 和个人进行检举和控告。国务院关于环境保护若干问题的决定中明确规 定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作， 检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”另外，大气污染防治法、海 洋环境保护法、水污染防治法和环境噪声污染防治法等环保法律、法 规、规章也都作了相关规定。这一切都说明，公众参与环境保护已成为我国公 民享有的权利和应尽的义务心1 。 4 世界银行对公众参与中的“公众”定义包括以下几方面：( 1 ) 直接受影响的 人群：预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们大多位于项 目范围或位于项目的影响范围内。( 2 ) 受影响团体的公共代表：国家和省政府的 代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私有行业代表。( 3 ) 其他感兴 趣的团体：包括所在地区人民代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会代 表的建议和意见，征询受影响地区公众的意见。1 9 9 8 年欧洲环境部长级会议 上通过的在环境事务上公众获取信息、参与决策和获得司法救济权的阿尔胡 斯公约对“公众 一词作了界定：“公众”指一个或多个自然人或法人，以及 按照国家立法或实践，兼指这种自然人或法人的协会、组织或团体。 鉴于以上学术界和政界对公众参与的阐述，公众参与的涵义可归纳为：在 社会学层面上分析，指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义 务范围内所从事的有目的的社会行动；在法律层面上分析，指的公众通过法定 的方式和程序参与决策的形成和执行以及监督等一系列活动，行使管理国家事 务和社会公共事务的权利。而环境保护领域的公众参与主要包括公众参与环保 立法、标准制定和环境管理和监督，以使该项决策符合广大公众的切身利益。 本篇论文主要研究环境管理中最重要的预防性制度一一环境影响评价制度中公 众参与问题。 2 2 环境影响评价制度概述 2 2 1 环境影响评价制度的涵义 环境影响评价制度于2 0 世纪6 0 年代末首创于美国，很快为世界各国所采 用和效仿，并为各国立法所确立。我国1 9 7 9 年五届全国人大常委会第十一次会 议通过了环境保护法( 试行) ，该法首次以法律的形式确立了环境影响评价 制度。目前，我国学者和环保专业人士对环境影响评价的定义是：对规划和建 设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不 良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，是我国环境管理体系的 一个重要组成部分，它是预防性环境政策的重要支柱之，是环境管理的一项 基本制度，是科学发展的重要支撑。国外学者和环保人士对环境影响评价概念 定义的外延比我国的要宽泛，主要包括：对建设项目、区域开发计划及国家政 策实施后可能对环境造成影响进行的预测和评估。从以上定义可见中外环境影 响评价制度发展存在的差异。环境影响评价的核心和宗旨是使环境因素与经济、 社会、文化、技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分考虑和重视。它是 环境管理与规划的工具，是联系环境与发展的纽带，是实施综合决策、实现可持 续发展的途径和手段，在促进各国环境与经济协调发展方面发挥重要作用，因而 在国际上被喻为最成功的“政策创新”之一。目前，多数国家的环境影响评价是 以建设项目和开发活动为重点，即所谓“第一代环境影响评价”。近年来，些发 达国家在以项目为核心的“传统环境影响评价”基础上，逐步将评价范围扩展和 提高到计划、规划和政策层次，又称“第二代环境评价”。n 1 随着环境问题的不断出现和人们对环境影响评价工作认识的不断深入，环 境影响评价在范围和层次上不断扩展，相继出现了预防单个建设项目环境污染 和破坏的建设项目环境影响评价、预防区域环境污染和破坏的区域环境影响评 价、预防地区和项目累积影响的累积影响评价和预防政府政策对环境影响的战 略环境评价。由于环境影响评价的范围在不断扩大，我国环境影响评价制度的 特殊性，原国家环保总局环发 1 9 9 9 1 0 7 号关于执行建设项目环境影响评价 制度有关问题的通知中对建设项目的范围作了如下界定：“固定资产投资方式 进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外 资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。可分为基本 建设、技术改造、房地产开发和其他四个部分的工程和设施建设，饮食服务娱 乐行业也属于建设项目。 本文所指的环境影响评价范围主要限于建设项目环境 影响评价。 2 2 2 我国环境影响评价制度发展演进过程 要对当前我国环境影响评价制度有深刻理解，必须追溯该项制度在我国的 演进过程。以下内容主要参阅了原国家环境保护总局编的建设项目环境报告管理 工作总结。1 9 7 3 年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念引入我 国。最早是在环境质量评价方面开展了部分工作，1 9 7 3 年“北京西郊环境质 量评价研究”协作组成立，开始进行环境质量评价的探究。1 9 7 7 年中国科学 院召开了“区域环境学 讨论会，会议推动了大中城市环境质量评价，同时， 展开了松花江、图门江、白洋淀等重要水堰的环境质量现状评价。1 9 7 8 年中 央在批准国务院关于环境保护工作汇报要点的报告中首次提出了进行环境 影响评价工作的意向。1 9 7 9 年我国通过环境保护法( 试行) ，该法首次 确立了环境影响评价报告书制度，规定“一切企业、事业单位的选址、设计、 建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建、和扩 建工程中，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门 审查批准后才能进行设计 。依照该法，我国在单个建设项目、城市发展和区域 发展三个方面展开了环境影响评价工作。1 9 8 1 年5 月，我国颁发了基本建设 项目环境保护管理办法，该办法对环境影响评价的范围、程序、方法、费用、 审批等分别做出了规定。1 9 8 6 年我国颁布了建设项目环境保护管理办法， 将环境影响评价从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发项目。1 9 8 9 年我国修改了环境保护法。1 9 9 2 年原国家环保局和外经贸部联合颁发了关 于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知，1 9 9 3 年原国家环保局等部委 联合颁发关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通 知。这些规定性文件对涉外的投资建设项目的环境影响评价制度做出了规定。 6 1 9 9 8 年我国修订基本建设项目环境保护管理办法，重新颁布了建设项目 环境保护管理条例，针对评价制度实行多年的情况，对于评价范围、内容、程 序、法律责任等做了修改补充和更具体的规定，使我国确立了较为完整的环境影 响评价制度。2 0 0 2 年1 0 月，全国人大常委会通过了环境影响评价法，这是 我国环境影响评价制度法化发展的一个重要的里程碑。中国的环境影响评价法 律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，他经历了一个逐步 形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段，即环境保护法( 试行) 的颁 布到建设项目环境保护管理办法颁布前，是环境影响评价法律的实验、探索 建设：从颁布建设项目环境保护管理办法至颁布建设项目环境保护管理 条例，是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段：环境影响评价法的 正式颁布与施行，我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段，即第 三个阶段。4 1 我国环境影响评价制度与欧美和亚洲一些国家的环境影响评价制度相比有 很大区别，主要集中表现是在实践中存在过分强调政府为主导，公众参与先天不 足，环境影响评价工作有行政权力过度包揽的状况；另外一个很大的区别就是 我国环境影响评价工作实行分类管理，根据不同行业和国家的产业政策，评价 工作的重点也因类而异，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填 报环境影响登记表，发挥产业调控杠杆作用；我国环境影响评价制度中只对报 告书中的方案进行论证，缺乏备选方案。 2 3 公众参与环境影响评价制度概述 2 3 1 公众参与环境影响评价制度的内涵 随着环境影响评价的逐步实施，人们逐渐认识到关注社会影响是环境影响 评价的一个重要部分，公众参与将有利于提高决策质量，得出更多合理选择、 缓解措施及权衡方法，从而降低风险；有利于解决个人、团体和组织间的矛盾， 实现和谐发展；也有利于营造主人翁意识并在参与者之间建立一个积极发展的 态势。公众参与目的就是将所有利益相关者的意见纳入到项目决策中，从而产 生一个更好的大众认可的建设方案，体现出最佳的经济和环境利益，实现环境 保护和维护公民权益。公众参与环境影响评价进行立法实践最早的国家是美国， 随后欧洲一些主要国家以及亚洲的一些国家和地区都对公众参与作出了法律规 定。我国环境影响评价中的公众参与起步稍晚，1 9 9 1 年在亚行提供赠款进行的 环境影响评价培训项目时首次提出公众参与的问题。 目前，许多学者和环保专业人士认为公众参与环境影响评价的定义是指项 目方通过环评工作同公众之间的一种信息双向交流，使项目能被公众充分认可， 得到公众的体谅和支持，并提高项目的环境效益和经济效益。 5 3 这个定义存在 的问题主要包括：范围不全面，公众除了与环评咨询机构和建设单位交流信息 外，还存在与环评审批机关一一环保局的信息交流；这个定义还存在的另一个 7 重要问题是对公众参与环境影响评价制度的性质没有界定，从国外环境保护工 作做的非常成功的国家看，通常把公众参与环境影响评价作为对程序民主理论 的贯彻，只有在定义中明确此项制度的性质，才能保障该项制度的实施效果。 因此，公众参与环境影响评价的定义可以归纳为：有法定程序保障的公众( 包 括利益相关者和关注者) 对项目在环境影响评价全过程的信息分享和决策影响， 是项目单位、环评咨询机构、行政机关与公众的谈判机制。 2 3 2 公众参与环境影响评价的理论依据 公众参与环境影响评价制度的发展和完善是伴随着有关理论研究的突破而 发展起来的。目前，国内外广泛认同的理论依据包括以下三点： ( 1 ) 环境公共财产理论 环境公共财产理论是由经济学家基于公共物品经济学而提出的。该理论认 为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境资源要素，是全人类的“公共财 产，任何人不能任意对其占有、支配和损害。作为公共财产应由代表全体人民 意志的机构来管理，只有这样才能有利于公共财产得到保护和其品质的提高。 环境公共财产理论的提出，解决了美国生物学家g 哈丁的“共有地的悲剧” 现象，使大气、河流、湖泊和地下水等公共财产资源避免因过度滥用而严重恶 化，从而保护了公共财产资源。 ( 2 ) 环境管理的公共信托理论 公共信托理论认为，为了合理支配和保护“公共财产 ，共有人委托国家 来管理。广大公民作为信托人，国家作为受托人，国家对环境资源的管理是基 于信托关系而产生的。萨克斯在1 9 7 0 年撰文写到公共信托是在三个原则的基础 上树立的。第一，由于像大气、水这样的一定利益对全体市民极其重要，将其 作为私人的所有权的对象是极不贤明的；第二，大气和水由于是自然的恩惠且 涉及范围广，不论个人的经济地位，所有公民都可以自由的予以利用；第三， 不能将公共财产从广泛的一般使用的可能状态而改变分配给私有的利益，政府 的主要目的是增进一般的公共利益。 ( 3 ) 环境权理论 所谓环境权，主要指人类享有的在健康、舒适的环境中生存的权利。由于 环境污染损害是通过环境的杀害而导致生命权和健康权或财产权的杀害，有学 者认为环境权是基本人权一一生存权的派生权利。美国、日本、法国以及菲律 宾等国家在宪法中确立为一项基本的权利，环境权宪法地位的确立，使得环境 资源的法律保护获得更为明确、具体、直接的法律依据，也使环境侵害问题得 到根本的解决，弥补了生存权为环境资源保护直接依据的缺陷。据爱蒂丝布 朗魏伊丝教授的公平的对待未来人类一书的中文版中的统计，在9 0 年 代制定的宪法中规定了“普遍享有清洁、健康、平衡的环境的一般性权利”的 国家和地区有3 6 个。在2 0 0 2 年中国宪法学年会上，我国宪法学界也已在环 8 境权问题上取得许多共识，主张在宪法中写进环境权条款，但是我国宪法至今 没有明文规定公民的环境权。吲 2 3 3 一些国家公众参与环境影响评价工作立法概况 公众参与制度在国外一些国家和地区所颁布的法律文件中都有明确规定。在各国 环境影响评价制度的实施中，公众参与是确保环境影响评价的民主性和公正性所必不 可少的重要程序。本文选择最早确立环境影响评价制度的美国和环境保护工作做的最 好的德国以及亚洲环保工作做的极好的日本为例，介绍其在公众参与环境影响评价工 作方面的立法情况。下面的有关资料主要参阅了北京大学汪劲教授和山西省环境科学 研究院贾彩霞工程师的有关著述。 在美国【7 1 ，1 9 6 9 年的国家环境政策法中把环境影响评价作为联邦政府在环境 管理中必须遵循的一项制度，除国家环境政策法外，环境影响评价程序还集中体 现在国家环境政策实施程序条例中。其中规定，一旦主管机构决定为其拟议行为 编制环境影响报告书，主管机构就必须在联邦公报上公布其意思公告，一般要简 要描述该主管机构的拟议行为、规定接受公众意见的最后期限以及准备环境影响报告 书草案与最终文本的初步时间表，同时还要宣布召开范围会议，并对正在考虑的替代 行为和可能的环境影响进行确认，并允许有兴趣的公众可以对该机构发表意见。在发 出意思公告之后，主管机构开始进入范围程序。对环境影响报告书中将要涉及的问题 范围和重要问题予以确认。在准备环境影响报告书草案过程中，主管机构应当经常召 开公众听证会或公众会议以积极的寻求公众对于该拟议行为的意见，公众也可主动地 表示对拟议行为的意见，主管机构应当允许任何有利害关系的个人与机构对该机构发 表意见。所有公众意见应当在主管机构发布环境影响报告书草案记录下来。在编制最 终文本时，主管机构必须在最终文本中设专章以载明公众意见以及该主管机构对于公 众意见答复，并再次就该文本征求公众意见，征求意见期为3 0 日。在3 0 日之后，如 果没有公众意见，主管机构才能实施拟议行为，同时，该机构的决定应当接受司法审 查。在实施中仍允许其他机构或公众对主管机构的拟议行为进行监督并发表评论。 在德国”。，1 9 9 0 年发布的环境影响评价法中，公众参与具有非常重要 的地位及作用。其中规定，政府部门接受项目的审批申请后，必须组织公众参 与活动。公众很容易就能看到环评报告的相关资料。公众分为一般人群、团体 以及邻近人群，其中邻近人群的意见最重要。政府部门必须就公众所提出的意 见作出详细的书面解答并保留存档。项目在审批公示一个月后生效。如果在此 期间公众对项目的审批决策有意见，此时应进行异议程序，由负责审批的机构 对提出异议人进行解答及说明。在仍然不能解决问题的情况下，则需进入申诉 程序，由分别来自联邦政府、州及市三级的专业法律人员组成审判团，申诉方 和项目审批的政府方分别依据法律规定陈述，由审判团进行最终裁定。这些程 序保证了公众充分参与环保决策以及对环境管理进行监督的权力，使得决策更 9 科学合理，也促进了政府部门更认真地行使职能，从而保证了环境质量得以长 久维持。 r n l 在日本w 。，1 9 9 7 年发布的环境影响评价法规定，有关单位在编制环境影响 报告书时在一定区域( 由都道府县知事指定) 内，将该报告书的主要内容的予以公 告，并在一个月内供公众阅览。如果有人从环境保护的角度对方法书提出意见，应当 从方法书公告之日起两周内向建设单位提出。建设单位应当将有关居民发表意见的概 要以及回应等内容送交相关地方政府长官征求意见。在向地方政府长官报告书中，还 应当将其主要内容在一定区域内公布一个月，以听取公众的意见。在公布期内可以召 开说明会使本地居民周知其内容。如果有人从环境保护的角度对方法书提出意见，应 当从公告之日起两周内向建设单位提出。 2 0 0 6 年作为环保行业的地方青年代表访问考察日本的环境保护工作，并与日本从 事环保工作的人士进行深入交谈时，了解到日本在二十世纪六十代环境公害事件后， 高度重视环境保护，尤其关注公众环境权利。在日本，因公众参与而被否决的项目有 许多，其中江户县一生态旅游项目仅影响几户菜农的灌溉用水质量就被否决 了。四十多年来，日本作为人口密度大的国家，环境质量却能保持非常好的重 要原因就是其广泛、高效的公众参与。而公众积极参与的重要基础是环保意识 的提高，在日本的小学教育中都有环保教育课，学校经常组织学生参观各类环 保设施，从而提高了几代人的环保意识。 从以上国家和地区对公众参与环境影响评价的立法规定可见其操作性和系 统性都很强，从而保证了公众参与的实际效果。 2 3 4 我国公众参与环境影响评价发展进程 我国1 9 8 9 年颁布的环境保护法对环境影响评价的公众参与问题没有进 行规定。最早对公众参与环境影响评价的规定见于1 9 9 3 年原国家环境保护局、 国家计委、财政部和中国人民银行在1 9 9 3 年6 月2 1 日发布的关于加强国际 金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知。在1 9 9 5 年修改的水 污染防治法中，增加了一项特别的规定，即“建设项目环境影响报告书中， 应该有该建设项目所在地单位和居民的意见 。1 9 9 6 年通过的噪声污染防治 法对公众参与环境影响评价制度作了与水污染防治法相同的规定。1 9 9 8 年通过的建设项目环境保护管理条例对公众参与环境影响评价规定得比较 原则：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项 目所在地有关单位和居民的意见。”但对参与程序、参与方式和参与结果均没 有具体规定，公众实际难以操作。u 引 1 0 真正对公众参与环境影响评价工作有重大突破的法律是2 0 0 2 年1 0 月2 8 日通过的并于2 0 0 3 年9 月1 日实施的环境影响评价法，该法对公众参与环 境影响评价进一步作出较为明确具体的规定，为我国公众参与环境影响评价提 供了重要法律依据。环境影响评价法第五条中明确规定：“国家鼓励有关单 位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。 第二章“规划的环境影响评 价”第十一条第一款规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直 接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证 会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意 见。但是，国家规定需要保密的除外。 第二款：“编制机关应当认真考虑有关 单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响 报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明。 第三章“建设项目的环境影响评 价 中亦规定了公众参与制度，其第二十一条第一款规定：“除国家规定需要保 密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目， 建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采 取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。 第二款：“建设单位报批的 环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说 明。”第四章“法律责任 中规定了违反公众参与应承担的法律责任。但该法 对公众参与的规定仍然十分原则，操作性不强。原国家环保总局2 0 0 6 年2 月 2 2 日发布于同年3 月1 8 日执行的公众参与暂行办法较环境影响评价法 有了更强的可操作性。不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评 的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动 各相关利益方参与的积极性。第一，提出了公众参与环境评价实行公开、平等、 广泛和便利四项原则。第二，明确了公众、建设单位和环保部门三方的权利义 务，详细规定了建设单位和环保部门必须公开环境信息和征求公众意见的义务。 第三，明确了征求意见的范围，要求建设单位在选择征求意见的对象时，应当 综合考虑地域、职业、专业知识背景等因素，合理选择相关个人和组织。第四， 针对环评报告书过于专业等情况，要求建设单位或其委托的环评机构应公开环 评报告书简本，便于公众了解信息。第五，规定了调查公众意见、咨询专家意 见、座谈会、论证会、听证会五种公众参与的具体形式。第六，明确了征求 公众意见的时间和期限，要求建设单位必须在环评文件报送审查之前，征求公 众意见的期限不能少于l o 日。第七，明确了信息公开三阶段的要求：在环评 开始阶段，建设单位应当公告项目名称及概要等信息：在环评进行阶段，建 设单位应当公告可能造成环境影响的范围、程度以及主要预防措施等内容；在 环评审批阶段，环保部门应当公告已受理的环评文件简要信息与审批结果。第 八，为保证公众参与的有效性，明确要求建设单位应当在报审的环评报告书中 附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。 综观我国公众参与环境影响评价制度的发展，可以发现存在几个方面的重 要问题：l 、立法层次太低，有关规定散见于各个环保单行法之中，尤其是环境 权问题没有写入宪法，不利于公众行使自己的参与权利。2 、作为程序性法律， 公众参与权利救济途径不明确，不完善，在执行中易流于形式。3 、公众参与的 面太窄，仅编制环境影响报告书的项目要求有公众参与环节，而对我国大量存 在的编制环境影响报告表和环境影响登记表的建设项目没有要求具备公众参与 环节。另外我国建设项目环境影响评价中公众参与的组织者不利于保证结果的 公众性。 以上问题影响公众参与环境影响评价工作的实际效果，制约着环保事业的发 展。 2 3 5 公众参与环境影响评价工作的意义 我国的公众参与起步较晚，但近几年的实践表明，公众参与在我国的环境 影响评价中已起到相当大的作用，各级环保部门对公众参与也越来越重视，2 0 0 6 年因不符合环境影响评价公众参与暂行办法有关规定丽被原国家环保总局 拒绝受理的项目有4 3 个，其投资额达1 6 0 0 亿元。目前，国内环境保护领域对 公众参与环评工作广泛认同的意义主要包括以下几个方面。 ( 1 ) 满足公众的知情权，减轻环保行政机关压力 我国法律届对知情权的定义是指“行政机关作出行政决定，应告知公民作 出决定的事由、理由与依据。知情权是参与权实现的前提条件，如果公众对 项目不了解，就无法对项目做出合理的判断，不但公众参与无法进行，就连环 境影响评价工作也会困难重重。将项目可能引起的有关环境问题告诉公众，便 于获得公众的体谅和支持。现在环境行政机关经常受到两方面的压力：一方面来 自建设单位和他们的管理部门、分管领导，要求环境行政机关给他们支持、照 顾、开绿灯；另一方面来自社会公众，由于生活水平、环境意识的提高，对环境 质量的要求越来越高，从而使环境行政机关经常处于两难境地。如果让公众参 与进来，使建设单位与公众直接见面，让建设单位把建设的理由，对环境保护 所采取的措施及所能达到的效果，直接讲给公众听，公众也把自己所关心的问 题提出来请建设单位做出解释，那么，环境行政机关就免去了两面应付之苦， 压力就轻多了。 ( 2 ) 有利于保证审批机关决策的科学性 环评中要求对和项目有关的大量的环境问题以及相应的环境影响进行分 析。项目引起的环境问题越复杂，环评中漏评的可能性就越大，就更需要公众 的参与，因为公众对辨析某些模糊的环境资源或特定要素是非常有用的，尤其 是直接受影响的人群，他们的感受是直接的，也是较为敏感的，往往会意识到 某些重大环境问题和环境影响，有利于环评工作的进行。公众是环保措施实施 1 2 后直接受影响的人，他们会对这些措施的可行性提出有益的看法，对于环境损 失补偿措施而言，公众参与的作用尤为重要，因为公众作为环境资源的使用者 对本地区的资源很了解，他们的有效介入可大大充实环评机构的实力，虽然公 众缺少正规的专业培训，但他们对各种环境资源问的关系有着清晰的理解，这 些都有利于环评机构制定出最佳的环保措施。 ( 3 ) 确定不能用货币形式表达的环境资源的价值 环境资源是有价的，如何在环境影响评价中对其进行恰当的估价，以便对 环境资源实际损失给予合理的补偿就是摆在我们面前的难题。目前唯一的途径 就是通过公众参与，给出更符合资源实际价值的估价，完成环评中对资源进行 评估，必要时在环保措施中加以体现的工作。 ( 4 ) 发挥监督作用，节约行政成本 在环境影响评价的后评估工作中，主要依靠公众监督的作用，环境影响评 价提出的环保措施的实施及项目投入运营后的一系列环境问题等均需要公众的 积极参与，公众可随时就有关事宜向有关部门提问、征询，依法保护自身的权 益，作为环境管理机制的重要组成部分，可为评估环境影响评价有效性作贡献。 另一方面，公众参与可以弥补环保资金的不足。我国目前的环境投入只占国内 生产总值的0 8 - 1 0 ，把这个比例提高到1 2 一1 5 ，才能制止环境的继续恶 化，并有所改善。且不论在短期内环境投入不能迅速增加，即使是目前这有限 的投入，挤占、挪用、浪费和使用效率不高的现象仍大量存在，要提高环保资 金的使用效率，需要多方面的努力，但如果公众参与进来，则可以少花钱多办 事，甚至不花钱也能办事。 总之，在环境影响评价过程中实施公众参与，可提高评价有效性，并在公众 参与的活动中提高了全民的环境保护意识，进一步促进了环境影响评价制度的 完善，保护生态环境，提高环境质量，是平衡环境权和发展权的一项重要制度， 确保可持续发展战略的实施。 第三章安徽省公众参与建设项目环境影响评价 存在的主要问题及制约因素 安徽省环境保护工作基础比较薄弱，1 9 9 5 年正式建立独立的省环保局，到 2 0 0 5 年，全省6 1 个县才全部设置了独立的环保局。全省环评队伍建设有待加 强，目前省环保局环评处编制只有4 人，对应着环境部5 个处室，现有人员难 以适应繁重的监管任务。全省环评管理机构力量也很薄弱，大多数县( 区) 没 有环评专职管理人员。安徽省环境工程评估中心2 0 0 6 年才成立，缺乏必要的专 业技术支撑，评估人员难以为项目审批进行严格的把关。在评价队伍方面，一 些评价机构法律和责任意识不强，缺乏客观、公正、严谨的工作态度，不能坚 持科学评价，环评质量有待提