（公共管理专业论文）市区两级政府事权合理划分研究.pdf

大连理丁大学专业学位硕+ 学位论文 摘要 事权的合理划分是各级政府高效运转、提供更好的公共产品和公共服务的基础性条 件。市区两级政府的事权划分问题，越来越引起社会各界的广泛关注。市区两级政府间 事权划分的不合理，导致了市区两级政府履行职能上的偏差和不足。因此，合理划分市 区两级政府间事权，已成为一个迫切需要解决的课题。正确划分市区两级政府间事权， 并使其他相关制度安排与之匹配在一起，对于明确政府和市场的基本分工、规范各级政 府行为、科学界定各级政府的职能、健全法律制度规范、正确处理好政府问关系有着重 要的理论价值和实际意义。 本文通过对我国市区两级政府问事权划分问题的研究，期望为市区两级政府合理划 分事权，提高两级政府的行政效能和服务能力，不断满足群众公共服务需求提供参考意 义。通过理论与实际相结合的方法，一方面对国内外相关理论思想进行研究，对事权划 分的产生过程、表征、及存在问题的成因等进行理论上的探究：另一方面，结合现实和 工作实际，发现现实中存在的问题，特别是结合大连市政府与沙河口区政府的实际，对 事权划分的现状、成就、存在的问题及成因进行了分析，并就市区两级政府合理划分事 权提出了对策建议，力图找出一个合理的划分尺度和界限，从而既有利于城区经济发展 和公共服务的实现，又对全市整体发展和利益分配有所帮助。 关键词：市政府；区政府；事权；事权合理划分 市区两级政府事权合理划分研究 t h er e s e a r c ho fr e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o n b e t w e e nt h ec i t yg o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t a b s t r a c t t h er e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o ni st h ef o u n d a t i o n a lc o n d i t i o nf o rg o v e r n m e n tt op r o v i d e b e t t e rp u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e st oi t sc i t i z e n s i ti st h eb a s i so fb u i l d i n gu pam o r ee m c i e n t a d m i n i s t r a t i v es y s t e ma sw e l l p o w e r sd i v i s i o nb e t w e e nt h ec i t yg o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c t g o v e r n m e n th a sr e c e i v e db r o a d e ra n db r o a d e ra t t e n t i o nf r o mp e o p l ea td i f f e r e n tl e v e l so f s o c i e t y u n r e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o ni sb o u n dt ol c a dt ow r o n ga c t i o n sc o n d u c t e db yt h e a b o v et w ol e v e l so fg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，t h er e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o nh a sb e c o m ea n i m p e r a t i v ep r o b l e mt h a tn e e d st ob er e s o l v e di n s t a n t l ya n da p p r o p r i a t e l y t h er e a s o n a b l e p o w e r sd i v i s i o na l i g n e dw i t ho t h e rr e l a t e dr e g i m e sm e a n sal o tt oo u rg o v e r n m e n ti nt e r m so f c l a r i f y i n gt h ed i v i s i o no fl a b o rb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e t 、r e g u l a t i n gg o v e r n m e n t b e h a v i o r sa td i f f e r e n tl e v e l s 、d e f i n i n gt h ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l sa sw e l la s b u i l d i n gu pas o u n dl e g a ls y s t e m t h i sp a p e re x p e c t st op r o v i d es o m er e f e r e n c es u g g e s t i o n sf o rd e v i s i n gp o w e r sb e t w e e nt h e c i t yg o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta n di m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c ya n dt h eq u a l i t yo f s e r v i c e sp r o v i d e db yg o v e r n m e n ti no r d e rt om e e tt h ed e m a n d so ft h ep u b l i ct h r o u g ht h e r e s e a r c ho f t h es u b j e c to f p o w e r sd i v i s i o n t h i sp a p e rc o m b i n e st h e o r yw i t hp r a c t i c ei no r d e rt o m a k eac l e a re x p l a n a t i o no nt h i ss u b j e c t o nt h eo n eh a n d ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h eg e n e r a t i n g p r o c e s s 、c h a r a c t e r sa n dt h er e a s o n st h a tl e a d st ot h ep r o b l e m so fp o w e r sd i v i s i o nb y r e s e a r c h i n gr e l a t e dt h e o r i e sb o t hh o m ea n da b r o a d o nt h eo t h e rh a n d ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h e s t a t u sq u o 、a c h i e v e m e n t sa sw e l la se x i s t e dp r o b l e m sr e s o r t i n gt ot h ep r a c t i c eo fd al i a nc i t y g o v e r n m e n ta n ds h ah e k o ud i s t r i c tg o v e r n m e n t i nt h ee n d ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r ds o m e u s e f u ls t r a t e g i e sf o rr e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o nw i t ha na t t e m p tt oal i m i ta n das t a n d a r do f m e a s u r e m e n ti no r d e rt or e a l i z et h er a p i dd e v e l o p m e n to f e c o n o m yo f d al i a na n db eb e n e f i c i a l t ot h ea s s i g n m e n to fb e n e f i t si nt h ee n t i r er a n g eo ft h ew h o l ec i t y r e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o n w i l lb ee v e n t u a l l yg o o dt ot h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to ft h e c i t y k e yw o r d s ：t h ec i t yg o v e r n m e n t ；t h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t ；p o w e r s ；t h e r e a s o n a b l ep o w e r sd i v i s i o n i i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：立区匾级邀应童抠佥垄量4 佥婴塞 作者签名：刁净一魄耳年且月卫日 大连理工大学硕七学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目： 作者签名： 导师签名： 臻季篙盖詈 大连理工大学专业学位硕士学位论文 己i吉 丁l口 几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的 协调发展是各级政府的重要目标。因而，各级政府之间的财政关系，一直是研究的重要 课题，国内外有关的专家学者，从不同的角度对财政分权问题作出了研究。有关财政分 权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央 计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。伴随着中国改革开放后经济的持续快速 增长，越来越多的国内外学者围绕中国的分权问题展开研究。但研究主要是围绕中央与 地方特别是财政的分权展开的，而对于各级地方政府间事权划分方面的研究内容比较 少，只有部分学者和一些政府机构围绕区域和工作实际进行了一些研究和探索，成体系 的理论成果较少，主要原因是我国对于市、区两级的事权划分没有统一而明确的标准， 也缺少相关的法律规范。 市区两级政府间的事权划分由于没有相应法律规范的指导，也缺乏统一的标准制 定，因此在实际操作中，各个城市往往是从现实需要出发，人为地对事权进行划分。造 成了现有事权划分中问题和弊端太多，而我国现有的行政管理体制和行政性分权的模 式，则是存在这些问题的主要根源。本文对这些问题和原因进行了分析，就如何改进现 有的事权划分状况，提出了四条建议，并结合作者的工作单位沙河口区政府与大连 市政府的划分实际进行了案例分析。 市区两级政府事权合理划分研究 1 绪论 1 1问题的提出 1 1 1 概念解释 政府事权：是指各级政府对所辖区域的经济社会事务进行行政管理的权力，包括制 定各项政策、市场管理和监督、社会治理和公共服务等方面的权力。简单地说，事权就 是某项事务归哪一级政府管，体现的是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职 责。随着行政体制改革的不断推进，这种权力更多地表现为管理和服务职责以及相应的 支出责任。n 1 与事权相对应的概念是财权，是指某项财政收入归哪一级政府使用。财权的构成主 要包括税权、收费权和发债权。 事权和财权之间的关系：事权是财政关系的核心，行使事权是取得财权的依据：财 权是行使事权的物质基础，是事权得以有效履行的保证。事权与财权相结合的原则是划 分各级政府事权财权范围的基本准则，各级政府的职能优势不同，由其安排的财政收支 也不一样。心1 如图1 1 所示： 事权 上 支出责任 图l1 事权与财权关系图 f i g 1 1 t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep o w e r sa n df i n a n c i a la u t h o r i t y 市政府：本文所论述的市政府是指下辖区、市、县的直辖市、副省级城市和地级市 政府。 区政府：本文所论述的区政府是指直辖市、副省级城市和地级市下辖的城区一级政 府。 市区两级政府事权划分：是指对于城市内经济社会各项事务的管理，哪些事务的管 理权力属于市政府，哪些事务的管理权力属于区政府。 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 事权合理划分：就是按照市场经济的客观要求，清晰合理地界定上下级政府的事权 范围，明确各自的权力边界，使上下级政府既不越位，也不缺位，做好自己该做的事情， 履行好自己该履行的职责。口1 1 1 2 研究背景 现代国家一般均在其各级政府之间纵向划分行政管理权限，各级政府的权限由法律 或规章、文件等形式确定，上下级政府不得滥用权力或者越权、侵权。从这个意义上来 说，各级政府之间的关系主要是事权关系。事权的合理划分是各级政府高效运转、提供 更好的公共产品和公共服务的基础性前提，只有事权有了相对合理而清晰的界定之后， 加上其他制度安排的匹配，统筹协调，内在衔接，方能实现整个机制的正常运转。 我国的政府体系，从纵向上分为中央、省、市( 地、州) 、区( 县) 、镇( 乡) 共 五级，市与市辖区两级政府之间的事权关系，是我国各级政府事权关系中的一类，也是 相对靠近基层和群众的一类事权关系。市区两级政府间事权划分是否合理，对于两级政 府发挥作用、履行职能、服务群众、以及推进政府职能转变和行政体制改革，具有重要 的影响和意义。当前我国各级政府间，特别是市区两级政府问在事权划分上还有不完善 之处，还存在很多问题与不足，哪些方面的事权应该归市政府，哪些方面的事权应该下 放到区政府，哪些事权应该市区共管，收放的尺度和标准又是什么，都需要进行探究与 调整。事权划分不合理所造成的最终后果是，政府职能没有履行到位，民众应该享有的 权利和服务得不到保障，城市的发展受到不利影响。这些问题和不利影响，需要城市的 管理者们在实际工作中不断地解决和完善。 1 2 研究意义和价值 1 2 1理论意义 对于权力划分和政府分权问题的研究，一直以来受到国内外研究领域的重视。这其 中，对于各级政府之间的财政分权，特别是中央和地方政府间的财政关系的研究，一直 是研究的重要课题，国内外相关领域的专家学者，从不同的角度对财政分权问题进行了 了研究，有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财 政分权视为打破体制机制束缚、促进经济社会发展的重要手段。随着中国改革开放后经 济的持续快速增长，以及由此带来的一系列社会问题的增多，越来越多的国内外学者围 绕中国的分权问题展开了研究，但是这方面的研究主要还是围绕中央与地方的关系，特 别是财政的分权开展的，对于各级地方政府间，特别是市区两级政府间事权关系的研究， 涉及不多，内容较少，成体系的、具有普遍指导意义的理论成果更少，只有少部分学者 市区两级政府事权合理划分研究 和一些政府机关结合地区和工作实际进行了一些研究和探索。究其原因，主要是我国对 于市区两级政府的事权划分没有统一而明确的标准，更缺少相关的法律制度规范。本文 通过对市区两级政府间事权划分的模式、方法、路径、尺度等进行探究，希望能对我国 市区两级政府间事权划分及分权研究提供一定的参考和借鉴意义。 1 2 2 应用价值 市区两级政府间事权划分不合理，已经成为现实生活中影响政府职能发挥和政府机 构正常有效运转的机制性障碍。本文通过对当前我国市区两级政府事权划分现状的分 析，找出事权划分中存在的问题，分析产生问题的原因，在此基础上，提出实现事权合 理划分的对策建议。通过研究，希望能够对对市区政府事权划分中存在的诸多弊端和问 题，有一个清醒而准确的认识，对市区两级政府间事权划分的改革与调整提供帮助与借 鉴，从而实现市区两级政府间事权的合理划分，使各级政府定位与职能得到有效发挥， 既实现了全市范围内的整体管理与发展，又兼顾到区级利益的实现。本文最后一章，对 大连市政府与沙河口区政府事权划分问题，进行了实例分析，肯定了成绩，剖析了现状 与问题，提出了改进建议，对于大连市政府和沙河口区政府事权合理划分具有一定的现 实应用价值。 1 3 学术界研究现状 1 3 1国内研究概况 国内对相关领域的研究，主要集中于围绕中央与地方的分权，特别是财政的分权展 开的，并取得了一定的理论成果。其中，围绕财政分权和市场化改革之间的次序问题， 高培勇、贾康等认为分权化的财政体制改革先行一步，为推进整体改革铺路搭桥；胡鞍 钢和王绍光虽然也认同财政分权先行一步的积极意义，但他们认为1 9 8 0 年后的分权化 改革并非是中央纯粹按照经济理性所做出的决策；黄佩华、杨灿明等认为财政分权应当 在市场化改革之后进行，否则会给地方政府带来盲目发展经济的负面激励。围绕财政分 权对经济增长影响的定量研究，林毅夫、马骏等人注重研究于地方政府对中央财政政策 激励的反应，认为财政分权积极地影响了中国经济的增长；乔宝云就财政分权对于经济 增长和财政资源分配均等的影响以及两者之间的取舍关系进行了探索。围绕财政分权与 宏观经济稳定相关关系的研究，拉吉夫拉尔和博特霍夫曼研究认为，中国的分权改革， 形成了中央收入比重逐年下滑以及中央对地方财政赤字控制能力逐渐削弱的局面，进而 成为导致宏观经济波动的财政根源；也有学者认为财政分权改革是维护中国宏观经济稳 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 定的重要因素，蒙蒂诺拉认为中国分权改革在为地方政府发展经济和展开竞争提供激励 的同时，也产生了一种保护改革的作用，主要包括为中央政府的经济攫取和其他非正规 资源配置能力施加了一种可信的限制，钱颖一和温格斯特也认为1 9 8 0 年代中国的财政 分权改革确立了一种维护市场的财政分权框架，改革赋予地方政府管理本地经济的责 任，强化了地方政府预算约束，有助于消除地区间的市场分割，促进全国统一大市场的 形成。围绕财政分权程度的研究，学者们主要是通过设计一定的指标体系来衡量财政分 权的程度，看法也比较一致，如赵志耘和郭庆旺的研究认为，中国的财政已经过于分权。 在研究国内地方各级政府间事权的划分方面，主要是一些政府部门、机关工作人员 和专家学者，结合各自的岗位和工作实际进行了相关研究，成体系的理论成果比较少， 对市区级政府这个层面的涉及相对较少。具体研究方面，徐兰飞、黄云鹏对我国各级政 府职能划分进行了思考，认为我国各级政府普遍存在职责同构问题，而打破现有格局的 关键就是政府职能重新定位，具体内容涉及政府与市场的边界以及不同层级政府的职能 边界，政府间职能划分的依据需要在市场经济体制下进行重构，需要将临时性的分权转 变为基于规则的分权；宋立等人对各级政府事权及支出责任划分存在的问题与深化改革 的思路及措施进行了研究；刘家庆、徐继之就合理划分各级政府间事权与财权问题进行 研究，主要分析了当前财政体制和各级政府事权划分所面临的主要问题，主张在完善分 税制财政体制的基础上，进一步合理划分各级政府的事权及其相应的支出范围；齐志宏、 孙学工、陈剑等人都主张借鉴发达国家政府间事权划分与财政支出结构方面的经验为我 所用；而海南省、深圳市、广州市等地的政府和相关部门结合区域和工作实际，对城市 行政体制改革和市区政府职能定位进行了一系列探索。刚 1 3 2 国外研究概况 国外相关领域的研究，主要是围绕财政分权的相关课题展开的。对财政分权的研究， 主要经历了三个发展阶段： ( 1 ) 传统财政分权理论。以蒂布特1 9 5 6 年发表的地方支出的纯理论为标志， 然后马斯格雷夫、奥茨、斯蒂格勒、特里西以及布坎南等对此作出了补充和发展。传统 财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基 本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配。传统 财政分权理论认为，如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府 间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束， 相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状况。 市区两级政府事权合理划分研究 ( 2 ) 第二代财政分权理论。这种分权理论以钱颖一和罗兰、温格斯特与怀尔德森 近年来所发表的论文为代表，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，在财政分 权问题上更关注的是如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励，是当代微观 经济学的最新进展在财政学中的运用。第二代财政分权理论认为，传统分权理论只从地 方政府的信息优势角度说明了分权的好处，但没有充分阐释分权的机制，特别是对政府 官员忠于职守的假设存在问题。在现实生活中，政府和政府官员都有自己的利益，政府 官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民 福利之间的激励相容。新一代财政分权理论还对财政联邦主义的可持续性问题作出了进 一步的研究，并成为其理论的重要组成部分。 ( 3 ) 最新发展。对分权理论的研究已经超出了财政领域，越来越关注其对社会、 经济等方面的影响。主要有以下几个分支：实验联邦主义和制度创新。认为在不完全信 息下，由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解，在财政分权下，地方政府就 有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知识可能通过地方政府之间的竞 争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新，最终促进了公共政策制定上的技 术进步。财政分权与官员腐败。有关财政分权与政府官员腐败的关系，在制度设计方面 引起了很大的争论，现有的一些理论都认为二者之间存在很强的关系，强调政府间竞争 会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的能力，地方政府间竞争会抑制他们建立干 预和扭曲资源配置的政策，同时在分权下，政府官员作为代理者，必须对单一管辖区内 某一特定的任务负责，所以评价其业绩就相对容易得多，他们的努力和报酬就可以直接 挂钩，而在集权下，评价政府官员的业绩比较困难，使得他们的努力与回报难以挂钩， 腐败的可能性也就更大。财政分权对环境质量的影响。认为分权下地方政府的竞争会导 致环境质量下降，在分权制下，地方政府之间为了吸引企业投资，往往会采取减低税负 的策略，收入的降低可能导致公共品支出的下降，从而使得公共服务的产出达不到帕累 托水平，同时地方政府为发展本社区的经济，会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治 理污染的成本，结果辖区间政府竞争会导致过度的环境恶化，为此有人建议环境问题应 该由中央政府统一管制，不过，也有人认为，分税制的改革可以弱化地方政府竞争的不 良后果。 5 1 6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 4 论文的研究方法和技术路线 1 4 1 论文的研究方法 本文通过坚持理论与实际相结合，通过文献研究与实例分析相结合，一方面，对国 内外相关书籍、文章、政府文件和资料进行查阅、搜集、整理和分析，对市区两级政府 事权划分的相关理论，对事权划分的产生过程、表征、问题、成因、对策等进行了分析 研究；另一方面，通过对大连市、沙河口区相关部门进行走访调查，与政府机关的领导、 工作人员和专家学者进行座谈，对大连市政府和沙河口区政府事权合理划分进行了实例 分析，肯定成绩，发现问题，研究对策，为市区两级政府事权合理划分提供可行性建议。 由于国内外对市区两级政府事权划分问题的研究并不普遍，作者在写作过程中，很 难占有大量的研究资料，特别是来自政府机关工作一线的研究资料很少，很难满足论文 写作过程中对事例和数据的要求。同时，由于事权划分问题很难量化，在研究和分析问 题时，往往容易给人造成一种研究的不深入、不透彻的感觉。再加上作者个人能力的限 制，论述不当之处，敬请谅解。 1 4 2 论文的技术路线 按照提出问题、分析问题、解决问题的路线进行研究。如图1 2 所示： 图1 2 论文技术路线图 f i g 1 2 t h et e c h n o l o g yr o a d m a po f t h ep r o j e c t 市区两级政府事权合理划分研究 2 市区两级政府事权划分的理论基础和依据 2 1 事权合理划分的理论基础 2 1 1市政府事权确立的理论依据 ( 1 ) 地理空间外部性与规模经济。地理空间外部性是指公共服务的收益和成本只 由提供该公共服务的行政区居民以外的居民享有和承担的情形。规模经济是指随着公共 服务规模的扩大，提供服务的成本下降、收益上升的发展过程。由于存在地理空间外部 性、规模经济和行政管理成本等因素，相对于市政府来说，某些公共服务由区政府提供 的效率并不高。 ( 2 ) 社会公平与收人再分配。在一个城市范围内，由于市场失灵，加上各个城区 发展与能力的不平衡，就需要由全市统一进行收人的再分配，从而体现社会的公平。相 对于能力较弱、且行政分割的各区政府而言，由市政府进行收入再分配具有更高的能力 和效率，更能体现收入再分配的初衷和原则。砸1 2 1 2 区政府事权确立的理论依据 蒂布特的以脚投票理论、奥茨的分权定理、斯蒂格勒的最优分权理论、特里西的偏 好误识理论等传统分权理论都认为，相较于上级政府而言，下级政府在提供公共物品方 面更有比较优势，公共决策应在最低层次的政府进行。进行政府之间的分权，由最低层 次政府来提供一定的公共物品，具有三点优势：一是可以对居民变化的偏好有很好的把 握和反应；二是在低层次政府体系中，存在着政府在公共物品上的竞争，可以促进政府 提高产出效率、降低成本；三是分散化提供公共物品，使得支出决策与成本联系更加紧 密，更能准确地衡量公共项目的成本。一般来说，政府层级越与服务对象接近，效率就 越高。也就是说，在事权的划分上应贯彻属地化原则，越分权往往越有效率，相对于市 政府而言，区政府具有比较优势。m 2 1 3 行政管理理论的启示 在我国现实条件下，影响市区两级政府事权划分的因素主要包括： ( 1 ) 我国的政体与国情。市级政府和区级政府之间事权的划分，不能超越我国现 阶段的基本国情和经济社会发展水平，不能动摇我国社会主义的国家制度和中国共产党 的执政地位，同时还要考虑政府机构和社会的承受能力。 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 2 ) 地域范围的大小。涉及全市范围的事务，应交由市政府领导和管理；仅涉及 某一城区范围的事务，应交由区级政府负责领导和管理。 ( 3 ) 城市发展水平。一个城市的发展水平越高、市场化程度越发达，事权下放的 程度相应也越高；反之，发展越落后、市场化程度越低，事权则相应的更加集中于市政 府。 ( 4 ) 事务本身的重要性。对于全市经济社会生活有重要影响的事务，应归属全市 统一管理，其余的则应划归区政府管理和实施。 ( 5 ) 政府能力的大小。对于那些需要大量人、财、物投入，且超出区级政府能力 的事务，应归属市政府管理；对于那些区级政府有能力组织管理和实施的事务，则应化 归区级政府。 ( 6 ) 不同城市、不同城区的特点。一是不同类型城市拥有的行政管理权限不同， 直辖市、计划单列市和一般的地级市具有不同的管理权限；二是同一个城市内，不同类 型城区所拥有的管理权限也不尽相同，如涉农城区与不涉农城区之间、普通城区与开发 区、高新园区之间，管理权限都有差别。呻3 2 2 国内外经验借鉴 随着我国经济社会的发展和行政管理体制改革的不断推进，国内一些经济发达城市 先试先行，在市区两级政府事权划分方面进行了一些有益的探索和实践。同时，虽然各 个国家在经济、政治、社会、文化等方面存在着较大差异，但发达国家在政府间事权财 权划分上的一些好的做法与经验，对于我国市区两级合理划分事权还是具有一定的参考 价值和借鉴意义。 2 2 1国内实践探索 ( 1 ) 上海的实践 上海市区两级事权划分的主要特点是事权高度下放给城区。从上个世纪8 0 年代末 期开始，伴随着中央向地方放权让利的改革，上海市政府向区、县级政府下放了计划权、 财政自主权、城市规划管理权等。事权下放后，除了少数重要的、涉及全市范围的城市 发展规划、重大项目建设、市政基础设施建设、重大资金支出等事项需要由市政府统一 安排部署外，其余的事务全部交由各区、县独立来完成。像一般性的区域发展规划、一 般性的土地开发、房屋建设、城市管理、社会保障等事权都放在区、县一级。伴随着事 权下放而来的是人事权和财权的下放，相关人事任免由区、县政府自主决定，市一级部 门无人事干预权，财政收支跟管理权限范围挂钩，基本实现了责权利相一致。 ( 2 ) 厦门的实践 一9 一 市区两级政府事权合理划分研究 厦门市区两级事权调整主要是在城市管理、社会事务管理和文教卫体各项事业领域 展开的。主要做法是在这些领域下放事务管理权限，区级政府拥有更多的行政管理自主 权。厦门市按照区政府要能办大事，市政府要能想大事的思路，本着转变职能、统筹发 展、责权利统一、人随事走，财随事转的原则，完善政府分级管理体制，使市、区、镇 ( 街) 三级分工更加合理，责任和权力更加明确，实现城市管理和社会事务管理重心的 下移。在城市建设和管理、外商投资、农场林场管理、水资源及水利工程管理、电力管 理、教育、卫生、文化、体育、社会保障、城市社会治安综合治理、鼓浪屿管理等1 2 个方面重新界定了市与区之间的权利和义务，将部分原本掌握在市的事权下放。如在城 市建设和管理方面，城市综合执法管理体制将实行两级执法、两级管理，厦门市区两级 政府都要相对集中行政处罚权；在外商投资方面，待条件成熟时，将投资总额在3 0 0 0 万美元以下的外商投资项目的发证权下放到区级；在社会保障方面，城乡居民最低生活 保障标准由市里统一制定，各区根据实际情况确定低保对象并负责发放：在社会治安综 合治理方面，治安纠察队人员的招收计划和经费保障由各区负责，市级承担下放的支出 基数。同时按照事权与财政相配套的原则，结合事权下放，相应下放财权。这种调整促 使区级政府在享有属地内企业税收的同时，对属地内的公共服务承担义务，调动了区级 政府不断加强城乡管理的积极性，为提高厦门市城市综合管理水平创造了条件。嘲 ( 3 ) 哈尔滨的实践 哈尔滨在市区两级政府事权划分方面最突出的特点是贯彻法制化。2 0 0 9 年哈尔滨在 全国率先出台了哈尔滨市规范行政权力规定，规定对行政权力进行了更加合理 的划分，健全了行政决策机制。规定合理划分区、县( 市) 政府及其部门与市政府 及其部门的权力，并规定行政权力应当适当下移，以解决多层次执法问题。规定第 七条明确，法律、法规、规章规定由县( 市) 政府或其部门行使的行政权力，应当由县 ( 市) 政府或其部门行使，市政府或其部门不得行使；法律、法规、规章规定由县级以 上人民政府或其部门行使的行政权力，属于县一级政府或其部门的管理权限，除法律、 法规、规章有特别限制规定外，可以由区政府或其部门行使。法律、法规、规章对市政 府及其部门和区、县( 市) 政府及其部门之间的行政职责分工未作明确规定的，市政府 及其部门应当按照有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理 重心适当下移等原则确定。与人民群众日常生活、生产直接有关的行政权力，应当逐步 由区、县( 市) 政府或其部门行使。 ( 4 ) 开发区的实践 大连理工大学专业学位硕士学位论文 自1 9 8 4 年国务院批准兴建第一个国家级经济技术开发区大连经济技术开发区 以来，我国的开发区事业获得了蓬勃发展。我国的开发区管理体制主要是行政主导型， 通过政府的派出机构管委会的形式来进行运作。开发区管委会是市政府的派出机 构，享有部分市级经济管理权限。与一般的市辖区相比，开发区事权设置的主要特点是： 开发区具有更大的经济管理权限，而把社会管理和公共服务方面的事权一般交由所在行 政区的区政府负责；实行小政府、大社会的管理模式，开发区管委会内设机构不搞对口 设置，在市机构编制部门重新核定的范围内，可根据工作需要进行调整；负责编制本地 区分区规划、专项规划和产业发展规划，负责区域内建设项目规划审批；享有一级土地 开发职能，负责区域内集体土地征地，享有市级土地储备交易权限；负责享有所属国有 资产管理、处置、国有产权变动的审批权限；享有区域内国有土地上市级房屋拆迁管理 职权；享有市级环保审批管理权限；享有部分市级价格管理权限；享有区域内人事管理 权限；享有区域内劳动用工管理权限等。 2 2 2 国外经验借鉴 ( 1 ) 美国的经验 在当今的2 0 0 多个国家中，绝大多数的国家只设有两级到三级政府。美国是联邦制 的国家，它的纵向政府层级体制分为：联邦政府( 中央政府) 州政府( 5 0 个州) 一 一地方政府( 7 8 0 0 0 个市或县) 。三级政府的功能和职责是有区别的，上下不重复，分 工比较清楚，而且在权力划分上，既没有将所有权力全部授予联邦政府，也没有禁止州 政府做什么。联邦政府很少直接为国内居民提供公共服务，其事权主要集中于农产品价 格支持、退伍军人医疗补助、邮政、不分地区的电力供应、国家公园和野生动物保护区、 国家实验室或合作实验室以及科学和医疗费用等方面。州政府和地方政府的主要职能是 提供公共服务，州政府提供的公共服务按支出比重大小依次是：教育补助、公共福利、 高中等教育、交通、健康和医疗。地方政府在法律上是隶属于州政府的，与州政府是一 体的，地方政府的公共服务按支出比重大小依次是：中小学教育、环境和住房、交通、 健康和医疗、警察和消防等。在财政职能方面，联邦政府主要是稳定职能和分配职能， 作为资金的提供者和管理者起到协调和规范的作用，州财政主要是稳定本州的经济并承 担主要的分配职能，地方财政主要是配置职能。n 町 ( 2 ) 日本的经验 日本政府分为三个层级，即中央政府、都道府和市町村。对日本各级政府的事务， 在地方自治法中采取“限制性列举 的方式进行了明确的划分，具体的公共支出职能的 划分则由关联领域的个别法进行明确。日本政府的公共支出主要集中于安全、福利卫生、 市区两级政府事权合理划分研究 社会资本和教育等方面。在安全方面，中央政府主要承担外交、国防、司法和刑法的支 出，都道府县负责警察支出，市町村承担消防和户籍方面的支出。在福利卫生方面，中 央政府负责社会保险、医药品许可证、医师执照等事务支出，都道府县负责对町、村的 生活保护、儿童福利、老人福利保健以及保健院的建设等支出，市町村负责生活保护、 老人福利健康、儿童福利、供水系统、卫生、国民健康保险等方面的支出。在社会资本 方面，中央政府负责高速公路、国道、一级河流等基础社会支出，都道府县负责中央政 府负责以外的国道、河流、港湾、公营住宅等的支出，市町村负责城市计划事业、市町 村道路、排水设施、公营住宅等方面的支出。在教育方面，中央政府负责公立大学，资 助私立大学，都道府县负责高中、特殊学校、中小学的教师工资和人事开支，资助私立 学校，市町村负责中小学校和幼儿园。u ( 3 ) 俄罗斯的经验 俄罗斯的政府体系分为城市体系和乡村体系两种。城市体系分为三级，即大城市政 府、城市郊区政府和郊区苏维埃：乡村体系为两级，即区政府和县市苏维埃。在城市体 系和乡村体系之上，还有州政府和联邦政府。在俄罗斯，每个州具有独立的行政管理法 律地位，并建成了独立的自成体系的政府预算。州的财政部门受州政府的领导，但是人 员工资由联邦预算支付，因此州财政部门受到“双重领导。联邦公共服务活动在政府 间的支出安排是按照“受益地理区域 这一原则进行的，联邦政府负责提供惠及全国的 社会公共服务，州政府负责提供地区受益的公共服务，区政府和市级地方政府负责提供 收益仅限于地方的公共服务。除了传统的公共服务职能，政府职责划分还包括一些工商 企业所有权的归属，以及与所有权相关的支出责任划分等。近年来，随着经济社会的发 展的需要，俄罗斯政府间支出责任有下放的趋势，逐渐动摇了“受益地理区域这一原 则，联邦中央政府将很大比例的政府事务及相应的社会性开支、资本性开支等都让地方 各级政府负责。u 副 2 2 3 国内外经验的启示 发达国家在分税制与财权事权划分方面成熟的理论与实践，以及我国一些城市在事 权划分方面进行的有益探索，对当前和今后一段时间实现市区两级事权的合理划分，具 有重要的启示作用和借鉴价值。 启示一：要按照公共服务受益范围的大小来确定不同层级政府的事权。发达国家基 本上都把政府职能范围限定在市场失灵的领域，并普遍将事关国家范围整体利益的事 务、需要统一规划的事务，划归中央政府管理；而与地方利益有直接关系的事务和支出、 需要因地制宜安排的事务和支出、外溢性较小的事务和支出，一般则划归各级地方政府 大连理工大学专业学位硕士学位论文 管理。经过长期的磨合与调整，基本形成了一套相对健全、运行规范的各级政府间事权 范围的对应体系。我国一些城市的做法，也基本是按照这一原则进行的，即将受益范围 为全市领域的事务由市政府统一管理和实施，受益范围为一个城区领域的事务交由区级 政府管理和实施。 启示二：上下级政府间事权划分要适度。发达市场经济国家财政支出与事权划分的 实践，从一定程度上体现了集权与放权相统一、兼顾公平与效率的思想和原则。发达市 场经济国家在分税制安排中，出于对公共产品提供效率与社会公平的考虑，在事权划分 上很适度，这主要是因为过度的集权或放权都可能造成效率和公平方面的问题。在这一 思想的引导下，各国中央政府事权和支出范围大致是相同或相似的，而在地方各级政府 间的划分也没有较大的差异，可以说各国在政府间事权和财政支出范围划分上基本趋于 一致。我国一些城市的做法也体现了这一特点，即在市区两级政府事权划分上，没有一 味过度地“放 ，也没有一味过度地“收 ，在“收 与“放 之间寻求并一定程度上 实现了平衡。 启示三：事权划分要走法制化的轨道。从西方国家的实践来看，在事权划分的途径 选择上，其主要做法是运用法律的形式将事权划分与支出划分加以规范，从而对各级政 府有效行使职责和对政府间事权财政关系的协调运转起到了积极的促进和保障作用。法 律不仅明确了各级政府的事权范围，而且还对各级政府间可能出现的事权与财政支出范 围交叉、错位等问题做出了规定，从而使事权划分更加客观和规范。事权与财政支出范 围划分的法律化，为其规范化运转打下了坚实基础。相比之下，我国城市政府在市区两 级事权划分上，通过法律途径实现事权合理划分还做得不够，还不习惯于通过法制化途 径来固定和规范各级政府事权范围及内容。随着我国法制社会建设和政府职能转变的不 断深入，一些城市开始陆续在这方面进行了探索和实践。【i 羽 市区两级政府事权合理划分研究 3 市区两级政府事权划分现状分析 3 1 市区两级政府事权划分的现状 3 1 1 我国分权改革的历程 建国以来，我国的分权改革主要是围绕财政分权的不断调整来进行的，而且主要是 在中央与省这个层级上进行的。由于各级政府间财权划分的基础是事权的划分，并反过 来影响和制约着事权划分，可以说财政分权的改革集中体现了各级政府间事权划分的历 程。因此，考察财政分权的演变，也就是对各级政府间事权划分的考察。我们国家的分 权改革，主要经历了三个发展阶段： ( 1 ) 统收统支阶段。时间是从建国后到改革开放前。这一时期的事权与财权划分 特点，主要表现为政府统包统揽，财政统收统支。这一划分的制度基础是传统的计划经 济体制，政府是一个包揽一切社会经济事物的大政府，集事权财权于一身。中央的指令 性计划，涵盖了生产生活的各个方面，生产者与消费者几乎没有什么选择的余地，地方 各级政府也没有多少自主决策权。与这一高度集权的行政管理方式相一致，财政实行统 收统支，地方组织的财政收入统一上缴中央财政，地方所需财政支出统一由中央财政拨 付，地方财政收支不挂钩。因此从实质上讲只存在中央一级财政，没有财权的划分。可 以说，这一时期没有实际意义上的各级政府间事权与财权的划分，或者从某种意义上讲， 事权与财权是统一的，都集中于中央政府。 ( 2 ) 财政包干阶段。时间是从改革开放后到分税制改革前。伴随着计划经济体制 向市场经济体制的转变，传统高度集中的财政体制开始向财政包干体制转变。主要特点 是：中央拥有政策制定权，地方政府只是政策的执行者，中央与地方政府之间的财力划 分不是依据事权与财权相统一的原则，而是很大程度上依附于企业的行政隶属关系。这 一体制的最大弊病是制度软化，留有大量讨价还价的余地，地方政府容易产生逆向选择 行为和短期行为。在财政分权逐步进行的同时，传统高度集中的事权管理模式开始被打 破，地方政府在取得一定财政自主权的同时，也承包了一定的事权，事权主要是围绕企 业管理权责而展开的。这一时期由于计划经济时期长期被压抑的能量得到了释放，财政 分权显示出了较好的激励作用，也由于我们实行的是渐进式改革，改革之初对各方利益 的触及不是很大，因此事权与财权不统一的问题没有引起广泛关注。 ( 3 ) 分税制阶段。1 9 9 4 年全面推行的分税制财政体制改革，其特点是硬化了制度 的安排，减弱了地方政府与中央的博弈行为；划分了税种，使中央和地方有了各自相对 大连理工大学专业学位硕士学位论文 独立的收入来源；税务机构分设，提高了中央组织收入的能力。应该说，分税制有效克 服了包干制的弊端，但存在明显的不足。不足主要表现在：现有的分税制产生于旧的体 制，无法完全摆脱旧体制的影响，是一种很不彻底的分税制，现有分税制只解决了中央 与地方的财政分权问题，省以下政府间财权没有规范划分，