（公共管理专业论文）天津土地市场发展对策研究.pdf

摘要 土地市场是社会主义市场经济的重要组成部分，发挥市场配置土地资源的基 础作用，是提高土地利用效率，显现土地资产价值的根本措施。从世界各国的实 践来看，在单一的计划经济模式下，土地资源配置存在着时间过长、效率过低、 组织成本过高等问题：在完全市场调节的模式下，因土地资源的数量有限、面积 不能扩张、空间固定等特性，也存在着城镇和生产力不能合理布局、土地价格居 高不下等问题。随着我国经济体制改革的不断深化和国民经济发展形势的变化， 如何合理运用土地市场的价格机制和供应机制，积极影响宏观经济发展走势，是 土地市场管理需要深入研究的课题。 论文首先从分析土地市场宏观政策环境入手，应用产权经济理论对影响土地 市场发展的宏观政策环境进行了详尽的分析，并对国家宏观政策的发展形势作了 短期预测。然后对天津土地市场的资源状况和市场环境状况进行了系统研究，通 过对土地市场供求关系的分析，指出了影响天津土地市场发展的主要因素。文中 采用指数平滑预测模型，预测了土地市场需求的变化趋势，并提出了适合土地市 场发展的土地供应规模。最后综合上述研究，对天津土地市场的发展对策进行了 探索。 关键字：土地市场预测 a b s t r a c t t h el a n dm a r k e ti st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y 1 1 1 e a d j u s t m e n tf u n c t i o no fl a n dm a r k e ti st h er a d i c a lm e a s u r eo fi m p r o v i n ge f f i c i e n c yo f l a n du t i l i z a t i o na n dv i s u a l i z i n gt h ev a l u eo fl a n da s s e t s 。a c c o r d i n gt op r a c t i c eo ft h e c o u n t r i e sa l lo v e rt h ew o r l d , u n d e rt h es i n g l ep l a n n e de c o n o m ym o d e ，l a n dr e s o u r c e d i s t r i b u t i o nr e q u i r e st h et i m el o n g e r , t h ee f f i c i e n c yl o w e r , t h eo r g a n i z a t i o nc o s th i g h e r l a n dr e s o u r c e sq u a n t i t yi sl i m i t e d ，t h ea r e an o te x p a n d e da n ds i t u a t i o nn o tc h a n g e d u n d e rt h ec o m p l e t em a r k e tm o d e ，t h ec i t i e sa n dt h ep r o d u c t i v ef o r c e sc a n n o tb e p l a n n e dr e a s o n a b l y , t h el a n dp r i c es t a y e da tah i g hl e v e la n ds oo n a l o n gw i 廿1t h e d e e p e n i n gr e f o r m a t i o no fe c o n o m i cs y s t e ma n dd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y , h o w r e a s o n a b l yu t i l i z et h ep r i c em e c h a n i s ma n dt h es u p p l ym e c h a n i s mo f l a n dm a r k e t t oi m p a c to nt h et r e n do fm a c r o s c o p i ce c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t ，i st h et o p i cw h i c ht h e l a n dm a r k e tm a n a g e m e n tn e e d sf t n n e rs t u d i e d i nt h ef i r s t ，t h em a c r o s c o p i cp o l i c ye n v i r o n m e n to fl a n dm a r k e th a sb e e n a n a l y z e di n t h i sp a p e r a n dt h ep r o p e r t yf i g h tt h e o r yh a sb e e nu s e dt oa n a l y z et h e m a c r o s c o p i cp o l i c ye n v i r o n m e n tt h a ti n f l u e n c e st h el a n dm a r k e td e v e l o p m e n t 1 1 l e s h o r t t e r md e v e l o p m e n ts i t u a t i o no ft h en a t i o n a lm a c r o s c o p i c p e l i e y h a sb e e n p r e d i c t e d t h e nt h es y s t e m 矗t i c a ir e s e a r c ht or e s o u r a n dm a r k e te n v i r o n m e n ts t a t eo f t h el a n dm a r k e to f t i a n j i nh a sb e e nc a r d e do n t h r o u g ha l la n a l y s i so f s u p p l y d e m a n d r e l a t i o n s h i po fl a n dm a r k e lt h em a i nf a c t o rt h a td e v e l o p m e n to fl a n dm a r k e to f t i a n j i ni n f l u e n c e sh a sb e e np o i n t e do u t a d o p t i n gt h ei n d e xf o r e c a s tm o d e li nt h e a r t i c l e ，t h et e n d e n c yo fl a n dm a r k e td e m a n dh a sb e e np r e d i c t e d ，t h es u i t i n gs c a l eo f l a n ds u p p l yo fd e v e l o p m e n to fl a n dm a r k e th a v ep r o p o s e d f i n a l l ys y n t h e s i z i n g a b o v e - m e n t i o n e dr e s e a r c h ，d e v e l o p m e n tc o u n t e r m e a s u r eo f t h el a n dm a r k e to f t i a n j i n h a sb e e ne x p l o r e d k e y w o r d ：l a n d m a r k e t p r e d i c t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：嚏形复签字日期：) 铲盯年占月艿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘生有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫鲞盘茔可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：嚏衣秀 导师签名； 封等量 签字日期：埘年汐月疗日 签字日期：扣雪年f 月习日 第一章概论 第一章概论 城市土地是城市经济体系中最基本的生产要素，是社会主义市场体系的重要 组成部分。因此，城市土地使用和管理制度的改革要符合社会主义市场经济体制 的要求，两者的目标模式应当协调一致。高度集中的计划经济体制下，土地使用 完全否认土地的商品属性，排斥市场的自发调节，导致了土地利用效率低下、配 置不合理等问题。市场经济体制对城市土地使用提出了更高的要求，土地要同其 他生产要素一样，通过公平竞争机制获得，价值规律要对土地资源配置和土地资 源供求发挥积极的作用，从而使市场机制在城市土地资源配置体系中处于先导和 基础性地位。 ，1中国土地市场发展的政策背景 宪法规定，中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众 集体所有制，城市市区的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行 使，长期以来国有土地是通过无偿划拨方式提供给土地使用者，法律上禁止出租 或以其他形式转让。 1 1 1 土地有偿使用制度的确立 中国的土地市场化始于2 0 世纪8 0 年代末的土地使用制度改革。1 9 8 6 年土 地管理法的出台，规定了行政划拨和有偿出让两种形式并行的土地使用模式， 提出了建立土地市场的初步构想。 1 9 8 8 年4 月，全国人大对宪法进行了修改，在删除土地不得出租规定 的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。按照修改后的宪 法，1 9 9 0 年5 月国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例， 明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。土地使用制度经历了 从无偿到有偿，从无期限到有期限，从无流动到有流动过渡的过程。 “十五”间，土地使用制度改革继续深化。从1 9 9 6 年提出耕地动态平衡的原 则，到1 9 9 7 年提出加强土地管理的治本之策，冻结建设占用耕地，再到1 9 9 8 年 全面修订土地管理法，修编土地利用总体规划，确立土地用途管制制度，将 第一章概论 土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建 设用地总量，对耕地实行特殊保护。 宪法的修改、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的制定和颁 布实施，在法律法规层面恢复了中国国有土地资产商品属性的同时，也标志着土 地管理开始步入了商品化的轨道。土地使用制度这些重大变革，为土地市场的建 立健全提供了前提条件。 1 1 2 土地市场制度的建立和完善 1 9 9 3 年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，将规 范和发展房地产市场作为培育市场体系的重点。1 9 9 7 年前后中共中央和国务院 相继下发了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知、关于加强土地转 让管理严禁炒卖土地的通知，要求各地通过培育和规范土地要素市场，制止炒 买炒卖地皮等非法交易行为，为国有企业改革盘活土地资产创造良好的外部环 境。2 0 0 0 年国土资源部下发了关于建立士地有形市场促进土地使用权规范交 易的通知，指出土地要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，遵循 市场规俸配置土地是市场经济发展的必然选择，要求各地把建立和完善有形市 场，作为深化土地管理改革的重要工作和关键环节。在此期间，全国土地有偿使 用比例逐年递增，各地土地市场逐步建立，市场对土地资源配置的作用逐步放大。 2 0 0 1 年国务院下发了关于加强国有土地资产管理的通知( 国发( 2 0 0 1 ) 1 5 号，以下简称1 5 号文件) ，这是国有土地资产管理的纲领性文件。它根据从 源头和制度上加强土地资产管理，在土地资产管理制度上制定了一系列新的举 措。进一步完善了土地市场机制，大大发挥了市场配置土地资源的基础性作用， 同时对规范土地审批行为，整顿市场经济秩序都起到了重要作用。明确提出房地 产开发用地停止协议出让，必须招标拍卖出让，是中央政府第一次对房地产开发 供地方式提出了明确政策，标志着土地供应政策步入了新的历史阶段。 2 0 0 2 年国土资源部出台了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定( 1 1 号 令) ，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖 或者挂牌方式出让。l l 号令的出台结束了房地产开发土地供应的协议出让时代， 开始了房地产开发土地供应的市场化配置时代，土地市场发展史上的一个里程 碑，也是一场土地市场供应的“革命”。 2 0 0 4 年国务院下发了国务院关于深化改革严格土地管理的决定，要求健 全土地节约利用和收益分配机制，推进土地资源的市场化配置，严格控制划拨用 地范围，经营性基础设旌用地要逐步实行有偿使用。据国资源部统计，目前， 2 第章概论 全国有9 0 的市县建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。招标拍卖挂 牌出让面积占国有土地出让总面积的比例由2 0 0 2 年的1 5 提高到了2 0 0 3 年的 2 8 。通过市场配置土地，提高了土地利用效率和对被征地农民的补偿能力，促 进了土地市场的公开、公平、公正。 1 1 3 土地供应政策是国家宏观调控的重要手段 货币政策发挥作用的前提是市场主体要有灵敏的反应度，比如利率提高后， 企业就会明显降低资金需求。但在我国，不少国有企业甚至一些民营企业对资金 的需求经常是不计成本的。财政政策和货币政策间接调控的有效性在经济高速增 长和投资过热的形势下并不明显。土地是重要的生产要素之一，也是生产经营活 动的必需载体，土地供应政策对宏观经济的调控相对而言更直接、更容易实现。 土地供应从某种意义上比信贷还要重要，因为没有土地任何项目也不可能启动。 利用土地供应进行调控，能够获得较高的调控效率，原因在于土地需要的不可或 缺性。 不同的土地供应政策会形成不同的激励和约束机制，会导致政府、组织和个 人在土地利用中做出不同的行为选择，从而产生不同的土地资源配置效率。利用 土地供应政策进行宏观调控，其实质是以中央政府为主的匡家各级政府通过对全 国或本辖区内土地资源的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济总体运 行进行引导和调节的过程。 1 9 9 3 年由于房地产投资过热，导致国家对整个经济领域的宏观调控，此次 宏观调控国家主要是从房地产业和银行信贷着手，由于措旌有力，避免了金融和 国民经济受到更大的损害。但与此同时，房地产业落入低潮，被迫进行长达数年 的调整期。2 0 0 3 年全国固定资产投资占g d p 的比重已经达到4 2 ，达到1 9 9 3 年以来的最高水平，远远超过泰国和韩国在亚洲金融危机前的水平。 鉴于长期以来财政、货币政策虽然在国家经济宏观调控中发挥了积极重要的 作用，然而投资规模过大、产业结构不合理等问题在一定程度上仍然存在。国土 资源部调查显示，2 0 0 3 年，冶金、化工、纺织等行业全年固定资产投资增长了 5 0 以上，带动建设用地比上年增加了4 9 万亩，增幅达1 7 。不仅造成某些行 业投资过热，同时还因为占用耕地，直接威胁粮食安全。针对这些情况，2 0 0 3 年根据温家宝总理的批示，由国家发改委、国土资源部、建设部、监察部、审计 署等五部委联合开展了全国土地市场秩序治理整顿工作，清理了一批以各种名目 设立的各级各类开发区，据统计截至2 0 0 3 年底，各地已核减开发区规划面积9 1 0 1 平方公里，退回土地面积1 6 2 0 平方公里，复耕土地面积1 1 5 5 平方公里。2 0 0 4 第一章概论 年上半年国内生产总值5 8 7 7 3 亿元，同比增长7 9 ，比2 0 0 3 年屙期提高0 9 个 百分点。固定资产投资2 6 0 8 2 亿元，同比增长2 8 6 ，增速比2 0 0 3 年同期回落 2 5 个百分点，比一季度回落1 4 4 个百分点，房地产开发投资完成4 9 2 4 亿元， 增长2 8 7 ，比一季度回落1 2 4 个百分点。统计数据现实，此次宏观调控已经初 见成效。 2 0 0 4 年国土资源部根据新的职能定位，决定将建设用地指标压减2 0 - 3 ，占 用耕地指标调减到1 8 0 万亩，压减2 3 4 。这是国土资源部第一次通过土地供应 对国民经济其他领域进行宏观调控。中央在部署经济工作时提出“把紧土地信贷 两个闸门”，从而把土地供应政策提高到与财政、货币等宏观调控政策具有同等 重要地位。严格控制占用土地，是中央加强和改善宏观调控一项极为重要的措施。 对于有效地控制盲目的投资产生了釜底抽薪的作用，当前宏观调控已见成效，经 济运行中不稳定不健康的因素得到初步的抑制，经济社会发展中的薄弱环节有所 加强，整个经济正朝着宏观调控的预期目标发展，有效地避免了经济的大起大落， 保持了经济平稳较快的发展。 1 2 研究的思路及意义 本文涉及到市场供求理论、产权经济、地租地价、持续利用、周期波动理论、 预测技术等多种理论和方法，但主体理论是市场供求理论、周期波动理论、产权 经济理论，在运用上述理论对天津市土地市场发展趋势进行研究和分析之前，有 必要对其做一简述。 1 2 1 市场供需理论 经济学对需求的定义是，在一定价格条件下消费者愿意并能够购买的某种商 品或劳务的数量；而供给的定义是，在某一时刻和各种可能的价格水平上生产者 对某种商品或劳务愿意并能够提供的各种商品。在商品商场上，假定消费者的收 入及偏好、生产者的成本、其他相关商品的价格以及预期未来商品的价格等均既 定不变，某种商品的价格上涨，会导致需求量减少，供给量增加；价格下降，需 求量则增加，供给量减少。 需求和供给规律也存在例外的情况，在现实生活中，人们对某种商品的需求， 并不因其价格低，需求就多，价格高需求就少，而是反其道而行之。如价格越高， 需求越多，价格越低，需求越少：价格小幅度升降，需求按正常情况变动，若大 4 第一章概论 幅度升降，人f l n t j 持观望态度。供给规律的例外也是这样，商品价格低时，其持 有者积极出售，当价格上升时，反而认为该商品很值钱，就待价而沽，不出售商 品。 土地供给既非完全无弹性，又非有无限弹性。土地供给受各种因素的影响而 时刻在变动，如产权结构的变动，土地供应计划的改变等；土地需求也随着经济 的发展、人口的增加而变动。需求的扩大，致使价格上升，从而促进土地的供给 量增加，而价格的进一步上升，又会导致需求减少。城市土地的供应量在总量上 是给定的，不会随价格的变化而变化，但城市土地可以在不同的使用用途之间转 换。由于最终消费产品一房屋有一定的建设周期，土地的供求关系常常会因此处 于一种微妙的错位关系。政府可以利用供求关系的市场规律，通过对价格的控制 来达到调节地要素的配置。 1 2 2 产权经济理论 “产权”的概念在经济学上其实是一个非常抽象的概念，并不单指财产的归 属，而是至少包括“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”等许多内涵在 内的一个权利概念。所以，在当代产权理论以及新制度经济学中，产权通常指的 是与财产权相关的“一束权利”，或者说是在财产归属基础上引伸出来的一个权 利空间。 “科斯定理”指出了产权与交易成本具有密不可分的关系，交易成本实际上 就是竞争的规则，交易成本最小的制度安排是最有效率的。由于资源的不同的产 权约束会进入决策者的效用函数，因而，般产权体系的交化必然影响到人们行 为的方式，并通过这种对行为的影响，进而影响资源配置、产出结构、收入分配 等经济发展的不同方面。 在公共产权上，每个人的权利是平等的，但由于存在着外部性，每个人行为 的私人成本与社会成本不等，过度利用的行为就会出现。公共资源具有竞争性和 非排他性，任何人都可以免费使用它，当个人使用公共资源时，必然减少了其 他人对这种资源的享用。如果这种资源没有办法做到排他。就会导致对这种资源 的过度使用。经济学上著名的“公共地悲剧”很好地说明了公共资源的特性。 对于土地资源而言，土地产权是一个重要的经济要素，土地产权具有排他性， 在土地经济运行实践中，都是以具有一定产权的土地资源为单位进行资源配置 的。土地产权要素对土地资源配置效率产生直接的影响，并且还引导土地资源配 置的方向。市场经济条件下，要提高资源效率，避免经常存在的市场失灵，产权 必须明确、安全、有效，在法律上可转移，交易费用尽可能低。同时要关注开发 第一章概论 利用中的外部效应，对于市场解决不了的，还需要政府的宏观调控。 1 2 3 地租地价理论 地租地价是土地产权要素的量化形式。马克思认为一切形态的地租都是土地 所有权在经济上的实现，土地具有特殊的使用价值，在一定的条件下土地能为人 类永续提供产品和服务，从而产生地租，土地价格是地租的资本化。 地租地价理论是土地收益分配关系合理确定的重要依据，虽然地租来自土地 经营利润，但土地价格却不能不计企业的生产成本。土地价格水平的高低及稳定 与否对整个价格体系的波动大小起着决定性作用。土地价格上涨，产品生产成本 提高，产品价格随之上升。合理地进行城市土地分等定级，确定各类土地基准地 价，可以充分发挥土地最大的使用效益，有效保证土地所有权人和使用权人的利 益不受侵害。 地租地价不仅与土地利用，而且与基础设施的合理布局、城市规划的合理化 程度等，都有密切的联系。通过合理组织土地利用，不断地提高土地肥力和改善 土地质量状况，修筑交通运输网络，改变土地的经济地理位置和交通运输条件， 追加活劳动和物化劳动的投入，必将导致土地级差地租形成条件的变化，实现土 地集约化利用。 1 2 4 可持续发展理论 “可持续发展”作为一种全新的发展理论被世界各国广泛接受，其传播速度 之快、影响范围之广超出人们的意料。现在，它与生物多样性、全球变化问题一 起成为当代生态环境科学的三大前沿领域。自1 9 6 2 年美国海洋生物学家r 卡尔 森发表划时代的著作寂静的春天( s i l e n ts p r i n g ) 到1 9 9 2 年联合国环境与发 展大会，“可持续发展”理论经历了漫长的发展过程，并逐渐走向成熟。 可持续发展就是“不以破坏子孙后代资源为代价的发展”，该定义被广泛认 可和引用。它是从世代伦理方面进行界定。根据此定义，它要求我们在伦理上应 遵循“只有一个地球”、“善待自然”、“平等发展权利”、“共建共享”等原则，在 资源利用上，强调当世与后代公平享用共有的资源，留给后代同样或更好的资源 基础。由于该理论的产生和发展，逐渐导致了人类原有的认识论和价值观的转变， 出现了由人类中心论向物种共同进化论转交、由现世代主义向世代伦理主义转 变、由效益至上向公平和合理至上转变的趋势。 可持续发展理论为自然资源的开发利用提供了新的理论框架，土地资源可持 第一章概论 续利用的内涵就是在满足当代人需求的同时，不能损害、剥夺后代生存发展的能 力。首先要保证土地资源利用在时间上的可持续性，强调当代人不能剥夺后代人 本应享有的同等发展和消费的机会，在土地资源的开发利用过程中，不仅仅考虑 当代人的利益，还必须兼顾后代人的需求，应该主动采取“财富转移”的政策，为 后代人留下宽松的生存空间，让他们同我们一样拥有均等的发展机会。其次保证 资源利用在空间上的可持续性。本地区土地资源开发利用和发展不应损害其他地 区满足其需求的能力，并要求地区土地资源环境合理配置，力求从战略的高度统 筹规划，全盘考虑，避免小而全；力求优势互补，避免重复投资，恶性竞争。再 次就是要保证土地资源利用在效率上的可持续性。高效、集约的土地资源利用方 式，是以技术进步为支撑，优化资源配置，最大限度地降低单位产出的土地资源 消耗量和环境代价，不断提高土地资源的产出效率和社会经济支撑能力，确保经 济社会持续增长的资源基础和环境条件。 1 2 5 周期波动理论 周期，即事物在发展变化过程中，某些特征重复出现，其接续两次出现所闻 隔的时间。市场经济发展的周期性波动是客观存在，周期波动的理论告诉我们， 市场经济的一般规律是：供小于求一刺激价格上升一利润增加一刺激投资规模扩 张一商品供应量增加一供大于求一价格下降一利润减少一投资规模缩小一商品 供应量减少一供小于求。如此循环往复。这种现象暴露了市场经济的一个重要弊 端。即自发调节性。由于利益( 利润) 驱动的作用，往往使供求关系走向两个极 端，出现供大于求或供小于求。这就是说，在经济发展的过程中，有两种对立的 因素同时发生作用：一种是由于追逐超额利润而扩大生产规模，所引起的一系列 有利于生产和市场扩大的促进因素；另一种是由于社会购买力落后于生产增长或 短期内的市场饱和现象所引起的一系列限制生产和市场扩大、甚至使扩大再生产 发生中断的制约因素。这两种因素在不同时期的各自消长，导致供求关系不断发 生变化，从而使再生产不断出现扩张和萎缩的周期性波动。 当代西方经济学家则比较普遍地认为，经济波动是乘数原理与加速原理相结 合的作用的结果。所谓乘数原理是指：在一定的消费倾向( 消费需求) 下，投资 的增加可直接或间接地导致国民收入和就业的若干倍于投资增量的增加；反之， 投资的减少也会直接或间接地引起国民收入和就业的若干倍于投资减量的减少。 所谓加速原理是指：当国民收入( 或产量) 与上年比较的相对量增长时，会引致 投资的加速增长；反之，当国民收入( 或产量) 的相对量停止增长或下降时，会 引致投资的加速减少。因此，当投资增加时，首先因乘数原理的作用，会引起国 第一章概论 民收入的大幅增加；而随着收入的增加，因加速原理的作用，又会引致投资大幅 增长，从而形成螺旋式上升的经济扩张。当经济扩张达到极限即供大于求时，投 资就将减少或者停止。当投资减少时，因乘数原理的作用，国民收入就会大幅减 少；收入减少后，因加速原理的作用，又引致投资大幅减少，从而形成螺旋式的 下降。当收入( 或产量) 下降到极限即供小于求时，在一定的消费需求下，就会 增加投资，经济又按上述原理重新回升。如此便形成了周期性的经济波动。政府 采取的宏观调控措施，就是要消除这种周期性的波动，使经济平稳增长。所以又 称“反周期行政干预措旋”。 1 2 6 本文研究的意义 土地是民生之本，是重要的基础性资源。土地是房她产开发建设的基本要素， 适时把握土地供应政策，有利于政府正确调控宏观政策导向，合理确定投资规模 引导投资方向，减少交易风险，取得最大利益。 土地市场是社会主义市场经济的重要组成部分，整顿和规范土地市场秩序是 建立社会主义市场经济体制的重要方面，是进一步深化土地使用制度改革，发挥 市场配置土地资源的基础作用，提高土地利用效率的根本措旖；是显现土地资产 价值，发挥土地供应的调控力度和保障作用根本保证。 全国人口资源环境座谈会提出国土资源工作要坚持开发与节约并举的方针， 把节约放在首位。在保护中开发，在开发中保护，最大限度地发挥资源的经济效 益、社会效益和环境效益，为全面建设小康社会提供资源保证。特别强调，要深 化国有土资源有偿使用制度改革，充分发挥市场对国土资源优化配置作用。 土地市场建设与天沣经济社会发展息息相关。随着天津市经济的高速发展， 土地市场在经济运行中起到了越来越重要的杠杆作用，通过以地融资、以地引资， 为天津经济发展积聚了更大的能量，土地市场建设也正在逐渐进入良性发展的阶 段。但我们也清醒地意识到，越是在城市快速发展时期，越容易在土地上产生问 题，越容易为历史留下遗憾。 天津连续十余年的快速增长的经济形势来之不易，实现城市的可持续发展， 必须实现土地的可持续利用。作为一个有上千万人口的直辖市，天津土地资源、 非常有限。而建设用地随着城市的发展需求量将越来越大，特别是“三步走”战 略的实施使土地的需求进入一个高峰期。如果我们不采取有计划的调控措施，用 不了多少年，天津就没有了发展的空间，我们必须以对子孙后代高度负责的态度， 珍惜土地资源、保护土地资源、最有效地利用地资源，实现城市的可持续发展。 目前关于土地市场环境分析和发展对策的定性、定量研究较少，在政府和开 第一章概论 发企业的博弈中，政府往往表现出滞后性，不利于通过宏观的政策措施调控，解 决市场失灵引起的问题。本文旨在能为天津土地市场管理的发展战略起到建议性 或指导性的作用，为天津土地市场的建设和发展做出贡献。 1 2 7 本文研究的思路 本文围绕天津土地市场的发展这一主题，运用市场需求理论、周期波动理论 以及可持续发展理论，并采用理论结合实际以及定性和定量分析相结合的方法， 在对天津土地市场的宏观政策环境、资源环境和市场环境分析的基础上，应用指 数平滑预测模型，在进一步分析和研究天津土地市场运行环境之后，对天津市土 地市场发展对策等相关行问题进行了深入研究。本文主要工作在以下几个方面： 一、通过对天津土地市场资源状况和环境状况分析，针对当前土地市场管理 面临的严竣形势，得出土地市场后备资源不足的结论。 二、建立土地需求量预测模型，对2 0 0 5 年至2 0 0 8 年的土地需求量进行了预 测，得出天津土地市场将面临的供应形势，土地供给应略大于土地需求的结论。 三、提出天津土地市场发展的对策。应集中在土地供应的调控和土地市场的 建设完善两个方面。 9 第二章土地市场宏观政策环境分柝 第二章土地市场宏观政策环境分析 2 1 宏观经济环境分析 2 0 0 0 年以来，我国经济持续较快增长，国内生产总值增长速度保持在8 ， 2 0 0 3 年突破9 ，企业效益提高，财税稳定增长，2 0 0 3 年财政收入达到2 1 7 万 亿元，同比增加2 7 8 7 亿元，增长1 4 7 ，国家财力明显增。城市化进程加决， 城镇人口占总人口的比重由2 0 0 0 年的3 6 2 提高到4 0 5 ，投资对经济增长拉 动十分强劲。农村居民恩格尔系数为4 5 6 ，城市居民恩格尔系数为3 7 1 人 均g d p 达到1 0 9 0 美元，城乡居民消费结构由温饱型转变为小康型。 随着经济增长速度的提高，出现了固定资产投资增长过快，投资结构不合理 等问题，经济运行中的结构性矛盾迸一步显现，投资总规模偏大，信贷增幅较高， 部分地区和行业低水平扩张倾向明显，能源、运输和部分原材料供应偏紧。乱占 耕地比较严重，全国耕地面积以年均1 1 0 0 万亩的速度锐减，耕地面积的大幅减 少直接关系到国家粮食安全，直接关系到社会稳定。资源、环境压力加大，就业 和社会保障任务繁重，社会成员收入差距过大，城乡低收入群众生活困难，市场 秩序比较混乱，社会信用体系亟待建立。 图2 , - 1 ；1 9 9 6 - 2 0 0 4 年全国耕地面积变化情况 高投入、高消耗、低产出、低效益的粗放型增长方式没有根本改变，2 0 0 3 高投入、高消耗、低产出、低效益的粗放型增长方式没有根本改变，2 0 0 3 1 0 第二章土地市场宏观政策环境分析 年，我国实现的g d p 仅占世界的4 ，但消耗的原油、原煤、铁矿石、钢铁、水 泥、氧化铝分别占世界消耗量的7 4 、3 1 、3 0 、2 7 、4 0 和2 5 。部分行 业固定资产投资增长过快，2 0 0 3 年钢铁、水泥、和铝业投资增长幅度仍然高达 9 6 6 、9 2 ，9 和1 2 1 9 。新开工项目过多、在建规模过大，房地产开发资金过 于依赖银行贷款，信贷增长较快，以及主要原材料、能源等基础产品价格上涨加 快和粮食价格较大幅度上涨等问题，引发了宏观经济局部出现过热现象。针对这 一现象，从2 0 0 3 年下半年以来，中央及时采取了提高商业银行存款准备金率， 提高钢铁、水泥、电解铝等投资项目自有资金比例，清理整顿违反规定的固定资 产投资项目，暂停审批土地使用计划半年等一系列加强和改善宏观调控的政策措 旆。2 0 0 4 年中央实施了以“管严土地，看紧信贷”为主的宏观调控措施，房地产 开发的两大命脉土地和资金均被纳入宏观调控范围。各商业银行严格控制对 房地产的信贷投放，土地管理部门持续开展土地市场的清理整顿，土地严、金融 紧贯穿全年，房地产企业普遍感受到了“地根7 m 控“银根”紧缩的压力。 中国人民银行发布的( 2 0 0 4 年中国货币政策执行报告显示，投资需求高 位回落，消费需求趋于活跃，总体看国内需求保持较快增长。在加强和改善宏观 调控政策的作用下，全国大部分地区固定资产投资呈高位回落态势。这些调控措 施已取得了重大的阶段性成果，经济生活中一些不稳定、不健康因素得到抑制， 经济社会的薄弱环节进一步得到加强，国民经济保持了平稳较快增长，不仅避免 了一次可能出现的大起大落，也为今后国民经济的健康发展奠定了好的基础。 在国民经济总体呈现良好发展态势的同时，多数地区房地产开发投资和房地 产信贷增幅逐步回落，但仍在高位运行，房地产价格趋升。各地仍普遍存在固定 资产投资反弹压力、能源和交通的“瓶颈”制约、生产资料价格较快上涨、信贷 结构矛盾突出等矛盾和问题。部分地区生产资料价格涨幅较大，辽宁、上海、天 津、北京和福建的原材料购进价格与工业品出厂价格涨幅之差高达1 0 以上。 2 0 0 5 年，各地区应继续按照党中央、国务院的统一部署，认真贯彻各项宏观调 控政策，切实转变经济增长方式：要依据各自特点，充分发挥比较优势，同时加 强区域经济合作，实现全国经济的全面、协调、可持续发展。 2 2 宏观政策环境分析 国家对土地资源配置市场化问题，一直是比较关注的。早在2 0 0 1 年关于 加强国有土地资产管理的通知( 国发 2 0 0 1 1 5 号) ，要求各地建立健全建设用 地供应总量控制、城市建设j 田地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期 第- 二章十- 地市场宏观政策环境分析 更新和公布、土地登记可查询和集体决策等规范土地市场运行的六项制度。 自2 0 0 3 年初关于国内出现“房地产泡沫”的争论开始，国家就试图通过政 策调整逐步加强对房地产市场的调控力度。2 月份中国人民银行发布“货币政策 执行报告”，调整了信贷政策，与其相呼应的是3 月国家对土地市场秩序的治理 整顿，首当其冲的是别墅土地供应叫停，并且由于房地产开发供地失控和全国范 围内开发( 园) 区泛滥，国家对土地市场的监督检查和对开发区的清理一直持续 到年底。 2 0 0 4 年，国家政策围绕抑制投资过热和房地产投机，重点集中在土地与金 融政策两个方面。通过控制房地产供应的源头、规范房地产市场秩序、通过加息 等手段来平衡房地产市场供求等几个方面全方位对房地产市场进行规范。其宗旨 在于挤掉房地产市场的投机泡沫，促进房地产市场健康有序的发展。2 0 0 5 年初， 国务院又下发了关于切实稳定住房价格的通知，针对房地产价格增长过快， 加强房地产市场引导和调控的八项措施。 总之，自2 0 0 3 年以来国家进行的新一轮宏观调控，对经济、社会发展起到 了很大的作用。归纳起来主要为金融政策、士地政策和行政措施三个方面的政策： 2 2 1 金融政策 我国房地产业的融资模式决定了房地产业对金融政策息息相关。在我国现有 房地产项目投资中，开发商只需付出土地出让金，在取得土地的使用权后即向银 行进行土地抵押获得贷款。我国银行是房地产开发和投资资金的主要来源，过于 松散的贷款管理制度为房地产市场需求的增加推波助澜，使银行自身承担了房地 产市场大部分的风险。巨大的投资只能依赖高速的资金回笼，资金链一旦断裂， 对于金融系统与房地产市场的影响是致命的。为了分散银行风险及抑制房价的过 快增长，政府采取了多种的金融手段： 1 、控制银行的放贷规模，抑制过热行业的资金来源。2 0 0 3 年6 月1 3 日， 中国人民银行发布关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知( 银发1 2 0 0 3 3 1 2 1 号) ，对房地产开发的四个主要环节均进行了严格的限制。其一是对房地产 开发商开发方面的限制，要求房地产开发企业自有资金不得低于项目总投资的 3 0 、需要“四证齐全”才能获得开发贷款、严禁房地产开发流动资金贷款；其二 是对土地供应加以严格的限制，严格控制土地储备贷款的发放和严禁向房地产开 发企业发放用于交纳土地出让金的贷款；其三是对建筑施工单位的建筑生产过程 加以限制，严格控制建筑施工企业流动资金贷款用途和严禁建筑施工单位使用银 行贷款垫资房地产项目；其四是对房地产市场中的需求消费加以严格的限制，商 1 2 第二章土地市场宏观政策环境分析 品房主体结构封顶才能发放个人住房贷款、提高第二套住房和商业用房的首付比 例，提高别墅、高档商品房、商业用房和第二套住房贷款利率。 2 、调整资本金比例，来进一步抬高过热行业的准入门槛。4 月2 7 日，国务 院下发通知，决定适当提高钢铁、电解铝、水泥房地产开发固定资产投资项目资 本金比例。其中，钢铁由2 5 提高到4 0 ；水泥电解铝、房地产( 不含经济适 用住房项目) 由2 0 提高到3 5 以上。 3 、提高贷款的成本，控制贷款的规模。4 月2 5 日，央行提高存款准备金率 0 5 个百分点，资本充足率低于一定水平的金融机构，将执行8 的存款准备金率， 国有独资、股份制商业银行、外资等金融机构将执行7 5 的存款准备金率，目 的是限制商业银行的信贷盲目扩张。房地产业是信贷调控的首要对象之一。1 0 月2 9 日，央行上调存贷款基准利率。 4 、加强房地产贷款的风险管理，提高贷款门槛。房地产开发商的资金6 0 以上都来源于银行贷款，个人购房者的购房资金7 0 以上也来源于银行，因此， 银行积蓄了最多的房地产风险。为了化解风险，央行颁布实行了差别存款准备金 率制度、扩大贷款浮息制度、提高存贷款利率制度等一系列政策。2 0 0 4 年，1 0 月1 8 日，银监会发布信托投资公司房地产信托业务管理办法，对房地产信 托业务的经营规则、监督管理、风险控制、处罚等方面做出详尽规定，进一步加 强贷款的风险管理。 5 、提高个人住房按揭贷款门槛。2 月2 6 日，中国银监会发布了商业银行 房地产贷款风险管理指引，规定商业银行对个人住房贷款的发放，应将每笔住 房贷款的月房产支出与收入比控制在5 0 0 , 4 以下( 含5 d ) ，月所有债务支出与 收入比控制在5 5 以下( 含5 5 ) ；房地产贷款余额与总贷款余额比不得超过 3 0 。随着中央对房地产开发信贷规模的控制，各大银行纷纷采取相应措施提 高个人住房按揭贷款，归纳总结主要是限制个人购买2 套及2 套以上的住房以及 高档别墅，旨在控制炒房投机，平抑房价。同时，贷款利率的上调增加了购房的 成本，迫使部分投机者退出市场。 2 2 2 土地政策 国家颁布的土地政策具有连续性与整体性，国家以前所未有的力度大力整顿 土地市场，旨在通过对土地市场的监管力度，从源头上进一步规范房地产市场的 供给，防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。 l 、治理整顿土地市场秩序，彻查开发区和大型项目，根据国务院要求，国 土资源部、国家发改委、监察部、建设部、审计署等五部门对全国土地市场进 行联合督查，2 0 0 3 年2 月2 0 日国土资源部召开进一步治理整顿土地市场秩序电 第二章土地市场宏观政策环境分析 视电话会议，并由国务院办公厅下发了关于暂停审批各类开发区的紧急通知， 各地己停止审批新设立和扩建各类开发区。2 0 0 4 年4 月2 9 日，国务院办公厅发 出关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知，决定利用半年 左右时间，在全国范围内实施“三个暂停”，即暂停审批农用地转非农建设用地、 暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改、暂停修改新批县改市、乡改镇涉 及土地利用的各类规划。通过治理整顿土地市场秩序，全国已撤并整合各类开发 区2 0 4 6 个，占开发园区总数的3 6 ，查处土地违法案件1 6 8 万件，在全社会起 到了震慑和警戒作用，有力地遏制了土地违法势头。 2 、加大市场配置土地资源效率，杜绝协议出让土地。2 0 0 3 年8 月1 2 日， 国务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知( 国发 2 0 0 3 1 8 号) ， 提出要加强对土地市场的宏观调控，各地要健全房地产开发用地计划供应制度， 房地产开发用地必须符合土地利用总体规划和年度计划，严格控制占用耕地，不 得下放土地规划和审批权限。2 0 0 4 年3 月3 1 日，国土资源部、监察部联合出台 关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通 知，为协议出让经营性土地使用权规定了最后期限2 0 0 4 年8 月3 1 日。通 知明确，8 月3 1 日后，仍以历史遗留问题为由协议出让的要从严查处。对所谓“历 史遗留问题”，通知也给出了明确的界定。“2 0 0 2 年7 月1 日招标拍卖挂牌出 让国有土地使用权规定实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请 补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐 和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应，其他土地的供地计划 公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应采用招标拍卖挂牌方式 供应。”通知还强调，2 0 0 4 年继续在全国开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出 让情况执法监察。执法监察的范围是，2 0 0 4 年1 月1 日后各类经营性土地使用 权实行招标拍卖挂牌出让的情况；对2 0 0 3 年执法监察中发现但尚未处理的违规 操作和违纪违法出让经营性土地问题，也要纠正和查处。 3 、完善各项土地制度。2 0 0 4 年9 月2 2 日，人大常委会通过中华人民共 和国土地管理法修正案，将土地征用分解成土地征收和土地征用。2 0 0 4 年1 0 月2 1 日，国务院颁布了关于深化改革严格土地管理的决定，( 国发 2 0 0 4 2 8 号，以下简称2 8 号文”) ，决定明确了落实耕地和基本农田保护制度，基本 农田一经划定，任何单