（公共管理专业论文）广州市财政支出结构优化分析——基于公共服务均等化的视角.pdf

；i i 工 或 体 日期桫哆年，二月，日 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：唆学z 日期：扣习年j - 月，日 ， 导师签名：糨 醐。叩蝴厂日 论文题目：广州市财政支出结构优化分析一基本公共服务均等化的视角 专业：公共管理 硕士生：贺慧兰 指导教师：岳经纶 摘要 基本公共服务均等化已成为国家经济发展到一定阶段后公共服务领域的改 革目标，成为政府和社会关注的焦点。基本公共服务均等化构建和谐社会的长期 目标，现阶段主要是指教育、公共卫生、社会保障等方面的服务，从财政支出的 角度来看，保障基本公共服务均等化的财政支出口径，主要包括教育、科学技术、 文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护、农林水事务、城乡社 区事务八个方面的支出。 本文将区域性公共服务均等化作为基本公共服务均等化的重要内涵，结合 广州市近年来的社会经济发展实践，对广州市财政支出结构进行多重分析，提出 相应的措施和建议，以期对优化广州市公共财政支出结构提供参考。第一部分阐 明选题的目的和意义，综合相关文献研究成果。第二部分对论文的核心概念进行 界定，详细论述财政支出结构的含义及要素，基本公共服务均等化的概念、内涵 和评价指标，指出基本公共服务均等化的财政责任。第三部分为广州市基本公共 服务财政支出结构实证分析，通过对基本公共服务财政支出的数据分析，考察广 州市财政收支状况与基本公共服务支出结构的特点和关系，揭示广州市财政支出 结构存在的主要问题。第四部分在实证分析的基础上，提出广州市财政支出结构 优化的政策建议。 关键词：基本公共服务均等化财政支出实证分析 t i t i e ： a b s t r a c t e q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e sh a sb e c o m et h ef o c u so fg o v e r n m e n ta n d t h ec o m m u n i t y , w h i l et h ec o u n t r y se c o n o m i cd e v e l o p m e n tr e a c h i n gac e r t a i ns t a g e t h ea r e ao fp u b l i cs e r v i c er e f o r mo b j e c t i v e s e q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e si s t h el o n g - t e r mg o a lo fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y a tt h i ss t a g ei tm a i n l yr e f e r st o e d u c a t i o n ，p u b l i ch e a l t h ，s o c i a ls e c u r i t ya n do t h e rs e r v i c e s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，e q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e sm a i n l yi n c l u d ee i g h t f i e l d s ，t h e y a r ee d u c a t i o n ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , c u l t u r e ，s p o r t sa n dt h em e d i a ， s o c i a ls e c u r i t ya n de m p l o y m e n t ，h e a l t h ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，f o r e s t r ya n dw a t e r a f f a i r s ，u r b a na n dr u r a lc o m m u n i t ya f f a i r s t h i sp a p e rt a k e st h ee q u a l i z a t i o no fr e g i o n a lp u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o no fb a s i c p u b l i c s e r v i c e sa s a n i m p o r t a n tc o n t e n t ， c o m b i n i n gw i t h t h es o c i o e c o n o m i c d e v e l o p m e n to fg u a n g z h o uc i t yi nr e c e n ty e a r s a f t e rt h a t ，t h i sp a p e rg i v ea f u r t h e r a n a l y s i st ot h ep r a c t i c eo f t h es t r u c t u r eo ff i s c a le x p e n d i t u r ei ng u a n g z h o u ，p r o p o s i n g a p p r o p r i a t em e a s u r e sa n dp r o p o s a l sw i t hav i e wt oo p t i m i z i n gg u a n g z h o uu r b a n p u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r es t r u c t u r e t h ef i r s tp a r tc l a r i f i e st h ep u r p o s e ，s i g n i f i c a n c e a n dac o m p r e h e n s i v el i t e r a t u r er e s e a r c h t h es e c o n dp a r ti st h ec o r ec o n c e p to ft h e s t r u c t u r eo ff i s c a le x p e n d i t u r ea n de l e m e n t s ，t h ec o n c e p to fe q u a l i z a t i o no fb a s i c p u b l i c s e r v i c e s i n c l u d i n g c o n t e n ta n d e v a l u a t i o n ，p o i n t i n g o u tt h ef i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t yo ft h ee q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s p a r t i i ii sd i v i d e di n t ot h e p r a c t i c eo fg u a n g z h o ui ne q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e st h r o u g ha n a l y s i s t h e d a t ao fe x p e n d i t u r eo nb a s i cp u b l i cs e r v i c e s ，e x a m i n i n gr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e s i t u a t i o no fg u a n g z h o u o nt h eb a s eo ft h ed a t aa n da n a l y s i st h en e x ts t e pi st o d i s c o v e rt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r ea n d t h ef i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r e t h ef o u r t hp a r ti st h ee m p i r i c a la n a l y s i sb a s e do nt h e t h i r d p a r t ，p r o p o s i n gp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so ff i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r a l o p t i m i z a t i o n k e yw o r d s ：e q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s ，f i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r e ， p o s i t i v ea n a l y s i s i i i 目 摘要 a b s t r a c t 目录o o o oo o oooooo 第一章导论o ooaoo ooooooooo 0o oooo00o ( 1 ) 第一节选题的目的和意义( 1 ) 第二节文献研究( 2 ) 第三节研究思路与研究方法( 4 ) 第二章财政支出结构与基本公共服务均等化的理论( 6 ) 第一节财政支出结构的含义及要素( 6 ) 第二节基本公共服务均等化的概念及内涵( 8 ) 第三节基本公共服务均等化的财政责任( 1 1 ) 第三章广州市基本公共服务财政支出结构实证分析( 1 3 ) 第一节广州市经济社会发展及财政收支状况( 1 3 ) 第二节广州市基本公共服务支出结构的实践( 1 4 ) 第三节广州市基本公共服务财政支出结构的特点和分析( 2 1 ) 第四节广州市财政支出结构存在的主要问题( 2 4 ) 第四章广州市财政支出结构优化的政策建议0 00000000 ( 2 6 ) 第一节基本公共服务均等化的财政需求可行性( 2 6 ) 第二节基本公共服务均等化财政支出结构优化建议( 2 7 ) 结语“”一”一”( 3 3 ) 参考文献( 3 4 ) 后记 系”。基本公共服务均等化已成为国家经济发展到一定阶段后公共服务领域的改革目标， 成为政府和社会关注的焦点。这一概念是在中国特殊国情背景下，不能同时满足所有公 共服务的均衡提供，而对公共服务按照重要性、基础性原则提出的。从决定看，基 本公共服务应该包括教育、文化、就业、再就业、社会保障、生念环境、公共基础建设、 社会治安等领域。然而，目i j 具体判定原则和标准并未形成明确一致的意见，大多数学 者认为均等化不是完全的平均，而是一个具有相对性的概念。 本文认为，基本公共服务均等化的重要使命是解决社会热点和基础民生问题。从政 府公共财政支出实践角度来看，保障基本公共服务均等化的支出，通常可以归口用于解 决基本民生和社会热点问题，包括医疗、教育、社会保障等领域。以广卅l 市为例，2 0 0 3 年以来，广州市财政逐年增加保障基本公共服务均等支出比重，但基础设施建设、环境 保护、甚至举办第十六届亚洲运动会等重大项目都迫切需要财政加大投入，在财力有限 的情况下，财政无法完全满足所有需求，只能对某些重点领域适当倾斜，如何优化财政 支出结构成为当前重点和热点问题。2 0 0 7 年底广州市提出关于切实解决涉及人民群众 切身利益若干问题的决定( “惠民6 6 条”) 和关于切实解决涉及人民群众利益若干问 题的补充意见( “补充1 7 条 ) 。，内容囊括了涉及基本民生问题的十个方面，更加丰 富和充实了基本公共服务的内涵，也是近年来广州市实现基本公共服务均等化的具体目 标。 。惠民6 6 条l ：嘤包抓改薄农民小洒条什充分促进就业、促进教育公甲、完薄j 亨，i i ! 朴会保障、加快发 f e 医疗卫牛申q k 、加强甲安j 州建改、 改甜城乡j ；t ：k 位肪条什改洱城i i j 变通状况，加快文化体啊i i q k 建改，提岛政务服务水甲等1 个人山j k6 6 条。2 0 0 7 年j “州j l j 存6 6 条坫础i 制定了补充1 7 条包抓边步完筲+ l 会养老保险体系、j j | l 伙十i ：会医疗保险制j 鱼建设、提商t 伤和乍育保险保障水甲、提问农+ j 介 f 1 = 医疗筹资水甲叫人办断保险攫盖i f i l 扩人纠外来从业人员 此外，由于我国的公共财政支出制度仍处于探索和改进阶段，相关支出尚未制度化， 基本公共服务均等化的财政责任承担缺乏相应的法律保障，政府对基本公共服务的重视 程度在很大程度上取决于政府对各类支出需求轻重缓急的理解，而并非法律或制度规 定。因此，从优化财政支出的角度讨论基本公共服务均等化具有重要意义。 本文将区域性公共服务均等化作为基本公共服务均等化的重要内涵，结合广州市近 年来的社会经济发展实践，对广州市财政支出结构进行多重分析，提出相应的措施和建 议，以期对优化广州市公共财政支出结构提供参考。 第二节文献研究 一、国外相关研究 在西方，公共服务均等化是福利经济学的产物。2 0 世纪6 0 年代后，随着福利国家 理念的深入和实践，西方各国政府逐步采用的公共服务均等化财政政策。加拿大宪法 在第3 6 章第2 款规定：“国会和政府致力于实施均等化，确保省级政府在合理、可比的 税收水平下有足够的财力，提供合理、可比的公共服务”。德国基本法确立了“公 民生存条件一致性”原则，即公民在全国范围内享有大体均等的公共服务，法律既要求 中央政府对经济和社会欠发达的州提供纵向补贴，又要求经济发达的州向欠发达州提供 横向补贴2 。 马斯格雷夫明确指出公共支出归宿的两个准则是经济增长和社会公平。社会公平是 政府公共支出准则之一。梅尔策和理查德建立了一个转移支付静态多数投票模型，模型 表明，中间投票人的收入越低于平均收入，他所获得的转移支付越多；米拉诺维克在2 4 个民主国家的跨国研究中发现，收入不平等导致了更多的收入再分配，公平是公共支出 的重要依据。经济增长是政府公共支出必须遵从的准则之二。伯托拉、帕森和泰伯里尼 等认为，政府再分配由税收融资，而税收又影响了储蓄决定，不平等导致的财政政策必 然减缓投资驱动的经济增长；菲尔斯奇和戈斯曼还就不公平导致的政府支出与经济增长 的联系建立了理论模型：瓦格纳提出著名的“瓦格纳定律”：随着人均收入的增长和经 济的快速发展，公共支出也会随之不断增长，从而公共支出占g d p 的比重也是不断上 2 经济合作i j 发展组织巾国公麸支 j ：面临的挑战北京：清华丈擘f i ：版社2 0 0 6 2 涨3 。 维托坦齐和卢德格尔舒克内希特所著2 0 世纪的公共支出讨论了工业国家 的公共支出，分阶段探讨了1 8 7 0 年以来公共支出的增长是否能带动社会福利水平的提 高，以及较高的公共支出与较高的社会福利之间是否存在持续的、积极的联系，认为公 共支出占g d p 的3 0 可以作为工业化国家公共支出的一个合理目标。世界经济合作与 发展组织主持编写的中国公共支出面临的挑战：通向更有效和公平之路报告指出， 提高中国公共支出政策的有效性，应把用于教育、医疗卫生、科学研究和其他社会发展 需要的支出占财政总支出及占g d p 的比重提高到能够实现中国发展目标的程度，以改 善公共支出结构。 二、国内相关研究 我国9 0 年代中期以前，财政支出结构研究的出发点集中于积累性财政支出和消费 性财政支出比例的探讨。9 0 年代中期以来，随着市场经济的逐步建立，对财政支出结构 的讨论基本出发点都转向了与市场经济相适应的财政支出结构。“基本公共服务体系更 加完备被列为到2 0 2 0 年中国构建社会主义和谐社会的主要任务之一，公共财政支出 如何优化成为讨论焦点。 刘穷志从经济增长与社会公平的公共支出归宿机制研究兼论中国公共服务均等化 的政策选择，认为政府在保证经济稳定增长的前提下，应充分重视社会不公平的严重程 度，调整支出结构，增加支出总量，加强对穷困人口的基础设施建设、交通设施建设和 流通设施建设，扩大社会保障服务和农业生产政策性补贴，关注富裕人口工农业生产性 资会短缺，确保必要的公共投入，此外，还应加大转移支付力度4 。吕炜认为，基本公共 服务均等化的基本思路是在合理设定均等化标准的基础上，客观测定各地区基本公共服 务的实际公共需求与政府服务能力，通过对比差额来科学设计财政体制安排和转移支付 方案，提出随着经济的逐步发展，公共财政体制的建立与完善，更趋向于选择需求导向 型的公共服务提供模式，反之办然的观点5 。马囤贤从保障人的生存和发展权标准界定 基本公共服务，将治安、教育、社会保障、公共卫生、初级医疗等五项服务列为基本公 共服务，认为基本公共服务最低公平适应中国模式，并提出了相关的预算政策，如保障 1 毛拌连州办财政思想尘北京：纤济科学版札2 0 0 3 4 刘卵忠巾闻内，i i 纤济_ i 竹kb i 会公甲的公j k 支旷 宿机制研究中用财政经济坪论婀沿( 5 ) 北京+ i ：会科学文献版丰i 2 0 0 8 ：2 2 1 2 3 6 吕炜巾闻坫小公八服务提t t 均等化6 u 趣研究巾闱财政鲐济胖沦舯沿c 5 ) 北京：丰| 会科学义献版+ i ：2 0 0 8 ：1 7 6 - 1 9 9 农业县财政为主的预算6 。项怀诚认为，现阶段我国财政支出结构优化和调整的基本方 向是：财政资会逐步退出应由市场配置资源的竞争领域，同时适当增加对政权建设、科 教文卫和社保、基础设施建设等公共项目的支出7 ；江明融认为公共服务是与公共产品 相同的概念8 ；有学者运用计量经济模型来测算各类支出的的最佳比例，如马栓友算出 我国财政支出中用于科研的最佳数量是占g d p 的o 8 ，财政教育投入的最佳数量是不 低于g d p 的2 4 9 。中国人类发展报告2 0 0 7 0 8 ) ) 以义务教育、公共卫生和基本医疗、 基本社会保障和公共就业等基本公共服务的供给分析为重点，引入人类发展指数概念， 分析影响中国人类发展指数的相关因素，分析了公共财政对基本公共服务水平的直接作 用。 综上所述，有关公共服务均等化与财政支出优化的研究从不同角度提出了对策，但 多数是从中央财政的角度去分析，鲜有涉及地方财政，而就公共服务均等化与财政支出 优化的研究就更少。学者刘穷志提出的建议相对抽象，缺乏实际操作性；学者马国贤提 出的建议与现行财政体制有一定背离，难以付诸实践；另外由于不同学者出发点和研究 视角差异，对基本公共服务均等化的概念的外延和内涵理解尚未形成一致的看法。 第三节研究思路与研究方法 一、研究思路 本文以基本公共服务均等化为视角研究广州市财政支出结构优化，首先界定基本概 念，明确基本公共服务均等化的具体财政支出，收集相关数据进行实证分析，指出广州 市用于基本公共服务财政支出的不合理之处，并分析其原因所在，提出优化财政支出的 具体目标与对策。 二、研究方法 ( 1 ) 采取规范分析与实证分析相结合的方法。规范分析主要是以基本公共服务均等 化为标准，作为研究公共财政支出结构优化的依据。实证分析法则研究广州市不同时期 6 7 闱贤肇奉公j 服务均等化的公j t 财政政镱研究财政研究2 0 0 7 ，1 0 7 项怀诚巾同| 才政管理北京巾围财政纤济 l 版 2 0 0 1 。 i i 明融公j l 服务均等化沦略巾南鼻彳纤政法人学学拍 2 0 0 6 3 9 屿权友财政政策与经济增长j b 京经济科学；i ：版社2 0 0 3 支出结构变化趋势、内部不同支出类别之间的相对关系如何变动等，实证分析是本文的 立足点。 ( 2 ) 文献研究法。从研究主题出发，搜集与该主题有关的文献资料，从中抽取有规 律的信息并在此基础上进一步挖掘其深层次含义。本论文将着重研究财政支出理论、支 出评价、支出管理及财政支出比较等方面的文献。 第二章财政支出结构与基本公共服务均等化的理论 第一节财政支出结构的含义及要素 一、财政支出结构的含义 财政支出，即公共支出，亦称公共财政支出。公共支出是相对计划经济财政支出而 言，是特指市场经济财政支出，是政府为市场提供公共产品和服务所安排的支出。广 义的公共支出不但包括政府部门支出账户上所表现的数额，也包括政府所实行的政策和 法规所引致私人部门增加的开支；狭义的公共支出即指前者。公共支出是公共财政的 核心内容，政府公共支出的总量和范围体现政府对经济生活各方面的影响能力和程度。 财政支出按照政府的职能分类，可分为投资性支出、科教文卫等事业发展支出、国 家行政费用支出、各项补贴支出和其他支出；按照使用部门即政府组织机构，可分为用 于工业、农业、林业、水利、交通、邮电、商业、物资、文化、教育、科学、卫生、国 防、行政等部门的支出比。 从某种程度上来说，公共支出比收入更能体现政府职能。支出体制的核心是确定政 府支出规模并相应安排支出结构，而确定政府支出规模的则是政府所履行的职能范围。 市场经济体制的不断完善，政府职能范围逐步调整，促使生产建设型财政向公共服务型 财政转变，建立服务型政府，关注民生问题，推进基本公共服务均等化是确定当i j 财政 支出规模的重要前提，也是支出口径研究，支出结构优化调整的重要原则。 财政支出结构是指政府财政支出的分类以及各类支出在总支出中所占的比重。在预 算规模一定的情况下，政府在各个开支项目之间分配资金，即形成财政支出结构。财政 支出结构反映了政府的职能范围和工作重心。影响财政支出结构的因素是多方面的，从 政治上说，预算必须经过立法机构的批准，支出结构应符合民众的意愿；从经济角度看， 财政支出结构要与经济体制及经济发展阶段相适应；从文化认同程度看，财政支出要与 社会价值观一致。 。o i 譬爱先公其支 l ：论北京：中围财政经济出版社2 0 0 3 ”阀坤上进杰公欠支j i ：理论丽沿北京：巾陶人民人学 l 版社2 0 0 4 。2 张譬、杨占勇上树通编财政学北京：人民出版杜2 0 0 2 改革开放前，我国财政支出结构具有典型的经济性特征，财政支出中经济建设1 3 所 占的比重长期保持在5 0 以上，用于科教文卫等社会事业发展的开支通常不超过总支出 1 5 ，属于高度集中的计划经济时代完全由政府主导的“生产型财政”。上世纪8 0 年代 之后，社会整体和各领域发展迅速，变化巨大，财政支出结构也相应转型，总体表现为： 经济建设支出比重呈不断下降趋势，由改革之初1 9 8 0 年的5 8 2 2 下降到2 0 0 6 年 2 6 5 5 ，年均递减率为2 9 8 ：国防开支比重也大幅下降，由1 9 8 0 年的1 5 8 下降到 2 0 0 6 年7 4 ：但同时政府行政管理费支出增长迅猛，由1 9 8 0 年的5 4 提高到2 0 0 6 年 的1 4 。社会文教费支比重不断上升，由1 9 8 0 年的1 6 2 上升到2 0 0 6 年的2 6 8 ，近 几年各级政府财政支出在教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务领域所占的比重增 长更快。 上述财政支出结构的变化格局体现政府的经济管理职能逐渐弱化，社会管理和公共 服务职能同益增强的趋势。财政支出结构的比重及相互关系可以视为政府职能在性质和 量能上的体现，从政府职能变迁的角度考察研究支出结构的效率和配置也不失为一种有 效的途径。 二、财政支出评价 财政支出评价是指运用科学的、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照 绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综 合评判。财政支出评价的原则应包括经济性、效率性、有效性。经济性考察政府活动所 耗费资源的获取或购买成本，主要体现在财政支出结构的合理性，以克服财政分配不均 的问题。效率性指投入和产出的关系，财政支出的效率性重要是支出使用的效率，考察 政府活动的资源耗费数量与产出数量之间的比例关系，是支出在项目决策、实施进度、 社会和经济效应的具体表现。有效性是指在多大程度上实现目标，考察政府行为的产出 与成果的关联度，即各项政府活动的实施是否能形成合力，促成政府目标实现1 5 。 对财政支出的评价，应在政府职能基础上，围绕财政的投入与产出建立一个具体的 绩效评价指标，包括政府评价和社会评价。绩效评价的指标则为支出的目标。一般来说， i 纤济i i 改支i l 包拼对纤济部i - j 的坫小建改支，流础资会史j 、嘲忙食业挖滑改选资会支 i 、科技i 项赞j l j 支n i ，地质勘探费史l j 、支援 农村，i 广支i 、农丁受f o i 等邮j 的帅l p 赞史，城它 订印就q k 坍支等。 米秆犬江民，i - ：财政盘+ l + e f i 构渊俜t 2 优化力i , j 巾i 司财政纤济胖沦i m 育( 5 ) 北京：社会科学文献版丰i 2 0 0 8 ：3 0 6 3 0 7 。刘袅财政支f i i 绩效评价用酗比软和f “鉴纶济含休b 科技2 0 0 9 i ：i1 7 根据公共财政的思想，财政支出的目标就是提高整个社会的福利水平，福利水平越高， 则财政支出的效果越好，财政支出就越有效。具体来说，政府评价表现为财政支出是否 明确、科学、透明，是否实现了政府职能。社会评价则应是享有基本公共服务的居民做 出的评价，住房、环境、教育、就业、社会保障等应作为衡量标准，通过评价指标分析 项目目标、资源配置及产出的合理性和可行性。 第二节基本公共服务均等化的概念及内涵 一、基本公共服务均等化的含义 公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，全体公民不论种 族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务，其范围包括 国防、外交、公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、生态环境、基础 科技、文化娱体、一般公共服务等方面。基本公共服务则是指在一定社会共识基础上， 根据经济社会发展阶段和总体水平，为实现特定公共利益，维护社会正义和凝聚力，保 障个人最基本的生存权和发展权所必须提供的公共服务。其规定的是一定阶段公共服务 应该覆盖的最小范围和边界 。 基本公共服务均等化是在现有条件下实现基本生存权和发展权，确保所有社会成员 平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服 务的权利，建立统一的公共服务制度，完善公共财政体制和公共服务体系，从而使人人 享受到差别控制在社会可接受的合理范围内的基本公共服务，确保社会弱势群体以及贫 困地区的居民都能得到基本而有保障的公共服务，政策目标的核心是政府必须确保人人 享有公平的机会，平等享受发展成果。本文认为，基本公共服务均等化包含以下特征： 1 、基本公共服务的均等化不等于基本公共服务的平均化，要将基本公共服务的差 距控制在社会可承受的合理范围，并且在基本公共服务方面有统一的制度博。 2 、基本公共服务均等化是全体公民的机会均等，结果大体相同，意味着全体社会 蛐陈“盛、鬃跃洲巾阑政府公j e 服务：体制变迂l ，地l x 综余评f 北京：巾阉礼会科学 f ：版补2 0 0 7 。 7 1 5 嗣贤论摹本公j 服务均等化b 琐罐政策巾闱财政终济珲论莳沿( 5 ) 北京i 会科学文献 i ：版 2 0 0 82 3 9 2 6 0 “迟馅林起点巾目改葶步入3 0 年北京呻陶经济j ：版祉2 0 0 7 成员，尤其是弱势群体都能享受到有制度保障的最低标准的基本公共服务1 9 ，同时尊重 社会成员的自由选择权。 3 、基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，理想的基本公共服务均等 化表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，而当前重 点应当是实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化2 0 。 4 、根据需求与人的直接相关程度，对均等化的实现的优先程度进行排序，教育、 文化、就业再就业、社会保障是最直接的民生问题，可作为实现均等化的第一阶段，即 当前财力应着重保障的阶段，社会治安作为第二阶段，生态环境、公共基础建设则作为 第三阶段2 1 。 二、基本公共服务均等化的主要内容 决定对基本公共服务概括性的描述，范围包括教育、文化、就业再就业、社会 保障、生态环境、公共基础建设、社会治安等领域。地方各级政府相应规定了基本公共 服务的供给范围，总体来说，主要包括以下几个方面2 2 ： 1 、基本生活生存权利的保障，确保全体人民的基本就业和基本生活保障，保障就 业包括实现就业、为劳动者提供必要的技能培训、保障失业者可以应付基本的生活需求、 对无能力参加劳动者施予救助等。 2 、教育、医疗卫生和文化等公益事业的发展实现均等化，促进社会和谐。内容应 包括提供义务教育、统筹发展基础教育、确保教育公平：建立覆盖全社会的医疗保障制 度，提高农村医疗水平；提高公共文化产品供给水平。 3 、在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。公 益性基础设施可分拆出两个环节，即“基础建设”环节和“执行运营”环节。对基础建 设环节，即不以营利为目标而以提供公共服务为目标的带福利性的环节，政府应全力予 以投资并加强管理，如农村饮水工程、农村道路等农村基础设施。2 3 4 、在“公共安全性服务 方面实现均等化在生产安全、消费安全、社会安全、国 防安全等公共安全性服务”方面实现均等化。安全是事关人民生命财产和国家利益的 ”常修泽逐出蛮现坫小公j l 服务均等化人民几撤2 0 0 7 i ： l 。 扣贫糜、i i 毓l 纠r f ，l 司地办财政体制笈柑的耻小思路巾闱税务学会2 0 0 5 1 2 ：3 1 - 3 3 2 。嘲盛坫小公jl 服务均等化巾闱f 勺 jz 山线路l 划i ：j f i 证羚撒2 0 0 7 1 2 2 2 晒q p 璞公八服务均等化6 4 腿探讨l l j 场j 1 i 川i 婵沦研究2 0 0 8 3 2 1 陬北璞公j i 服务均等化n d 胜探讨f j 场删川j ! i ! 沦研究2 0 0 8 ，3 大事，政府有责任提供安全方面的公共产品、公共服务，包括生产安全、消费安全、社会 安全等。对于这些公共产品、公共服务，每一个公民都应该平等地享受2 4 。 三、基本公共服务均等化的评价指标 基本公共服务均等化从其自身的内涵来看是政策目标，承载着广泛的价值诉求，首 先是政府通过公共财政体制的改革进行资源分配的公平，进而是通过社会公众的参与来 保证财政支出在提供公共服务方面的有效性。均等化更倾向于社会公平正义的价值目 标。要进行评价，首要问题是指标设计，这是量化基本公共服务均等化并进行客观评价 的一个重要环节。针对基本公共服务均等化的内涵与特征，可以采用以下评价指标体系： 1 、g d p ( 国民生产总值或者地区生产总值) 。g d p 是目前中国衡量整体和地方经济 发展水平的最主要的指标之一，同时，我国实行分税制和“一级政府一级财政”的财政 收支体制，各地财政收入差别甚大，直接影响各地区或者各级政府的财政支出，因此， 目前我国基本公共服务均等化的着眼点更多地主要体现在区域基本公共服务均等化，考 察区域性基本公共服务均等化支出是否合理，该区域的g d p 便理所当然地成为一个极 为重要分析对象和参照系。 2 、人均财政支出2 5 。根据政府在经济和社会活动中不同职责划分地方政府的责权， 政府按照人均划分确定支出，项目主要包括行政管理和各项事业费，基本建设、技术改 造支出、支援农村生产支出、城市建设和维护费用、价格补贴费用等一般预算支出。人 均财政支出是考察政府可以可支配财政资源的重要指标，是政府财政实力的标志。 3 、基本公共服务人均支出2 6 。要反映各项具体基本公共服务的均等化程度和不同基 本公共服务间的水平均等情况时，需要通过另一个相对指标即各项基本公共服务人均支 出来实现，具体来说，是某一具体基本公共服务人均所获得的财政支出。人均财政支出 较高，则该项基本公共服务的标准较高，“地域一致性 下的同一区域界定也更广：反 之，人均财政支出较低，则基本公共服务的标准较低，“地域一致性”下的同一区域界 定也相应收缩。 需要注意的是，任何一个指标所计算出来的结果可能是单一，必要时应当全面考察 各种指标综合所得的结果。 2 4 陬怛璞公j t 服务均等化 日题探i 4r 盯场脚h 珲论研究2 0 0 8 3 。 2 钟振懂束j j ! i 取本公j l 服务均等化及j l 评价指杯体系林t 幽学院学报2 0 0 8 3 匏2 4 巷瓤2 期 2 6 钟撤妊宋丹兵肇奉公j k 服务均等化及j e 评价指杯体系i | i 林丁曲学院学报2 0 0 8 3 第2 4 卷第2 期 第三节基本公共服务均等化的财政责任 十七大进一步明确了完善公共财政体系的基本目标：推进基本公共服务均等化，应进 一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，通过基本公共服务缓解分配差距扩大 的趋势，并使社会不同阶层或群体都能分享经济社会发展的成果，实现政府公共服务责 任与财力的均衡，加大财政运行的透明度和社会参与度，使财政运行置于广泛的社会监 督之下，有效发挥公共职能。从公共财政责任角度来看，将基本公共服务分为三个阶段： 投入、产出和消费盯。在投入阶段，财政对资金分配的合理性和正当性承担责任；在产 出阶段，财政对资金的使用效益承担管理责任；在消费阶段，财政对基本公共服务均等 化的实际效用承担科学评价责任。具体来说，应包括财政投入责任、财政转移支付责任、 财政分配责任、财政监督和评价责任。 1 、财政投入责任。基本公共服务是由政府提供并由政府财力加以保障的公共服务， 财政保障是基本公共服务均等化的先决条件，因此财政责任首先体现在财力投入方面， 这个目标的实现要解决两个基本问题，一是保证充分的公共服务经费投入，即明确基本 公共服务均等化财政支出的规模。二是公共服务经费必须以基本公共服务均等化为目标 进行配置，即明确基本公共服务均等化财政支出的结构。 2 、财政转移支付责任。基本公共服务均等化是不同地域、不同层次主体问，克服收 入差距、消费差距，实现政策均衡覆盖、人人平等享有基本公共服务的目标。从财政的 角度看，该目标由于目前没有统一的衡量标准，只能表现为同一地域省、市、区之间的 财政投入的均等化，即财政转移支付责任。 3 、财政分配责任。基本公共服务均等化的实现程度体现了不同区域之问、不同阶层 之间、不同人之间享有公共服务的水平，即财政的分配责任，在经费以基本公共服务均 等化为目标进行配置的过程中，通过测算或轻重缓急要求，以一定的比例进行分配，以 实现最合理、最高效的产出。 4 、财政监督和评价责任。一项基本公共服务是穷人受益，还是富人受益，是多数人 受益还是少数人受益，是财政对基本公共服务的实际效用应负担的监督和评价责任，应 2 刘尚希鉴奉公八服务均等化l ，政府置于政贞任财政部财政科学研究所研究撤竹2 0 ( ) 8 第8 5 期 建立科学的监督和评价机制。 此外，从提供基本公共服务的有效性来看，越是接近居民，提供的公共服务就越有 针对性，效果也越好，譬如，区一级政府提供的公共服务有效性要高于市一级，市一级 又高于省一级。因此，财政责任因政府层级不同而不同。总体而言，公共财政责任覆盖 了基本公共服务的全过程。从目前的执行情况来看，财政在基本公共服务均等化中的责 任主要体现在投入阶段，这也是政府实行基本公共服务均等化中的主要财政责任，表现 为投入财政资金的总规模和结构安排，并按相关规定和所在地区实际情况进行分配。 第三章广州市基本公共服务财政支出结构实证分析 第一节广州市经济社会发展及财政收支状况 广州市管辖十个区和两个县级市拥，面积7 4 3 4 4 0 平方公里，2 0 0 7 年底户籍人口 7 7 3 4 8 力，其中市区人口6 3 4 6 5 万，2 个县级市人口1 3 8 8 3 人，登记常住人口4 6 6 1 9 万。广州市经济发展水平快速增长，人均g d p 均居全国前列。2 0 0 3 年来年均增速为 1 4 5 ，生产总值从2 0 0 3 年的3 ，7 0 0 亿元增加到2 0 0 7 年7 ，0 0 0 亿元( 表3 1 ) 。人均地 区生产总值9 ，3 0 2 美元，增长1 1 3 。2 0 0 7 年地方一般预算收入5 2 3 7 9 亿元，同比增 长2 2 6 。经济总量和财政收入均比2 0 0 2 年增长一倍多。2 0 0 7 年广州市职工年平均工 资4 0 ，1 8 7 元，同比增长1 0 6 ，城镇居民年人均可支配收入2 2 ，4 6 9 元，同比增长1 3 2 。 表3 12 0 0 3 2 0 0 8 年广州市财政预算收支与g d p 比较( 单位：亿元) 数据来源：广州市统计年鉴和广州市2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年预算执行情况 图3 1 广州市财政收支与g d p 总量关系( 单位：亿元) 我们将广州市2 0 0 3 - 2 0 0 8 年的g d p 和财政收支数据建立散点图可见( 见图3 1 ) ， 随着广州市经济的增长，地方财政预算收入和支出相应增长。财政收支与g d p 总量之间 2 2 0 0 5 印 r 蛾i x 划调情后为卜个。越秀、荔湾自五、海珠、天扣j 、黄埔、番禺、箩岗、南沙，诧郝两个县级f i 为： a t , 、增城 2 数捌来溯：j 州统i i 印签2 0 0 8 ”数州来锨：j 州i i j2 0 0 6 ，卞闱民经济和+ i ：会发展统计公报、j 州统计年鉴2 0 0 8 呈明显的j 下相关关系。 就广州市十区二县级市经济社会发展而言，一个重要的特点就是经济发展不均衡。 叭2 0 0 3 2 0 0 7 年全市财政收入与支出的状况中看出，无论是收入还是支出，地域性的差距 表现非常明显，如萝岗区2 0 0 7 年一般预算收入5 5 亿元，一般预算支出接近6 6 亿元； 而黄埔同年一般预算收入只有9 亿元，一般预算支出则只有1 2 亿元，相差6 倍之多( 见 表3 2 ) 。 壁坚全壁茎些 坚! ! 竺仝垦茎些 政收入政支出 政收入 政支出政收入 政支出 i ；二二二= = 二_ - 二竺 竺：! ： 竺兰竺747牟：市 2 , 7 0 73 ，7 0 0 ，9 1 1 3 0 2 8 ，6 9 2 4 ，0 8 3 ，3 7 33 ，7 1 2 。6 3 3 4 。3 8 4 ，1 2 24270一,831 5 , 0 6 7 , 8 9 9 5 , 2 3 7 , 8 6 2 6 , 2 3 6 , 9 1 前奉级1 3 3 , 6 3 1 3 1 5 3 ，3 0 6 3 1 5 6 。0 3 9 41 6 7 ，3 3 1 5 1 8 3 ，8 1 5 3 1 7 1 。0 1 2 5 2 0 1 ，0 0 4 42 0 5 ，0 4 2 6 2 4 1 ，0 2 0 32 6 2 4 6 9 , 尺7 l i j 区11 4 , 8 1 9 1 5 9 ，6 7 3 1 3 4 ，0 4 41 8 9 5 3 5 1 6 8 ，7 4 2 2 2 5 ，2 0 72 0 3 ，0 3 3 2 6 6 ，4 5 6 2 3 2 ，6 5 92 8 3 5 4 ： 彗秀区5 1 , 2 7 0 1 0 4 4 7 9 5 3 ，5 5 8 11 2 ，0 2 4 1 6 1 ，3 1 6 2 5 5 ，9 3 92 1 9 ，1 2 7 3 0 5 ，5 5 6 2 6 4 ，2 7 53 2 2 5 4 ： 甄湾区5 1 , 3 8 4 1 0 8 ，8 6 45 6 - 7 7 1 1 0 7 ，5 9 6 1 0 9 9 3 2 0 0 ，0 2 21 7 6 ，0 4 3 2 2 7 。8 4 8 2 0 7 ，6 1 92 6 8 9 0 缸珠区8 2 ，1 5 9 1 3 7 ，1 3 7 8 9 ，1 5 31 4 7 ，3 4 6 1 0 7 ，6 6 21 6 2 2 7 8 1 7 0 ，4 4 5 2 1 6 3 6 92 0 6 0 5 8 2 5 7 , 3 4 j 厶区 1 1 0 ，4 5 1 1 6