（公共管理专业论文）宁波国有企业绩效审计研究.pdf

摘要 摘要 宁波是全国国有企业体制改革比较早、民营经济发展迅速、社会主义市场 经济体制相对完善的地区之一。当前，国有企业逐步从竞争性领域退出后，在 公共领域的组织和基础性作用日益凸现，同时在发展中也伴随控制力和活力不 足的弊端。如何全面、客观评价国有企业的地位和作用，已成为企业、政府部 门、社会民众对审计部门的现实需求。审计机关原来以财务收支审计为主体的 审计已难以满足经济社会发展的需求。作为政府绩效审计的重要组成部分，国 有企业绩效审计的大力推进是宁波审计工作面临的且必须解决的重要课题。它 是宁波经济社会发展到一定阶段的客观需要，也是宁波加快实现由传统财务审 计向现代绩效审计转变的重要内容之一。 本论文从宁波国有企业绩效审计这个视角着手，研究新时期宁波国有企业 审计的重要性和时代性。论文首先阐述了研究国有企业绩效审计的相关理论及 相关概念。在这些基础理论的支撑下，论文阐述和分析了国内外国有企业绩效 审计的发展趋势及对宁波的启示；接着对宁波国有企业绩效审计的现状及存在 的问题及原因进行分析，并运用相关理论，针对目前国有企业绩效审计发展过 程中遇到的理论和制度供给不足、绩效评价指标的设计、评价标准的确定难等 问题提出了有效对策建议；最后，对本论文进行一个小结，并指出自己在本论 文写作过程中的不足之处及殷切希望。 本文在相关基础理论的支撑下，主要论证了四个观点：1 、宁波国有企业绩 效审计发展的必要性和紧迫性。针对目前宁波经济社会发展中遇到的经济发展 的先发性问题、民主政治发展进程中伴随民主需求不断强化、国有经济发展伴 随活力控制力不足等问题，认为当前大力推进国有企业绩效审计十分必要和紧 迫；2 、宁波国有企业绩效审计面临的困难和存在的原因分析；3 、宁波国有企 业绩效审计重点要把握好与国有企业财务收支审计、国有企业领导人任期经济 责任审计、国有企业内部审计以及国有企业监管部门对企业经营者业绩考评之 间的关系；4 、针对宁波国有企业绩效审计存在的困难提出加强国有企业绩效审 计的理论研究和制度供给、积极培养绩效审计需求、对国有企业绩效科学合理 评价、创建符合国有企业绩效审计发展要求的审计管理体制等有效对策建议。 关键词：绩效审计，政府绩效审计，政府绩效管理 a b s 打a c t a b s t r a c t t h er e f o mo fm a r k e t o r i e n t e dh a db e e nm a d es om u c hp r o g r e s si nn i n g b ot h a t t h ei n d i v i d u a le c o n o m yh a dd e v e l o p e dq u i c k l ya n dt h es o c i a lm a r k e te c o n o m ys y s t e m h a dt u m e dm o r e 加dm o r ep e r l 宅c ts i n c e1 9 8 0 s n o w ，t h es t a t e o 、n e de n t e r p r i s e h a v ep o s j t i v ee f r e c to np u b l i cf i e l d sa 最e r d r o p p e do u t 矗0 mc o m p e t e df i e l d s ， a c c o m p a n y i n gl a c ko fa b i l “yo f c o n t r o la n dl i v e l yi nn a t i o n a l e c o n o m y t h e m a n a g e m e mo fe n t e r p r i s e sr e l a t i v e l y 、g o v e m m e n to m c e ra n dc o m m o np e o p l ew a n t t 0t h ei n f o r m a t i o na b o u tt h ep o s i t i o na n da c t i o no fs t a t e o w n e de n t e r p r i s ew h i c hi s e v a i u a t e db yg o v e m m e n ta u d i t ，b u tt h eo u t c o m e 厅o mt h ef i n a n c i a la u d i tc o u l d n t m e e tt h i sd e m a n d a so n e p a r t o f g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n g ，h o wt op u s h t h ew o r ko f d e v e l o p i n gs t a t e o w n e de m e r p r i s ep e r f o r m a n c ea u d i t i n g ( a b b r e v i a t i o n f o rs e p ab e l o w ) ，i st h ei m p o r t a n tt a s ko fa u d i t o 衔c e i ti st h ed e m a n do ft h e d e v e l o p m e mo fe c o n o m y a n ds o c i a li nh i g hl e v e ra n di sa l s ot h ei m p o r t a n tp a r t o f t r a n s f e r r i n gf r o m6 n a n c ea u d i tt op e 墒m l a n c ea u d i t i r 培b yg o v e m m e n ta u d i ti n n i n g b o e n t e r e do ns e f at h ep a p e rp r e s e n t e dt h ei m p o n a n c ea n dt i m e so fs t a t e o w n e d e n t e r p r i 辩a u d i ti nm o d e me c o n o m ya n ds o c i e t y t h ep a p e rp r e s e n t e d t h er e f i e 盯e d t h e o 巧a n dc o n c e p t so fp e r 白f m a n c ea u d i t t h e n ，b a s e do nt h e s et h e o r i e s ，t h ep a p e r e x p r e s s e da n da n a l y z e dt h et r e n da n dm e a n i n go fs e i ! ai nd o m e s t i ca n do u t s i d e c o u n t r i e s ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o n sa n dt h ep r o b l e mh a dm c to fs e p a t h e s e p r o b l e mi n c l u d i n g t h ea b s e n c eo f t h e o 叮 a n d s y s t e ms u p p l y i n g o f p e b r m a n c ea u d i t ， t h ed i m c u l to fs e l e c t i n ge v a l u a t i o nl e v e r t h e d e s i g n o f e v a l u a t i o ni n d e x ，a n ds oo n t h e na d v i s eo nh o wt or e s o l v et h e s ep r o b l e m s f i n a l l y ， i tg i v e su si t so w n d i s a d v a n t a g ea n dt h en e x ts t a g eo fs t u d y i n g u n d e rt h eb a c k g r o u n do fb a s i cr e l a t e dt h e o r y ，t h i sp a p e rd e m o n s t r a t e df o u r p o i n t s ：1 t h ee s s e n t i a la n dp r e s s u r eo fs e p ai nn i n g b o i t i sv e r ye s s e n t i a lt o r e s o l v et h ep r o b l e mi ne c o n o m i cf a s td e v e l o p m e n t ，t h el a 吗ed e m a n do fd e m o c r a c y i nd e m o c r a t i cp o l i t i c a l d e v e l o p m e n t ，t h ea b s e n c eo fc o n t r o la b i l i t yi nn a t i o n a l e c o n o m y ；2 t h ed i 币c u l lo fd e v e l o p m e n ts e p l a 岛c e di nn i n 曲oa n dt h er e a s o n st h a t i i a b s l r a c t l 一 h a dm a d e ：3 h o l d i n gf o u rr e l a t i o n s b e t w e e ns e i a t of i n a n c ea u d i t ，e c o n o m l c a c c o u n t a b i l i t ya u d i to fs t a t e o w n e de n t e r p r i s el e a d e r ，i n t e m a la u d i t ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nb ys u p e r v i s i o nm a n a g e m e n ts e p a r a t e l y ；4 e x p r e s st h ea d v i c e st os t r e n g h t h es t u d yo fp e r f o n n a n c et h e o 吼t h es u p p l y i n g o fl a ws y s t e m ，d e m a n do f p e 怕r m a n c ea u d i t i n g ， r e a s o n a b l e e v a l u a t i o no fp e r f o n l l a n c em a n a g e m e n t ， e s t a b l i s h i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e mo fp e r f o r m a n c ea u d i t i n gi na c c o r d a n c ew i t ht h e r e q u e s to fp e r l b r m a n c ea u d i t i n g k e y 、r d s ： p e 哟r m a n c ea u d i t i n g ，g o v e m m e n t p e 雨r m a n c ea u d i t i n g ， g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i i i 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其它个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 始仓备久 上曲矿年 歹f 3 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务：学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：责灰 。声扩年力j 、日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名学位论文作者签名 年月 日年月日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 选题背景及研究目的意义 绩效审计是现代审计的核心内容，也是审计事业谋求自身发展的重要途径。 近年来，随着我国以公有制为基础的社会主义市场经济体制的完善和社会经济 秩序的好转，审计工作的重心己从真实、合法性审计转移到绩效审计上来。宁 波在全国率先进行了国有企业体制改革，是我国国有企业民营化改革比较早的 地方，大量的生产性企业从竞争性领域纷纷退出，留下的国有企业大多是与国 计民生有关的或是部分履行政府职能延伸职责的公司。这些国有企业承担着政 府在基础设施建设、民生工程中的组织者和管理者的职能，在自身快速发展的 同时，积极落实国家宏观调控政策，为国民经济持续、快速、健康、协调发展 发挥了重要作用。但是这些企业在发展中也面临控制力、活力不足的弊病，迫 切需要进行管理体制上的创新与改革。同时，随着宁波的政府体制改革不断深 入，政府与企业之间关系的理顺、对国有企业领导人履职情况的评价等均对审 计工作提出了更高需求，原来以财务收支审计为主体的审计己难以满足这种需 求。随着民主法治意识的迅速提高，社会民众对国有企业在现代社会发展中的 作用也提出了更高的要求，从关注的内容上不仅局限于企业经济效益，更关注 企业的社会效益。因此，单一的以内部运作为主体的财务收支审计成果己难以 满足健全民主法治的要求。 围绕促进宁波经济社会更快更好发展，积极探索与宁波经济社会发展水平 和审计工作实际相适应的绩效审计道路，是审计工作者面对的必须要解决的重 要课题，也是加快宁波审计实现由传统审计向现代审计根本转变的关键。通过 对宁波国有企业的绩效审计，全面评价国有企业的总体效益，为党和政府的宏 观决策提出有效建议，为社会民众充分认识新时期国有企业在经济社会建设中 的地位和作用提供信息，促进国有企业会计信息真实性的改善、维护国有资产 安全、完善国有企业管理制度、促进国有企业可持续发展。 1 2 文献综述 在上个世纪8 0 年代，审计署成立之初我国在对国有企业开展财务审计的同 l 第1 章导论 时，开展了一些绩效( 也称经济效益) 审计的试点。9 0 年代，适应建立社会主 义市场经济体制的要求，审计机关积极深化国有企业审计，在真实合法性审计 的基础上，向检查内部控制制度和经济效益两个方面延伸，目的是促进企业提 高经济效益，实现经营目标。在理论研究方面，针对这一时期国有企业转型的 特点，有的学者着重对国有企业的目标定位进行了探索。西南大学的祝志勇在 国有企业的市场目标和社会目标的相融性探析一文中就转型期的中国国有 企业提出了国有企业的市场目标和社会目标相融性理论。该理论以西方的产业 组织理论为基础，认为应将国有企业的市场目标和社会目标相融及国民利益的 最大化作为国有企业改制方向，实质是在制度层面重新权衡效率和公平两大标 准，从而使其成为经济社会“充满活力，安定有序”的重要微观基础。1 该理论 改变了过去过分偏重财务绩效指标作为评价企业业绩依据的缺陷，丰富了国有 企业绩效评价的内容。 2 1 世纪初开始，绩效审计更多地转向针对公共部门和单位开展的绩效审计。 根据国际国内政治经济形势的发展和变化，按照全国经济工作会议提出的“提 高经济增长质量和效益 的要求，2 0 0 2 年全国审计工作会议提出要“把财务收 支审计与经济效益审计结合起来，促进提高经济增长的质量和效益”，要“从查 处严重损失浪费入手，积极探索经济效益审计 。审计机关在审计中注重揭露和 反映国家机关、国有企事业单位和金融机构因决策失误和管理不善造成的损失 浪费和国有资产流失问题。以此为背景，审计署在制定的审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划和以后修改的规划中明确指出，要“积极开展效益审计， 促进提高财政资金的管理水平和效益。实行财政财务收支的真实合法审计与效 益审计并重，逐年加大效益审计的份量，2 0 0 7 年后，每年投入效益审计力量占 整个审计力量的一半左右”。一些审计机关和高等院校开始在公共资金领域进行 经济效益审计的探索。齐兴利和邵辉在我国政府绩效审计发展途径研究中 借鉴作者厉国威的政府绩效审计产生和发展的基础理论，认为公共受托责任是 政府绩效审计产生和发展的社会基础：民主政治的发展是政府绩效审计产生和 发展的政治基础：新公共管理理论是政府绩效审计产生和发展的学科基础。2 该理 论为研究政府绩效审计的一个分支国有企业绩效审计的产生发展提供了基础理 论指导。中山大学的张立民在效益审计的理论分析与目标中依据莫兹和夏 1 祝志勇国有企业市场目标和社会目标兼容性探悉财经问题研究2 0 0 7 ，v 0 1 2 7 8 ( 1 ) ：1 3 1 9 2 齐兴利，邵辉我国政府绩效审计发展途径研究审计与经济研究2 0 0 7 ，v 0 1 2 2 ( 2j ：7 l l 2 第1 章导论 洛夫( r k m a u t za n dh a s h a r a f ) 的经典著作审计理论结构和其它学者的 研究成果，以审计通过专业客观的评价形成独立控制机制为出发点，提出绩效 审计的五个假设，为绩效审计的研究设定了前提条件。他在该文中还指出发达 国家绩效审计的需求主要在于政府职能的转变、政府公共支出规模的不断扩大、 政府治理理论的发展所导致的新公共管理运动等三方面原因所引起的，指出当 前我国绩效审计的发展的关键在于绩效需求的培养。1 本论文在写作过程中将绩 效审计的五个假设作为论文写作的理论前提，并在研究中吸收了绩效审计的需 求理论，将该理论作为研究国有企业绩效审计需求的理论基础。 从绩效审计实务入手进行绩效探索，深圳走在了前列。2 0 0 1 年2 月，深圳 市在宪法、审计法确立的审计监督制度框架内，颁布了深圳经济特区审计监 督条例，在全国率先建立政府绩效审计制度，并进行了成功的实践，对政府 及其公共部门履行职责管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检 查和评价，形成了深圳政府绩效审计模式。2 0 0 5 年l o 月，深圳开始建立政府 绩效评估体系，从其制度设计来看，已将政府绩效审计作为政府绩效评估体系 的重要组成部分。深圳实践表明，政府绩效审计是政府绩效评估的一种重要方 式，开展政府绩效审计有力地促进了责任政府、法治政府、效率政府、廉洁政 府建设。该实践探索为把国有企业绩效审计纳入政府绩效评估体系，对国有企 业领导人进行全面绩效考核提供了事实依据。浙江省审计厅也从浙江现行的体 制和管理现状出发，提出了宏观服务型绩效审计理论，即以促进体制机制以及 管理制度的规范和完善、评价公共政策和公共管理的有效性、促进资源节约和 减少损失浪费、评价政府及其部门的责任和资金使用的绩效为主要目标的绩效 审计。该理论针对浙江经济社会发展的现状和当前审计自身发展的现状提出了 构建富有浙江特色的绩效审计模式，包括绩效审计的目标、对象、及开展的突 破口等方面，对推动绩效审计理论的发展有较大的现实指导意义。但该理论在 阐述中侧重于针对政府性资金的绩效审计探索，没有对政府绩效审计的重要组 成部分国有企业绩效审计进行有效的探索。 总的说来，这一时期国家审计在加强绩效审计的探索时，把主要精力放在 了对公共资金的绩效评价上，较少的关注国有企业绩效审计，对其进行理论研 究的就更少。刘家义审计长在2 0 0 8 年全国企业审计培训班上的讲话就概括了对 1 张立民效益审计的理论分析与目标确定审计与经济研究2 0 0 5 ，v 0 1 2 0 ( 5 ) ：3 6 3 第1 章导论 企业绩效审计的认识的发展过程。他说“开始我是坚决反对搞企业效益审计的， 原因主要是原来认为企业是独立经营的法人单位，有自主决策权，如果我们过 多干预，可能会影响企业的经营发展，甚至会使企业投资的机会丧失、市场丧 失；也许审计建议很好，企业采纳了，但是最后企业却亏损了。但是在最近几 年我逐渐发现，原来的想法是在概念上和指导思想上出了问题：把企业效益仅 仅定位在企业的利润方面，这是不完全的。从广义上讲绩效不等于效益，绩是 业绩，效是效果，绩效包括企业依法经营、依法履职、经营业绩、经济收益、 资产质量、社会效果、环境保护及节能减排等多个方面，同时也包括企业对国 家宏观调控和国民经济发展起到的作用及效果。1 虽然这一时期国有企业绩效审计的研究有点边缘化了，但在理论的研究和 实践的探索方面，仍有许多可借鉴的地方。审计署科研所的王戌针对国有企业 的效率评价的难题，总结出中外对国有企业效率高低的争论主要有两种观点， 一种观点认为：国有企业效率高低与所有制存在着必然的联系；另一种观点则 认为：国有企业效率高低与所有制没有必然的关系，以此为题进行了剖析，提 出了分类评价国有企业产出和效果的建议。2 本文在评价国有企业产出中引用了 作者的部分观点。王戌还执笔撰写了新时期国有企业审计目标及实现方式 课题，在该课题中指出新时期我国审计机关对国有企业审计目标显现出战略性 的变化，其结构、取向、范围和层次快速地变化、转移、扩展和细化，并因为 企业国有资产所有权形式、经营机制、战略定位不同，审计目标取向出现了多 维组合：一是企业的财务信息可靠公允、财务收支合规合法；二是企业经济效 益、社会效益、持续发展能力：三国有企业领导人经济责任履行及效果。文中 着重谈到在社会主义市场经济体制下，在国际竞争环境中，伴随着经济发展方 式的转变，经济对外开放程度的提高，绩效逐渐成为审计机关对国有企业审计 的核心目标，其范围从财务收支效益迅速扩展到社会效益、可持续发展能力， 其取向则因为国有企业在国民经济中战略定位不同而不同。本文在确定国有企 业绩效审计目标时借鉴了作者的部分观点。 从对国外政府绩效审计的研究看，发达国家审计机关已逐步发展为以绩效 审计为主体，关注效率、效益和效果。有些国家已经把国家审计作为政府责任 的问责人，把监督政府责任作为审计机关地职责。就国有企业绩效审计来说， l 刘家义在2 0 0 8 年全国企业审计培训班上的讲话2 0 0 8 2 王戌有关国有企业效率及其评价的几个问题审计研究简报2 0 0 8 ，v 0 1 1 6 3 ( 2 ) 4 第1 章导论 西方发达国家企业绩效评价理论的研究大致可划分为三个阶段：成本绩效评价 制度、企业财务绩效评价体系和企业创新绩效评价体系。1 企业创新绩效评价体 系以平衡计分卡理论为代表，该理论于1 9 9 2 年由哈佛教授罗伯特s 卡普兰 ( r o b e r tk a p l a n ) 与诺朗诺顿研究所最高执行长戴维p 诺顿( d a v i dn o r t o n ) 合 作建立。这个体系包括以财务、顾客、内部经营过程、学习和成长为核心的四 个内容。该理论提出的四个内容为国有企业绩效评价指标的设计提供了参考， 并从制度上对国有企业绩效考评做出统一规定为我们绩效审计的发展提供了借 鉴。总的说来，西方发达国家企业绩效审计因其本身制度建设比较完善，更多 的侧重于对单个企业的绩效评价，与我国目前体制和机制还不够完善，着力从 体制机制上进行绩效评价是不同的。 1 3 研究方法 作者从市场经济比较发达、民营化程度比较高的宁波这一地区国有企业的 特点入手，利用政府绩效审计的相关理论，采用定性和定量的评价方法对宁波 国有企业的绩效进行评价。主要是在借鉴国内外绩效审计经验的基础上，运用 对比分析法、分类归纳法等方法对宁波国有企业绩效评价目标的确定、内容的 界定、评价标准的确定、评价指标的设计、评价方法的选择等方面进行探索， 找出一条适合宁波国有企业绩效审计的有效路子，为宁波乃至全国开展国有企 业绩效审计提供借鉴。目前审计界对国有企业的真实合法性进行审计研究的较 多，对国有企业的绩效审计研究相对较少。作者长期从事国有企业审计工作， 认为对在宁波这样国有企业改革比较彻底，市场化程度相对较高地区开展国有 企业绩效审计的探索十分有意义。 1 4 研究内容和论文的框架结构 本文主要在借鉴国内外经验的基础上，从宁波这个市场化程度较高，民营 经济相对发达地区国有企业绩效审计开展状况这个视角入手，研究新时期国家 审计机关在从真实性合法性审计向绩效审计转型过程中，如何有效地开展国有 企业绩效审计，促进国有企业体制机制以及管理制度的规范和完善，更好地为 1 姚念衡。屈晓婷，杨杨国有企业绩效评价方法的中外比较研究企业管理2 0 0 6 ，v 0 1 3 l ( 4 ) ：9 0 9 3 5 第1 章导论 宏观经济管理服务，体现审计的预防性、建设性作用。 本文共分七个章节。第一章为导论，主要介绍了选题的背景意义、国内外 相关的研究成果、选题的方法及对论文的内容和框架进行介绍；第二章对国有 企业绩效审计的概念进行鉴定，介绍了论文研究所依据的相关基础理论；第三 章介绍了国内外在国有企业绩效审计方面的经验及借鉴；第四章主要介绍了当 前宁波大力推进国有企业绩效审计的必要性和紧迫性和宁波国有企业绩效审计 开展的现状：第五章主要是对宁波国有企业绩效审计面临的困难和存在的原因 进行分析；第六章首先阐述了宁波国有企业绩效审计的开展需要把握好与国有 企业财务收支审计、国有企业领导人任期经济责任审计、国有企业内部审计以 及国有企业监管部门对企业经营者业绩考评之间的四大关系；其次对开展国有 企业绩效审计提出了加强绩效审计的理论和制度供给、绩效审计需求的培养、 科学合理评价绩效、创建符合国有企业绩效审计要求的绩效管理模式等有效对 策建议；第七章对本论文进行了一个总结及提出展望。 6 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 2 1 基础概念的界定 2 1 1 国有企业概念 2 0 0 6 年修订后的中华人民共和国审计法第二十条“审计机关对国有企 业的资产、负债、损益，进行审计监督。明确了国家审计机关对国有企业进行 审计的法律地位。1 9 9 7 年国务院制定的中华人民共和国审计法实施条例第 二十条“审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位的下列企业，依法进行 审计监督：( 一) 国有资本占企业资本总额的百分之五十以上的企业；( 二) 国有 资本占企业资本总额的比例不足百分之五十，但是国有资产投资者实质上拥有 控制权的企业。具体界定了国有企业审计的对象进行，本论文所指的国有企 业就是条例所指范围内的国有企业。 2 1 2 绩效审计的概念 中华人民共和国审计法第二条“审计机关依法对国务院各部门和地方 各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务 收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。 明确了审计机关在开展真实 合法性审计的同时，开展效益审计的法律地位。目前在政府审计中，通常效益 审计和绩效审计指同一概念，国内还没有一个统一的名称和定义，仍处于探索 当中，我国对绩效审计的定义从中国的国情出发，与西方流行的“3 e 审计 ( 经 济性、效率性、效果性) 不完全相同。绩效审计的英文表述为p e r f o r m a n c e a u d i t i n g ，与之相近的主丕有v a l u e f o r m o n e ya u d i t i n g ，m a n a g e m e n ta u d i t ， o p e r a t i o n a la u d i t 。对绩效审计的定义，浙江省审计厅的王小龙提出的观点非 常开放，他认为目前国家审计中除了财务收支以外的审计都可以叫绩效审计。 另外比较有代表性的是北京市审计局齐国生给出的政府绩效审计定义。他认为 绩效审计指审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单 位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性，按照一定的标准进 7 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 行审查和评价，以强化政府公共( 资源) 责任为目的的审计活动1 。经济性 ( e c o n o m y ) 通常是指会计主体是否进行了最佳的资源( 人力资源、物质资源、 信息资源) 投入，包括：最适当的时间投入最正确的数量，并且是最低的成本； 效率性( e f f i c i e n c y ) 是指会计主体从相关的投入中是否获得最大的产出数量： 效率性可以被描述为：单位成本，即l 单位成本的产出；生产力，即l 单位产 出所耗费的成本；效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 是指评估一个项目、活动或功能是 否达到立法机构或其它权威机构所设立的预期效果或利益。 2 1 3 国有企业绩效审计概念的界定 由于政府绩效审计在我国刚刚起步，没有统一的定义，因而目前也很难对 政府绩效审计的一个分支国有企业绩效审计下一个统一的定义。但我们在对“国 有企业和“绩效审计”两个概念分析的基础上，对“国有企业绩效审计 可 以进行以下界定：一是国有企业绩效审计是政府绩效审计的一个分支，应该体 现政府绩效审计的内涵；二是国有企业绩效审计的对象为国有资本占企业资本 总额的百分之五十以上的企业或国有资本占企业资本总额的比例不足百分之五 十，但是国有资产投资者实质上拥有控制权的企业：三是国有绩效审计的内容 是国有企业实现经济性、效率性和效果性的程度，效果性体现为经济效果和社 会效果并重；四是国有企业绩效审计的目标是通过提出改进意见，促进完善企 业管理制度，强化政府责任；五是非国有企业的绩效审计受审计法规定权 限的制约，主要由企业内部审计部门或社会中介机构来实旖，不在国家审计范 围之内。 2 1 4 企业综合绩效评价概念 2 0 0 6 年5 月，国务院国有资产监督管理委员会颁布实施的中央企业综合 绩效评价管理暂行办法第二条将企业综合绩效评价定义为：是指以投入产出 分析为基本方法，通过建立综合评价指标体系，对照相应行业评价标准，对企 业特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等 进行的综合评判。 国有企业绩效审计与综合绩效评价相比较而言，两者在评价内容方法上有 1 齐国生绩效审计术语的概念及使用问题中国审计2 0 0 l ( 1 2j ：1 5 1 6 8 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 共同点，但综合绩效评价通常是国有企业主管部门或企业自身实施的一种评价， 而国有企业绩效审计通常由国家审计部门来实施，两者在执行主体上具有差异 性。而且，两者的目的也存在差异，综合绩效评价主要是国资部门对国有企业 考评时采用，而国有企业绩效审计是从外部独立人的身份作出评价结论，提出 提高管理的建议，为政府、社会、企业等多个主体提供服务，层次更高、独立 性更强、服务性更广。 2 1 5 政府绩效评价概念 政府绩效评价是指对政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率的评 定，是对政府在行使其政治、经济、社会、行政职能、实现其意志过程中体现 出来的管理能力的评价1 。根据不同的研究角度，绩效评价的内涵可以从三个方 面来理解：从微观层面，政府绩效评价是对政府工作人员包括领导的工作业绩、 对组织的贡献的认定；从中观层面，是对政府各个分支部门如何履行其被授权 的职能的评价，或对政府的大型公共项目完成效果的评估；从宏观层面，就是 整个公共部门的绩效测评。 绩效审计是政府绩效评价的重要组成部分，两者具有内在的紧密联系，两 者都是新公共管理运动和政府治理运动推动的结果，其主要内容和最终目的都 是通过发现问题、找出原因、提出建议等方式以提高政府绩效、强化政府责任。 但二者在执行主体上存在不同，政府绩效评价的评价主体可以多元化，既有政 府部门自身开展的评价，也可由外部机构进行评价，如专门的评价机构等。而 绩效审计则只能由政府审计机关来执行；二者运用的标准也不同，政府绩效评 价参照的是事先设定的政府绩效评价指标体系，而绩效审计是运用审计自身特 有的技术方法：二者的着眼点不同，政府绩效评价通常是以特定的组织和项目 为直接对象，而绩效审计通常以经济资源的获取、配置和适用为直接对象。政 府预算的制度安排对两者能否有机地结合，有着至关重要的影响。 2 1 6 经济责任审计概念 根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发国有企业及国有控股企业 领导人员任期经济责任审计暂行规定的通知( 中办发( 1 9 9 9 ) 2 0 号) 的有关规 定，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室在有关的文件中将经济责任 1 张立民政府审计在绩效评价中的作用审计署审计科研所审计研究报告2 0 0 8 ，v 0 1 5 9 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 审计定义为是指审计机关或其它审计机构依据国家、省有关规定，对企业负责 人任职期间履行经济责任情况及其所在企业资产、负债、损益和权益的真实性、 合法性、效益性及重大经营决策等有关经济活动，以及执行国家、省经济政策 法规情况进行监督、鉴证、评价的活动。 企业领导人员经济责任审计的主要内容中涵盖了企业年度经营指标和企业 领导人员任期经营目标的完成情况；国有资产的保值增值和增减变动情况；企 业有关的内部控制制度的建立及执行情况等，它与企业绩效审计存在内容上的 交错性。经营业绩目标是衡量国有企业领导人履行经营责任的尺度。执行并达 到经营业绩目标，不仅是国有企业领导人切实、有效地履行其国有资产经营责 任的标志，而且是国有资产管理部门任免、奖惩国有企业领导人的依据。 2 2 相关理论 当今世界，绩效审计在西方发达国家已经成为政府审计的主流形式。绩效 审计在世界范围内的兴起，既源于政府可用资源的稀缺与政府所承担公共管理 与社会福利职责的日趋扩大之间矛盾的不断加剧；也源于公众对政府公共支出 效果的日益关注。国有企业绩效审计作为政府绩效审计的一种形态，既依赖于 政府绩效审计相关理论，也依赖于国有企业经营管理的相关理论。 2 2 1 政府绩效审计产生和发展基础理论 该理论由齐兴利和邵辉在我国政府绩效审计发展途径研究一文中借鉴 了作者厉国威的政府绩效审计产生和发展的基础理论的基础上进行了阐述。该 理论认为：审计产生和发展的基础是受托责任，而作为现代审计分支的绩效审 计，产生和发展的基础主要有三个方面的因素：公共受托责任是政府绩效审计产 生和发展的社会基础：民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治基础： 新公共管理理论是政府绩效审计产生和发展的学科基础。该理论为研究政府绩 效审计的一个分支国有企业绩效审计的产生发展提供了基础理论指导。本论文 在研究中吸收了这个观点。 2 2 2 效益审计假设理论 该理论由中山大学的张立民在效益审计的理论分析与目标确定文中 提出。作者依据莫兹和夏洛夫( r k m a u t za n dh a s h a r a f ) 的经典著作审 1 0 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 计理论结构和其它学者的研究成果，以审计通过专业客观的评价形成独立控 制机制为出发点，提出了以下开展绩效审计的假设： ( 1 ) 审计的( 服务) 报告对象在取得相关信息、作出相应决策方面承担责任。 审计委托人自身的责任和利益决定了其委托审计的真正动机与需求： ( 2 ) 审计人员的专业、客观性对绩效审计报告使用者十分必要，审计人员 的能力与责任能够保证其专业、客观性。这是绩效审计赖以生存的基础； ( 3 ) 被审计人在资源使用效益方面承担责任，包括对资源取得、占用、使 用、处置过程中的决策和行为，对绩效的认定与报告所承担的责任。这里规定 了绩效审计评价的基本范畴； ( 4 ) 对资源使用效益的认定可以计量，这是绩效审计开展的前提条件。资 源使用效益高低的评价以被审计人对资源使用效益的认定为基础，而这种认定 必须是可以计量的。在公共资源使用的效果方面，如环境的改善或恶化，很难 用价值的指针计量：未建立科学测量系统的，也很难用非价值指针反映； ( 5 ) 存在公认的资源使用绩效评价标准，审计评价所依据的标准在审计关 系所涉及的各方面利益相关人那里都得到认可。公认标准的存在、审计结论的 认可是审计发挥作用的前提条件。 该理论为政府绩效审计的研究提供了理论研究的前提条件，具有基础性的 作用。 2 2 3 国有企业市场目标和社会目标相融理论 西南大学的祝志勇在国有企业的市场目标和社会目标的相融性探析一 文中就转型期的中国国有企业提出了国有企业的市场目标和社会目标相融性理 论。该理论认为： 是国有企业承担着双重目标：即市场目标和社会目标。国有企业市场目 标又称利润最大化目标，它是竞争性市场结构对市场里的所有企业( 包括国企 和私企) 的一般性要求。国有经济用于弥补市场失灵的社会目标是多元化的，主 要包括：一是维护社会的公平、公正，保持社会稳定：二是以尽可能多地提供 就业岗位作为其基本特征( 手段) ；三是供给公共产品：如大型基础设施的建 设、不可再生资源产品的供给等等；四是控制国民经济命脉、保障国家安全： 通过垄断经营的方式控制军工、尖端技术产业，提供国防公共产品。 二是以市场目标和社会目标的合理相融为改制方向。指出国企改革决不是 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 简单地使竞争性领域的国企全部退出，而只让非竞争性领域的国有企业承担社 会目标；改革的重点要使存留于竞争性领域的国有企业具备同同行业的私有企 业、外资企业( 特别是跨国企业) 竞争的实力，使国有垄断领域打破垄断，降 低或取消市场进入壁垒，构建产权异质竞争型的垄断竞争市场结构。所有的国 有企业应当以战略机遇期结束时刻( 即转轨完成时刻) 其市场目标和社会目标 的合理相融为改制方向，这实质上也是对效率和公平两大标准在制度层面的重 新权衡。 2 2 4 国有企业效率界定理论 该理论由审计署科研所的王戌在有关国有企业效率及其评价的几个问题 一文中作了阐述。他认为国有企业效率，不仅是中外国有企业改革中争论的焦 点，而且也是评价国有企业绩效的重要指标，同时还是确定国有企业绩效评价 标准的难点。目前，中外对国有企业效率高低的争论主要有两种观点，一种观 点认为：国有企业效率高低与所有制存在着必然的联系；另一种观点则认为： 国有企业效率高低与所有制没有必然的关系。同时他指出这种争论忽略了国有 企业产出或效果难以具体衡量、国有企业产出中存在着公平因素、国有企业在 解决外部性问题中的作用等三方面的因素。最后提出了分类评价国有企业产出 和效果将是效益审计方式的现实选择的结论。本文在评价国有企业产出中引用 了作者的部分观点。 2 2 5 平衡计分卡理论 平衡计分卡理论于1 9 9 2 年由哈佛教授罗伯特s 卡普兰( r o b e r tk a p l a n ) 与 诺朗诺顿研究所最高执行长戴维p 诺顿( d a v i dn o r t o n ) 合作建立。平衡计分卡 引入企业绩效审计，主要目的是创造企业竞争优势，将企业的使命和策略转换 成目标与绩效量度。作为对以往仅仅以财务为目标的传统的企业业绩衡量方法 的补偿，平衡计分卡着重衡量未来业绩的驱动因素，从四个方面来考察企业的 业绩1 ：一是财务方面，该理论认为，基于对出资者利益的强调，企业的所有改 善都应当通向财务目标，提高财务绩效是任何企业生存与发展的基础，将财务 目标作为所有目标评价和衡量的焦点。财务目标要与企业经营战略联系起来， 同样，财务评价也应当与企业经营战略紧密相连；二是客户方面指标，平衡计 平衡计分卡在我国国有企业绩效评价中的应用中国论文下载中心 0 6 0 8 0 5 】 1 2 第2 章国有企业绩效审计基本概念及相关理论 分卡要求企业决策层将顾客服务的声明转化为具体可行的测评指标，要能真正 反映与顾客相关的各种因素。包括五个标准：市场份额、客户获得率、客户留 住率，顾客满意度和从客户处所获得的利润率。从三个典型的不同方面：经营 优势、顾客亲密关系、产品领先，来衡量对客户价值的重视程度。三是内部经 营过程指标。内部业务流程类指针反映的是产品生产和提供服务过程的一系列 业务流程，主要涉及与内部价值链相对应的三个过程：改良、经营过程和售后 服务，它们对于提高顾客满意度和实现组织的财务目标有重大影响；四是学习 与成长方面指标。学习与成长类指针反映的是一个组织为创造和保持长期的成 长和发展所必需的基础性投资的状况，这类指标涉及员工的能力和态度、信息 系统能力、激励机制三大部分。四部分内容虽然各自有特定的评价对象和指针， 但彼此之间存在着实现企业战略所体现的因果关系，共同构筑了一个完整的评 价体系，展示了业绩和业绩动因之间的关系。 1 3 第3 章国内外国有企业绩效审计的经验借鉴 第3 章国内外国有企业绩效审计的经验借鉴 3 1 国外国有企业绩效审计的发展历史及经验 世界上多数市场经济发达国家如德国、法国、以色列等，还是发展中国家， 如印度、马来西亚等都开展了国有企业审计。但他们的共同之处在于：尽管这 些国家的国有企业不是很多，远未构成其经济的基础或主体地位，但国家审计 机关也要对其依法进行审计，表明了对社会公众和议会的高度负责的态度1 。当 然各国因具体情况不同，在审计的目标、审计的内容等方面不尽相同，有些国 家的企业审计己不限于证实财务报表的真实性，而且要站在全局的立场上审查 合法性和经济效益性。 3 1 1 西方国有企业绩效评价发展历程 西方真正意义上的企业绩效评价需求是在1 9 世纪中后期现代公司制度诞生 以后，资本所有者为了加强资本所有权控制和公司内