（公共管理专业论文）广西安全生产监管体系运行的效率分析.pdf

螋 广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 敝储獬纠 1 叼孙月3 a 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 论文作者签名 导师签名： 训年l 、月) 日 广西安全生产监管体系运行的效率分析 摘要 本文对广西安全生产监管体系运行的参与主体、相关制度、运行机制、 资金保障等方面进行分析，提出影响广西安全生产监管体系运行的有效性 因素，并就如何提高广西安全生产监管体系运行效率提出对策和建议。 论文对广西安全生产监管体系运行的情况进行基本评价分析后认为： 政府主导作用发挥不足、制度设计存在瑕疵、安全生产监管部门监管乏力 等因素是影响安全生产监管体系运行的主要因素。针对这些因素，提出要 从提高各参与主体积极性、完善相关制度、完善激励机制、拓宽资金保障 渠道等方面，改进完善安全生产监管体系，确保广西安全生产监管体系的 有效运行。 关键词：广西安全生产行政监管效率研究 t h ee f f i c i e n c ya n a l y s i so nt 髓o p e r a t i o n a lo fg u a n g x i p r o d u c t i o ns a i 叩ys u p e r v i si o ns y s t e m a b s t r a c t i nt h i s a s s a y ，t h e a u t h o rm a k e sa c o m p a r a t i v ea n a l y s i s o ft h e c o r p u s ，s y s t e m ，m e c h a n i s m ，f u n d sc i r c u l a t i o n e t c o nt h eg u a n g x ip r o d u c t i o n s a f t ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，p u t sf o r w a r dt h ef a c t o r st h a ta f f e c tt h ee f f i c i e n c yo f i t ，a n dp r o p o s e sc o u n t p l a n sa n ds u g g e s t i o n so fh o wt oi m p r o v ei t so p e r a t i o n a l e f f i c i e n c y a f t e rt h eb a s i ce v a l u a t i o n sa n da n a l y s i so nt h et h e s i s ，t h ea u t h o rt h i n k st h a t s o m em a j o rf a c t o mc o n t r o lt h ei m p r o v e m e n to ft h ee f f i c i e n c yo nt h ep r o d u c t i o n s a f t ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，s u c ha st h ei n a d e q u a t el e a d i n gr o l et h eg o v e m m e n t p l a y s ，d e f e c t i v es y s t e md e s i g n ，w e a ks u p e r v i s i o n o f p r o d u c t i o ns a f e t y s u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t i nr e s p o n s et ot h e s ef a c t o m ，t h ea u t h o rg i v e ss u g g e s t i o n s b e l o wt oi m p r o v ea n dp e f f e c tp r o d u c t i o ns a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mt oe n s u r e e f f e c t i v eo p e r a t i o no fg u a n g x ip r o d u c t i o ns a f i ys u p e r v i s i o ns y s t e m ：e n h a n c i n g t h ea c t i v ep a r t i c i p a t i o no ft h em a i nb o d y ，p e r f e c t i n gt h er e l a t e ds y s t e m sa n d i n c e n t i v em e c h a n i s m s ，w i d e n i n gf u n d - r a i s i n gc h a n n e l s e t c k - 噩yw o r d s ： g u a n g x i ，p r o d u c t i o ns a l t y ，a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，e f f i c i e n c y ，r e s e a r c h 目录 第一章广西安全生产监管体系运行的基本问题1 1 1 基本概念界定1 1 1 1 安全生产l 1 1 2 安全生产监管1 1 1 3 安全生产监管体系2 1 1 4 公共治理与安全生产监管体系3 1 1 5 效率与安全生产监管体系运行3 1 2 研究广西安全生产监管体系运行的意义4 1 2 1 政治意义4 1 2 2 理论意义5 1 2 3 现实意义6 1 3 广西安全生产监管体系运行的研究方法与分析框架7 1 3 1 研究方法7 1 3 2 研究框架7 第二章广西安全生产监管体系运行的基本评价8 2 1 广西安全生产监管历史沿革和体系主要内容8 2 1 1 广西安全生产监管历史沿革8 2 1 2 广西安全生产监管体系主要内容9 2 2 广西安全生产监管体系运行的评价标准及特点1 2 2 2 1 广西安全生产监管体系运行的评价标准1 2 2 2 2 评价特点1 4 2 3 广西安全生产监管体系运行的状况分析1 4 2 3 1 生产经营单位和公民的行为不利于体系运行1 5 2 3 2 激励机制成效有限1 7 2 3 3 资金保障力度不够1 8 2 4 影响广西安全生产监管体系运行有效性的因素2 0 2 4 1 政府主导作用发挥不足2 0 2 4 2 安全生产监管部门监管乏力。2 l 2 4 3 制度设计存在瑕疵2 3 第三章保障广西安全生产监管体系运行的对策及建议2 4 3 1 提高各参与主体的积极性2 4 3 1 1 政府应积极发挥主导作用2 4 3 1 2 加强安全生产监管部门建设2 4 3 1 3 强化生产经营单位主体责任。2 5 3 1 4 加强宣传教育，提高公民安全意识2 6 3 2 完善相关制度2 6 3 2 1 合理调整部门职责分工2 6 3 2 2 完善安全生产许可证制度2 7 3 3 完善激励机制2 7 3 3 1 完善监管方激励机制2 7 3 3 2 完善被监管方激励机制2 7 3 3 3 提高全社会参与监管的激励机制2 7 3 4 拓宽资金保障渠道2 8 3 4 1 加大政府扶持力度2 8 3 4 2 多方位筹集社会资金2 8 参考文献2 9 致谢3 1 攻读学位期间发表论文情况3 2 广西大掌公共管理硕士掌位论文广西安全生产监管w - 系运行的效率分析 第一章广西安全生产监管体系运行的基本问题 1 1 基本概念界定 1 1 1 安全生产 辞海中定义为：安全生产是指预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好 劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。中国大百科全书中定义为：安全 生产旨在保障劳动者在生产过程中的安全的一项方针，也是企业管理必须遵循的一项原 则，要求最大限度地减少劳动者的工伤和职业病，保障劳动者在生产过程中的生命安全 和身体健康。安全科学技术词典中定义为：安全生产是指企业事业单位在劳动生产 过程中人身安全、设备安全和产品安全，以及交通运输安全等。综上表述可知，安全生 产是指在生产经营活动中人的生命财产安全。目前，安全生产的范畴比较广泛。从我国 的实际情况看，至少包括以下几个方面：工业企业职工的人身财产安全；商业服务行业 职工及顾客的人身财产安全；交通运输行业职工及顾客的人身财产安全；其它部门，如 国家机关、事业单位、人民团体等有关人员的人身财产安全。由此可知，安全生产是涉 及“一定人们共同体多数成员普遍而密切关联的社会需要与需求州，因而实现安全生 产符合公共利益。 1 1 2 安全生产监管 由于实现安全生产符合公共利益，政府等公共组织就必须“充分利用多样化的所有 制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现社会公共利益州羽。在阐述安全生产监 管定义之前，有必要明确“监管”的概念。目前，国内对“监管”的概念争议比较大， 主要集中在“监管”与“管制”的理解上，概括而言有以下三种观点：管制与监管不需 进行区分，二者都是指政府针对市场或者企业所采取的微观经济措施，并没有本质的区 别；管制是反市场的行政性控制，而监管则是基于市场的必要措施；管制是针对有关市 场活动的立法规则体系，而监管则是相关规则的实现手段和执行途径口 。本人比较赞同 第一种观点，即“监管”与“管制”不需要进行区分，因为“监管与“管制 都来源 【1 1 李金龙、唐皇风：公共管理学基础，上海人民出版社，2 0 0 8 年版，第4 3 页 c 幻 美 e s 萨瓦斯：民营化与公私人部门的伙伴关系，周志忍译，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第5 页 3 1 汪冰：政府“管制”与“监管”之辨，制度建设，2 0 0 6 ，第3 2 期 广西大掌公共管理硕士学位论。文广西安全生产监管体系运行的效率分析 于英语中r e g u l a t i o n 的翻译，而r e g u l a t i o n 既有法律法规的制定，也有法律法规的具体 执行。因此，“监管是指主体为使事物正常运转，制定规则并依规则对其进行控制或 调节。“监管 由三个方面构成：一是监管的主体，即拥有行政权力且有相对独立性的 监管机构；二是监管的客体，即被监管者，是指提供产品或服务的各类主体；三是监管 的规则。正如乔斯科( j o s k o w ，2 0 0 1 ) 所说的，“好的监管制度的标准处方一般包 括这样一些条款：独立性、透明性、可问责性、专业性和可信性。因此，安全生产监管 是指以实现人的生命财产安全兼顾经济社会发展为目的，政府等公共组织制定规则并依 规则对生产经营单位进行监管。安全生产监管是政府等公共组织履行社会管理和市场监 管的职责。 1 1 3 安全生产监管体系 安全生产监管体系是指政府等公共组织为实现安全生产监管目的而整合必要的机 构、人员、制度、机制、资金等一系列要素之总和。安全生产监管体系主要由参与主体、 相关制度、运行机制和资金保障等四个方面构成。其中，参与主体应当包括政府及部门、 生产经营单位、公民，参与主体是安全生产监管体系的核心；相关制度是构成安全生产 监管体系的框架；运行机制是安全生产监管体系运行的流程；资金保障是安全生产监管 体系运行的保障。安全生产监管体系是一项需要各参与主体共同完成的公共事务。 安全生产监管体系根据安全生产监管层次可分为宏观、中观、微观三个层次。其中， 宏观层次的安全生产监管体系是指以中央政府为主导的安全生产监管体系，该体系侧重 安全生产监管体系的制度建设，微观层次的安全生产监管体系是指具体公共部门执行安 全生产监管体系中的相关制度和运行机制，而界于二者之间的中观层次的安全生产监管 体主要是指以省级政府为主导在一定行政区域运行的安全生产监管体系。该体系既有执 行安全生产监管体系相关制度和运行机制的职责，又有根据本区域实际情况完善或创设 安全生产监管体系相关制度和运行机制的权力。 安全生产监管体系根据运行状态可分为静态安全生产监管体系和动态安全生产监 管体系。静态安全生产监管体系是指安全生产监管体系中的参与主体、相关制度、运行 机制和资金保障等方面均达到“帕累托最优；动态安全生产监管体系是指安全生产监 管体系中的参与主体、相关制度、运行机制和资金保障在实践过程中的具体运行状态。 静态与动态是安全生产监管体系的两个面，静态安全生产监管体系的效果是动态安全生 产监管体系所追求的目标，而动态安全生产监管体系的现状是静态安全生产监管体系不 断完善的动力。因此，要实现安全生产监管目的必须保持静态与动态安全生产监管体系 2 广西大掌咯哆b 管理硕士掌位论文 广西安全生产监管体系运行的窝口分析 在一定状态下的平衡。 1 1 4 公共治理与安全生产监管体系 公共治理是现代一项重要的公共管理范式，其实质是“建立在市场原则、公共利益 和合法性认同基础上的合作“。区别于传统公共行政，公共治理是一个平等合作的管 理过程，其是以公民满意度或认可度为导向，注重通过多元化、多样化、互补性的合作 型行政模式管理公共事物、实现公共利益。在公共治理这个新型公共管理范式中，安全 生产监管体系中的各参与主体是一种平等、协作的关系，通过多种管理手段与人性化方 式实现共同承担责任与义务并最终达到实现公共利益的目的。根据公共治理的有关原 理，安全生产监管体系的主要内容应包括：一是治理的参与主体应多元化。安全生产监 管体系的参与主体不仅仅有政府及有关部门，而且还应有各类生产经营单位、公民等多 种参与主体。政府不应是安全生产监管体系中供给公共产品和公共服务的唯一提供者， 而应为安全生产监管体系内的其他参与主体发挥作用创设或维护良好的制度或机制环 境。二是治理的机制应有互补性。安全生产监管体系的治理机制主要是由政府、各类生 产经营单位和公民等治理机制组成的，这些治理机制应在制度设计之初充分考虑到各类 参与主体的合作互补关系。只有合作互补，这些治理机制才能有效发挥作用。三是治理 的手段应多样化。除行政管理的手段外，更多的应强调各主体之间的合作。 1 1 5 效率与安全生产监管体系运行 公共管理中使用的“效率 这个概念来源于经济学。在经济学中，关于“效率有 两个含义：一是资源利用效率，即利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配 置效率，即利用有限的资源实现效用最大化的程度。经济学中“效率 涉及了微观和宏 观经济两个层面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理层面；资源配置效率是 宏观经济问题，属于政府宏观调控层面。而在公共管理中，“效率”的含义仍是经济学 中的含义。而效率产生的收益，在公共管理中可以理解为政府等公共组织为实现公共利 益而利用有限的资源使社会效益与经济效益达到相对的统一。 1 1 5 1 帕累托效率 “帕累托效率 ，也称“帕累托最优 ，它是指当不损害某个人的利益就不能使另一 个人的状况变得更好时，经济效果就是有效率的。眨3 这说明，在一定条件下，资源配置 效率能使总体效用达到这种最优状态，而任何重新组合都会使某方的满足减少。 【1 1 聂平平：公共治理的基本理念。光明日报，2 0 0 4 年8 月1 8 日 2 3 保罗a 萨缪尔森、威廉d 若德豪斯：经济学) ( 第1 2 版，上下册) ，中国发展出版社，1 9 9 2 ，第7 9 8 8 0 6 页 广西大掌公共管理硕士掌位论文广西安全生产监管体系运行的效率分析 1 1 5 2 体制效率 体制效率是指制度是否能使个人效率和组织效率达到最优整合，从而实现资源的最 佳配置，保障经济目标的实现。“在社会经济活动中，在经济资源的数量和质量条件相 同的情况下，进行配置与组织的不同制度安排或体制选择，最终效果或效率可能会出现 明显差别。 1 1 1 1 5 3 安全生产监管体系运行 安全生产监管体系运行主要是指体系在实际状态下能否有效地实现安全生产监管 目的。换言之，安全生产监管体系运行实际上就是动态安全生产监管体系，即政府等公 共组织为了履行其安全生产监管职责或行为所建立起来的机构、制度等运作或实施的有 效性。在实现安全生产监管目的的过程中，由于素质参差不齐的参与主体、建立不同的 制度、运行不同的机制都将会产生不同的安全生产监管体系运行结果。此外，由于安全 生产监管体系运行并不直接产生经济效益，就需要运用体制效率来重点分析广西安全生 产监管体系运行中的参与主体、制度、机制等各个因素所产生的社会效益。而这社会效 益主要体现在公民的生民财产安全程度或满意度上。如果公民在安全生产监管体系运行 的作用下都能够实现生命财产的安全，或者说公民对安全生产监管体系运行状态都比较 满意，且经济社会又得到较快发展，那么就可以认为该体系运行是有效的。 1 2 研究广西安全生产监管体系运行的意义 如上所述，安全生产监管体系具有多层次，其中以中观层次的安全生产监管体系更 具多元性、自主性强。中观层次的安全生产监管体系能否有效运行直接关系着该区域内 安全生产监管目的实现程度，甚至会影响到宏观和微观层次的安全生产监管体系运行。 而目前，中观层次的安全生产监管体系运行情况如何? 如何实现中观层次的安全生产监 管体系运行的“帕累托最优? 这是一个值得深入了解并研究的问题。本文以广西这个 中观层次的安全生产监管体系为例，从公共治理角度审视中观层次的安全生产监管体系， 系统总结广西安全生产监管体系运行情况，运用效率来分析影响广西安全生产监管体系 运行有效性的因素，并在此基础上提出改进广西安全生产监管体系的意见和建议。 1 2 1 政治意义 粱丽萍：中国党政干部论坛：提高体制效率深化体制改革访国家行政学院副院长韩康教授，中国党政干部 论坛，2 0 0 5 年5 月2 3 日 4 广西大掌公共管理硕士掌位论文广西安全生产监管体系运行的囊u # 分析 胡锦涛总书记在2 0 0 7 年1 0 月召开的中国共产党第十七次代表大会上所作的工作 报告中指出，安全生产和其他一些方面关系群众切身利益的问题仍然较多，明确提出 要“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，要“完善 突发事件应急管理机制，保障人民生命财产安全”。在“加快改善民生 提出“必须在 经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩 大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、 病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这说明，安全发展的理念已成 为执政党的一项重要执政理念，安全生产监管体系建设日益受到重视。2 0 0 8 年是贯彻落 实党的十七大精神的第一年，是国务院确定的“事故隐患治理年 ，但在这一年中部分 省( 区) 接连发生重特大生产安全事故，震惊国内外。作为以保障人的生命财产安全兼 顾经济社会发展为目的的中观层次的安全生产监管体系在接二连三的重特大安全事故 面前显得非常脆弱，疲于应付处置重特大生产安全事故。这说明，中观层次的安全生产 监管体系运行存在瑕疵，该体系有待进一步完善。因此，在国家日益重视民生问题，越 来越注重解决人民群众在生产生活关系最直接、最现实、最密切的问题的背景下，研究 中观层次的安全生产监管体系运行现状，分析影响中观层次的安全生产监管体系运行有 效性因素，切合关注民生主题，符合时代潮流。 1 2 2 理论意义 关于安全生产监管体系的研究还比较少，特别是以中观层次的安全生产监管体系运 行为研究对象的更是甚少。安全生产监管体系作为一个多层次、多方面的综合构成体系， 要探究其运行有效性因素需要从多个层次、多个方面进行分析研究。广西安全生产监管 体系运行既具有中观层次的安全生产监管体系的共同性，又具有其特殊性。第一，共同 性。由于目前我国的行政管理体制属于官僚治理结构，因此，纵向的安全生产监管体系 结构是相同的，即参与主体、相关制度、运行机制、资金保障是基本相同的。因此，对 广西安全生产监管体系运行的研究亦是对安全生产监管体系的研究。第二，特殊性。产 生特殊性的主要原因在于广西因地理位置、经济社会发展水平、历史文化、认识差异等 不同而在安全生产监管体系运行过程中所反映在参与主体认知水平、基本制度的执行、 运行机制有效性、资金保障情况的差异。“治理能力与治理需求之间的差距是产生有效 性问题的直接原因 13 安全生产监管体系作为政府等公共组织以保障人的生命财产安 全兼顾经济社会发展为目的而构建的体系，在理论上可行的体系设计，但在实际运行过 3 陈振明：公共管理学原理 ，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第9 0 页 5 广西大学公共管理硕士掌位论文j - - 西安全生产监管体系运行的效率分析 程中由于参与主体、基本制度、运行机制和资金保障等方面存在较多影响体系有效性的 因素，从而影响了政府等公共组织涉及安全生产监管目的的实现。本论文从公共治理的 视角，对参与主体、相关制度、运行机制和资金保障等方面在中观层次的安全生产监管 体系运行中的实际情况进行效率分析，这有利于完善中观层次的安全生产监管体系理 论。 1 2 3 现实意义 广西位于我国南疆，既沿海、又沿边、还沿江，连接东中西部三大地区，处在华南、 西南与东南亚的结合部，是我国唯一与东盟既有陆地接壤又有海上通道的省区。广西经 过2 0 多年的改革开放，各方面都取得了巨大进步，特别是2 0 0 8 年以来，广西北部湾 经济区发展规划获得国家批准实施、广西钦州保税港区获得国家批准设立，广西北部 湾经济区开放开发上升为国家战略，广西进入了加快发展的新阶段。中国一东盟自由贸 易区将于2 0 1 0 年实现，泛北部湾经济合作、大湄公河次区域合作和泛珠三角区域合作、 西南区域协作不断深化，广西的战略地位日益突出。维护好当前广西经济社会发展的大 好形势，稳定是前提。广西安全生产监管体系是政府等公共组织以实现人的生命财产安 全兼顾经济社会发展为目的而构建的监管体系，该体系运行在维护人的生命财产安全兼 顾广西经济社会发展中发挥了积极作用。据统计，广西四项安全生产控制考核指标1 1 降幅明显( 见表1 - 2 3 嘲) ，2 0 0 5 2 0 0 7 年连续三年未发生重特大工矿商贸安全事故。 表1 - 2 - 32 0 0 0 - 2 0 0 8 年广西安全生产总体情况 直接经济损失 年度安全事故总数死亡人数受伤人数 ( 万元) 2 0 0 02 0 3 6 44 6 0 01 5 4 4 91 3 1 9 7 4 2 2 0 0 1 1 9 9 7 24 6 2 71 5 9 6 51 4 7 7 2 3 2 2 0 0 2 2 0 3 4 94 8 3 51 5 8 4 11 2 3 7 9 5 2 2 0 0 3 1 9 6 6 94 8 2 91 4 5 7 41 2 1 9 9 3 6 2 0 0 4 1 8 6 9 94 6 4 01 3 5 0 31 3 2 7 4 7 2 2 0 0 5 1 4 6 0 14 4 2 81 2 9 9 51 1 5 7 4 4 3 2 0 0 6 1 2 7 2 6 3 8 5 21 1 6 9 09 0 6 9 6 8 2 0 0 7 1 0 4 3 2 3 7 1 11 0 1 3 31 0 3 6 1 1 7 2 0 0 88 1 6 83 3 9 7 7 6 3 61 2 2 4 7 0 9 注：四项安全生产控制考核指标是指事故总量、死亡人数、受伤人数、直接经济损失数。 啪注：本文所引用的图标数据除特殊说明外，均由自治区安监局提供 6 障等情况进行效率分析，研究广西安全生产监管体系运行的基本情况，以及影响广西安 全生产监管体系运行的有效性因素，并对如何提高安全生产监管体系运行效率提出对策 及建议。论文结构主要由三章内容组成。 第一章，广西安全生产监管体系运行的基本问题。对安全生产监管体系运行所涉及 的问题进行界定，概述广西安全生产监管体系的参与主体、基本制度、运行机制和资金 保障，提出研究广西安全生产监管体系运行的意义，阐述研究方法和分析框架。 第二章，广西安全生产监管体系运行的基本评价。通过系统梳理广西安全生产监管 体系，对广西安全生产监管体系运行的参与主体、相关制度、运行机制、资金保障等方 面进行效率分析，重点分析影响广西安全生产监管体系运行有效性的因素。 第三章，提高广西安全生产监管体系运行效率的对策及建议。提高广西安全生产监 管体系运行效率必须从提高各参与主体积极性、完善相关制度、完善激励机制、拓宽资 金保障渠道等方面，完善安全生产监管体系，才能确保广西安全生产监管体系有效运行。 7 广西大掌公共管理硕士掌位论文广西安全生产监管体系适行的舅口# 分析 第二章广西安全生产监管体系运行的基本评价 2 1 广西安全生产监管历史沿革和体系主要内容 要评价分析影响广西安全生产监管体系运行的有效性因素，就必须先系统梳理广西 安全生产监管体系。 2 1 1 广西安全生产监管历史沿革 广西安全生产监管体系是伴随着国家安全生产监管体系发展而发展的。经过近十年 的发展，广西安全生产监管体系逐步完善并初步形成了政府统一领导、部门依法监管、 生产经营单位全面负责、群众参与监督、社会广泛支持的安全生产监管体系。作为安全 生产监管的综合协调机构，安全生产监管部门在广西安全生产监管体系中发挥着安全生 产监管的核心作用。 广西壮族自治区安全生产监督管理局( 以下简称自治区安监局) 的成立、发展见证 了中观层次的安全生产监管体系的不断完善。2 0 0 1 年7 月5 日，经报请自治区党委、自 治区人民政府同意，自治区编委印发了关于自治区安全生产监督管理机构设置和人员 编制问题的批复( 桂编( 2 0 0 1 ) 4 0 号) ，其中明确：将自治区煤炭工业行业管理办公室 和自治区经贸委安全生产局( 自治区安全生产委员会办公室) 的相关行政职能归并，组 建自治区安监局，为自治区经委的内设机构，并加挂“自治区安全生产委员会办公室 的牌子，承担全区安全生产监督管理职能。2 0 0 1 年1 2 月3 1 日，自治区人民政府印发了 关于全区安全生产监督管理机构设置等问题的通知( 桂政发( 2 0 0 1 ) 1 0 1 号) ，其中 明确：自治区安监局是自治区人民政府综合管理全区安全生产工作，履行全区安全生产 监督管理职能的副厅级行政机构，由自治区经委负责管理；同时，加挂自治区煤矿安全 监察局和自治区安全委员会办公室牌子。2 0 0 2 年6 月1 3 日，自治区编委印发了关于 自治区安全生产监督管理局内设机构和人员编制的通知( 桂编( 2 0 0 2 ) 1 5 号) ，其中明 确：自治区安监局( 自治区煤矿安全监察局、自治区安全生产委员会办公室) 为对自治 区人民政府负责、由自治区经委管理的副厅级行政机构。2 0 0 4 年1 月，根据自治区党委、 自治区人民政府关于区直机构改革的实施意见( 桂发( 2 0 0 4 ) 1 号) ，自治区安监局 由部门管理机构改为自治区人民政府直属机构，机构规格由副厅级升格为正厅级。2 0 0 4 年5 月，自治区人民政府办公厅印发了关于印发广西壮族自治区安全生产监督管理局 8 广西大掌公共管理硕士掣翻立论文j r - - 西安全生产监管体系运行的效率分析 主要职责内设机构和人员编制规定的通知( 桂政办发( 2 0 0 4 ) 7 0 号) ，其中进一步明确： 自治区安监局为主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的自治区人民政府直属机 构，同时加挂自治区煤矿安全监察局、自治区安全生产委员会办公室牌子。到2 0 0 4 年 底，广西各级安全生产综合监管部门基本建立，标志着广西安全生产监管体系基本建立， 广西安全生产综合监管进入了新阶段。2 0 0 6 年9 月5 日，自治区人民政府办公厅印发了 关于调整烟花爆竹销售环节安全监管职能和煤矿安全监察监管职能的通知( 桂政办 发( 2 0 0 6 ) 1 1 9 号) ，将烟花爆竹销售环节安全监管职能由自治区公安厅划归安全生产监 督管理局承担，即自治区安监局负责烟花爆竹销售许可证发放、烟花爆竹销售环节的安 全管理和事故查处工作。该文还明确，自治区安监局原承担的煤矿安全监察职能划归广 西煤矿安全监察局承担，煤矿安全监管职能仍由自治区安监局行使；自治区安监局不再 挂自治区煤矿安全监察局的牌子，有关煤矿安全监察职能相应改为煤矿安全监管职能。 各地也根据自治区级的机构调整作相应调整。经过2 0 0 6 年的职能调整后，广西安全生 产监管部门直接监管煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等行业( 领域) 。2 0 0 6 年 9 月2 9 日，广西制定实施了广西壮族自治区安全生产条例，进一步明确了全区涉及 安全生产监管各方面所应承担的安全生产监管责任。 2 1 2 广西安全生产监管体系主要内容 2 1 2 1 参与主体 广西安全生产监管体系参与主体因参与的途径和方式不同，可分为四类，分别是： 政府、安全生产监管部门及负有安全生产监管职责的部门、生产经营单位、公民。这四 类参与主体各具有一定范围和内容。在广西安全生产监管体系参与主体中的政府是指各 级政府。安全生产监管部门作为广西安全生产监管体系参与主体之一，主要是因为安全 生产监管部门作为政府直属机构所承担职责的多重性：一方面，安全生产监管部门要直 接监管煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品等行业( 领域) ；另一方面，受政府委 托，协助政府研究制定和实施安全生产监管的规章、政策、规划和计划，协调监督指导 负有安全生产管理职责的部门做好本行业( 领域) 安全生产监管工作，指导督促各地政 府落实安全生产监管主体责任。负有安全生产监管职责的部门作为广西安全生产监管体 系参与主体之一，主要是国家法律赋予有关部门对本行业( 领域) 的安全生产监管职责。 生产经营单位作为广西安全生产监管体系参与主体之一，主要是因此生产经营单位是安 全生产监管的客体，即被监管者。公民作为安全生产监管体系的主体之一，主要是因为 公民既是安全生产监管的参与者，又是安全生产监管的受益者，其态度及行为在一定程 广西大掌公共管理硕士尊啦论文广西安全生产监管体系逢千t r 的效葺巧矛析 度上会直接影响到广西安全生产监管体系运行的效率( 见图2 - 1 - 2 - 1 ) 。 各嚣府旦营单位 贫 磊嘉青全监管职能 喜 蘑瓷 o 时，体系运行才为正效益，效益的净值率( r a t eo f p r e s e n t v a l u e ，缩写为r p v ) 则为：r p v = ( b a ) a x l 0 0 。 以2 0 0 7 、2 0 0 8 年的数据对广西安全生产监管体系的成本一收益分析( 表2 3 3 2 ) ： 表2 - 3 3 22 0 0 7 、2 0 0 8 年成本一收益数据分析表 单位：万元 成本( a ) 收益( b ) 年份 政府财政直接经济损失 2 0 0 7 年3 6 4 9- 1 0 3 6 1 1 7 2 0 0 8 年3 6 1 8- 1 2 2 4 7 0 9 表中体系运行的成本部分安全生产监管体系运行成本的可用货币表现的内容。“成 本 数据均为年度在安全生产方面支出。而收益部分可量化的指标，因为较难进行全面 的数据统计，所以是以事故造成的直接经济损失( 年) 来进行计算的。 通过表中数据可计算： 2 0 0 7 年广西安全生产监管体系r p v i = ( 3 6 4 9 1 0 3 6 1 1 7 ) 1 0 3 6 1 x 1 0 0 = - 6 4 8 。 2 0 0 8 年广西安全生产监管体系r p v 2 = ( 3 6 1 8 一1 2 2 4 7 0 9 ) 1 2 2 4 7 0 9 x 1 0 0 - - - 7 0 5 。 通过比较，r p v l 、r p v 2 均小于o ，说明广西安全生产监管体系2 0 0 7 年、2 0 0 8 年均产 生负效益。我们不难发现r p v 2 r p v l ，说明在减少了成本投入后，净收益率也在减少， 1 9 广西大掌公共管理硕士学位论文广西安全生产监管体系运行的寡口# 分析 一方面说明安全生产监管体系运行的资金保障效率有待提高，另一方面，成本投入与安 全生产事故直接经济损失是成反比的。 2 4 影响广西安全生产监管体系运行有效性的因素 2 4 1 政府主导作用发挥不足 按照公共治理理论，广西各级政府作为广西安全生产监管体系运行的主体之一，在 该体系运行中应起主导作用，即政府通过制定规章制度，不断完善广西安全生产监管体 系的结构和运行规则；同时组织其职能部门承担体系各部分、各环节运行的职责，了解 其运行状况，研究制度运行中存在的问题，根据各种变动提出调整、改革建议，拟定决 策参考方案，并在决策后负责组织实施、解释等工作。生产经营单位为了追求经济利益 的最大化而想法设法降低生产经营成本，安全生产投入得到不到有效保障。为避免市场 调节失灵而造成重大损失时，政府的参与可以使安全生产监管体系更有效力。因为政府 的主导具有强制性，可以在很大程度上确保安全生产监管工作的顺利开展和对各项政策 措施的严格执行。例如，安全生产许可准入制必须通过政策的强制和约束，以及有效的 监督措施才能保证征收到位。2 0 0 6 年开始，广西开始全面启动由安全生产许可制后，广 西安全生产形势实现连续三年大幅度下降，是全国少数几个连续三年无重特大工矿商贸 事故发生的省区。这充分显示了政府及其职能部门的“强势”参与，对广西安全生产监 管保障起到的积极促进作用。但是，广西安全生产监管执行过程中仍然存在不尽如人意 的地方。2 0 0 8 年7 8 月，接连发生了那读煤矿“7 2 1 ”透水特别重大事故和广维“8 2 6 爆炸重大事故，而这两家企业都是自治区级的重点企业，是安全生产监管的重点单位。 重特大安全事故发生的重要原因一方面企业的主体责任未落实，而另一方面是政府对制 度执行到位程度、重视程度、措施力度较低的表现。这从一个侧面反映目前广西各级政 府对安全生产的主导性作用还不强，其职能部门对安全生产的重视程度不够高。有的部 门虽然思想上重视但行动却是“弱势”，没能真正把安全生产监管的政策措施落到实处。 由于政府主导作用发挥不足，致使政府的自主决策功能也相对较弱。广西本级制定 的涉及安全生产监管方面的政策、法规共4 个。这4 个地方性法规、政策均是参照中央 法律、法规、政策制定并实施的，没有一个是完全由广西政府自主制定的关于安全生产 监管方面的内容。也就是说，对广西安全生产监管政策、法规、制度的确立，广西政府 更多地的依照中央精神办事，逐级制定实施办法或政策措施。在安全生产监管的政策法 2 0 ， 广西大掌公共管理硕士掌位论文 广西安全生产监管体系运行的效率分析 规制定上，并没有一项是广西“原创 ，基本上是中央部署做什么，地方遵照做什么的 按部就班的状况。制约了广西安全生产监管体系从制度上的创新和特色发展。 2 4 2 安全生产监管部门监管乏力 安全生产监管部门监管乏力的根源在于安全生产监管机构资源配置不合理。一是基 层机构资源配置不到位。广西重特大事故8 0 以上发生在基层或乡镇村一级，但安全生 产机构、网络、人员、装备、经费是越往下越薄弱。据统计，2 0 0 8 年广西有地级市安全 生产监管综合部门1 4 个，县级安全生产综合监管部门1 0 9 个，乡( 镇、街道) 安全生 产综合监管机构1 2 8 0 个。虽然逐级已基本建立安全生产综合监管机构，但基层的安全 生产综合监管机构存在着较为严重的“有名无实”现象，特别是几年来不断撤并乡镇三 站五所，造成绝大多数乡镇在安全生产监管方面无机构、无职能、无人员。在县级安监 机构人员普遍缺乏的情况下，乡镇安全监管基本处于“真空”状态。广西除个别市成立 了执法队伍以外，几乎无专业执法队伍。如，百色市安监局2 0 0 2 年2 月成立时编制1 0 个人，到2 0 0 4 年9 月升格为市政府工作部门时增加1 个编制，2 0 0 7 年自治区增加1 个编制。按照“三定一方案规定，百色市安监局一套人马三块牌子( 另两块分别是百色 市煤矿安全监察局、百色市安全生产委员会办公室) 。全局共设5 个科室，其中3 个科 室仅有1 个人，根本无法履行安全执法任务。除上传下达的日常工作外，还管辖全市生 产经营单位共2 4 7 5 4 个，其中：煤矿2 8 对、非煤矿山5 6 0 家、尾矿库2 4 个、危险化学 品4 5 4 家、烟花爆竹1 6 0 1 家，加上综合监管的职责，很难应付日常繁重的安全监管任 务。百色市安监局与临近的云南省文山州安监局( 3 7 人) 和贵州省黔西南州安监局( 2 7 人) 相比，更是相差甚远。全市除隆林县安监局配备了3 5 人( 其中含事业编制) 外， 其它各县( 区) 安监局共有编制9 4 人，平均每个县( 区) 局不到9 个人。北海市3 0 个 乡( 镇) 、办事处都设立了安监站( 所) ，但这些安监站( 所) 及工作人员在行政编制方 面没有进行统一的明确定位。这已严重影响广西安全生产监管体系整体作用的发挥。 二是人力资源配置不合理。从表2 - 4 - 2 可知，省级安全生产监管机构从学历结构、专业 结构都明显优于市、县、乡镇，而且呈递减状态，特别是在一些专业性要求强的监管领 域，县乡两级专业人才的配置尤其少。不合理的人员配置直接影响广西安全生产监管体 系整体作用的发挥。 2 l n 冬柬霹譬 c n o p - in, f - - i 垂 誊鉴哄 o tonc ，小 n v - iv - 4- 0 0 nf f - , p - 4 q - - i 孥 n - 埤礅喇 寸n n c 凸 nhn nn 心o n n n h n小 西 球聒容 寸 n ntn - o n 器 n n n nn , r - 1 小气rnh“ 小 j 咏掣 hc h吣 on n , f - - , tn 1 醛一粼 口nnh - - 心 啦 雳 寸 乱onc - q n n 经始粼 h v - i 口 n n中口 n 搿螓粼 ”口- - n h 蛊 n n t - i, r - ihhn o小n no ho西 o 萋 林讧 dn v - - i, f - - - i 中 v - i 口口h i - 4 口 磐姑懈却 n口 寸田c - qn h n 口 n 蓄 晕h “n趴 hn 粹蝼奄审 nn nc qdn也oon n 喽奄 v - 4口n寸甘e qh a 寸 一 - n小 吼 o 牛帮越蕊 o叼 hn、onhn c q nc ) 磊譬8 舞 - k 帮 nn小口n o h“ 西 | c - q - v - 1 n 寨 - k 扑 n- - u 、 罱 吕 h兽n n乱 n- 寸