（公共管理专业论文）广州地方税务部门绩效评估研究.pdf

原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本 人完全意识到本声明的法律结果由苯人承担。 学位论文作者签名： 砻，堡绱 日期：勿歹年 - j l 严日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子 版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文 进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有 关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文 学位论文作者签名：气黏粕 导师签名：玄爹才季 日期：沙吵年胗月垆日日期：乒矽弹，月乒日 导师姓名：蔡立辉教授 摘要 近年来，随着经济社会的快速发展，纳税人税收意识和维权意识的逐步提高，地税 部门在税收征管、税务稽查、纳税服务等方面的能力和效率受到更广泛深入的关注，管 理效率和服务质量不高经常成为许多纳税人抱怨的主要话题。为进一步提升地税部门的 工作质量、工作效率和公众形象，本文尝试从地税部门的角度出发，探索开展绩效评估 的原则、程序和方法。 本文以如何开展广州地方地税部门绩效评估为研究对象，采用以国内外文献研究为 主、结合工作实例分析为辅的研究方法。通过阅读学习国内外关于绩效评估( 主要是政 府绩效评估) 方面的研究成果，对绩效评估相关的基本概念、方法、内容进行梳理，以 此作为本文研究的理论依据。同时结合新时期地税部门自身特点、绩效评估工作的重点 和要求，以及笔者在地税部门的工作实际，分析当前地税部门绩效评估的工作现状和存 在问题，力求在文献研究、理论分析的基础上，探讨适应地方特色和时代发展的地税部 门绩效评估体系。论文主要从“绩效评估的基本理论和主要方法 、“广州地方地税部门 绩效评估的现状与特点 、“广州地方地税部门绩效评估的问题及分析 、“广州地方地税 部门绩效评估工作的改进思路一等几个方面进行研究和阐述。 本文认为，当前广州地方地税部门在绩效评估工作方面面临着定量评估难度较大、 人力资源管理缺乏支持、评估指标设计难度大、绩效导向文化尚未形成、绩效评估质量 不高等困难，同时存在着绩效评估指标体系不完善、评估主体单一、干部员工对绩效评 估工作的认识不到位、绩效评估结果的反馈和运用不到位等不足之处。笔者提出应该从 积极营造绩效导向文化、建立完整的绩效评估体系、推进绩效评估工作的信息化、完善 绩效评估的配套制度、建立绩效评估的内外监督机制、保证绩效评估的持续改进、建立 专门的绩效评估机构等方面建立健全地税部门的绩效评估体系，以充分发挥绩效评估对 促进地税部门科学发展的重要作用。 关键词：地方地税部门绩效评估 s u p e r v i s o r ：c a il ih u i a b s t r a c t e v a l u a t i o n o nd e p a r t m e n t i nr e c e n ty e a r s ，w i t hr a p i d d e v e l o p m e n to fe c o n o m i cs o c i e t y , t a x - c o n s c i o u sa n d a w a r c i l e s so fk e e p i n gr i g h t sp r o g r e s s i v ei n c r e a s eo ft a x p a y e r s ，c a p a c i t ya n de f f i c i e n c yo ft a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t , t a xa u d i t i n g , t a xs e r v i c e se t c i nt h et a xd e p a r t m e n ti sc a u s i n g m o r ee x t e n s i v ea n di n d e p t ha t t e n t i o n m a n yt a x p a y e r so f t e nc o m p l a i na b o u tt h em a i nt o p i c m a tm a n a g e m e n te 伍c i e n e ya n ds e r v i c eq u a l i t ya r en o ts a t i s f i e d t of u r t h e re n h a n c et h ew o r k o ft h et a xd e p a r t m e n ti nq u a l i t y , e f f i c i e n c y a n dp u b l i ci m a g e ，t h i sa r t i c l ea t t e m p t s ，f r o mt h e v i e w p o i n to ft a xd e p a r t m e n t , t oe x p l o r eh o wt oe s t a b l a s ht h ep r i n c i p l e , p r o c e d u r e sa n d m e t h o d so f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m s ， b ym e a n so fm a i n l yr e f e r r i n gt ot h er e s e a r c hl i t e r a t u r e a th o m ea n da b r o a da n d c o m b i n i n gw i t he x a m p l e si nw o r k i n ga sas u p p l e m e n t ，t h i sa r t i c l et r i e st os t u d yh o wt os e tu p t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi nt a xd e p a r t m e n t b yr e a d i n ga n ds t u d y i n gr e s e a r c h r e s u l t so nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na th o m ea n da b r o a d ( m a i n l yt h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ) ，t os o r to u tt h eb a s i cc o n c e p t s , m e t h o d s ，c o n t e n tr e l a t e dt ot h e 删o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a st h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h i ss t u d y a tt h es 锄i l l ct i m e , c o m b i n e d w i t ht h ef o c u sa n dr e q u i r e m e n t so ft h en e we 随o ft a xw o r k , a sw d l 勰a c t u a lw o r ko ft h e a u t h o ri nt a xd e p a r t m e n t ，t h ea u t h o ra n a l y z et h ec u r r e n ts t a t u so fw o r kp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n dp r o b l e m si nt a xd e p a r t m e n t , i no r d e rt oe x p l o r e 量k i n do fp e r f o m m n c e e v a l u a t i o ns y s t e mw h i c hc a na d a p tt ol o c a lf e a t u r e sa n dt h et i m e so nt h eb a s i so fs t u d yi nt h e l i t e r a t u r e , t h e o r e t i c a la n a l y s i s 啦sp a p e rm a i n l yr e s e a r c ha n de x p a n d0 1 1t h e s e 船呻：t h e b a s i ct h e o r ya n dt h em a i nm e t h o do fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , t h eo r g a n i z a t i o na n d 1 x , * t f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft a xd e p a r t m e n t , t h ec u r r e n ts t a t t mo fp i 贸f o m a l 鹏e v a l u a t i o na n d t h ed i m c u r i e sf a c e db yt a xd e p a r t m e n t t h ei d e a so fh o w 毫0c o n s t r u c tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s y s t e mi nt a xd e p a r t m e n t ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fp e r f o r m a n c eo v a l u a t i o n s y s t e mi n t a xd e p a r t m e n t a l ， a n a l y s i so fe x a m p l e s a n di d e a so fi m p r o v e m e n to f p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni nt a xd e p a r t m e n t m sa r t i c l eb e l i e v e st h a tt h e r ea r es o m ed i 伍e u l t i e si nt h ec u r r e n ta s s e s s m e n to ft h et a x d e p a r t m e n ts u c ha s t h ed i f f i c a l t yi nq u a n t i t a t i v ea s s e s s m e n t ，l a c ko fs u p p o r ti nh u m a n r e s o u r c e sm a n a g e m e n t , d i f f i c u l t yi ne v a l u a t i o nd e s i g n , i m , f o r m a n c e - o r i e n t e de u l t u r , h a sy e t n o tc o m ei n t ob e i n g , t h ed i f f i c u l t yo f l o wq u a l i t yi np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a tt h es a m et i m e , t h e r ea l ed r a w b a c k ss u c ha st h eu n s a t i s f i e dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，t h es i m p l e m a i np a r to fa s s e s s m e n t t h ei n a d e q u a t ea w a r e n e s so fc a d r e sa n ds t a f ri nt h ew o r ko f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h ei n s u 伍c i e n ti m p l e m e n ta n df e e d b a c ko fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n r e s u l t s 1 1 1 ea u t h o rc o n s i d e r st h a tt oe s t a b l i s has o u n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t a x d e p a r t m e n ts h o u l dc r e a t eap o s i t i v ep e r f o r m a n c e - o r i e n t e dc u l t u r e ，e s t a b l i s hac o m p l e t e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m p r o m o t et h ei n f o r m a t i z a t i o no ft h ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t , a n di m p r o v et h em a t c h i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，e s t a b l i s ht h ei n t e r n a la n de x t e r n a l o v e r s i g h tm e c h a n i s m so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t oe n s u r ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n de s t a b l i s hs p e c i a l i z e db o d i e so fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti n t h et a x d e p a r t m e n t ，s oa st og i v ef u l lp l a yt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi np r o m o t i n gt h et a x d e p a r t m e n ta sa ni m p o r t a n tr o l ei ns c i e n t i t i cd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：l o c a lt a xd e p a r t m e n t ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 第二节核心概念的界定 3 第三节相关研究文献综述4 第四节研究方法与论文框架2 1 第二章广州地方地税部门绩效评估的现状与特点2 3 第一节绩效评估在地税部门职能转型过程中的作用2 3 第二节广州地方地税部门绩效评估的主要模式及特点2 7 第三节广州地方地税部门绩效评估的现有实践3 0 第三章广州地方地税部门绩效评估的问题及分析3 6 第一节广州地方地税部门绩效评估存在的主要问题 3 6 第二节广州地方地税部门绩效评估存在问题的原因剖析4 1 第四章广州地方地税部门绩效评估体系的改进思路 4 6 第一节明确构建绩效评估体系的导向与原则 4 6 第二节确立多元化的绩效评估主体4 8 第三节确立绩效评估程序和绩效测量方法5 2 第四节遴选合理的绩效评估关键指标5 5 第五节制定绩效评估计划并实施培训 第六节加强绩效评估结果的分析反馈和应用明 结语7 1 参考文献7 2 后记7 4 一、论文研究的主要问题 提高政府部门绩效，是公共管理的基本目标之一。随着社会主义市场经济体制的 深入发展，树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋取建立 绩效型政府是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。 在实践中，地方税务部门1 ( 以下简称“地税部门 ) 作为地方政府职能部门，既要 履行组织地方税费收入、开展税收执法的征管职能，又必须与纳税人和社会公众打交道， 履行为纳税人提供税收政策宣传、办税辅导指引的服务职能。近年来，随着纳税人税收 意识和维权意识逐步提高，地税部门在税收征管、税务稽查、纳税服务等方面的能力和 效率受到更广泛深入的关注，管理效率和服务质量不高经常成为许多纳税人抱怨的主要 话题。因此，如何通过构建科学的绩效评估体系，全面、准确、客观地反映和衡量地税 部门的工作绩效，以推动管理型职能向服务性职能的转变，是地税部门亟待解决的问题。 在地税部门绩效评估中，面对复杂的评估目标，现阶段虽然有些地税部门出台并 实施了一些的评估考核办法，但总体来说，尚未建立起全面到位、令人满意的评估体系， 从而对不同工作系列、不同职能部门、不同岗位人员、不同工作阶段的绩效进行测量、 评估、运用、改进。因此，尽管许多地税部门已逐步意识到绩效评估的实施和改进在实 际工作中具有重要作用和现实意义，但在评估体系建设方面仍然缺乏足够的深入研究， 造成绩效评估工作仍缺乏足够的全面性、客观性和适用性。 导致这一现象的原因来自多个方面，如绩效评估工作本身的复杂性和多样性，地 税部门绩效评估体系的不完善，绩效评估目的的不明确，评估的指标不具体，缺乏专业 的绩效评估人才，税务人员对评估活动的不理解甚至抵触等等。作者认为，地税部门的 组织战略、发展目标和工作机制，是决定其绩效评估工作的重要因素。比如在干部员工 的岗位设定上，按照税收征管、税务检查系列的不同，设置了征收员、税管员、稽查员 等岗位；按照岗位职能来分，又设置了征收岗、计会岗、发票岗、综合岗等一系列的岗 1 本文所指的地方税务部门是指市、区( 县) 级的地方税务部门，并非整个地方税务系统。 位，如此繁多而且工作职责不同的岗位设置，使绩效指标的制定、测量评价上存在许多 实际困难。又如在绩效目标上，地税部门每年度都必须完成上一级地税部门下达的税收 收入任务，并将其在内部再作划分，以此作为考核各个单位业绩的关键目标。近年来， 由于各级税收收入连续多年高增长，而上级部门以基数作为制定、划分任务的标准，使 得地税部门的收入任务基数不断抬高，完成任务的难度不断加大，因此其绩效评估的导 向主要集中在如何又好又快地完成组织税收收入任务。 过于追求组织税收收入的总量和规模，而缺少对税收整体工作质量和效率的关注， 缺乏有效的评估，忽视绩效评估对完善工作模式、提升纳税服务水平、推动税收工作发 展的作用等现象，对促进税收工作的长远发展、维护经济社会的良好税收环境、提高社 会的税收遵从度来说，都是不可忽视的问题。因此，如何建立起较为全面完善、行之有 效的地税部门绩效考核体系，进一步调动广大税务干部员工的工作积极性，已成为摆在 税务工作管理者面前的一个迫切课题，也是本文研究的核心问题。 二、论文研究意义 目前，地税部门尚未建立健全适应税收事业长远发展的绩效评估体系，主要表现 在重视程度不高、理论研究滞后、绩效导向文化尚未形成、干部员工对绩效评估工作的 认识不到位、缺乏专业人才支持、评估指标设计难度大、绩效难以定量评估、评估主体 单一、绩效评估质量不高、绩效评估结果的反馈和运用不到位等方面。 本文在文献研究、调查研究的基础上，结合税收工作实际，借鉴现有的、常用的绩 效评估模式，针对以上问题，从遵循原则、具体指标、构建方法、操作程序、结果运用 等几个方面探讨建立地税部门行之有效的绩效评估体系，解决上述的地税部门在绩效评 估工作上面临的各种难题，以此作为充分调动广大税务干部员工积极性的有效机制和推 动地税部门工作实现长远发展的动力机制，促进税收部门实现由管理型职能向服务型职 能的转变。本文以市、区级地税部门的绩效评估工作为研究的着力点，在梳理相关概念 理论的基础上，通过参与调查研究，着重分析研究地税部门的绩效评估体系，包括遵循 什么原则、如何遴选指标、选用什么模式和方法、如何实施操作、如何运用绩效评估结 果等方面，为市、区级地税部门解决绩效评估难题、构建科学的绩效评估体系作出初步 的研究探讨。 2 第二节核心概念界定 目前国内外的专家学者关于绩效与绩效评估方面的著作论述很多，可供学习借鉴的 资源非常丰富，对解决本文提出的问题具有很强的理论指导意义和实践指导意义。 由于研究对象、研究内容、研究角度等方面的不同，目前理论界对绩效评估特别是 地税部门绩效评估的相关概念尚未有一致的文字定义。作者对国内外一些文献的主要观 点进行了归集思考，从市、区级地税部门的角度出发，界定文中的若干核心概念。本文 涉及的核心概念主要包括：地税部门、绩效评估体系、绩效、绩效评估、绩效评估指标、 绩效评估标准、绩效评估方法、服务型税务等。 地税部门：由于作者所处岗位的客观限制，本文所指的地税部门是指市级以下的 地税部门，包括市级、区( 县) 级的国税和地税部门，并非指整个税务系统。 绩效评估体系：本文所指的体系，不是单一的指标体系，而是指由绩效评估的机 构、绩效评估的目的与原则、绩效评估内容、绩效评估的指标和标准、绩效评估主体、 绩效评估方法、绩效评估结果的反馈与应用等要素组成的有机整体。 绩效：参照目前国内外专家对绩效概念的已有论述，根据绩效定义的侧重点不同， 本文从侧重于结果的角度认为，将地税部门的绩效定义为：税务组织及其成员在一个考 核周期( 通常为一个年度) 内，在履行依法治税、组织收入、优化服务、廉洁从税、沟 通协调等税收职能或岗位职责过程中的结果、效率及其产生的社会影响。从产生绩效的 主体来划分，地税部门绩效具体包括税务组织的整体工作绩效、阶段性任务的特定工作 绩效、干部员工的个人工作绩效。 绩效评估：地税部门的绩效评估就是根据税务组织的战略目标和绩效目标，运用 评估指标对地税部门履行征收管理、税务稽查、税务登记、纳税服务等各项职能所产生 的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩 效的活动过程。从不同的角度，可将绩效评估分为不同的类型，本文主要是按照评估对 象和评估主体的不同来划分：按照评估对象的不同，将地税部门的绩效评估分为对组织 和个人的绩效评估；按照评估主体的地位不同，将地税部门的绩效评估分为内部和外部 的绩效评估。 绩效评估指标：地税部门的绩效评估指标，是对税务组织职能及其成员职责加以 具体化的外在表现。根据地税部门的职能特点，一般采用定性和定量的绩效评估指标。 评估指标不是单一的，不同的评估内容有不同的评估指标，多个评估指标构成了评估指 3 标体系。由于地税部门工作职能的特殊性、组织架构的多样性、岗位设置的复杂性，不 可能设置一套普遍适用的绩效指标体系，因此必须划分一些共性的关键指标和个性的关 键指标。比如，在干部队伍管理方面包括思想政治、工作作风、业务素质、廉洁自律等 共性指标，在纳税服务方面包括服务效率、服务质量、纳税人满意度等共性指标。对不 同职能的部门设置相应的个性指标，比如税收收入任务完成率、征管覆盖率等是征收系 列单位的个性指标，税务登记准确率、属地划分准确率等是登记系列单位的个性指标。 绩效评估标准：地税部门的绩效评估标准，是指税务组织及其成员在各个评估指 标上分别应达到的具体绩效要求。一般在同一层次的评估指标上，会划分出几种不同的 绩效要求，而达到不同绩效要求所评定的级别或所得分数的权重也有所不同。在实际的 绩效评估操作中，需要根据既定的绩效评估标准，采用一些具体方法对绩效进行测量。 绩效评估方法：目前常用的绩效评估方法有平衡计分卡法、标杆管理法、3 6 0 度反 馈评估法、行为量表法等。根据地税部门特点，本文在梳理比较上述几种方法的基础上， 选择操作较为简便清晰、评估结果相对全面客观的3 6 0 度反馈评估法作为研究重点。 服务型税务：地税部门根据税收职能，根据形势发展要求，为适应建设服务型政 府的需要，转变以监督打击涉税违法现象为主的管理思路，确立以满足公众合理、合法 需求为导向的服务理念、服务方式和服务机制。服务型税务的核心是要改变以往那种强 调命令、强调指挥、强调管理的思维定势，树立公众本位和社会本位的服务思想。本文 提出“服务型税务 概念，目的在于阐明建设服务型税务的目的与基本途径，以及绩效 评估工作在地税部门实现由“管理型 向“服务型 职能转变的推动作用和重要意义。 第三节研究文献综述 一、国内外关于绩效涵义的研究 ( 一) 国内学者、文献对绩效涵义的表述 刘旭涛教授认为，“绩效可以理解为系统表征管理领域中的成就和效果的一种 概念工具 1 。范伯乃教授认为，“绩效包括应该做什么和如何做两个方面，是人们行为 的后果、目标的完成，是客观存在的，是一定的主体作用于一定的客体所表现出来的效 1 刘旭涛：政府绩效管理：制度、战略与方法，机械工业出版社，2 0 0 5 年版。 4 用，应当体现投入与产出的对比关系，有一定的可度量性 1 。彭国甫教授等提出，“政 府绩效是一个基本涵义、影响因素、测量标准等比行政效率更为复杂的新的政府评估范 畴，是指政府在积极履行公共管理职能和承担公共责任的过程中所做到有效输出 。杨 杰、方俐溆凌文铨认为，绩效可以定义为“某个个体或组织在某个时间范围内以某种 方式实现的某种结果。蔡立辉教授提出四个方面来理解绩效的概念：( 1 ) 从绩效的本 质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在 一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能 视为绩效；( 2 ) 从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部 门绩效、项目绩效、个人绩效；( 3 ) 从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出 本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性；( 4 ) 从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入到获得中期结果再 获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。具体到政府绩效，蔡 立辉指出“政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投 入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和 公务人员个人绩效”4 。颜如春将政府绩效定义为“政府在社会管理活动中的结果、效益 及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力” 5 。林琼、凌文辁认为，“政府绩效是政府行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效 果，其价值选择是指以一定的价值观念去衡量、评估政府体制的优劣，政府组织和政府 行为的效率高低、效果好坏等，是改造政府、重塑政府的主要动力和基本内容之一 6 。 ( 二) 国外对绩效涵义的研究 英国学者伯纳丁( b e r n a r d i n ) 等人认为，“绩效是在特定范围，在特定工作职能、 活动或行为上生产出的结果记录州。这种定义将绩效与任务完成情况、产出和结果等同 1 范柏乃：政府绩效评估与管理，复旦大学出版社，2 0 0 7 年版。 2 彭国甫：地方政府绩效评估研究，湖南人民出版社，2 0 0 5 年版。 3 杨杰、方俐洛、凌文铨：关于绩效评价若干基本问题的思考，自然辩证法通讯，2 0 0 1 第2 期。 4 蔡立辉：政府绩效评估：理论、方法与应用，中国教育文化出版社，2 0 0 6 年1 2 版。 5 颜如春：关于建立我国政府绩效评估体系的思考，载行政论坛2 0 0 3 年第5 期。 6 ；林琼、凌文辁：试论社会转型期政府绩效的价值选择，载学术研究2 0 0 2 年第3 期。 7 b e r n a r d i n ，h j b e a t t y ，r 取p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：a s s e s s i n gh u m a nb e h a v i o ra t w o r k 。n o s t o n ：k e n tp u b l i s h e r s ，1 9 8 4 5 起来，凯恩贝尔( c a m p e l l ) 、迈克罗依( m c c l o g ) 、奥普斯( o p p l e r ) 和赛格( s a g e r ) 提出，“绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为，绩效是多维的，没有单一的绩 效测量；绩效是行为，并不必然是行为的结果；这种行为必须是员工能够控制的”1 。 该理论认为绩效概念包含以下几个方面：一是特定工作任务的熟练行为，二是非特定工 作任务的熟练行为，三是书面与口头沟通能力，四是展示努力程度，五是保持个人自律， 六是促进同事与团队的绩效表现，七是监督与领导，八是行政管理。波曼( b o r m a n ) 和 摩托维斯( m o t o v i d l o ) 提出了任务绩效和关系绩效的概念，任务绩效是组织规定的行为， 是与特定工作中核心的技术活动有关的所有行为；关系绩效是自发的行为，组织公民性、 亲社会行为、组织奉献精神或与特定任务无关的绩效作为，它不直接增加核心的技术活 动，但窦唯核心的技术活动保持广泛的、组织的、社会的和心理的环境2 。 ( 三) 绩效涵义的归纳 从上可见，“绩效”作为一个管理学术语，越来越受到人们的关注，在各个领域的 使用频率也越来越高。目前，由于学术界对绩效管理的理解和关注各有不同，“绩效” 一词尚未有统一的定义，但根据侧重点不同，可以将其相关表述划分为三种： 1 侧重于结果的表述 这种表述基于管理学的角度，认为“绩效”是组织期望的某种结果，是为了实现组 织的战略目标，在各个方面的有效输出。任何组织都不能仅仅关注时间或行为管理而忽 视预期结果的实现，否则组织就不能进行生产发展。组织应该根据自己的战略目标，设 立预期目标或绩效，并采取各种措施保证绩效目标的实现。实际的绩效输出可以反映组 织的能力及其成员的努力，同时也能够反映组织的管理水平和成员的综合素质。从这个 角度出发，绩效可以理解为“一定时期员工个人工作成绩表现、团队运作效率及总体业 绩效益的总称州。将绩效定义为结果，意义在于一方面可实现绩效管理的可评价性和可 操作性，另一方面能够引导放弃机械式的时间管理和行为管理的习惯，有目的地促进各 1 c a m p e i i ，j p ，m c c l o g ，r a o p p l e r ，s h & s a g e r ，c e ，at h e o r yo fp e r f o r m a n c e ， i nn s c h m i t t & w c b o r m a n ( e d s ) ，p e r s o n n e ls e l e c t i o ni n0 r g a n i z a t i o n s ( p p 3 5 3 7 ) ，s a n f r a n c i s c o j o s s e y b a s s ，1 9 9 3 2p o r m a n ，w c m o t o w i d l o ，s j ，e x p a n d i n gt h ec r i t e r i o nd o m a n t oi n c l u d ee l e m e n t so f c o n t e x t u a lp e r f o r n a n c e ，i n ：n s l a m i t t ，w c b o r m a n e d ，p e r s o n n e ls e l e c t i o ni no r g a n i z a t i o n s ， s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y b a s sp u b l i s h e r s ，1 9 9 3 ：7 1 9 8 3 石金涛，魏晋才：绩效管理，北京师范大学出版社，2 0 0 7 年1 月第l 版。 6 项工作创造性的开展。 将结果输出作为绩效的衡量标准，在一定程度上解决了评估难题，但在实际工作中， 有些必须完成的任务，其结果却往往难于描述。比如，在税收工作实践中，税收管理员 对征管业户的管理、为纳税人提供的咨询服务等工作，即使是同样的行为，而由于管理 的效率、服务的满意度根据不同的业户。不同的纳税人有不同的“结果 ，这些工作的 绩效就较难定义、描述和量化，从而产生了指标量化方面的问题。因此，简单用“结果 来定义绩效也就变得不切合实际了。 2 侧重于行为的表述。这种表述基于社会学的角度，认为“绩效”是行为对结果 的影响，绩效的实现和改进基于正确的行为方式，强调对管理过程进行控制。绩效与一 个组织、集体或个人息息相关，如果过于强调结果，则会诱发短期行为与组织战略目标 之间的矛盾。在工作实践中，有些地税部门为了完成上级布置的组织税收收入任务，想 方设法挖掘税源，甚至出现“寅吃卯粮”、收过头税的现象，与其实现科学发展的战略 目标是背道而驰的。 3 侧重于素质的表述。这种表述从适应知识经济时代的需要出发，认为“绩效” 的主要决定因素是人的素质。实践证明，组织成员的能力高低，是组织目标得以实现的 重要因素。成员素质有高有低，导致了绩效的差异。将素质考评引入绩效考核当中，一 些单纯以结果为导向带来的模糊问题往往可以得到较好的解决。当然，在实际工作中， 成员能做好不一定代表做得好，以素质为重点的考评需要其他方法的补充。比如，在税 收工作中，我们经常通过各种专业考试来测验税务干部的业务水平，测试成绩高的税务 干部，大部分具备与其成绩相当的业务能力，但是也有一部分人出现成绩与能力不相称 的现象，有人实际能力强，但考试成绩一般，也有人考试成绩较高，但业务水平一般。 二、国内外关于绩效评估内涵的研究 ( 一) 国外对绩效评估有代表性的定义 朗格斯纳( l o n g e r s n e r ) 认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组 织内每个人都特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应 性的过程 ，菲利波( e b f l i p p o ) 认为，“绩效评估是指员工在目前任务中的表现情 况以及担任更高一级职务的潜力进行有组织的、定期的，并且尽可能客观的评价”，罗 斯勒( a l o n g s n e r ) 认为，“绩效评估是为了明确员工的能力、工作状况和工作适应性， 7 以及对组织的相对价值进行有组织的、实事求是的评价，绩效评估的概念包括评价的程 序、规范和方法的总和 。凯恩和劳勒认为，“绩效评估是评估者对被评估者一段时间的 表现加以综合而得出的判断。由于被评估者在此时间内的表现并不一定是其真实表现的 代表性样本，因此，如果绩效评估忽略了对绩效表现起伏变化的波动性特征的考虑，将 会使绩效评估丧失很多宝贵的信息”。 在政府绩效评估的定义上，詹姆斯q 威尔逊( j a m e sq w i l s o n ) 认为，“政府 绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作 为判断政府部门的标准州。谢尔登西尔弗( s h e l d o ns i l v e r ) 和马蒂卢斯特( m a r t y l u s t e r ) 认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责 的一切有系统的努力的术语 。保罗d 埃普斯得恩认为，“绩效评估是政府决定是否 以某一合理的成本提供一定质量产品的方式 。奥斯本( o s b o md ) 与盖布勒( t g a e b l e r ) 认为，“政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变 以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制 2 。加拿大审计署将政府绩效 评估定义为：“对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行 评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。 政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、 对公共财产的保护，以及政府活动的合法性等 。澳大利亚审计署将政府绩效评估定义 为：“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服 务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量政府部门管理的 经济性、效率性和效果性 。 ( 二) 国内对绩效评估涵义的研究 颜如春认为，“政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评 估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府行为是一项高投入、高产出的社会管 理活动。政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量资源，而消耗资源 所产出的效果以及这种生产过程，人们并没有给予足够的关注。政府绩效评估的目的正 是对其产出所进行的监测和促进”3 。马宝成认为，“政府绩效评估就是对政府的实际政 1 美国官僚政治政府机构的行为及其动因，上海译文出版社，1 9 9 0 年版。 2 奥斯本( o s b o md ) 与盖布勒( t g a e b l e r ) , 改革政府企业精神如何改革公营部门，上 海译文出版社，1 9 9 6 年中译版。 3 颜如春：关于建立我国政府绩效评估体系的思考，载行政论坛2 0 0 3 年第5 期。 8 治行为进行全面的衡量和评估，这种政治评估应当将主要注意力集中于政治行为所产生 的各种各样的政治产品 1 。蔡立辉教授认为，“政府绩效评估就是根据绩效目标，运用 评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估( e v a l u a t i n g ) 、 划分绩效等级( g r a d i n g ) 、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程邺， 他还指出“政府绩效评估的含义有两个方面：一是作为政府内部改革措施，体现了放松 规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的 关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理 理念 3 。 ( 三) 绩效评估的分类 绩效评估是人力资源管理中技术性最强的环节，也是众多人力资源管理者最为关注 的内容。但是，正如对绩效概念的界定一样，学术界由于研究视角、研究对象和研究出 发点不同，对绩效评估的理解和定义各不相同。从不同的角度，可以将绩效评估分为不 同的类型( 如表1 - 1 所示) 。 表1 - 1 绩效评估的分类 分类的角度绩效评估的类别 按评估对象分类 组织绩效评估和个体绩效评估 按评估组织的活动形式分类正式评估和非正式评估 按评估机构的地位分类内部评估和外部评估 按评估目的分类评估性评估和发展性评估 按被评估组织的性质分类 公共组织绩效评估和企业绩效评估 按评估对象不同，可以分为组织绩效评估和个体绩效评估。个体绩效评估是指基于 事实，有组织地、客观地对组织成员的特性、资格、能力、工作态度、工作适应性以及 对组织的贡献作出的评估。组织绩效评估是指运用科学的方法、标准和程序，对组织的 经济、效率和效益作出准确的评价。由于组织行为比个体行为具有更复杂和更难以界定 的特点，因此组织绩效评估相对难度较大。 按评估组织的活动形式不同，可以分为正式评估和非正式评估。正式评估是指事先 制定完整的评估方案，严格按照规定程序和内容执行，并由确定的评估者进行评估。非 正式评估是指评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严 格要求，根据已掌握的情况对被评估者绩效进行评估。 1 马宝成：试论政府绩效评估的价值取向，载中国行政管理2 0 0 1 年第5 期。 2 蔡立辉：政府绩效评估的理念与方法分析，载中国人民大学学报2 0 0 2 年第5 期。 3 蔡立辉：政府绩效评估：理论、方法与应用，中国教育文化出版社，2 0 0 6 年1 2 版。 9 按评估机构的地位不同，可以分为内部评估和外部评估。内部评估是由被评估对象 内部人员对其绩效进行评估。外部评估是由评估对象以外的评估者所完成的评估，它可 以由被评估者委托研究机构、学术团体、咨询公司、大专院校的专家学者进行，也可以 由立法机构组织或媒体、民间团体等其他各种外部评估者组织。 按评估目的的不同，可以分为评估性评估和发展性评估。评估性评估是将着眼点放 在对被评估者作出判断上，先对被评估对象一段时间内的绩效表现进行回顾分析，然后 通过将其与某些预先确定的目标进行比较后再作出判断，这种类型的评估经常与薪酬奖 励联系在一起。发展性评估是系统分析确定被评估者的发展需求后，将着眼点放在被评 估者将来的绩效表现上，试图确定被评估对象可以改进的知识和技能，从而达到开发其 潜能的目的，这种评估往往与职业生涯的规划和管理相联系。 按被评估组织的