（公共管理专业论文）广东省农民专业合作社发展中的政府作用研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 葭诲日期：矽7 筝嗍7 日 掌位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆，院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他 方法保存学位论文 学位论文作者签名： 蝴：砂年硼7 日 蔹镛 广东省农民专业合作社发展中的政府作用研究 专业：公共管理 硕士生：黄子睿 指导老师：董建新教授 摘要 进入2 0 世纪以来，农民专业合作社已经成为促进农村市场体系建设的一股重要力 量。广东作为一个经济强省、农业大省，近年来农民专业合作社发展迅速，但是与山西、 江苏、山东等省份相比差距较大，总体上仍然落后于全国平均水平，普遍存在发展数量 偏少、规范不足、质量不高等问题，这与广东省政府介入合作社的方式和行为存在着密 切的关系。本文j 下是基于这一背景，研究如何联系广东实际强化政府作用，推动农民专 业合作社健康发展。 首先，对广东省农民专业合作社的发展现状进行分析。概括农民专业合作社发展的 阶段性特点，从不同角度进行归类，归纳地区分布、规模、范围、社会参与度等的现状 特点，指出农民专业合作社在发展现代农业、促进农民增收等方面的显著成效，和缺乏 发展资金、规范化程度不高、经营活力不足、政府推动不力等存在问题。其次，介绍广 东省政府通过公共服务手段推动农民专业合作社的主要做法，从政府角度看公共服务供 给存在力度较弱、不够细化等不足。再次，重点通过问卷调查和案例分析的方法，收集、 整理1 6 6 份农民专业合作社调查问卷，进行描述性分析，推导得出对政府作用的整体评 价：即公共服务的力度较弱，扶持措施的整体满意度较低；推导得出对公共服务的主要 需求：即政策宣传、资金贴助、减免税费、设立管理机构和促进产品销售。然后，在调 查的基础上，部分借鉴国外经验，结合广东省实际，针对性地提出五项政策建议：l 、 建立农民专业合作社管理和服务机构。2 、进一步加大财政投入力度。3 、重点扶持发展 农产品加工销售类专业合作社。4 、建立金融扶持农民专业合作社发展的体制。5 、加大 对农民专业合作社的公共服务力度。 最后，在综合以上分析的基础上，本文研究得出两个结论：l 、政府扶持农民专业 合作社是现代农业发展的客观要求。2 、政府扶持农民专业合作社发展要把握好“尺 度”。 关键词：农民专业合作社；政府作用；公共服务 o nt h er o i e so ft h eg o v e r n m e n t i nt h ed e v e l o p m e n to fp e a s a n t s s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e si ng u a n g d o n g p r o v i n c e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：h u a n gz i r u i s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rd o n gj i a n x i n a b s t r a c t s i n c et h e2 0 t hc e n t u r y ，t h er o l eo ft h ep e a s a n t s 。s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e sh a s p r o v e dt 0 b eas i g n i f i c a n tf o r c e i nt h ep r o m o t i o no ft h er u r a l m a r k e ts y s t e m e s t a b l i s h m e n t g u a n g d o n g ， a sap o w e r f u lp r o v i n c ei ne c o n o m ya n da g r i c u l t u r e ， h a sp u tg r e a te f f o r t st od e v e l o pt h ep e a s a n t s s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e si n 陀c e n t y e a r sa n dh a sa c h i e v e dr a p i dd e v e l o p m e n t i nt h i sr e g a r d h o w e v e r ，c o m p a r e dw i t h s h a n x i 。j i a n g s u ，s h a n d o n g a n do t h e rp r o v i n c e s ，t h e r es t i l le x i s t sal a r g eg a p o n t h eo n eh a n d ，t h eo v e r a l ll e v e lo ft h ec o o p e r a t i v e ss t i l ll a g sb e h i n dt h e n a t i o n a i a v e r a g e o nt h eo t h e rh a n d 。i th a s m e tt h ef o l l o w i n gp r o b l e m s ，s u c ha s t h en u m b e r 0 ft h ec o o p e r a t i v e si sr e l a t i v e l ys m a l l ；t h ec o o p e r a t i v e sl a c ks y s t e m a t i z a t i o n a n d t h e i rq u a l i t yi sn o th i g h b u ta l lt h i sh a sac l o s er e l a t i o n s h i pw i t ht h ew a y a n da c t o no f h o wg u a n g d o n gp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n t e r v e n e sw i t h t h ep e a s a n t s s p e c i a l i z e d c o o p e r a t i v e s b a s e do nt h i sb a c k g r o u n d ，t h i sp a p e rs t u d yh o w t oc o m b i n et h e p r a c t c a ls t r e n g t h e n i n gt h e r o l eo fg o v e r n m e n ti ng u a n g d o n g ，t op r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o ft h ep e a s a n t s 。s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e s f i r s t l y ，t h i sp a p e ra n a l y z et h ep r e s e n td e v e l o p m e n ts t a t u so ft h e p e a s an l s s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e s i n g u a n g d o n gp r o v i n c e i t i st os u m m a r i z et n e c h a 阳c t e r j s t i c so ft h ed e v e l o p m e n to f t h ep e a s a n t s s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e si n d i 胞r e n ts t a g e s ，t oc l a s s i f ya n dt o s u mu pt h ep r e s e n ts t a t u so ft h er e g l o n a i d i s t r i b u t i o n ，s c a l e ，s c o p e ，d e g r e eo f s o c i a lp a r t i c i p a t i o n ，e t cf r o md i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s ，a n dt h e nt op o i n to u t t h en o t a b l er e s u l t so ft h ep e a s a n t s 。s p e c i a l i z e d c o o p e r a t i v e si nt h ed e v e l o p m e n to f m o d e r na g r i c u l t u r ea n di n c r e a s i n gp e a s a n t s i n c o m e ， a sw e l la st h ep r o b l e m so fl a c ko fd e v e l o p m e n tf u n d s ，l o w s t a n d a r d i z e d i i i s p e c i a l i z e di na g r i c u l t u r a lp r o d u c t sp r o c e s s i n ga n dm a r k e t i n g s h o u l db es u p p o r t e d w i t hg r e a t e re f f o r t f o u r t h l y ，t h es y s t e mo ff i n a n c i a ls u p p o r tf o rt h ed e v e l o p m e n to f t h ep e a s a n t s s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e ss h o u l db ee s t a b l i s h e d f i f t h l y ，t h ep u b l i c s e r v i c ef o rt h ep e a s a n t s 。s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e ss h o u l db es t r e n g t h e n e d t h e r e f o r e ，t w oc o n c l u s i o n sc a nb ed r a w nf r o mt h ea n a l y s i so ft h i sp a p e r ：1 ) i ti s t h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n t so fm o d e r na g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tf o rt h eg o v e r n m e n t t o s u p p o r tt h ep e a s a n t s s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e s 2 ) t h eg o v e r n m e n tn e e d st ot a k e c o n t r o lo ft h es c a l ea n dd e g r e ew h e ns u p p o r t i n gt h ep e a s a n t s s p e c i a l i z e d c o o p e r a t i v e s k e yw o r d s ：t h ep e a s a n t s 。s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e s ；t h e r o l e so ft h e g o v e r n m e n t ；p u b l i c s e r v i c e 摘要 目录 a b s t r a c t i i i 目录、， 第一章导论。 第一节研究背景和目的意义。l 第节文献综述5 第三节概念和理论分析7 第四节研究内容和方法l o 第砬节创新点和不足l l 第六节研究的程序ll 第二章广东省农民专业合作社发展的现状分析 1 2 第一节农民专业合作社发展的阶段性特征1 2 第二节广东省农民专业合作社发展的主要类型1 4 第二节广东省农民专业合作社的发展特点1 7 第四节广东省农民专业合作社发腱的成效1 9 笫五节广东省农民专业合作社发展存在的问题2 l 第三章广东省农民专业合作社发展中的政府作用调查 第一节现阶段农民专业合作社发展巾的政府作用概况2 4 第二节农民专业合作社对政策的评价和需求2 9 第三节基于廉江市良垌日升荔枝合作社的案例分析4 l 第四章推动农民专业合作社发展的政策建议 4 8 第一节建立农民业合作社管理和服务机构4 8 第二节进一步加大财政投入力度4 9 第二三节重点扶持发展农产品加工销售类专业合作社5 0 第四节建立金融扶持农民专业合作社发膨的体制5 0 第五节加大对农民专业合作社的公共服务力度5 l v 第五章结语 5 3 第一节结论5 3 第二二节不足之处5 4 参考文献 附录”5 8 v i 第一章导论 第一节研究背景和目的意义 本论文研究的问题是：广东省政府在农民专业合作社发展中应该如何定位自身角 色，提供哪些公共服务，促进农民专业合作社健康发展。农民专业合作社目前发展主要 存在的问题有：公共服务缺位，政策措施没有迎合农民专业合作社的主要需求，政策效 用不明显等。 一、研究背景 本文研究的农民专业合作社，与新中国成立初期合作化运动产生的高级生产合作 社、人民公社不同，是一种新型的经济组织。合作化运动是在集中的计划经济体制的背 景下形成的，是工业国有化、农业集体化、统购统销等一系列政策条件下的产物，政府 是合作化运动的推动者，从互助组、初级生产合作社、高级生产合作社再到人民公社， 成为“政社合一 的体制，已经偏离了合作经济组织的性质和方向。而农民专业合作社 是农村实行家庭联产承包制以后，在社会主义市场经济体制下产生，是农民从自身利益 出发自我选择的结果，在成员范围、产权结构、运行模式、职能范围、社员权利等方面 与传统的合作化运动差别巨大，是自愿联合、民主管理的互助性经济组织。 2 0 0 7 年7 月1 只我国j 下式实施中华人民共和国农民专业合作社法，明确了农 民专业合作社作为我国除企业、事业、机关、社团法人之外的第5 类法人。该法规定， “农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农 业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业 合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运 输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。 据工商总局统计，截至2 0 0 9 年一季度末，全国农民专业合作社共有1 3 9 l 万个，合作社实有入社成员1 2 0 0 万户圆。 刘登高发展合作社不是义要搞合作化运动农村经营管理，2 0 0 7 ，9 ：3 5 。丁：商总局2 0 0 9 年一季度全国市场主体发展报告h t t p ：w w w s a i c g o v c r d z w g k 2 0 0 9 0 5 i1 _ 4 7 1 5 3 h t m l 党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制以来，我国政府一直十分重视和支持 农民专业合作社的发展。尤其是进入2 0 世纪以来，农民专业合作社发挥的作用r 趋明 显，已经成为促进农村市场体系建设的一股重要力量。近些年来，在发展现代农业、建 设社会主义新农村的新形势下，中央多次强调发展农民专业合作组织的重要性，并把发 展农民专业合作社作为加强“三农 工作的重要任务，作出一系列重要部署，采取了一 系列重大举措。胡锦涛总书记多次作出重要指示，强调要支持农民按照自愿、民主的原 则，发展多种形式的农村专业合作组织。2 0 0 8 年9 月，在党的十七届三中全会召开前 夕，胡锦涛总书记考察河南农民专业合作社发展时指出：“实践证明，在坚持实行家庭 联产承包责任制的前提下，通过组织农民专业合作社发展规模经济，是一条切实可行的 路子。”温家宝总理也反复强调，要积极发展多种专业合作社、专业协会以及其它形式 的合作与联合组织，带动农户进入市场，共同发展，共同富裕。2 0 0 4 年以来，中央连 续出台6 个一号文件，都对支持发展农民专业合作组织提出了明确要求。2 0 0 6 年全国 人大常委会审议通过了农民专业合作社法。党的十六届五中全会通过的中共中央 关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要“鼓励和引导农民发 展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。”党的十七大报告强调，要“探索 集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发 展。 十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 有6 处涉及农民专业合作社，明确指出“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元 化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能， 培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密 型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民 主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现 代农业经营组织。 2 0 0 7 年7 月1 同农民专业合作社法颁布实施，农民专业合作 社建设正式纳入法制化、规范化途径。 随着党中央方针政策的明确，相关部门也相继出台了扶持农民专业合作社发展的配 套措施，工商总局出台了关于农民专业合作社登记管理的若干意见等配套规章，明 确了农民专业合作社的登记事项：财政部、税务总局出台了关于农民专业合作社有关 税收政策的通知，对农民专业合作社的增值税、印花税等进行减免；财政部制订了农 民专业合作社财务会计制度( 试行) ，农业部门制订了农民专业合作社示范章程， 对农民专业合作社的管理制度进行规范；银监会下发了 关于做好农民专业合作社金融 2 服务工作的意见，要求各地金融机构要进一步加强和改进对农民专业合作社的金融服 务工作。据农业部统计，2 0 0 3 2 0 0 8 年，中央财政累计安排扶持农民专业合作组织专项 资金8 4 5 亿元。2 0 0 4 2 0 0 8 年，省级财政安排专项扶持资金已超过1 3 亿元。各级政 府部门结合地区实际出资金、出政策，对我国农民专业合作社的发展起到了积极的推动 作用。 广东省委、省政府近年来对农民专业合作社发展的重视程度不断提高，明确要求各 地把农民专业合作社的建设和发展列入各级党委、政府的重要议事同程。省府办公厅分 别于2 0 0 3 年和2 0 0 7 年转发了省农业厅关于加快发展农民专业合作经济组织意见的通 知和关于进一步发展农民专业合作社意见的通知，对农民专业合作社的发展目标、 政府扶持、政策优惠、部门服务以及组织领导等7 个问题作出明确规定。2 0 0 4 年起， 省政府每年召开地级以上市副市长、农业局长参加的专题会议研究部署有关工作，从 2 0 0 4 年到2 0 0 8 年，省级财政已累计安排3 2 0 0 万元的专项资金扶持省级农民专业合作 组织示范单位。省工商、国税等部门也严格执行有关农民专业合作社的各项优惠政策。 省政府还注重发挥供销社的网络和资源优势，明确提出“十一五”期问全省供销社领办 3 0 0 0 家农民专业合作社的任务，并在每年的供销社发展专项资金里面重点扶持农民专 业合作社建设项目。此外，各级政府还丌展了多渠道、全方位、深入广泛的农民专业 合作社法普法宣传活动，在农村地区宣扬和普及合作社知识。2 0 0 8 年1 2 月1 2 日， 省委、省政府出台关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展 的决定中提到，“深化农村经营制度改革，积极发展股份合作组织、农民专业合作社、 有限责任公司或股份公司，构建新型农村集体产权制度和运营机制”。2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，国务院正式批复珠三角地区改革发展规划纲要，文件提到“培育农民新型合作 组织，大力发展农民专业合作组织，发展多元化的农业社会化服务体系”。政府的重视 和推动，促进了农民专业合作社加快发展。截至2 0 0 9 年6 月底，全省在工商部门登记 的农民专业合作社发展到3 0 2 9 个，其中2 0 0 9 年上半年新发展1 2 6 0 个，与2 0 0 8 年全年 发展数量持平圆。农民专业合作社在农资供应、产品加工销售、市场信息、技术交流与 培训、生产指导、创建品牌等方面发挥了突出作用，有效地解决了农户分散生产与大市 场的连接问题，促进了农民增收、农业增效，调查显示，合作社社员人均纯收入比当地 参见2 0 0 8 年全国农民专业合作组织示范项目i ：作会议材料( 内部资料) 回广东省红盾信息网2 0 0 9 年j “尔省农氏专业合作社加快发展h t t p ：w w w g d g s g o v c n n e w s 3 经营同类产品农民人均纯收入高1 5 以上。 但是从现阶段来看，广东省农民专业合作社总体上仍然存在发展数量偏少、规范不 质量不高等问题。2 0 0 8 年末全国登记农民专业合作社数量最多的1 0 个省份分别 西、江苏、山东、浙江、河南、辽宁、四川、河北、江西、安徽，截至2 0 0 9 年一 末，广东只占全国总数的1 6 3 圆，与广东作为经济强省、农业大省的地位不相符， 东农村的实际需求不相适应。从公共服务的角度看，政府在农民专业合作社发展中 的作用是否有效，措施是否有针对性，农民专业合作社发展缓慢、存在的困难是否 与政府不作为或不到位有关，农民专业合作社对政府作用的需求和评价如何，怎样构建 科学合理的政府和合作社关系，建立促进合作社发展的政策环境等等，还缺乏相应的研 究，有必要进行相关的研究和探讨。 二、研究目的和意义 农民专业合作社在中国发展现代农业的进程中作用巨大，我国亟需确定政府在合作 社的发展中的定位及作用。国内学者虽然对合作社进行了大量的研究，但是在政府与合 作社关系问题上还没有专门深入的探讨。广东省农民专业合作社的发展起步较晚，落后 于山西、江苏、山东、浙江等省份，在全国排名靠后。农民专业合作社发展缓慢的原因 是什么? 与政府作为有没有直接关系? 目前还没有人针对广东省的实际，进行政府与合 作社关系方面的研究。基于上述背景，本文的研究目的正是结合广东省的实际，研究政 府在农民专业合作社中的作用问题。现阶段农民专业合作社的发展己成为当务之急，在 其发展过程中政府到底应该如何定位，如何介入支持其发展是本文的研究最终目的所 在。即本文试图从公共服务的视角，研究政府应该如何发挥作用促进农民专业合作社建 设，使其逐步走上规范化健康快速发展的道路。 本文研究的意义在于，首先，本文采用了问卷调查和案例分析的方式，对广东省的 农民专业合作社进行了调查，是建立在实证研究的基础上，在此基础上提出的政策建议 对提高广东省政府部门行政作为的效率，丰富扶持农民专业合作社发展的思路，促进农 民专业合作社持续健康发展具有重要的现实意义。其次，本文的研究参考和借鉴国外合 参见2 0 0 8 年广东省农业厅在高州召开的广东省农民专业合作经济组织现场会会议材料( 内部资 料) 工商总局2 0 0 9 年一季度全国市场主体发展报告h t l p ：1 w w w s a i c g o v c n 2 0 0 9 4 7 1 5 3 h t m l 4 作社相关理论和实践，希望能够增进广东省政府各部门对发展农民专业合作社的理解和 信心，为学术界深入研究如何界定农民专业合作社发展中的政府作用提供参考。 第二节文献综述 目前，国内学术界相关的研究主要集中在三个方面： 一、关于农民专业合作社与政府的关系 张晓山指出，合作社只能在既定的外部框架中发展，这就决定了目前中国的政府( 主 要是各级地方政府) 与合作组织之问的干预与被干预、保护与被保护的关系。 苑鹏认为，合作社制度的反市场性决定了其对国家扶持具有天然的倾向性，国家与 合作社为了实现各自利益目标而相互利用、相互依存。 冯开文利用新制度经济学理论，指出我国农村专业合作经济组织的成立时诱致制度 变迁和强制性制度变迁相结合的过程，离不开政府的推动，表明了合作组织和政府的关 系 。 二、关于农民专业合作社发展中政府介入的程度 张晓山、苑鹏指出，在市场经济起步阶段，国家干预对农民专业合作组织的发展不 可缺少，可以作为“第一推动力 来弥补个人主动性的不足。但政府干预存在潜在的危 险性，因此在步入j 下轨后，农民专业合作组织应以自力更生为基点来处理与政府的关系 0 李美华认为，农民专业合作组织的发展中政府支持与政府效率并非j 下相关，政府介 入越多，政府支持的力度越大，并不意味着政府的支持效率就越高，农民专业合作组织 就越能快速、健康的发展。合理定位政府的支持限度策略包括在农民专业合作组织创建 上，政府应采取“渐退的策略；在政策性领域内，政府应采取“渐进”的策略；在农 张晓山有关中国农比专业合作组织发展的儿个问题农村经济，2 0 0 5 ，l 。苑鹏中国市场化进程中的农民合作组织研究中国社会科学，2 0 0 1 ，6 7 马开文合作制度变迁与创新研究北京：中国农业出版社，2 0 0 3 张晓山，苑鹏。合作经济理论和实践北京：中国城市出版社，1 9 9 1 5 村市场完善上，政府应继续提供制度供给。 郭红东、王敏认为，从长远来看，政府的过分参与很容易造成“诺斯悖论”，即一 方面国家的参与有助于合作社节省组织成本，促进合作社的变迁；另一方面国家权力又 是个人权力的最大和最危险的侵害者，因此，当合作社发展到一定程度，政府要从直接 参与中逐步退出，而注重从外部环境方面为合作社的发展创造条件，减低其制度创新的 成本圆。 三、关于农民专业合作社发展中政府行为的范围和方式 赵慧峰、刘倩、苏红娟指出，政府在农民专业合作社发展中具有三项职能，一是规 范农民专业合作社组织和行为的职能，二是为农民专业合作社提供服务的职能，三是 对农民专业合作社进行监管的职能。并认为，由国家制定法律与配套法规，农业部全面 负责贯彻落实，地方政府的农业工作委员会制定政策，科技协会为主管机关对农民专业 合作社进行组织指导和技术普及的全新管理体制，能够满足当前农民专业合作社的发展 需要 。 廖运凤认为，国家对合作经济的帮助和扶持显得格外重要，在现代市场经济条件下， 政府对农村合作经济组织的帮助不仅体现在必要的财政资金投入和金融优惠上，更要体 现在对合作经济的法律地位的确认和保护，对合作经济组织的宏观管理的到位与协调机 构的设置，对合作制的理论研究和宣传的正确引导，对合作经济所需人才的培养和造就 等诸多方面上。 张廷海认为，在我国当前的情况下，政府很难向农业合作社提供其所需要的一切服 务，因此必须采取措施、借鉴美国的办法，主要以非政府机构向合作社提供服务。通常 对非政府机构可以采用授权、参与、资助、优惠等多种办法，促使非政府机构提供合作 社的社会服务体系和促进合作社的发展。我国可对达到一定条件的合作社服务机构提供 税收等优惠措施；对社会急需的合作社服务机构提供直接的资助；对达到一定规模的服 务机构可授权让其行使一定的政府权力，以促成小规模服务机构的合并与资源整合；让 。李美华论我国农村合作经济组织发展中的政府支持界限吉酋大学学报，2 0 0 7 ，3 郭红东，王敏我国农业专业合作社的制度变迁2 0 0 6 ，2 刘倩，赵慧峰，苏红娟政府促进农民专业合作社发展的动因与职能分析农村经济，2 0 0 8 ，3 固廖运风对合作制理论若干问题的思考中国农村经济，2 0 0 4 ，5 6 有较大影响的服务机构参与政府决策等多种方式促进合作社服务体系的建立。当然，非 政府机构不能提供的必须服务，政府应保证提供，但一旦非政府机构经过发展能够提供 这些服务，政府应有计划的退出，并形成一种退出机制。 刘丽霞认为，政府应该有所作为的是为合作社提供有利的外部法律、制度环境、公 共物品供给、各涉农部门的协调等工作，而不应涉入合作社内部的经营活动，尤其不能 在合作社领导的任免、合作社资金的控制方面进行干预圆。 此外，苑鹏、幕永太、郭红东、李惠安等人也提出，在农民专业合作社组织的发展 过程中，政府应在政策扶持、宣传引导、规范管理、指导服务等方面营造良好的外部环 境。 纵观上述观点，多数国内学者认为政府应当采取措施积极推动农民专业合作组织的 发展，但是不应当过度介入农民专业合作组织的内部事务，要保持专业合作组织的独立 性，使农民专业合作组织成为农民自己的经济组织，这些都为促进农民专业合作组织的 发展提供了有益的建议，但这些论述只是零散分布在各自的研究中，缺乏系统性和针对 性，且结合政府行为的实际效果来进行的研究较少。因此，本文试从政府扶持合作社发 展的角度，结合广东省政府的具体实践和农民专业合作社的政策评价和需求，合理认识 和评估政府的扶持效率，以期j 下确定位广东省政府部门的角色和作用，提出适合广东省 实际的具有可操作性的发展思路和路径。 第三节概念和理论分析 一、关于合作社的概念 在国际上，对合作社的定义不胜枚举，法国合作运动活动家霍魁认为合作社是人的 结合体，而不是资本的非人结合体：加拿大合作经济学者赖罗认为，合作社是一群人在 一般共识下依民主与自助原则而结合在一起共同行动，以满足所有社员和社会的需要。 由于合作社的定义很多，为了统一认识，1 9 9 5 年在英国曼彻斯特举行的国际合作社联 张廷海农村专业合作经济组织发展中的政府职能定位中国合作经济发展研讨会论文集，2 0 0 5 ，i o 。刘丽霞扶持农民专业合作社发展的政策选择经济研究参考，2 0 0 8 ，2 4 梁敏浙江省农民专业合作社发展过程中政府的作川研究浙江大学硕七学位论文2 0 0 5 ，4 ：8 盟代表大会上，重新给合作社下了一个原则性的定义：合作社是人们自愿联合、通过共 同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济和社会需求的自治组织。 我国2 0 0 7 年7 月l 同正式实施的中华人民共和国农民专业合作社法规定，农 民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生 产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作 社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、 贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务圆。 从国内外对合作社的定义看，合作社一般都被视为一种特殊类型的企业，其特殊性 就在于其股东( 社员) 同时又是它的客户( 劳动者) ，并因此而形成了与资本企业的不同制 度特征 。合作社作对内并不追求利益的最大化，而是为社员谋福利的组织，与公司利 润最大化的宗旨有明显的不同。但在对外经济关系中，合作社以集体经济人的身份出现， 追逐企业集体利益，追求利润最大化。所以农民专业合作社是对内肩负帮助农民社员实 现增收目标，对外追求集体利润的一种同时兼顾公平与效率的特殊经济组织。 二、相关理论分析 在理论界，关于农民专业合作社发展中政府作用的理论，主要集中在以下三种： 一是伙伴关系理论。国际合作社联盟( i c a ) 倡导政府与合作社形成有效的合作伙伴 关系。国际合作社联盟有关决议对政府与合作社的关系做出规范，为政府支持合作社提 供了广泛参照。一是政府为合作社提供法律保护，按照合作制原则，制定和执行进步的 合作社法，并采取步骤防止合作社官方化；二是支持建立一个自立的、强大的合作社工 作部门，作为政府和合作社之间对话的渠道，起沟通作用：三是帮助合作社发展和建立 各项互助合作基金，培养专业化管理人才；四是支持合作社的教育和培训，在各类学校 和一般教育课程中，应加入合作社的内容：五是宣传倡导合作社价值和精神，对于为合 作社发展突出贡献的人授予适当的荣誉和必要的奖励等。国际劳工组织( i l o ) 第1 9 3 号建议书也指出，政府应当提供一个既符合合作社的性质和职能又以合作社价值观和原 0 参见1 9 9 5 年国际合作社联盟第3 1 次代表大会通过的“关于合作社定义、价值和原划的说明” 参见2 0 0 7 年7 月1 日正式实施的中华人民共和国农民专业合作社法 梁敏浙江省农民专业合作社发展过程中政府的作用研究浙江大学硕十学位论文，2 0 0 5 ，4 ：8 史金善美日欧农民合作经济比较及对我国合作经济的启示当代经济研究，2 0 0 5 ，9 ：4 6 - 5 0 8 则为指导的支持性政策和法律结构，从立法、宣传、资金、信贷、税收、教育培训等各 个方面扶持合作社发展。伙伴关系理论是当前政府与合作社关系的理论中影响力最大 的理论之一。 二是市场失灵理论。西方经济学家认为，在现实经济中，“看不见的手定理一般 并不成立，帕累托最优状态在现实经济中通常无法实现。这种情况也就是通常所说的“市 场失灵。由于存在市场失灵，客观上需要政府对经济发展进行必要的调节。我国农业 是关系国计民生的重要产业，但农业本身面临较大的自然风险和市场风险，具有弱质性， 单纯依靠市场调节很难实现资源的优化配置，需要政府介入。农民合作经济组织是脱胎 于农业，以农民为主体的经济组织。与其它组织形式相比，这种组织形式具有较高的正 外部性，但却在获取信息、参与市场竞争方面具有弱质性，而且其内部制度安排容易出 现“搭便车 问题，因此，为了避免市场缺陷，需要发挥政府在促进农民合作经济组织 发展中的作用。 三是制度创新与变迁理论。新制度经济学中的制度变迁是指制度的替代、转换与交 易过程，可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。制度创新是指制 度的革新、改革等，是用新的更有效率的制度来替代原有的制度以取得更大的制度净收 益。农民专业合作社可以看成农户直接进入市场这种制度的替代，它的产生和发展必然 发生制度创新的成本。而现阶段我国市场经济的体制还不是很完善，人们的思想观念、 知识积累和行为模式还远远不能适应市场经济发展的要求，而且当前农民的文化素质还 较低，因此农民专业合作社这一制度创新的成本就十分高昂。即制度创新成本如果仅仅 依靠农民专业合作社自身来承担几乎是不可能的，因为它可能根本没有发展壮大就己经 淹没在残酷的市场竞争中。而依靠外界力量的根源还是要归结到政府身上，政府对于合 作社的创建和发展具有不可推卸的责任。因此，政府应采取有效的政策措施，支持和鼓 励农民专业合作社发展，以消除制度供给不足 。 。参见2 0 0 2 年国际劳j l ：组织全体人会第1 9 3 号关于促进合作杜建议 5 。李永强农民合作经济组织发展中的政府行为分析吉林人学硕十学位论文。2 0 0 7 ：9 1 0 孙弧范新型农吣专业合作经济组织发展研究社会科学文献出版社。2 0 0 6 ，3 ：5 8 5 9 9 第四节研究内容和方法 一、研究内容 根据研究目的，本文分为五章展丌研究，具体如下： 第一章：导论。本章简要介绍我国及广东各级政府扶持农民专业合作社发展的背景 状，指出当前针对农民专业合作社的公共服务的不足，并对国内相关研究文献进行 ，解释相关核心概念，提出相关的理论依据，最后说明研究的主要内容和采用的研 法等。 第二章：广东省农民专业合作社发展的现状分析。本章主要通过搜集现有的数据、 资料总结归纳广东省农民专业合作社发展的阶段、类型、特点、作用和存在的问题，以 理清广东省农民专业合作社的总体概况。 第三章：广东省农民专业合作社发展中的政府作用调查。本章是本文的重点。首先， 介绍政府各部门在推动农民专业合作社发展中采取的具体做法和取得的成效，初步分析 存在的问题。其次，通过问卷调查进行描述性分析，分析农民专业合作社对政府作用的 评价，了解农民专业合作社的实际需求。最后，选取一个农民专业合作社进行案例分析， 印证政府公共服务的必要性和不足之处。 第四章：相关政策建议。本章以前面三章为基础，结合国外的一些经验做法，提出 推动农民专业合作社发展的政策建议，包括建立管理机构、加大财政投入、重点扶持农 产品加工销售类合作社、完善金融支持机制、加大公共服务力度等方面。 第五章：结语。本章对前面章节的研究进行总结，指出本研究得出的主要结论。同 时指出本文在理论水平和数据收集等方面的不足和局限。 二、研究方法 本文研究方法主要有四种：一是资料查阅法。通过查询相关政府部门的有关文字资 料和数据，掌握广东省农民专业合作社发展的面上情况及政府扶持帮助的具体政策、措 施。二是问卷调查与统计描述法。以农民专业合作社发展中的政府作用需求、供给和评 价为主线设计调查问卷，调查对象是广东省内的1 6 6 家农民专业合作社，通过数据收集 和分析，了解现阶段农民专业合作社发展中存在的困难分析政府作用的评价和需求。 1 0 三是案例分析法。以广东省廉江市良垌同升荔枝合作社为调查对象，对其组织架构、经 营运作、盈余分配、政府角色进行具体介绍，从中得出政府作用的必要性和不足，回应 问卷调查结果。 第五节创新点和不足 本文可能的创新点在于，一是研究的时效性较强。在我国加速推进现代农业，农 民专业合作社法及一系列相关政策相继颁布实施的新形势下，研究如何强化政府在促 进农民专业合作社发展中的作用，具有较强的针对性；二是研究紧密结合广东省的实际， 在其它学者的研究中还未曾见，具有较强的现实意义：三是提出应设置综合的农民专业 合作社管理部门可能是一个创新点。 本文的不足之处在于，由于本人理论水平和数据收集等方面的不足，可能造成本文 的研究有一定的局限性。 第六节研究的程序 一、选题：广东省农民专业合作社发展中的政府作用研究。 二、初步调查了解，确定研究问题和相关概念。 三、查阅相关文献，收集相关资料，形成文献综述。 四、设计问卷并开展案例调查。 五、汇总问卷调查结果，确立分析的理论框架。 六、分析并讨论。 七、总结和结论。 一、自我发展阶段 的现状分析 从上世纪8 0 年代至2 0 0 2 年。这一阶段属于农民专业合作社发展的雏形，由于受新 中国成立初期“合作社运动”失败的影响，各级政府对新型农民合作经济组织尚存疑虑， 对其定义、范围缺乏统一认识，农民合作经济组织多被冠以“新型农民合作经济组织”、 “农民专业合作经济组织 、“农村合作经济组织”等称号，涵盖范围比较广，既包括 各类松散型的农村专业技术协会，也包括少数紧密型的农民专业合作社。据记载，广东 省第一家新型农民合作经济组织是建于1 9 8 0 年5 月的恩平牛江镇杂优稻专业研究会。 这一时期的农民合作经济组织多是政府出于培育农业社会化服务体系主体的目的倡议 发展起来，但由于缺乏必要的引导、扶持、规范和管理，基本处于无序发展状态。有的 在工商部门以企业形式登记，也的在民政、农业部门登记；主管部门既有民政和农业部 门，也有供销社和科协等组织。发展方式也是形式各异，如协会以技术服务、信息咨询、 培训教育为主，多由农技服务组织和科协等部门牵头，没有经营业务，缺乏收入来源， 多数处于停顿或求生存状态，助农增收力度有限。而专业合作社是经营实体，以农产品 经营、农业生产资料经营或农业生产服务为主，多由农民大户、龙头企业、供销社牵头 组建，虽然比协会更具活力和生命力，但是由于法律缺失，监管缺位，除少数在工商或 农业部门登记，更多则出于避税的原因没有登记，经营管理不受法律保护和约束。所以 这一阶段农民专业合作经济组织发展较为缓慢，主要形式是各类专业技术协会，专业合 作社数量较少。从8 0 年代中期到9 0 年代初，由于有政府部门牵头，广东省以技术合作 为主要内容的农民专业技术协会曾有过较大程度的发展，但稳定性差，很多自生自灭。 至2 0 0 2 年底，全省能够以某一主导农产品为主，由种养大户或企业、流通大户牵头组 傅晨农民专业合作经济组织的现状及问题经济学家，2 0 0 4 ，5 1 2 织并形成一体化经营的农民专业合作经济组织只有3 0 1 个，销售收入仅6 7 亿