（公共管理专业论文）广州市社区纠纷调处机制研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其它个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：窄积哟 日期：访7 年1 1 月垆日 使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位 论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用 于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学习图书馆、院系资料室被查阅，有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论 文。 学位论文作者签名：贸水柏 日期：_ 矽，年t 月于目 导师签名： 日期棚彳锻啪日 专业： 硕士生： 指导教师： 公共管理 贾艳梅 郭忠华 摘要 伴随单位社会的解体和社区体制的形成，各种社会问题集中到了社区，社区成为 各种利益矛盾的交汇点。社会问题社区化的一个集中体现就是当前社区民间纠纷频 发，纠纷主体多样化，程度不断升级，如何建立有效的调控手段和化解机制来应对这 种局面，达到社会的和谐和稳定，已成为同益紧迫的问题。随着构建和谐社会和把广 州建设成为全省“首善之区”目标的提出，政府和社会各界越来越重视城市基层社会 的稳定，逐步加大了对社区纠纷调处体系的完善力度。在这种背景下，本文把广州城 市社区纠纷的调处工作作为研究对象，以城市社区作为研究基础，将社区纠纷的调处 工作作为研究内容，分析广州市社区纠纷调处工作的现状及其存在的问题，旨在为化 解社区矛盾，把广州建设成为全省的首善之区提供对策和建议。 具体地说，本文的研究将按如下顺序展开。第一章概括和归纳了广州城市社区纠 纷的特征及其发展趋势，以此说明研究问题的重要性。第二章分析目前社区纠纷的解 决方式，主要体现在人民调解、行政调解、司法调解、信访、诉讼等方式上。在此基 础上，接下来分析这些纠纷解决方式的运作机制和成效。第三章则以访谈情况和实际 案例作为基础，分析广州社区纠纷调处机制仍然存在的不足。比如，解纷主体的权威 性不足、解纷人员的素质有待提高、调解的法律基础和制度保障存在缺陷、解纷方式 之间衔接不畅等。以对自i 述问题的分析作为基础，接下来的第四章首先分析国内外存 在的一些行之有效的纠纷解决方式，以此作为完善广州社区纠纷调处机制的借鉴。然 后，在问题分析和经验借鉴的基础上，有针对性地提出完善广州社区纠纷调处机制的 对策，它们包括加强社区纠纷调处的机构建设、完善纠纷调解相关法律和制度、加强 各种调解纷方式之间的互动衔接、完善突发事件的应急处理机制、培育社区社会资本 在占 予。 在研究方法上，本文主要采取文献研究和实地研究的方法，通过收集和分析相关 解机制的文献资料，结合笔者近两年参与纠纷调处工作的观 办、市矛盾纠纷调处办及部分街道纠纷调处工作人员的深度 社区纠纷调处情况及存在的问题，提出进一步完善广州社区 力为广州发展营造更加和谐稳定的社会环境。 纠纷调处 死f k ；g u a n g z h o uu r b a nc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o ns t u d y 肘巧d ，? p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 忆垅p ? y a n m e ij i a s 印e w 西d ，? z h o n 曲u ag u o a b s t r a c t w i t ht h e d i s i n t e 黟a t i o n o f “d a n w e i ” s o c i e t y a n dt h ef o 啪a t i o no fc o m m u n i t y i n s t i t u t i o n s ，v a r i o u s0 fs o c i a lp r o b l e m s n v e r g ei n t oc o m m u n i t yw h i c hm a k e si tt h ek e y p o i n ti nd e a l i n gw i t hi n t e r c s tc o n f l i c t s n ec o m m u n a l i z a t j o no fs o c i a lp r o b l e m sc a nb e s e e nf 硒m m a n ya s p e c t s ，i n c l u d i n g t h e h i g hf r e q u e n c y o fc i v i l i a n d i s p u t e s ， t h e d i v e r s i f i c a t i o no fp e o p l ei n v 0 l v i n gi nd i s p u t e sa n di t su p g r a d i n gl e v e l ，w h i c hc a n sf 0 ra n e f f e c t i v em e d i a t i o nm e c h a n i s mt ot a c k l ew i t h c h a l l e n g e dw i t ht h i s ，h o wt os e e kt h e e f f b c t i v ew a yt os o l v et h ep r o b l e m si no r d e rt 0b u i l das t a b l ea n dh a n l l o n i o u ss o c i e t y ，h a v e b e e nau r g e n tp r o b l e md a yb yd a y a l o n gw i t ht h ea d v a n c e m e n to fb u i l d i n gah a 珊o n i o u s s o c i e t ya n db u i l d i n gg u a n g z h o ut ot h ef i r s ta n db e s tc i t yi ng u a n g d o n g ，t h eg o v e r n m e n t a n dp e o p l ef 而ma nc i r c l e st a k e ss e r i o u s l ym o r ea n dm o r es t a b i l i t yo ft h eu r b a ng r a s s - r o o t s o c i e t y ，伊a d u a l l ye n l a 唱e dm e d i a t e ds y s t e m sp e r f e c td y n a m i c st ot h ec o m m u n i t yd i s p u t e u n d e rt h i ss i t u a t i o n ，t h i sa r t i c l et a k e st h eg u a n g z h o uu r b a nc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o n a st h eo b j e c to ft h er e s e a r c h ，t a k e st h eu r b a nc o m m u n i t ya st h eb a s eo ft h er e s e a r c h ，t a k e s t h ec o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o na st h ec o n t e n to ft h er e s e a r c h ，a n a l y z e st h ep r e s e n t s i t u a t i o na n dq u e s t i o n si i lg u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o ns y s t e m ，w h i c hf o rt h e p u 叩o s et 0p r 0 v i d et h ec o u n t e 舯e a s u r ea n ds u g g e s t i o nt om e l tt h ec o m m u n i t yd i s p u t ea n d b u i l tg u a n g z h o ut ot h ef i r s ta n db e s tc i t yi ng u a n g d o n g 7 i 0b es p e c i f j c ，t h i sa r t i c l er e s e a r c hw i l ll a u n c ha c c o r d i n gt ot h ef b l l o w i n go r d e r t h e f i r s tc h a p t e rs u m m a r i z e st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dd e v e l o p m e n tt r e n do fg u a n g z h o uu r b a n c o m m u n i t yd i s p u t e ，w h i c he x p l a i nt h ei m p o n a n c eo ft h er e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e r a n a l y z e st h er e s o l u t i o nf b 姗a t so fg u 锄g z h o uc 0 m m u n i t yd i s p u t e ，m a i n l yi n c l u d e sp e o p l e s m m e d i a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o n ，j u d i c i a lm e d i a t i o n ，p e t i t i o na n dl i t i g a t i o n ，a n dt h e n a n a l y z e dt h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s m sa n dr e s u l to ft h e s ef b 咖a t s t h et h i r dc h a p t e r a n a l y z e st h ei n s u f f i c i e n c yo fg u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t em e c h a n i s mb yt h e m a s s i v ea c t u a le x a m p l e s f o re x a m p l e ，t h e d i s p u t em e d i a t ea g e n c i e s l a c ko fe n o u g l l a u t h o r i t y ，m e d i a t o r s sq u a l i t yw a i t i n gf o re n h a n c i n g ，t h el e g a lb a s e 锄ds y s t e m i cg u a r a n t e e o ft h em e d i a t i o ni s d e f e c t i v e ，t h e ( 、0 n v e 唱e n c eb e t w e e nt h ed i s p u t em e d i a t i o n si sn o t s m o o t h t h ef o u rc h a p t e rf i r s ta n a l y z e ss o m ee 疵c t i v ed i s p u t er e s o l u t i o nf b 珊a t sd o m e s t i c 觚df o r e i g n ，w h i c hc a np r o v i d er e f c r e n c et o p e r f e c tg u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t e m e d i a t i o nm e c h a n i s m o nt h i sb a s i s ，p r o p o s e ds a m et a 玛e t e dc o u n t e 肌e a s u r e st op e r f e c t t h eg u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o nm e c h a n i s m ，i n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gt h e a g e n c i e s ，p e r f e c tt h el a wa n d1 1 j l e s ，s t r e n g t h i n gt h ec o n v e 略e n c eb e t w e e nt h ed i s p u t e m e d i a t i o n sa n dp e r f e c tt h ee m e 唱e n c yh a n d l j n gm e c h a n i s m ，f o s t e rc o m m u n i t y - b a s e ds o c i a l c a p i t a l t h i sa n i c l e p r i m a r i l ya d o p t st h el i t e r a t u r e a n df i e l dr e s e a f c hm e t h o d s t h r o u g l l c o l l e c t i n ga n da n a l y s i n gt h e l i t e r a t u r em a t e r i a l0 fr e l a t i o n a lc o u n t r y ，l o c a la n du r b a n ， o b s e r v i n ga n dp o n d e r i n gd u r i n gp a n i c i p a t i n gd i s p u t e m e d i a t i o n w o r k ， a n dd e p t h i n t e r v i e w sw i t ht h es t a f ! ff r o mg u a n g z h o uc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n to f f i c e ，g u a n g z h o u d i s p u t em e d i a t i o no f f i c ea n ds o m es t r e e to f f i c e ， t h ea u t h o ra n a l y z e st h es t a t u sa n d q u e s t i o n so fg u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o nm e c h a n i s m ，p r o p o s e ss o l u t i o n st o p e r f e c tt h eg u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t em e d i a t i o nm e c h a n i s m ，w h i c hc a nb e n e f i tu sa 1 0 ta st ob u i l tah a 咖o n i o u sa n ds t a b l es o c i e t yf b rg u a n g z h o ud e v e l o p m e n t k e y w o r d ： g u a n g z h o uc o m m u n i t yd i s p u t e m e d i a t i o n l v 目录 导论1 第一节研究背景与问题1 第二节研究意义与核心概念2 第三节文献综述5 第四节研究方法和论文结构8 第一章广州市社区纠纷的现状9 第一节社区纠纷增长的态势9 第二节社区纠纷增长的原因1 2 第二章广州市社区纠纷的调处机制1 5 第一节社区纠纷解决的主要方式1 5 第二节广州市社区纠纷调处模式2 0 第三节广州市社区纠纷调处的效果2 4 第三章广州市社区纠纷调处存在的问题2 6 第一节调解主体存在的不足2 7 第二节调解制度上的缺陷2 9 第三节解决手段上的不畅顺i 3 l 第四节非常规性纠纷处置机制的缺陷3 2 第四章完善广州社区纠纷调处机制的对策3 4 第一节国内外社区纠纷解决机制的借鉴3 4 第二节加强社区纠纷调处的机构建设3 6 第三节加强纠纷调解的制度建设3 9 第四节健全社区纠纷调处的工作机制4 2 第五节积极培育社区社会资本4 6 结语4 9 参考文献5 0 后记5 2 第一节研究背景与问题 导论 本世纪头2 0 年，是我国改革发展的“社会转型期”和“矛盾凸显期”，随着社会 经济体制的深刻改变、社会结构的深刻变化、利益格局的广泛调整和城市工业化和现 代化进程的推进，许多新的、复合型、深层次的人民内部矛盾不断出现，并且呈现多 样性、复杂性、群体性、对抗性等特征，调处难度大，给社会和谐稳定带来不良的影 响。伴随着单位社会的解体和社会体制的形成，城市社区作为衔接政府和个人，管理 一定区域内与居民生活密切相关的公共事务和公益事业的社会组织，在承接了从政府 和企事业单位转移出来的社会管理、服务和保障等职能的同时，也承受着国家、单位 通过改革分解、下推、转移来的大量纠纷，成为一个矛盾纠纷的集合体。随着构建和 谐社会的提出，社会各界对于社区在维护社会稳定中的地位和作用愈加重视，政府在 解决基层社会的问题时也更多地考虑发挥社区的功能和作用，逐步实行“管理重心下 移”，强调“属地管理”，要求将“纠纷化解在基层”，社区纠纷调处已成为及时化解 各种社会矛盾、保持社会稳定的“第一道防线”。广州地处全国改革开放的前沿，经 济发展和社会转型快、利益冲突增多、群众民主意识增强，一些社会深层次的问题和 矛盾往往率先显露出来，这迫切需要行之有效的纠纷调处机制来应对。而面对新形势 下大量的矛盾纠纷及其复杂特性，目前的社区纠纷调处工作，无论是在外部发展环境 上，还是在机构建设、工作机制等方面，都不能适应形势发展的需要，如何寻求有效 的调控手段和化解渠道来应对这种局面，是我们不得不面对的严峻问题。 基于此，本文选择以广州社区纠纷调处工作机制为题，考察了广州城市社区矛盾 纠纷的现状和成因，分析了目前社区纠纷解决方式的运作机制和成效，并通过大量的 实际案例，总结了广州社区纠纷调处工作的经验和特色，深入分析了存在的不足，比 如，解纷主体的权威性不足、解纷人员的整体素质不高、调解的法律基础和制度保障 存在缺陷、解纷方式之间衔接不畅等。在对前述问题进行分析的基础上，比较分析了 国内外存在的一些行之有效的纠纷解决方式，探讨其可借鉴之处。最后，在问题分析 和经验借鉴的基础上，探讨如何以广州城市社区为单元，有效整合和调动各种纠纷调 解资源，完善目前广州社区纠纷大调处机制，包括加强社区纠纷调处的机构建设、完 善纠纷调解相关法律和制度、加强各种调解纷方式之间的互动衔接、完善突发事件的 应急处理机制等，并倡导积极构建多元化、全方位的矛盾纠纷调处体系，探索构建社 区稳定的新机制，更好地维护社会和谐稳定。 第二节研究意义与核心概念 一、研究意义 1 、理论意义 我国城市社区建设目前仍处在初期发展阶段，社区研究本身也缺乏坚实的理论基 础，已有研究一定程度上往往表现为对现状的描述和对单一社区的分析，理论研究总 体上仍未真正起到指导社区建设的作用，特别是对城市社区建设的主要问题及其成因 上仍缺乏比较系统和深刻的理论分析。社区纠纷调处作为社区建设和社区治理的重要 内容，针对此领域的研究，大多是近年来一些从事实际工作的政府工作人员为解决工 作中某些具体问题而进行的，缺乏系统性和学理性思辨，学术性研究成果非常少，已 有研究成果也较少从微观层面对转型时期内部权力运作变迁进行研究。鉴于此，本文 试图以城市社区治理为平台，通过考察街道办事处、社区居委会以及政府相关部门在 纠纷解决中不同的运作模式及相互关系，深入研究转型期城市社区的整合机制，揭示 维系社区秩序的一般理论内涵，这对于学界进一步认识社区建设中社区纠纷调处工作 的状况及走向有一定价值。 2 、现实意义 社会转型和经济转轨深刻地改变了城市社会的整体面貌，宏观层面的社会变迁在 很大程度上也波及到了城市社区，社区民问纠纷频发，纠纷主体多样化，程度不断升 2 级，如何建立有效的调控手段和化解机制来应对这种局面，达到社会的和谐和稳定， 已成为社区建设中日益紧迫的问题。随着由单位体制向社区体制的回归，社区制度变 动与转换的内在机制及其运行逻辑进入众多学者的研究视野，但却缺乏对其实践过程 的深入考察，有的也多数停留在宏观层面，而针对广州实际所作的系统性研究基本未 见。本文从广州实际出发，以社区为视角，通过大量的调查和实践，以社区纠纷的产 生及调处为切入点，考察城市社区纠纷调处过程中各利益主体之间的关系格局，对广 州社区纠纷调处体系进行系统的描述，对存在问题进行深入的分析，并以此为基础提 出有针对性的对策、措施，这能够为政府的相关决策提供有价值的参考。 二、核心概念 1 、社区。社区一般是指在一定的城市地域范围内、由一定规模的人群按照某种 社会关系组成的实体，在本文中特指“城市社区”，即街道和居委。之所以用“城市” 来限定研究的视角，主要考虑到广州农村和城市之间经济社会发展程度还存在较大差 异，所面对的纠纷类型以及调处的运作基础、对象、依据存在很大不同。受经济水平、 法制观念、文化程度等因素影响，传统的民间调解方式依然适用于广州农村社区的纠 纷调解。相对于此，广州城市社区纠纷调解更多地属于“现代型、法制型调解”，单 ： 一的调解组织和传统的说服教育不再那么有效，因而立足于“城市”这一视角进行研 究，显得更为迫切和重要。并且，随着广州城市化进程的加快，城市生活将成为最主 要的生活方式，加强对广州城市社区纠纷调处的研究，也是为将来的发展做好理论准 备，具有现实和未来双重意义。 2 、社区纠纷。现代意义上的社区纠纷一般是指在社区居民、法人、地方政府和 其他社会组织之间发生的各种利益矛盾，主要包括：居民个人之间、家庭之问的利益 矛盾，个人利益与社会公共利益、政府行为的矛盾，社区居民利益与社区公共利益、 企事业单位利益的矛盾，社会自治行为和新型管理带来的矛盾，行政不作为、行政行 为失当引发的矛盾。广州城市社区纠纷，除了传统意义上的民i 、口j 纠纷，如继承、债务、 婚姻、家庭、赡养、抚育、房屋、相邻等纠纷外，还包括在社会转型期间产生的资源 权属、环境保护、不同经济主体利益、工程建设中群众利益维护等新型纠纷，如征地 3 拆迁、企业改制、物业管理、劳动劳资劳务争议等引发的矛盾纠纷。究其性质，基本 可以概括为“发生在平等主体之间的民事纠纷”，首先，纠纷相对方无论公民、法人 或其他社会组织，具有平等的法律关系上，纠纷属于因人身和财产权益引发，一般具 有非对抗性，这也使得通过调解这种非诉讼方式解决城市社区纠纷成为可能。此外， 城市社区纠纷还包括违反社会公德行为和轻微刑事违法行为引发的纠纷，考虑其具有 非对抗性或弱对抗性，且影响很大，将其纳入城市社区纠纷范畴利用调处手段处理， 有利于问题得到及时妥善解决。 3 、调解。调解是指关系双方出现纠纷问题时，第三者受当事人委托从中排解疏 导，使当事人双方互相谅解、解决争端1 。它是通过内部的自组织和自治机制，以妥协 而不是对抗的方式解决纠纷，这使当事人有更多的机会和可能参加纠纷的解决，有利 于维护需哟长期维系的合作关系和人际关系，乃至维护共同体的凝聚力和社会的稳 定。2 在对它的界定上要把握四个要素：一是调解中立，调解方必须是超脱于利益之争 的中介，可以是政府机关、社会组织或个人，这是确保调解结果公正的前提；二是调 解自愿，接受调解必须是当事人自愿自主，这是确保调解各方积极主动配合调解，使 之顺利进行的需要；三是调解一致，即最终需要达成当事各方共同接受的处理意见； 四是调解可变，调解对任何当事一方都不是强加的，即使结果是共同接受，也不代表 对调解协议的无条件遵守。事实上，纠纷经调解一致而后又转为上访或诉讼的也屡见 不鲜。 4 、调处。调处是指调处者对纠纷进行调解或裁决的过程，包括“调解”和“行 政裁决 ，除了具有调解的一般原则、方法和要素外，还表现出行政权威的色彩。实 践证明，在解决传统性、一般性的社区民间纠纷上，调解原则普遍适用并应予坚持。 但正如前所述，目前社区纠纷呈现复杂多样性，单纯依靠既非行政机关又非司法部门 的民间机构依靠“说理教育的传统调解方式解决纠纷难度很大。为此，需要适时发 挥政府协调统筹各种解纷机制的作用，尤其是在处理一些时间跨度长、纠纷根源复杂 交织、涉及纠纷主体多、群体性的矛盾纠纷时，必须采取综合调处的方式。 1 中国大百科伞书法学卷北京：中国大百科全书出版社2 0 0 6 2 范愉非诉讼程序( a d r ) 教程北京：中国人民大学 i ：版社，2 0 0 2 4 第三节文献综述 一、国外城市社区治理和纠纷解决机制的研究 l 、社区治理 西方社区建设起步早且对世界范围的社区建设产生了深远的影响，社区研究主要 集中在社区层面和社区内部，围绕社区人际关系改善、居民个性心理与社会心理变化 以及社区内组织、运行的机制等方面展丌，极少涉及与政府问关系，主要理论成果有 人文区位理论、功能主义理论、社会互动理论、比较社会学理论、社区权力理论等。 关于社区权力结构的观点主要有两大流派：一种是社区精英论，美国社会学家弗洛伊 德亨特在社区权力结构一书提出此观点，认为社区政治权利掌握在上层少数人 构成的“权力精英，由其统治地方社区生活3 ；另一种是多元政治论，认为社区政治 权力分散在多个团体或个人的集合体中，各群体都有自己的权力中心，权力资源不平 等地分布于各团体，正如奥斯本和盖布勒在改革政府：企业精神如何改革着公营部 门一书中分析的“政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是直接划桨，其控制的 权力将从集中走向分散”。4 夸 2 、纠纷解决机制 ： 2 0 世纪6 0 年代至8 0 年代，西方国家为改善诉讼管理和有效维系社会稳定，大力 开发诉讼外新的纠纷解决渠道，建立和发展了多种形式的a d r 机制及相应理论体系。 a d r 机制在美国发展最快，在欧洲大陆各国、日本等国也为盛行。政府和社会意识到 a d r 在解决社区内冲突以及弥合因种族、阶层、性别等裂隙方面的力量和优势，运用 法学、社会学、心理学、人类学等各种学科的视角与研究方法进一步发展它，与诉讼 构成一个多元化的纠纷解决系统，并在此基础上形成了较系统的理论和制度体系。主 要研究内容和成果有两类：一是研究各种纠纷解决机制以指导实践，如美国戈尔德堡 等著纠纷解决谈判、调解和其他机制，对美国社会主要的解决纠纷机制 谈判、调解、仲裁以及以这些机制的混合的变异方式等进行了实质性的考察，并通过 3 转引自裴蓉中外城市社区治理模式比较研究硕十论文电子科技人学，8 2 0 0 6 4 【荚】奥斯奉、盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公营部门【m 】i ：海：上海译文出版社，1 9 9 6 5 例证方式，介绍了不同机制在解决各类纠纷中的应用。二是分析a d r 机制价值，肯定 其作为正式诉讼机制的替代和补充的重要地位。日本法学界普遍认为a d r 既有扩大法 律利用的意义，又有改善司法的价值。棚濑孝雄在纠纷的解决与审判制度指出“现 实中的审判既超越法律规定呈现出复杂的形态，又不是与法学脱节的纯属事实领域之 中的问题”s ，问题的解决之道在于跳出审判封闭空间，将审判视为程序参与者的互动 作用的过程，调解与审判是互补和衔接的，共同承载着许多社会功能和价值取向。 二、国内城市社区治理和纠纷解决机制的研究 1 、社区治理 1 9 9 0 年代，随着我国转型时期政治与经济、国家与社会的相对分离，维持原有社 会秩序的社会整合机制发生了重大变革，关于转型期社会整合模式的研究进入众多研 究者的视野，鉴于农村问题在我国的重要地位，对乡村治理的研究成果颇丰，围绕城 市社区治理也形成了一个多学科进入的学术热点6 。而关于城市社区治理的研究成果相 对较少，集中体现在单位制理论与社区治理结构转型、社区治理结构模式、社区组织 网络中的重要关系等方面。围绕城市社区治理结构，学术界提出三类模式：一是行政 导向模式或称改革模式，其理论渊源来自“单位理论，认为城市社区治理的实质就 是基层管理体制改革与创新，城市社区治理的关键在于建立完善法律制度，使社区中 各主体各司其职、各负其责、各享其利，主张采取“自上而下”的治理模式，由政府 推动和领导社区发展。雷洁琼转型中的城市阶层社区组织一书分析，对城市基层 社会组织的认识和理解必须与城市社会的单位制结合起来，随着改革的深入，以单位 为主导的传统中国社会管理模式和单位化的社会管理体制面临挑战1 。庞玉珍长春市 社区建设模式探讨一文认为，只有构建与本地区社会发展状况相适应的社区建设模 式，社区建设才能健康地发展，并主张”政府主导型”社区建设模式应成为长春市社区 建设的基本方向8 。二是合作导向模式，其理论支撑是多元合作理论和治理理论，认为 国家、市场和社区是社会的主要组成部门，各自对公共资源分配作用和功能不同，必 5 日 棚濑孝雄纠纷的解决与审判制度北京：中国政法大学f l ；版社。2 0 0 4 6 徐勇、陈伟东等中国城市社区自治武汉：武汉出版社，2 0 0 2 7 雷洁琼转型中的城市阶层社区组织：北京市基层社区组织与社区发腱研究北京：北京大学出版社，2 0 们 8 庞玉珍长春市社区建设模式探讨长春市委党校学报2 0 0 2 ( 2 ) 6 须保持各自独立和不越位，以确保社会良性运行，主张采取“上下互动”的治理模式， 通过创造性的组织重构建设社区民主自治的体制框架。三是自治导向模式，其理论支 撑是公民社会理论和自组织理论，主张采取“社区自治”的治理模式，通过政府主动 转变职能调整政府和社区关系，实现社区社会事务的自我管理。陈伟东所著社区自 治自组织网络与制度设置一书，结合自己参与武汉、宁波等地的社区建设实践 围绕“什么是社区自治以及怎样推进社区自治”，对城市社区自治的相关问题进行了 综合性分析，。 2 、纠纷解决机制 我国关于民间纠纷调解有多学科的研究成果，其中法学界的研究最为广泛和深 入。法学界在法治问题的框架内研究纠纷，常以通过分析现有各种纠纷解决机制现状， 引申出对宏观问题的论述，如国家法与民间法的关系，法律多元或纠纷解决方式多元， 法律规避等问题，研究内容和成果主要有四个方面：一是对构建多元纠纷解决机制理 论的探讨，如范愉著纠纷解决的理论与实践论证了由司法、行政和民间解纷机制 构成的多元化纠纷解决机制的价值、意义及合理的制度架构，主张通过多元化纠纷解 决机制保障法治与社会的可持续发展1 0 。二是对纠纷解决机制整合理论的探讨，如何 兵著现代社会的纠纷解决对当前各种解决纠纷机制做了整体、宏观的研究，对诉 讼、仲裁、行政裁决、行政复议、申诉、信访、请愿、调解等各种解纷机构、制度、 程序作为一个整体的机制应如何架构进行了较为深入的探讨1 1 。三是对非诉讼纠纷解 决机制整体或某一种机制发展方向的探讨，如范愉著当代中国非诉讼纠纷解决机制 的完善与发展、社会转型中的人民调解制度、贺荣行政纠纷解决机制研究。四 是针对某一特定领域纠纷解决机制所作的探讨，如医疗纠纷、环境纠纷、消费纠纷等 世 寸o 在对城市社区相关研究成果的梳理过程中我发现了一些问题：一是在研究方法 上，社区转型研究大都以组织为研究单元，从组织结构和管理体制等制度层面进行探 索，强调由单位体制下的“街居制”向“社区制”转化的结果，存在“传统一一现代” 的线性思维，忽视了社会转型过程中的曲折性、反复性和长期性。二是在研究视角上， 9 陈伟东社区自治白组织嘲络与制度设置北京：中国社会科学；l ；版社2 0 0 4 ”范愉纠纷解决的理论与实践北京：清华人学出版社，2 0 0 7 “何兵现代社会的纠纷解决北京：法律f i ：版社，2 0 0 3 7 城市社区纠纷解决机制研究，宏观和中观居多，而从社会管理角度出发，以城市社区 这一微观层面为切入点，并从实际操作层面提出具体操作方案的甚少。对于中国这样 一个大型社会来说，市场经济的发展意味着利益分化加剧，矛盾纠纷突增，如何重构 与市场经济相适应的社会调控体系成为中国持续、稳定发展的重要前提，具体到社区 纠纷调解的微观层面，我们所要关注的是社区转型一纠纷调解一社区秩序维系之间存 在何种关联。在这一互动过程中，国家、市场、社区之l 日j 绝不是静止的，而是一种动 态的博弈1 2 。因此，本文在社会转型这一外延宽泛的时空背景下考察城市社区的秩序 维系以及整合机制，并从广州实际出发，通过一定的调查和实证研究，对广州社区纠 纷调处机制现状及走向进行探讨，具有一定的理论价值和现实意义。 第四节研究方法和论文结构 一、研究方法 1 、文献研究法。文献研究是通过收集和分析现存的文献资料，来探讨和分析各 种社会现象的研究方式，帮助研究者理清问题，继而了解过去、分析现状、预测未来。 笔者通过阅读国内外书籍、期刊、论文和浏览网站，收集和分析相关国家、地区、城 市纠纷调解机制的研究资料，进行概括性描述和优劣比较，从中归纳出可供广州借鉴 的经验。 2 、实地研究法。实地研究是深入到研究现象的生活背景中，以参与观察和无结 构访谈的方式收集资料，并通过对这些资料的定性分析来理解和解释现象的社会研究 方式1 4 。笔者长期从事行政机关信访工作，在实际工作中亲身参与多次纠纷调处工作， 对社区纠纷调处工作也有比较深入的感受和理解。在本文撰写和调研过程中，笔者还 得到了市综治办、矛盾纠纷调处办、黄埔区大沙街、越秀区流花街等部门和人员的帮 助，能够比较完整的收集和了解当前我市社区纠纷调处工作面上的情况，并对有关区 ”何菲、陈伟东转型期城市社区治理研究 h t t p ：w w w c c p g o r g c n a r t i c l e s h o w a r t i c l e a s p ? a r t i c l e i d = 3 3 8 ，2 0 0 8 8 1 3 “风笑天社会学研究方法，第二版北京：中国人民人学出版社，2 0 0 5 8 和街道综治、维稳、司法等部门纠纷调处工作人员进行了深度访谈。 二、论文结构 本文共分为四章，第一章概括归纳了广州城市社区纠纷的特征及其成因。第二章 首先介绍了目前社区纠纷调解的主要方式，包括人民调解、行政调解、司法调解、信 访、诉讼等方式及其功能机制，并着重分析了目前广州城市社区矛盾纠纷调处体系的 运作机制及其特点、成效。第三章结合实际案例分析了广州城市社区纠纷调处机制存 在的问题。第四章首先借鉴了国内外一些行之有效的纠纷解决方式，并在第三章问题 分析的基础上，从加强社区纠纷调处的机构建设、完善纠纷调解相关法律和制度、加 强各种调解纷方式之间的互动衔接、完善突发事件的应急处理机制、培育社区社会资 本等方面提出了对策，以期通过构建科学高效的纠纷调处体系，促进广州城市社区稳 定工作的开展，使各种有效的解纷方式发挥最大的合力，推动和谐社会和“首善之区” 建设。 第一章广州市社区纠纷的现状 第一节社区纠纷增长的态势 一、纠纷的数量及类型 近年来，广州经济社会发展的外部环境总体向好，但随着改革力度加大，城市建 设加快，广泛触动社会各个领域和各个阶层人群，不断暴露大量影响社会和谐稳定的 因素，社会矛盾纠纷呈不断增加的念势。根据广卅f 市人民内部矛盾排查调解调处数据 统计，2 0 0 6 2 0 0 8 年，广州市调解调处各类民间纠纷的数量均保持在2 万左右的高位， 9 其中2 0 0 6 年共调解调处群体性矛盾纠纷1 3 6 5 宗，涉及3 0 人以上的重大群体性纠纷 7 1 4 宗；2 0 0 7 年共调解调处群体性矛盾纠纷5 4 3 5 宗，涉及3 0 人以上的重大群体性纠 纷8 6 9 宗；2 0 0 8 年共调解调处群体性矛盾纠纷6 1 4 2 宗，涉及3 0 人以上的重大群体性 纠纷1 2 2 9 宗。这些重大群体性纠纷主要包括劳动纠纷、征地拆迁纠纷、租赁纠纷、 社保福利、物业管理纠纷、农村纠纷、土地纠纷、房产纠纷，其中涉及的城市社区矛 盾重大纠纷数量为2 1 1 2 ，约占总量的3 4 ，纠纷内容主要集中在五个方面：一是劳动 纠纷，包括劳资、劳动合同、工程承包等纠纷，主要是因劳动报酬不合理，拖欠工资， 工伤事故索赔困难，劳动时间长、强度大、工资偏低，社会保障落实不到位，企业内 部协调纠纷机制欠缺等原因引起的纠纷。二是租赁纠纷。三是社保福利，包括社保、 医保、房保、计生等纠纷。四是征地拆迁纠纷，包括征地、拆迁补偿、回迁等纠纷， 主要是因征地拆迁过程中违法或违反程序，工作方式激烈、强硬，补偿不合理，被拆 迁者故意设置障碍，征地拆迁纠纷解决机制不完善等原因引起的纠纷。五是物业管理 纠纷，主要是因开发商对小区配套设施承诺不兑现，小区设施产权不明，物业收费不 合理，物业管理人员素质较低，业主对物业要求苛刻等原因引起的纠纷。 随着改革力度的不断加大和领域的不断深入，可以预计，广州市社区纠纷总量仍 将维持高位运行，并呈继续上升趋势，纠纷的群体性、突发性、对抗性也将更加明显。 二、纠纷的特点及影响 1 、经济利益是纠纷的焦点。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的 利益有关。”1 5 市场经济体制下，突出利益主体，追究利益最大化，社区居民产生的各 种纠纷，往往根源于物质利益，以经济利益的不均衡表现出来。人们思考问题和行为 的出发点，往往侧重于钱和利。即使是一些家庭和邻里矛盾，也从以前由一些日常琐 事引发怄气不和，更多地转变为涉及财产权属、物业权利等纠纷事件，而且解决纠纷 的条件越来越多表现为明确要求经济补偿，且不愿意通过法律途径解决，具有较高的 经济含量，一般难以接受以“谦让”、“劝和 的方式来化解或钝化纠纷。 2 、纠纷结构和类型复杂化。传统的社区纠纷主要表现为家庭纠纷和邻罩矛盾， 1 5 马克思恩格斯伞集( 第一卷) 北京：人民出版社，1 9 7 2 1 0 解决方式较为简单容易。随着改革深入，涉及经济、政治、思想、文化、环境等领域 深层次的新情况、新问题不断涌现，使矛盾纠纷结构呈现复杂的多层面交叉状态。主 要表现在：纠纷涉及工业、商业、金融、房地产、教育、卫生、医疗等各个领域，涉 及城市规划、建设、改造、拆迁、劳动、就业、保障等方方面面，涉及老、中、青、 儿童等各种群体，涉及跨区、跨省市甚至涉及国际交往、种族区别。这些纠纷往往并 非表现为单一领域、单一层面的问题，而是相互交织、相互渗透，具有复合化的特点。 3 、纠纷主体多样化和群体性突出。传统社区纠纷受其类型影响，涉及主体面少， 多为个体纠纷。现在的社区纠纷，因具有共同或同类的争议目标的人数众多，越来越 呈现为多样化、群体性纠纷。举例来说，一个“施工工地扰民”的纠纷，就可能涉及 开发商、施工单位、公用事业单位乃至作为土地批租和市政建设主管的政府及其政府 职能部门，又诸如动迁安置、企业改制、住房问题、医疗改革等问题，涉及人群具有 广泛性，多则成百上千人。社区矛盾主体的多样化意味着纠纷能量的增大、复杂度的 提高和解决难度的加大，加上这些纠纷多涉及党和政府的行为，牵涉群体和人数众多， 关系人们的切身利益，其中的弱势群体或利益失衡者就容易联合起来集体上访或诉 讼。 奄、 4 、纠纷同益呈现突发性、极端性、对抗性。伴随城市改革步伐的加快，新情况、 新问题层出不求，使得不少矛盾纠纷发展和演变时问缩短。随着城市生活节奏加快， 人民对政府办事效率的要求也不断提高，很多居民认为，解决矛盾纠纷，信访不如走 访，个体访不如群体访。且目前很多纠纷“案结事不了”，表面看纠纷经过调处或走 了诉讼程序，但是实质问题没有解决，反复多次申诉、上访使得纠纷越来越激化，这 也与目前社会矛盾纠纷解决的体制、制度不完善、诉讼机制不健全等因素有关。因此， 一方面造成矛盾引发时间的突发性，特别是在重大节假同或某些政治敏感时期，突发 性和越级上访事件增多；一方面造成矛盾表现方式的极端性，越级访、缠访、闹访行 为呈上升趋势，意在扩大事态，引起广泛关注。如不及时妥善处理，极易激化矛盾， 使一般、局部、非政治对抗性问题演变为群体、全局、政治对抗性问题。 第二节社区纠纷增长的原因 任何事物都是在特定的因果联系中存在和变化的，社区中每一个具体的矛盾纠纷 都是由某种或某些原因引起的结果。从根本上说，社区矛盾纠纷是由我国社会主义社 会基本矛盾及主要矛盾决定的。而广州城市社区纠纷产生和增长的原因多种多样，既 受到我国社会共有矛盾的影响，也归因于广州自身发展过程中存在的矛盾，概括起来 主要有： 一、