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城镇化背景下农村劳动力转移人1 3 就业中的政府因素分析中文摘要 中文摘要 中国农村剩余劳动力的有效转移有利于我国农村经济发展，从而促进市场经 济发展；有利于大幅度提高农民收入；有利于扩大城镇劳动力的来源和商品的市 场需求，加快中国二元经济的转化进程。 长期以来，我国农村存在着大量剩余劳动力，这不仅制约了农民增收、农业 以及农村经济的发展，而且制约了整个国民经济的发展。因此，必须尽快实现农 村劳动力的合理有序转移，千方百计保障农民充分就业。但是，我国农村劳动力 由于质量普遍较低，无论通过何种途径转移，都需要就业。近年来，这一问题已 经引起了学术界和各级政府的高度重视。 农村富余劳动力转移的现状和特征中隐含着深刻的社会问题。从外部环境看， 我国长期以来形成的城乡分割的二元制度、不完善的劳动力市场和滞后的土地流 转机制是阻碍劳动力转移的外部因素。户籍制度的刚性依然存在、城乡认识的差 异根深蒂固、社会福利保障二元化，这些因素交织在一起形成城乡分割的制度环 境，制约了劳动力向城镇转移。劳动力市场不完善，存在歧视性政策、就业服务 滞后、用工行为不规范等现象，阻碍了农村富余劳动力的转移。从内部条件看， 农村人口普遍思想观念落后、文化素质较低、身体素质偏差，这种状况的劳动力 很难达到城镇企事业单位的用工要求。在内外两方面因素的共同作用下，e 1 前农 村富余劳动力向城镇转移十分艰难。 一个国家的生产力水平、人口、制度安排等因素对农村劳动力的转移起着决 定性作用，而不同的国家在这些方面都是不同的，这种差异决定了我国农村剩余 劳动力转移不能照搬发达国家的经验，而必须从我国现实国情出发，构建一条中 国特色的农村剩余劳动力转移道路。因此，本文认为，推进城镇化进程，促进农村 富余劳动力转移是我国工业化和现代化发展的必然趋势。必须进一步改革户籍制 度、健全社会保障制度，营造有利于劳动力转移的环境。建立城乡统一的劳动力 市场，使农村劳动力和城市劳动力享受同等待遇，公平竞争。通过引导农民观念 更新、普及农村九年义务教育、发展职业教育等逐步提高农村人口素质，使其能 够满足城镇的用工需求。 关键词：城镇化：农村劳动力；转移；就业；政府作用；政策建议 作者：吉阳光 指导教师：袁勇志 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析 英文摘要 a s t u d y o nt h eg o v e r n m e n tf a c t o ri nt h ee m p l o y m e n t o ft h et r a n s f e r r i n gr u r a ll a b o rf o r c ei nt h e u r b a n i z a t i o nb a c k g r o u n d a b s t r a c t t h es u c c e s s f u lt r a n s f e r e n c eo fr u r a lc h i n a s s u r p l u sl a b o r s c a l lb e n e f i tt h e d e v e l o p m e n to f ，c h i n a sr u r a le c o n o m y , a n dh e n c ea c c e l e r a t et h ep r o g r e s so fc h i n a s m a r k e te c o n o m y ；i n c r e a s et h ep e a s a n t s i n c o m eg r e a t l y ；w i d e nt h es o u r c eo fu r b a n l a b o rf o r c e sa n dt h ed e m a n do fm a r k e tc o m m o d i t i e s ，a n dh e n c ef a s t e nt h ec o u r s eo f t r a n s f o r m i n gc h i n a sd u a le c o n o m ys t r u c t u r e t h e r eh a sb e e nag r e a tn u m b e ro fr u r a ll a b o r f o r c ei nc h i n af o rq u i t eal o n gt i m e , w h i c hr e s t r i c t sn o to n l yt h e i ri n c o m ei n c r e a s e ，t h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r ea n d c o u n t r ye c o n o m y , b u ta l s ot h ed e v e l o p m e n to ft h ew h o l en a t i o n a le c o n o m y t h e r e f o r e ， i ti sr a t h e ru r g e n tt ot r a n s f e rt h e mr e a s o n a b l ya n do r d e r l yt oe n s u r ee a c ho ft h e mt o o b t a i ne m p l o y m e n tb ya l lm e a n s h o w e v e r , f o rg e n e r a ll o w e rq u a l i t y , t h ec o u n t r yl a b o r f o r c em u s tg e te m p l o y e dn om a t t e rw h i c hw a yw ec h o o s et ot r a n s f e rt h e m ，w h i c h ， r e c e n t l y , h a sd r a w nt h ea t t e n t i o no ft h ea c a d e m i cc i r c l ea n dg o v e r n m e n t i n f a c t ，s o m ei m p o r t a n ts o c i a lp r o b l e m sa r ei m p l i e du n d e rt h ec o m p l e x e m p l o y m e n tp h e n o m e n a o u rs o c i a la n dl e g a ls y s t e m sh a v er e s t r i c t e dt h ed i v e r s i o no f s u r p l u sl a b o r s ，s u c ha st h er e g i s t e r e dp e r m a n e n tr e s i d e n c ea n dt h es o c i a ls e c u r i t y f i r s t l y , t h ec o n v e n t i o n a lv i e wi st h ep s y c h o l o g i c a lf a c t o rt h a tf e t t e r st h es h i f to ft h es u r p l u s l a b o rf o r c e s s e c o n d l y , t h ep r e j u d i c e dp o l i c i e s ，t h ef l a w so ft h es e r v i c es y s t e ma n d i l l e g a le m p l o y m e n ti nt h el a b o rm a r k e th a v eb l o c k e dt h et r a n s i t i o n f o rt h er e a s o no f d a t e di d e a s ，p o o rk n o w l e d g ea n db a dh e a l t hc o n d i t i o n ，i ti sd i f f i c u l tf o rt h e mt of i n da d e c e n tj o bi nt h ec i t y b e c a u s eo ft h e s ef a c t o r s ，i t sv e r yh a r df o rl a b o rm o v i n gf r o mt h e c o u n t r yt ot h ec i t ys m o o t h l ya n dc o n t i n u o u s l y a c o u n t r y sp r o d u c t i v i t y , p o p u l a t i o na n di n s t i t u t i o n s ，w h i c hv a r yf r o mc o u n t r yt o c o u n t r y , f u n d a m e n t a l l ya f f e c tt h et r a n s f e r e n c e t h i sk i n do fd i f f e r e n c ed e c i d e st h a t 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析英文摘要 i n s t e a do fs i m p l yc o p y i n gt h ew a y so ft r a n s f e r r i n ge x p e r i e n c e so fo t h e rc o u n t r i e s ，w e m u s tt r a n s f e rt h es u r p l u sl a b o r sa c c o r d i n gt oc h i n a se n v i r o n m e n t t h e r e f o r e ，t h i sp a p e r b e l i e v e st h a t , i nf a c eo ft h e s ep r o b l e m s ，s o m ep o l i c ys u g g e s t i o nm u s tb ep u tf o r w a r d t h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e f o r mt h es y s t e m st h a ta r eu n f i tf o rt h em a r k e td e v e l o p i n g ，a n d e s t a b l i s har e l i a b l el a b o rm a r k e ti nw h i c ht h er u r a ll a b o ri se q u a lt ot h eu r b a nl a b o r , 嬲 w e l la sp r o v i d eav a r i e t yo fs e r v i c e sf o rt h e m i na d d i t i o nc h i n as h o u l db e t t e rt h e c h a r a c t e ro ft h el a b o rf o r c e sb yg u i d i n gf a r m e r st or e n e wt h ei d e a , p o p u l a r i z i n gt h e n i n e y e a rc o m p u l s o r ye d u c a t i o n , a n dd e v e l o p i n gv o c a t i o n a lt r a i n i n g k e yw o r d s ： u r b a n i z a t i o n ；r u r a ll a b o rf o r c e ；t r a n s f e r r i n g ；e m p l o y m e n t ； g o v e r n m e n tf u n c t i o n ；p o l i c ys u g g e s t i o n s i i i w r i t t e nb y ：j i ey a n g g u a n g s u p e r v i s db y ：y u a ny o n g z h i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签 飙芈 t 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生 导师签名老煮诬 期： e l 期：之! 川 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景 城镇化是经济和社会发展的产物，是工业化和现代化发展的必然结果。从近 年来中国城镇化发展现状看，中国城镇化呈现出稳定、快速发展的态势。一是城 镇人口不断增长。1 9 7 8 年中国城镇人口为1 7 2 4 5 万，比1 9 4 9 年增加1 1 4 8 0 万人， 2 0 0 0 年城镇人口增加到4 5 5 9 4 万人，比1 9 7 8 年多出2 8 3 4 9 万人，相当于1 9 4 9 年 的8 倍。二是城镇数量不断增加。1 9 7 8 年到2 0 0 0 年城市数量由1 9 3 个增加到6 6 6 个，2 2 年增加4 7 3 个；建制镇由2 1 7 3 个增加至2 万个，2 2 年增加了1 7 8 2 7 个。 三是城镇区域不断扩大。据统计，1 9 8 4 年至1 9 9 6 年，全国2 9 5 个城市市区土地面 积占全国土地面积的比重由7 6 上升到1 8 ，年均上升o 8 6 个百分点。四是城镇 化水平不断提高。1 9 7 8 。年城镇化水平为1 7 9 2 ，到2 0 0 0 年已增至3 6 0 9 ，2 2 年 增加了1 8 1 7 个百分点。五是城市综合实力迅速增强。1 9 9 7 年，中国2 2 6 个地级 市以上城市中，g d p 超过2 0 0 亿元的有3 4 个，人均g d p 超过一万元的有1 0 9 个。 另外，1 9 8 8 1 9 9 8 年，第三产业增加值平均增幅达1 9 3 ，占g d p 的比重也从2 8 ： 6 上升到3 7 2 。中国第一部城镇化规划“十五 城镇化发展重点专项规 划( 2 0 0 1 年8 月7 日发布) 在综合分析中国城镇化现状、经济发展水平和工业化 水平及发展趋势的基础上，明确指出：中国已经进入城镇化加速发展的阶段。 这 是中国建国以来，首次以官方文件作出的基本判断。 作为经济发展的必然结果和社会形态向高层次发展的客观表现，城镇化不仅 表现为人口由农村向城镇转移，以及城镇人口增长、城镇区域扩张，还表现为生 产要素向城镇集聚、城镇自身功能不断完善以及社会经济生活由乡村型向城镇型 过渡等。我国是传统的农业大国，农业人1 3 和农村劳动力在全国总人口和劳动力 总量中都占着压倒的优势。人多地少、人地关系高度紧张是我国的一个现实国情， 农村劳动力总量( 存量+ 增量) 远远超过了农业生产的需求，现阶段我国农村经济 被普遍认定是一个典型的劳动力剩余经济。 当前，多数农民农业工作时间不足三 q 何振红我国城市化进程稳中趋快【n 】经济日报，1 9 9 9 - 0 9 - 0 4 。“十五，期间城镇化发展重点专项规划【i 川人民日报，2 0 0 1 0 8 1 0 。余祖光提高农村转移劳动力技能必须采取综合措施【j 】中国职业技术教育，2 0 0 4 ( 1 7 ) 1 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析 第l 章绪论 个月，可以说绝大多数农民每年有大半年处于失业状态。由于长期处于周期性失 业状态，因而农民的收入增长缓慢，甚至下降。随着农业劳动生产率提高，这一 矛盾变得更加突出。农村的年轻人，有学者称之为“新生代农民”，一方面没有足 够的农活让他们干，另一方面由于农业比较效益低下，他们不意愿务农，所以农 村青年失业状况更为严峻。因而农民的基本出路是实现向非农就业和城镇转移。 农村劳动力向非农就业和城镇转移，不仅使劳动力资源得到优化配置，促进 城镇经济和社会繁荣，而且是农民增收的新渠道，是解决“三农问题的重要途 径。党的十六大报告强调“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是我国工业 化和现代化的必然趋势 。报告同时指出“消除不利于城镇化发展的体制和政策障 碍，引导农村劳动力合理有序流动 。随着城乡分割的二元户籍和就业用工制度 的松动、消解、破除，有形“门槛已经或正在拆除，但另一种无形的障碍，即 市场对劳动力选择的“门槛”城市非农部门对农村外出劳动者就业的素质要 求正在逐步升高。从当前的农村外出劳动者就业来看，农村转移出去的劳动力以 从事劳务为主，所从事的往往都是脏、苦、累、险的低声望低技术劳动职业：同 时大量农村剩余劳动力因找不到工作纷纷又回流到农村。农村劳动力转移就业面 i 临着，一方面很多人争取同一份工资很低，仅需要简单体力劳动的工作；另一方 面有很多需要较高技能和技术的高收入工作没有合适的人去做的结构性矛盾。随 着传统产业的萎缩、改造和提高以及新兴产业的兴起，缺乏就业技能的农村劳动 力非农就业的难度会越来越大。目前，我国农村富余劳动力有1 5 亿，每年还要新 增6 0 0 万劳动力，在农村劳动力中，受过专业技能培训仅占9 i 。2 0 0 1 年新转移 的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占1 8 6 。 农村劳动力整体素质不高， 普遍缺乏转移就业、劳动力市场亟需的职业技能，难以顺利向非农产业和城镇转 移，难以在城镇实现稳定就业，难以提升从业的岗位层次。因此，解决农村劳动 力转移就业的根本方法，就是提高他们的素质与技能水平。 解决农村劳动力转移人口的就业问题，是加快农村劳动力转移、促进农民增 收的重要环节，也是提高农民就业能力、增强我国产业竞争力的一项重要的基础 性工作。政府作为社会公共利益的代表，作为“社会公平”的维护者，应该充分 发挥政府投资主渠道的作用，弥补和补充个人家庭、企业单位对教育投资的不足， 保证教育的机会均等。因此，本论文试图运用人力资本理论、新公共管理理论、 。十六大报告， w w w c h i n a o r g c n c h i n e s e 2 0 0 2 n o v 2 3 3 8 6 7 h t m 。农业部等( 2 0 0 3 - - 2 0 1 0 ) 年全国农民工培训规划中华人民共和国国务院公报，2 0 0 3 ( 3 1 ) 2 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第l 章绪论 政府职能转变理论等理论对解决农村劳动力转移人口就业问题中的政府因素进行 较为系统、深入分析和研究，以期为政府在解决农村劳动力转移人口就业问题方 面提供有价值的参考。 1 2 概念界定 1 2 1 农村劳动力转移 农村劳动力转移是随着社会经济发展而产生的一种必然现象，也是推动社会 经济发展的主要动力，其实质是经济要素在空间重新配置的过程。农村劳动力转 移的内涵包括： 1 、职业的转变，由从事农业为主向以从事城镇非农业为主； 2 、居住环境的转变，由农村迁入城镇居住，享受城镇的基础实施和服务； 3 、生活方式和生活习惯的转变，形成更加文明向上的生活方式和生活习惯， 三个内涵问题是递进的关系，职业的转变是转移的初始形态的主要标志，居住环 境、生活习惯和方式的转变是转移的根本目的和最终结果。 本研究所谈到的农村劳动力转移是以其所从事的主要职业的转变为标志确定。 1 2 2 农村劳动力转移人1 ：7 就业 农村劳动力转移人口就业，是指政府采取一系列政策措施，使得向非农部门 和城镇转移的农村劳动力人口的就业，发挥农村劳动力资源最佳经济社会效益。 1 2 3 农村劳动力、农民及农民工 1 、农村劳动力是指农村人i z l 中的全部劳动力，它包括全部农业劳动力( 指从事 种植业、林业、牧业、副业和渔业的劳动力) 和全部非农业劳动力。 2 、农民是指农村人口中以从事农业生产劳动为主的全部劳动者。 3 、农民工是指在城镇从事第二、三产业劳动，以此来获得主要收入，但户口 在农村、户籍身份是农民的劳动者。农民工大体上有两类：一是离土不离乡的农 民工，此类多是在本乡或本村的民营企业里或附近的工厂、商店、机关等单位就 业；二是离土又离乡的农民工，他们在远离家乡的城市的工厂、机关、商业及服 务部门就业。 1 3 农村劳动力转移人口就业研究现状 农村劳动力的转移和流动是发展经济学研究领域中的一个非常重要而复杂的 问题。到目前为止，从理论上解释劳动力从农业部门转移出来以及与此相伴随的 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析 第l 章绪论 人口迁移现象，己取得不少成就，或者说形成了不少经典学说。 1 3 1 国外的研究成果 首先对二元经济结构的概念和对劳动力转移问题开展研究的是美国经济学家 w a 刘易斯，他在1 9 5 4 年发表的劳动力无限供给条件下的经济发展一文中， 把一国经济分为两个部门，一个是和外部世界相联系的现代部门，一个是和自给 自足相联系的传统部门。传统部门存在着大量的隐性失业劳动人口，他们的边际 生产率为零。由于农村的劳动力是无限的，农村的劳动力就会源源不断地向城市 流动，而工资水平可以始终维持在低水平，城市就有了资本积累的扩张机制，直 到农村的剩余劳动力全部被城市吸收、城乡工资趋向一致、城乡差距逐步消除为 止。刘易斯的模型存在着不个缺点：假设城市不存在失业人员，假设劳动力无限 供给和假设劳动资本比例始终不变。 费景汉和拉尼斯在1 9 6 4 年对刘易斯模型作了一些修正，提出农村劳动力的流 动分为三个阶段：第一阶段，农村存在大量的显性剩余劳动力，边际劳动生产率 为零，工业部门可以无限吸收劳动力。第二阶段，显性劳动力被吸收完，但还存 在隐性劳动力，边际劳动生产率大于零，劳动力的转移引起粮食价格的提升，使 得工业成本升高从而带动工资的上升。第三阶段，剩余劳动力吸收完毕，工业吸 收劳动力完全由市场价格来决定。这个模型强调了农业生产率提高的意义，提出 了工农平衡增长的重要性，但它仍然认为工业部门不存在失业人口。 乔根森模型认为农村剩余劳动力转移的前提是存在农业剩余，从而人们的需 求结构和消费结构发生变化，农业劳动力向工业发生转移。该模型的缺陷是假设 存在农业剩余时，粮食的需求收入弹性为零这一结论与现实不符。 以上模型都是假设城乡之间只要存在工资差距，农村劳动力就会源源不断地 流向城市，而城市不存在失业的现象，这和发展中国家包括我国农村和城市同时 存在失业的实际情况不相符合。托达罗( t o d a r o ，1 9 6 9 ) 用预期收入差距的理论解释 了为什么在城市存在失业的情况下农村剩余劳动力还是向城市转移的现象。托达 罗认为，只有在农村发展工业，才能解决农村剩余劳动力的就业问题。同时不应 该过度投资教育，这样可以减少劳动力向城市迁移的动机。托达罗的理论对拉美 国家的劳动力流动有较强的解释力，和其他发展中国家的现状则有不符合的地方， 因为盲目在农村开展工业化存在效率较低的问题。同时，实践证明，城市部门吸 收劳动力的能力还是高于农村，教育投资和居民收入之间有着显著的相关性。 4 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第1 章绪论 舒尔茨( s c h u l t z ，t w ，1 9 9 0 ) 认为刘易斯、托达罗等创立的理论及模型过于注 重物质资本的积累作用，而对人力资木对劳动力的转移的影响不够重视。同时认 为农业部门自身可以有所作为。本杰明( b e n j a m i n ，2 0 0 0 ) 对中国的研究证明了这 一点。他发现，大多数年轻的、具有城市低层次就业所需要的最基本的受教育程 度的农村劳动力，都愿意并且事实上迁移了出来。导致农户之间收入差距的最持 久的源泉是人力资本的差异。 社会学家波特斯( p o r t e s ，1 9 9 3 ) 和道格拉斯梅西( m a s s e y , d s ，1 9 9 4 ) 从社 会资本的角度研究劳动力的转移问题。他们发现移民通过亲戚、朋友、老乡等社 会关系，降低了迁徙风险，有助于劳动力的转移。k w c h a n ( 1 9 9 9 ) 等人则发现 中国人口的机械变动可以分为两类：一是改变户口的变动，被称为迁移：另一是 不改变户口的变动，称为人口流动。从迁移渠道来看，户籍迁移通常是由政府安 排，而非户籍迁移一般依靠自己，通过非正规渠道，比较依赖社会关系网络的作用。 1 3 2 国内的研究成果 改革开放以来，针对劳动力转移的研究层出不穷。大多数研究者意识到，伴 随着经济增长，就业结构从农业向非农业转变、居住地从农村向城镇转移具有必 然性。劳动力的转移是民营企业的发展阶段变化的结果，也是城乡经济制度改革 的结果。 赵耀辉( 1 9 9 7 ) 利用四j i i 省农户调查资料考察决定农村劳动力转移的主要因 素，发现农村外出劳动力多为年轻、未婚、受过良好教育的男性，教育对农村劳 动力从农业部门转移到非农业部门的作用非常显著。 张林秀( 2 0 0 2 ) 的研究发现，教育不仅决定着农村劳动力能否获得非农就业 机会，而且决定着农村转移劳动力非农就业的稳定性，在经济萧条时期，受教育 程度较高的农村转移劳动力能够较好地避免被解雇的风险。 鲜祖德( 2 0 0 1 ) 的研究发现，农村劳动力的转移率与农村居民的人均纯收入、 劳动力文化程度成正相关，与农村人均耕地面积、农业生产总值在国内生产总值 中所占比重、劳动力的年龄成负相关，而农村劳动力的流动规模与城市的劳动力 工资率及地区非公有制企业的发展水平成正相关。 蔡防等人( 2 0 0 2 ) 的研究发现，农村劳动力的非农劳动收入与他们的受教育程度 成正相关，表明农村劳动力在教育程度和经验技能方面的差别在工资中可以得到 体现。劳动力的流动使得资源配置更加合理，对我国的经济增长有很大的促进作 5 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第l 章绪论 用。李实等人( 1 9 9 7 ) 的研究表明，如果能够通过不同方式促进低收入劳动力向 外转移，就能对抑制农村内部的收入差距产生积极的影响。 蔡防( 1 9 9 0 ) 、陈吉元( 1 9 9 3 ) 等人把人口转移与城市化研究相结合；王嗣均 ( 1 9 9 6 ) 等人比较了中外人口的城市化问题；辜胜阻、简新华( 1 9 9 4 ) 系统地考 察了人口的合理流动和农村劳动力向非农产业的转移问题，提出了转移的几种模 式：就地转移、异地转移、多元复合转移等，这些研究对于探讨我国农村剩余劳 动力的出路问题有着非常重要的现实意义。但是，这些研究普遍只是研究劳动力 转移的空间问题，在劳动力在产业间的转移方面的问题则普遍研究不深。 1 3 3 国内外研究评述 从国内外的研究成果看，专家学者们指出，在诸多影响农村劳动力转移人口 就业的因素中，劳动者素质与职业能力是其它措施能否实现的限制因素，而劳动 者素质与职业能力又取决于所受教育与培训的程度。大多数学者侧重在农村劳动 力转移的模式研究以及农村劳动力转移前后的社会效益比较方面，而对于农村劳 动力转移人口就业方面政府究竟起到哪些作用以及应该在哪些方面努力等问题的 研究则很少见。 近年来，许多学者注意到政府在农村劳动力转移人口向非农就业和城镇转移、 提高农民收入有着积极作用和重要意义，也逐步认识到政府在农村劳动力转移人 口就业方面的重要作用，但以往研究主要是以教育学或社会学为视角谈及政府作 用，对政府作用缺乏深入系统的理论挖掘。因此，从公共经济学、公共管理学为 视角，运用新公共管理理论、政府职能转变理论等理论方面对政府在农村劳动力 转移人口就业中的角色与作用进行深入分析和研究，是相当有意义的。 1 4 研究目的与研究意义 1 4 1 研究目的 对农村劳动力进行转移培训、保证就业是我国工业化、城镇化的必然要求， 也是增加农民收入、提升产业竞争力的有力途径。我国亟需确定政府在农村劳动 力职业培训发展中的定位及如何对待其遇到的困难等方面的问题。国内学者虽然 对转移培训进行了大量的研究，但是在政府与转移培训关系问题上还没有专门深 入的研究。因此，本文的研究目的是：研究政府在农村劳动力转移人口就业过程 中起到哪些作用? 政府到底应该如何定位? 政府采取哪些政策措施才能支持其发 展? 6 城镇化背景下农村劳动力转移人1 3 就业中的政府因素分析第l 章绪论 1 4 2 研究意义 l 、理论意义 当前，西方的一些先进理论如新公共管理理论等在世界范围内的影响越来越 广泛和深远，我国学术界也在介绍和引进这些理论方面作了大量工作。遗憾的是， 到目前为止，在将这些理论运用于研究农村劳动力转移就业的还鲜有涉及，本文 的研究希望能在这方面有所贡献。 2 、实践意义 当前，农村劳动力转移人e l 的就业问题是一个极具复杂性、历时又久远的社 会工程。而政府在转移就业中应做些什么、发挥什么作用，以及如何发挥作用， 都是需要深入研究的问题。因此，本文的研究有助于政府转变职能发挥在劳动力 转移就业中的作用，并制定科学、合理的公共政策以促进农村转移劳动力就业问 题的解决。 i 5 研究思路与研究方法 1 5 1 研究思路 本文运用人力资本理论、新公共管理理论、政府职能转变理论等理论分析农 村劳动力转移就业中的政府作用的基础上，分析和探讨政府在转移就业中应有的 角色以及发挥作用的途径。同时，借鉴国外就业中政府发挥作用的有价值经验， 比较研究当前我国农村劳动力转移现状、政府支持转移就业采取的主要措施，并 对转移就业中政府作用存在的问题进行分析，进而为政府解决农村劳动力转移就 业中出现的问题提供有价值的政策建议。 1 5 2 研究方法 本文在研究过程中，综合采用了文献阅读法、归纳分析法、比较分析法等研 究方法。 7 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第2 章农村劳动力转移人e l 就业研究的理论基础 第2 章农村劳动力转移人口就业研究的理论基础 2 。1 人力资本理论与劳动力转移人口就业 2 1 1 人力资本理论与培训 有关人力资本理论可以追溯到现代意义的经济科学创立之初。许多经济学家 通过他们提出的劳动价值学说，确定了人的劳动在财富创造中的决定地位。这实 际上已经确定了人力资源在经济活动中的特殊地位。例如，西方现代经济学之父 亚当斯密在国富论中提到，一个国家全体居民的所有后天获得的有用能力是 资本的重要组成部分。个工人技能的提高，如同一部机器，或是一种工具的改 进一样，可以节约劳动，提高效率。虽然提高工人的技能要投入相当多的费用， 但它能创造出更多的利润，足以弥补费用的支出。 现代人力资本理论从2 0 世纪五六十年代以来形成了一个高潮。其中比较有代 表性的是著名经济学家舒尔茨、贝克尔和明塞尔等人。他们认为，在人力资本的 形成过程中，普通教育只是人力资本的一种形式，而不是全部形式。普通学校教 育和职业培训虽然是两种性质相同的教育，但是普通教育受教育收益和成本的影 响，常常会因收益递减而产生自我限制；而职业培训则由于是一种学习周期较短、 学习方式灵活的受教育形式，其就业风险相对于普通教育要小，就业的灵活性要 大。因此职业培训在就业方面要优于普通教育。在解释普通教育和职业培训的关 系时，人力资本理论认为，普通教育会改变在职学习和培训的效率 。也就是说， 一个人如果接受普通教育的水平较高，他就会更容易接受在职培训。：因此，越是 普通教育发达的国家，其职业培训越是应该更为发展。 舒尔茨在1 9 6 1 年发表的第一篇人力资本投资一文的开始就指出，人的知 识与技能或技术是一种资本，经济增长主要来源于人力资本的投资。 在舒尔茨看 来，人力资本是由人们通过对自身的投资所获得的有用能力所组成的。为了获得 这种有用的能力，人们必须要承担其所消耗的费用，并且付出为扩大自己未来的 收入及未来的满足程度所必须花费的时间价值，因而，通过这种投资的方法，人 。转引自：陆方现代职业培训与人力资本理论明中国入力资源开发，1 9 9 5 ( 1 ) 。李新功欧盟职业培训政策与实践【m 】中国经济出版社，2 0 0 5 p 2 9 。s c h u l t z t w 1 9 6 1 “i n v e s t m e n t i n h u m a n c a p i t a l ”，a m e r i c a n e c o n i m i e r e v i e w 51 t j a n u a r y1 9 6 1 ) ，p 1 1 7 8 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第2 章农村劳动力转移人口就业研究的理论基础 们所获得的有用能力便构成了人力资本。人力资本投资主要有五种形式：正规教 育、在职培训、成人教育、保健支出、为就业需要所引起的必须的迁移。其中， 正规教育和在职培训是主要的两种投资形式。“人们并没有因教育的不断发展而放 弃在职培训。看来，从前由商社承办的某些培训已经停办了，而另一些培训计划 则开始实施，以适应工人教育的增长和对新技能需求的变化。每年向这类培训投 资的数额只能是一个推测。哈德f 克拉克认为它大体上等于正规教育的开支数 额。 舒尔茨还把人力资本的概念用于穷人经济学，他强调解决农民问题的关键 是增加人力资本投资。他指出，这种投资的收益率高于其他投资，一个受过教育 的农民会通过接受新知识、新社会、新技术，靠自己的能力在市场上竞争，实现 脱贫致富。对农民的人力资本投资有多种形式，如普及教育、进行短期培训或用 各种形式向农民传播科学知识 。 在由美国的经济学家明塞尔所著的人力资本研究中，对职业培训在人力 资本形成中的作用也给予了高度评价。他认为，“在生产力增长更急速的地方，培 训也更为流行：构成生产力增长的基本决定因素是生产过程中的技术变化，要求 对工人进行培训和再培训，即职业培训是人力资本中的重要内容，是技术对职 业培训的需求，才导致社会生产力的增长。他认为，在生产过程技术变化的要求 能否实现，还需要有一个基本前提，“就是保证在培训中工人获得的技能不会迅速 地变的陈旧。或者说，如果陈旧是逐步的或部分的，成功的培训与再培训将有助 于增加技能，对于工人进行培训投资的动机将不会被伤害，特别是当雇主分担培 训成本时更是这样”。 这一人力资本理论告诉我们，企业的发展必须靠工人之间 的技术学习和培训来实现。科学技术和培训之间是一个互相关联的正相关关系： 因此，职业培训是社会经济发展过程中必不可少的社会促进机制，也是社会保障 机制，所以职业培训也就成了人们关注和研究的焦点。 贝克尔在对“人力资本”进行研究时也同样提出了职业培训对经济发展的重 要作用问题。他认为职业培训是最直接有效的人力资本投资。与其在生产中增加 机械设备等方面的投资，不如通过教育培训的投资来提高人的科学技术水平和能 力，这是一种在发展生产中能取得最佳效果的最合理的投资。其中，由于职业培 舒尔茨论人力资本投资【m 】北京经济学院出版社，1 9 9 0 p 7 亩舒尔茨论人力资本投资【m 】经济学院出版社，1 9 9 0 p l o 。梁小民穷人经济学：给农民以平等的能力，h t t p ：n e w s h e x u n c o m d e t a i l a s p x ? i d = 1 0 7 8 3 7 9 。雅各布明塞尔人力资本研究【m 】张风林译，北京：中国经济出版社，2 0 0 1 p 4 4 1 雅各布明塞尔人力资本研究【m 】张凤林译，北京：中国经济出版社，2 0 0 1 p 4 4 1 9 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第2 章农村劳动力转移人口就业研究的理论基础 训与职业联系得最直接、最紧密、最深入，职业培训的市场化、产业化运作往往 能使受训者以最小的成本获得最大的产出，因此，职业培训有可能成为现代社会 最直接有效的人力资本投资。 由于非熟练劳动力的失业问题严重，因此加强基础教育和职业教育培训有着 更重要的意义。联合国教科文组织高级专家戴维艾科雷纳( d a v i da t c h o a p e n a ) 博士认为：在知识经济社会，人们必须不断地掌握与未来相关的技能。在多数情 况下，扩大学校教育的规模和提高学校教育的质量都不足以满足劳动力市场的需 求，重要的是发展成人教育。 人力政策就是政府通过对劳动力的重新训练与教育， 把非熟练劳动力训练成有一定技术熟练程度的劳动力，把不适合职业空缺要求的 失业者训练成能够满足市场需要的就业者，以缓和因劳动力市场技术结构不适应 而造成的失业问题，从而改善劳动力供给结构，使多种形式的培训成为促进劳动 力市场良性运行不可缺少的“润滑剂 。不可否认，农村劳动力的文化水平和专业 技术水平低是再就业难的一个主要原因，虽然就业技能的培训不能直接提供现实 的就业岗位，但却创造着再就业的条件与机会。职业培训与劳动技能直接相关。 在我国普通教育水平落后的状况一时还难以改变的情况下，通过强化职业培训提 高劳动者的劳动技能，效果更为直接、显著。 2 1 2 农村劳动力转移模式理论 现代化的过程伴随着农业和农村的现代化，表现为产业结构和就业结构的升 级，即农业部门实现的国民收入在整个国民收入中的比重以及农业劳动力在全部 劳动力中的比重不断下降，工业部门和服务部门即二三产业实现的国民收入在整 个国民收入中的比重以及二三产业劳动力在全部劳动力中的比重不断上升。这一 过程即是农业部门劳动力不断从农业和农村中转移出来，进入非农业、进入城市， 传统农业转变为现代农业的发展过程。农村劳动力的产业和地域转移是各国经济 发展的普遍现象，也是现代化的必由之路。国外关于这方面的理论很多，比较典 型的有： 1 、刘易斯的就业转换理论( 刘易斯模型) ：提出了在发展中国家二元经济结构 下工业部门资本的积累、生产规模的扩大将不断地吸收农村劳动力，直到农村剩 余劳动力全部被吸收为止： 2 、费景汉、拉尼斯的就业转换理论( 费景汉一拉尼斯模型) ：在刘易斯模型的 。谢瑷对当前职业教育和培训工作的思考【j 】中国培训， 2 0 0 2 ( 9 ) 口张韦嘉构建终身教育体系建设学习型社会【j 】国外社会科学，2 0 0 4 ( 1 ) 1 0 城镇化背景下农村劳动力转移人口就业中的政府因素分析第2 章农村劳动力转移人口就业研究的理论基础 基础上，肯定了农业在促进工业增长中的作用，提出了关于就业结构转换三个阶 段的理论，从而发展了刘易斯模型； 3 、钱纳里塞尔昆就业结构转换滞后于产业结构转换理论：认为在发展中国 家，产值结构转换普遍先于就业结构转换。一般地说，开始工业化起点时，产值 比重比就业比重大约高2 5 个百分点，如果真正同步，需要人均国民生产总值达1 5 0 0 美元以后； 4 、托达罗模型：提出了农村剩余劳动力决定其是否转移到工业部门的决策不 仅决定于城乡实际收入差异，而且还取决于城市就业率和失业率。农村剩余劳动 力进入城市后的就业过程分为两阶段：首先，迁移到城市的缺乏技术的农村劳动 力在“传统城市部门 找到工作；经过一段时期后，在第二阶段里他们才在现代 工业部门找到固定工作。农村劳动力在进入正式部门之前有一个在非正式部门就 业的过程。 上述理论和模型对研究我国产业结构、就业结构转换都提供了新思路和新方 法，具有重要的参考价值。 2 1 3 农村劳动力转移培训与就业 但是研究发现，诸多传统的劳动力转移理论皆忽略了对转移就业能力的关注。 传统农业同现代城市工商业之间极大的劳动生产率差异，进而造成二者从业 人员巨大的收入差异，这是农村劳动力向非农产业转移的动力，但农村劳动力的 素质并不是现代工商业所需的有知识有技能的劳动力，结果是大量的农村劳动力 流入城市，要么从事着“脏、苦、累、险 的简单劳作，要么由于找不到工作又 回流到农村。传统的“二元经济结构理论 暗含了这样一个假定即庞大的农 村剩余劳动力与现代城市工商业部门扩张所需的劳动力在受教育程度上是同质 的，无差别的，能够快速实现就业，忽略了对劳动力转移就业能力的关注。对于 理论提出者所处的时代与国度，一方面该国的教育投资与经济发展同步甚至超前 增长，普及了国民的中等教育和职业技能培训，使得城市与农村人口受教育水平 相当，另一方面上世纪五、六十年代的城市工商业大量使用劳动密集型技术，对 工人素质、技能要求不高，因而该假定对于同时代的经济现象有其合理性。 但2 1 世纪初的今天，经济全球化浪潮席卷这个世界的每个角落，我国农村劳 动力至少还有1 5 亿左右处于失业或隐性失业状态。他们受教育水平差，缺乏职业 技能，他们又怎能适应当今知识经济时代大量采用高新技术的城市工业与服务业 城镇化背景下农村劳动力转移人1 2 就业中的政府因素分析第2 章农村劳动力转移人1 2 1 就业研究的理论基础 对劳动力的要求呢? 事实也是这样，据中国统计年鉴2 0 0 1 披露：一方面是城市、 企业需求大量有知识有技能的劳动力，另一方面是大量的农村剩余劳动因为抢不 到工作纷纷回流到农村。我国对农民转移就业和农村职业教育的发展缺乏足够的 重视，是导致现行农村教育的发展并没有有效地带动农民职业技能和就业竞争能 力提高的一个比较重要的原因。因此，现阶段，政府在农村劳动力转移就业中发 挥所应有的作用，是至关重要的。 2 2 新公共管理理论 公共管理作为一种社会实践活动j 是指政府制定社会政策，与其他公共组织 一起，