（公共管理专业论文）徐州房地权籍一体化管理探讨.pdf

摘要 摘要 房屋和土地是人类生存与发展的物质基础，是促进经济发展、维护社会 稳定的重要保障，是社会经济发展的重要基础资源和保障条件，可以说人类 的一切生产、开发、经营、工作、生活等社会活动都离不开房屋和土地。房 屋和土地之间是相互依存的，相互关联的，作为其权利体现的房屋所有证书 和土地使用权证书就不能孤立分割开来，应当合一，实行统一发放。 本文在房地权籍一体化理论研究的基础上，结合目前徐州市现行的房地 权籍管理体制，并根据房地权籍一体化管理系统，模拟徐州市房地权籍一体 化管理的处理过程。其中第一章介绍了本文的研究意义、内容、方法和技术 路线；第二章就目前徐州市在房地权籍管理上实行的政策进行了概述，并提 出了不足。文章第三章阐述了房地权籍一体化管理的理论，内容包括：房地 权籍管理一致性原则、管理模式、规章制度、管理体系以及房地两证合一的 运作和亟待解决的问题；第四章论述了徐州市房地权籍一体化管理体系建设 的需求分析、建设目的和关键技术，并模拟了房地统管的实施过程，提出了 实施意见。文章最后一章对本文进行了总结，对徐州市房地权籍一体化管理 进行了预测。 关键词：房地权籍，一体化管理，房地两证合一 a b s t r a c t h o u s ea n dl a n da r em a t e r i a lb a s i sf o rt h eh u m a nt oe x i s ta n dd e v e l o p i m p o r t a n tg u a r a n t e et op r o m o t et h es o c i a le c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ta n ds a f e g u a r d t h es o c i a ls t e a d i n e s s ，a sw e l la st h ev i t a lb a s i c 地s o u r c e sa n dg u a r a n t e e i n g c o n d i t i o n so f t h es o c i a le c o n o m i c a li m p r o v e m e n t i ti sn o te x a g g e r a t e dt h a ta l lo f s o c i a la c t i v i t i e ss u c ha sp r o d u c i n gd e v e l o p i n g ，n m n i n g ，w o r k i n g ，a n dl i v i n gc a n t b ed e v i a t ef r o mh o u s ea n dl a n d h o u s ea n dl a n dc o e x i s ta n dc o r r e l a t ew i t he a c h o t h e r s ot h eh o u s e o w n e dc e r t i f i c a t ea n dl a n d u s e dr i g h tc e r t i f i c a t e ，w h i c ha r ct h e r i g h tr e p r e s e n t a t i o no fh o u s ea n dl a n d , c a n tb ei s o l a t e df r o me a c ho t h e r , s h o u l d b ei n c o r p o r a t e da n dg r a n t e dt o g e t h e r b a s e do nt h er e s e a r c ho ft h ei n c o r p o r a t et h e o r y , i n t e r g r a t i n gt h ep r e s e n t m a n a g e m e n ts y s t e mo fh o u s ea n dl a n do fx u z h o uc i t y , t h i sd i s s e r t a t i o ns i m u l t e s t h ep r o c e s s i n gp r o c e d u r eo ft h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n to fh o u s ea n dl a n do f x u z h o uc i t yi na c c o r d a n c ew i t ht h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n ts y s t e mo f h o u s ea n d l a n d i nt h ef i r s tc h a p t e r , t h es i g n i f i c a n c e ，c o n t e n t , m e t h o d sa n dt e c h n i c a lr o u t e s o ft h i sr e s e a r c ha r ei n t r o d u c e d ；t h es e c o n dc h a p t e rp r e s e n t sas i m p l i f i e da c c o u n t o ft h em a n a g e m e n tp o l i c i e so nh o u s ea n dl a n di nx u z h o uc i t ya n dp o i n t so u t s o m ew e a k n i e s sa n ds h o r t c o m i n g so ft h e s ep o l i c i e s i nc h a p t e rt h r e e ，t h e i n c o r p o r a t em a n a g e m e n tt h e o r yo fh o u s ea n dl a n di se l a b o r a t e d ，a n dt h ec o n t e n t i n c l u d e s ：t h ec o n s i s t e n tp r i n c i p l e ，t h em a n a g e m e n tm o d e ，r e g u l a t i o n sa n dr u l e s ， m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h em a n a g e m e n to fh o u s ea n dl a n d ，o p e r a t i o no ft h e i n c o r p o r a t i o no f t h et w oc e r t i f i c a t e so fh o u s ea n dl a n d ，a n ds o m ep r o b l e m st ob e s o l v e d mc h a p t e rf o u rn a r r a t e st h en e e da n a l y s i s ，t h ep u r p o s e ，a n dt h ek e y t e c h n i q u e sa b o u tt h ec o n s t r u c t i o no f t h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n ts y s t e mo f h o u s e a n dl a n d a sw e l l 嬲s i m u l a t e st h ep r a c t i c a lp r o c e s so ft h eu n i f i e dm a n a g e m e n to f h o u s ea n dl a n da n dp r o v i d e ss o m ep r a c t i c a l s u g g e s t i o n s e v e n t u a l l y , t h el a s t c h a p t e rs u m m a r i e st h ew h o l ed i s s e r t a t i o na n dg r a n t sap r e d i c t i o na b o u tt h e x u z h o uc i t yi n c o r p o r a t em a n a g e m e n to f h o u s ea n dl a n d k e y w o r d s ：t h e p o s s e s s i o no fh o u s ea n d l a n d ，i n c o r p o r a t e m a n a g e m e n t ，c o r p o r a t i o no f h o u s ec e r t i f i c a t ea n d l a n dc e r t i f i c a t e i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：希每 年月e l 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 希 1 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：秽 年月日 第1 章绪论 1 1 研究意义 第1 章绪论 1 1 1 目前我国房地权籍管理概述 1 9 9 4 年中华人民共和国城市房地产管理法的诞生，标志着我国在房地权籍 管理上开始实行房地统管和房地分管并存的政策，房地权籍管理部门也分一个部门统 一管理房屋、土地和房屋、土地分属房产管理部门、土地管理部门两种结构( 见图 1 1 ) 。目前在房地权籍管理上，除上海、广东、安徽、北京、重庆、厦门、大连等地 实行房屋所有权证与土地使用权证两证合一外，其他省、市和地区实行房屋所有权证 与土地使用权证分别由各自的的管理部门审核发放的政策。房产和土地管理机构分 设，分别颁发房屋所有权证、房屋共有权证和房屋他项权证和国有( 或 集体) 土地使用权证。 房屋产权即房屋所有权，指拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处 分的权利。依据中华人民共和国城市房地产管理法第5 9 条规定：国家实行土地 使用权和房屋所有权登记发证制度。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对 房屋行使占有、使用、收益和处分权利的惟一合法凭证。依法登记的房屋权利受国家 法律保护。房屋所有权证是国家依法保护房屋所有权的合法凭证，是具有法律效 力的证件，由人民政府房地产行政机关核发，其他任何部门和单位均无权制作或发放， 所发放的权证一律无效。建设部在关于加强( 房屋所有权证) 发放管理工作的通知 中也规定房屋所有权人必须依法到房屋所在地的房地产行政主管机关申请登记领取 房屋所有权证。凭证管理房产；凭证出售、出租房屋；凭证申请房屋翻、改、扩建； 凭证申请办理房屋继承、析产、分割、赠与、交换、调拨等产权转移手续；凭证办理 抵押手续；凭证办理拆迁、安置、补偿手续。管理部门在办理有关手续时凡涉及到房 屋所有权证的归属，也均应以房屋所有权证作为确认证件，不得以其他证件替代。 国有土地使用权证是证明土地使用者( 单位或个人) 使用国有土地的法律凭 证，受法律保护。我国的土地管理法规定，土地属于国家或集体所有，能转让的 只能是国有土地使用权，集体土地使用权只有通过国家征用等方式变成国有土地使用 权，才能取得房产证。房屋才能正常转让、抵押、出租等。要取得国有土地使用权就 得向国家缴纳土地出让金，开发商往往由于缺乏资金等各种原因无法取得或不办理土 地使用权证。 信息化管理是本阶段的显著特点，随着计算机的迅猛发展，地理信息系统在房地 第1 章绪论 国 国务院 省、市建委。 房产管理部门 市建委，房产管 理局、处 市人民政府、地区行署 自治区人民政府 县、市人民政府 部 省、市土地管 理厅、局 市土地管理局 县建委( 区建委，区房地县土地管理局 产管理局、处)( 区土地规划管理局) 图1 1 我国现行房地产管理结构图 注；上海、广东、安徽、北京、重庆等省、市和地区的房地权籍管理机构为土地与房屋资源管理局( 或者房地 产管理局等) ，该部分负责土地和房屋的统一管理 权籍管理上显现出强大的生命力，发挥着重要作用。国家和地方政府投入了大量人财 物力进行房地权籍管理系统的研发，开发出了成熟的房屋管理系统和土籍管理系统软 件。房产管理系统方面如北京超图地理信息技术有限公司和杭州中科超图信息技术有 限公司开发的s u p e r m a p 房产政务管理信息系统s u p e r m a pr i s ( s u p e r m a pr c a l e s t a t e i n f o r m a t i o ns y s t e m ) 、中山大学计算科学与计算机应用研究所开发的房产管理系统， 成功案例如杭州市房产管理信息综合系统、清远市房产管理局房产管理系统( 包括： 房产产籍管理系统，房产交易管理系统，房产测绘管理系统) 、英德市房地产管理局 房产产籍管理系统、连州市房地产管理局房产产籍管理系统、大庆市政府信息化工程 大庆市房产地理信息系统等。土地管理系统方面北京超图地理信息技术有限公司在多 个国土资源信息系统软件工程项目的基础上开发出了集窗口办文、办公自动化系统、 g i s 应用系统、信息发布系统、系统定制与管理平台于一体的、综合型国土资源电子 政务信息平台的s u p e r m a pl i s ，由武汉瑞得信息工程有限责任公司、中国矿业大学、 2 第1 章绪论 徐州市国土资源局联合开发、徐州市城乡一体化地籍信息系统( 城镇地籍信息系统) 。 实行房地两证合一的地区也开发出了房地权籍一体化管理系统软件，如重庆市地房籍 合一管理信息系统。 1 1 2 房、地分开管理弊端 目前我国大部分省市和地区实行房地分开管理的权属管理机制，其中一个重要的 原因是其房地权籍管理机构分设【5 】。虽然房地分管符合国家职能法定和国家土地统一 管理的原则，有利用土地的统一管理，防止土地的流失，但在房地分离式的管理模式， 从根本上割裂了房地产产品的整体性，造成房地产开发、建设、交易和管理上多重复 杂关系，使政府的房地权籍管理机构的责、权、利相分离，在实际运行过程中的确还 存在不少弊端。从长远的观点看，不利于房地权籍一体化管理。 ( 1 ) 由于土地和房屋分开管理，主管部门稍不留意就会给违法占地建房颁发房产 证，给违章建房颁发土地证，使违法用地和违章建房合法化。 ( 2 ) 由于两证办理时间不一样，办毕房产证后，较长时间不能办理土地证，有的 开发商甚至不申办土地证，造成两证不齐。不少商品房或公房出售后，只办有房产证 而无土地证，买家的权益难以得到全面的保护。一房多嫁、重复抵押、证照不全让购 房者吃尽了苦头。 ( 3 ) 房屋转让时，有些人就只转让房产权，地产权没有转让出去，也易使国家土 地收益、登记机关规费收入大量流失和助长隐形地产市场的滋生。 ( 4 ) 房管部门和国土部门在办理产权登记过程中由于测量方法与口径的不同，可 能造成房产证和土地证上用地面积或其它内容的不一致，同时也会出现有房产权证而 没有地权证、有土地权证而没有房产权证，权益人登记不一致等情况，这就直接影 响到产权人财产的合法性、完整性。并将影响到权益人产权的交易、抵押等1 7 】嘲。同 时老百姓在办理产权证过程中会由于各部门对政策的各自理解而容易发生相互推委 现象，致使群众反映较多。也不利于相关职能管理部门对权证的管理。 1 1 3 实行两证合一的客观要求 房屋根植于土地上，土地是房屋的载体；地价隐没在房价之中，房价、地价互相 包容，互相影响。无论就其自然属性还是经济属性而言，房地是不可分的【3 】。从大局、 从市场经济的要求出发，从转变政府职能出发实行房地两证合一的制度是必然的，这 是由以下几个方面决定的： ( 1 ) 房屋产权产籍管理与土地地籍管理的需要 房屋产权即房屋的所有权或他项权( 抵押权) ，房屋产籍是记载房屋权利登记的 簿册，产籍是产权的反映，并为产权服务。房屋的产权产籍部门是国家职能部门之一， 它所管理的对象是辖区内全部房屋的产权和产籍以及人们在房屋产权取得、转移、变 更、设定、灭失等过程中的社会、经济关系。房屋产权产籍管理和国家及人民群众的 利益息息相关，其根本目的是保护房屋权利人的合法权益。同样，土地权利的设定包 括使用权( 国有土地使用权、集体土地使用权、农村经济组织的土地使用权) 和土地 3 第1 章绪论 的他项权，土地地籍是记载土地使用权利的簿册，土地地籍是土地使用权反映，并为 土地使用权的登记、发证服务。土地的地籍管理部门同样也是国家职能部门之一，它 管理的对象是辖区内全部土地的使用权和地籍以及人们对土地使用权取得、转移、变 更、设定，灭失等过程中的社会、经济关系。而房屋和土地有其不可分割性，房屋产 权产籍和土地产权产籍相互影响，相互作用，只有两者的有机结合才有利用房屋和土 地产权产籍的有效管理。 ( 2 ) 是房屋产权产籍管理及土地地籍管理信息化和现代化发展的需要 信息技术的迅猛发展，正在广泛、深刻地影响人类社会的各个方面。现代信息技 术的应用受到高度重视，形成了信息化建设热潮。我国国土资源信息化建设正在积极 推进，呈现良好的发展势头 9 1 。当今社会已步入了信息时代，信息技术及其多支持的 信息产业，已成为经济增长新的驱动力。世界各国越来越重视信息工作，把发展信息 产业放到重要的战略地位上来考虑。房地产信息是城市建设信息系统地的重要责成部 分【1 0 1 。随着城市建设不断发展，房地产市场的不断拓展，社会公众对房地产信息需求 大量增加，信息变更的周期越来越短，因此，我们应当充分意识到房地产信息管理现 代化和信息化的紧迫性、必要性和重要性。而要实现房地产管理的现代化和信息化就 要建立一体化管理系统。该系统可以满足我们实际工作的需要，大大提高工作效率， 充分优化政府组织机构及房屋、土地两个管理系统结构，实现信息资源共享，减少重 复工作，实现快速发证。 信息技术在房地产管理工作中加强计算机网络“一网多点”的建设，建立了方便 群众就近办事的新模式；加强了信息网络建设，逐步使“简化办事程序、缩短承诺时 限”成为现实；不断丰富和完善信息网络的管理功能，规范了房地产行政管理；实行 了网上政务公开，增强了办事的透明度i l “。 ( 3 ) 是政府决策，社会发展的需要 随着现代化科技快速引入到土地、房屋管理中来，现在“数字地球”、“数字中国”、 “数字江苏”口号提得很响，房产、土地管理信息系统一体化的研究及建立，可以把徐 州市现有的房产、土地信息数字化，为政府宏观决策提供准确的统计数据，为城市宏 观规划、土地开发更好地服务。由于国家实行土地使用权有偿使用原则，因而土地地 籍管理同样是和国家及人民群众的利益是息息相关的，其根本目的也是保护土地使用 权人的合法权益。由于在全国几乎所的城市，都是房产管理与土地管理分开进行的， 对广大人民群众造成很大的不便，房屋所有权和土地使用权两证合一是广大人民群众 的意愿。 近几年来随着住房制度及土地供给制度改革的不断深入，我国房地产业以及房地 产市场日益繁荣，房地产业务范围不断扩大，业务量迅速增加，传统的政府体制管理 手段，管理方式已不能适应快速发展变化的房地产市场管理的需要，在徐州市由于发 放房屋权属证书，土地使用权证书需要至少2 _ o 个月时间，造成了广大群众的极大 不满及办理的不方便。因而研究一套先进、安全、方便、实用的房产管理一体化信息， 管理系统是摆在我们城市房产管理部门及土地管理部门面前的一项紧要任务，也为今 后的机构改革打下基础。 4 第1 章绪论 1 1 4 房、地两证合一的意义及好处 ( 1 ) 房、地两证合一的意义 房地两证合一是对现行土地房屋权属登记制度上的重大改革，其着眼于解决现行 土地房屋登记制度中存在的房地分离、权证过多、程序繁琐、办证难等诸多问题，转 变了管理理念，调整了管理制度，修改了登记操作规程，是一项实实在在的旨在打造 “服务性政府”和实践“执政为民”的重大举措。因此实行房地两证合一制度具有重 要的意义： 1 ) 实行房地两证合一可以将现行的八种证书简化为两种证书 现行发放的证书有集体土地所有权证、集体土地使用证、国有土地使用证、土地 他项权利证明、房屋所有权证、农村房屋所有权证、房屋他项权证、房屋共有权证等 共八种。而实行房地两证合一后，可以将这八种证书简化为房地产权证和农村 集体土地所有权证，将国有土地使用权、房屋所有权及房地产他项权分别合并在一 个房地产权证上记载，并规定无论房地产机构合一还是分设，都必须而且只能设立一 个窗口受理当事人的登记申请。这一制度的推行将解决长期以来两证分离的矛盾，避 免当事人向土地房屋管理部门分别申请登记带来的重复跑路，重复提交资料等弊端， 降低了成本，减轻了权利人的负担。 2 ) 实行房地两证合一可以推行实名制，区分当事人之间的民事行为与行政机关 的行政行为 同一权属的权利人通常有一人或多人的情况，实名制要求只要是权属的所有人都 应当以其真实的名字登记到权属证书上，这实际上是对共有权属人权益的有效保护， 登记机关也仅仅依据登记权利人的申请对房屋进行转移、抵押等登记。 另一方面，对于没有登记的权属共有人，比如属于共有房屋的夫妻另一方没有登 记在权属证书上，而房屋被登记方私自转移、抵押给另一方造成损害的，另一方可以 直接向法院主张其权利。这样规定，将当事人之间的民事行为与登记机关的行政行为 区别开来，使当事人在办理转移、抵押等登记时，不必再去证明自己未婚还是已婚、 是否曾离婚等涉及当事人隐私的事项【1 2 1 。 3 ) 实行房地两证合一增加了土地房屋权属的记载内容，完整地界定了权利人的 权利范围 房地两证合一的实行可以改变传统的房屋所有权只对权利人名称、房屋坐落、房 屋建筑面积进行记载和土地使用权登记只按建筑占地进行确权的做法，并将小区道 路、绿化用地、公共门厅、公共用房、管理用房等权属确定为全体业主所有。对现存 的关于小区道路、绿化用地、公共门厅、公共用房、管理用房等在权属上颇有争议的 问题都得到了有效的解决。这样使得房地产开发商在小区内新建构筑物必须取得全体 业主的同意，制约了房地产开发商的乱搭乱建行为，同时也制约了小区物管擅自出租、 处理小区公共用地、共有设施等行为【1 2 】。 4 ) 实行房地两证合一制度有利于加强对土地房产管理，活跃土地和房产市场， 增加政府税收 5 第1 章绪论 房地产权管理是土地房产部门工作的一项中心任务，而权属登记发证则是产权管 理的中心环节。通过实行房地两证合一有利于加强对国有土地使用权划拨或出让后的 跟踪管理和监督；有利于加强农民房屋和宅基地的登记发证管理；有利于加强土地房 产监察，及时查处违法、违章行为；有利于房地产市场的活跃，增加政府收入。 ( 2 ) 房、地两证合一的好处 实行房地两证合一有以下好处： 1 ) 两证合一可以充分体现房屋权利人在法律上对其房产权属的合法性和完整性。 可以避免由于房屋所有权人与土地使用权人不一致而造成的民事纠纷。特别是涉及到 的城市房屋拆迁，如房产证与土地政权属人姓名不一致时如何界定所有权人、如何实 施补偿等情况、会给行政机关也带来极大的不便。 2 ) 两证合一后可以在今后的产权交易带来便利，按照我国目前的法律，上市交 易的产权必须两证齐全，那么两证合一后就只要有一本权证就完全可以证明其产权的 完整性。 3 ) 两证合一后使老百姓只进一个部门就可以办理其拥有产权的所有手续，大大 节约了时间和精力，解决了原先由两个部门分别审核，发证、交易等繁琐的手续问题。 同时也提高的职能部门的办事效率。方便了群众，减轻了群众负担。 4 ) 减少机构，节省人财物力。过去发两证，分由两个部门，由两套不同的人员 办理，使用两套表格、证书。现在由一个部门、一套人员办理，使用一套表格、证书， 大大节约了人财物。 5 ) 避免了政策法规脱节，保证了产权管理工作的严肃性。我国房地产管理和司 法工作的实践长期来坚持的原则是房屋所有权和该房屋占用的土地的使用权权利主 体一致的原则，房地权籍一体化，两证合一，避免了在两个部门发证时对政策法规理 解不同而产生的确权矛盾。另外，也避免了业务口径和面积计算方面的不一致或差错， 保证了权证记载内容的准确性。 6 ) 消除了部门之争，维护了政府形象。过去，两个部门为争相发证，互相掣肘， 闹得部门矛盾重重，干部不团结。痫证这种清空就可以应为两证合一而没有了，也符 合精兵简政和机构改革得原则。 1 1 5 房、地两证合一的可行性及房地权籍一体化管理的必然趋势 ( 1 ) 房、地两证合一的可行性 房屋和土地之间是相互依存的，当房屋发生转让、抵押时，其所占用范围内的土 地使用权必然随之转让、抵押，反之亦然。正是因为这些房地一体的自然属性，作为 其权利体现的房屋所有证书和土地使用权证书就不能孤立分割开来，应当合一，实行 统一发放。 1 ) “两证”发放的历史和国外通行的做法说明“两证合一”是必然的 我国在解放前对房屋和土地只发放一证，采用的是房随地走的做法。解放后，新 中国宣布全部土地归国家所有，并成立了房地产局，对房地发放统一的证书，即地随 6 第1 章绪论 房走。改革开放后，国家实行土地有偿使用制度。1 9 8 6 年全国人大常委会通过并实 施土地管理法。按照该法的规定，全国建立了土地管理部门，对全国土地资源进行普 查，并对土地所有权和土地使用权造册登记，颁发土地使用权证书，逐步形成现在大 多数地区采用的房屋所有权、土地使用权由房产管理部门和土地管理部门分别发放的 格局。我国现在已加入w t o ，对不动产的登记必然将与国际上通行的做法接轨。在国 外，不论是大陆法系国家，如德国，还是像美国、英国、加拿大等英美法系国家，对 房屋和土地的权属登记都是采用合一的登记方法，即一个权属证书，就是我们国家的 台湾、香港和深圳市都是如此。我国现行的两个部门分别发放房屋所有权证和土地使 用权证的做法必将进行改革，房地“两证合一”是大势所趋，大势所向“。 2 ) 房地“两证合一”有其法律上的依据，符合“便民高效”的原则 我国城市房地产管理法第六十二条规定：“经省、自治区、直辖市人民政府确定， 县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理的，可以制作、颁发 统一的房地产权证书。”因此有其法律依据。( 见3 1 1 房地权籍一体化管理的法律依 据部分) “两证分发”，当事人必须分别进行申报，提供两份申报材料，跑两个部门，而 且两个部门发证后又有先有后，当事人和发证部门同样需要付出双倍的劳动和时间。 实行“两证合一”，既方便群众，又简化手续、程序，有利于提高发证部门的工作效 率。 3 ) 实行两证合一符合科学管理的要求，符合房地产工作实践 房地两证分发，两个部门对每宗房地产从收件、丈量到审查、发证和立档，均须 分别进行，重复劳动现象严重，浪费了大量的人力、财力和物力。实行房地两证合一， 避免了重复劳动，体现科学管理的原则“”。 房地产的固有属性是房地不可分割，这就要求“两证”也不能分开。由于主观上 的因素，过去两个部门核发的“两证”对同一宗房地产诸要素，如面积、用途、四至 等内容的记载往往会出现不一致的情况，导致房地产权属管理上的混乱，造成当事人 交易或法院裁决时无所适从的尴尬。实行“两证合一”，既符合房地不可分割原则， 又可消除“两证”的冲突。 ( 2 ) 房地权籍一体化管理的必然趋势 房屋和土地作为一定所有制下的财产，统称房地产、或不动产“”。在一些国家的 法律中，房屋和土地是一起考虑的，在房地产管理方面一般是统一管理的。我国由于 历史等的原因，自1 9 8 6 年起一直实行房屋、土地分属于房屋管理和国土资源管理部 门管理。这种房地分管的机构设置结果使得对城市土地管理分工不明确，给地方工作 带来很大混乱，引起众多矛盾，诱发新的房地纠纷及相关纠纷而难于调处，房地交易 难于正常进行，城市建设拆迁工作步履艰难，部门之间由工作矛盾发展到人际矛盾等。 无论是理论研究上，还是实际工作中，统一管理房屋和土地都具有可行性和优越性。 从改变投资环境、提高政府管理部门的工作效率、方便市民角度来看，“两证合一” 也是一种必然趋势。房地合一是大势所趋，是按客观规律办事的反映。房地合一理顺 了关系，减少了扯皮，可以提高办事效率，齐心协力加强房地产业和土地管理，有利 7 第1 章绪论 于当地产业的发展，有利于将城乡建设用地规模控制和保护耕地结合起来，合理用地， 节约土地“。 为适应社会主义市场经济的要求，理顺房屋、土地的关系，充分发挥政府宏观调控 职能。广州、上海、开封、汕头等地纷纷推出“房地合一”的新体制，北京、武汉等 城市也在运作之中，这一新举措，是城市房地产管理法颁布之后，市场经济的大思 路、大手笔、大动作，是我国房地产业发展的必然趋势和客观规律。 1 2 国内、外现状 1 2 1 国外现状 国外大部分国家和地区实行土地私有制，在土地和财产的私有化过程中，原始财 产权被重新确认和国家拥有的土地私有化 删。在私有制的制度下，土地被分割成地 籍单元，通常地籍单元由权属界限划定，根据共识，所有权的范围从地面下一直延伸 到大气层。权属单元包括一块或几块宗地。除了土地外，土地上的房屋和附属设施等 都作为政府和个人私有财产看待。因此，在房地权籍管理方面，国外实行房地权籍一 体化的管理模式，称之为地籍管理。大部分中欧国家在土地( 包括土地上的房屋等附 属物) 登记以两种形式进行登记：一种是以法律形式进行的登记，称之为土地簿；一 种示以图解进行的登记，也就是地籍图，称之为土地表。 在土地( 包括房屋) 管理部门的设置上，有些国家是在一个管理部门监督下把土 地簿和土地表结合成地籍系统，有些为不同管理部门负责。一般称为公共管理部门( 如 波兰) 、地籍办公室( 如捷克、斯洛伐克) 、土地办公室( 如匈牙利) 。这些管理部门 主要负责土地登记( 登记主要是关于土地和财产使用者的信息，包括权属变更登记、 地籍变更登记、注释性登记，) ，提供地籍信息( 如地籍管理办公室根据要求制作地籍 复印件和摘要等) ，土块勘测以及其鉴定，地籍管理的信息化和地籍信息系统的实旌 应用n 7 1 。 在地籍管理上采用，中欧大多数国家均采用土地信息系统，从总体上讲，该系统 分为以下四个组成部分： ( i ) 描述每个地籍单元情况的地籍簿； ( 2 ) 附有每个地籍单元即每栋建筑物和住宅所有权和抵押权信息的登记簿； ( 3 ) 提供建筑物和住宅及其自然形态信息的住宅系统； ( 4 ) 土地使用权及使用年限“”。 正如联合国和国际测量师联合会对当今世界地籍管理的发展方向表示的那样，地 籍管理的发展方向是：“开发现代地籍管理系统，使土地和产权市场更有效的运转， 保护土地权利，为可持续发展和可持续土地管理服务。”地籍管理系统的开发不断成 熟，并逐渐应用到实践当中去。 目前，发达国家的地籍管理已经发展到信息化较高水平，而发展中国家正处于地 籍管理的信息化过程之中。具体表现为以下几个方面： 8 第1 章绪论 ( 1 ) 实现了土地登记和地籍制图职能的一体化管理 实行资本主义私有制的国家在地籍管理登记上分为以法律形式的登记和以地籍 图形式的登记，公证员和律师主要负责受理为权利人代办土地登记工作的委托，测量 员负责接收地籍制图部分。由于使用的技术手段不同，土地登记和土地测量的工作程 序大不相同，地基测量和制图需要用专门技术来获取足够的资料，而土地登记程序则 非常接近于簿记。这种分工增加了机构运行成本，造成资源浪费。而现代地籍管理系 统的应用使得土地登记和地籍制图被合并，形成房屋、土地登记和房、地籍制图职能 的一体化的局面。 ( 2 ) 实现了地籍的产业化 信息产业的发展使得地籍管理不再是完全意义上的政府职能，其市场服务功能得 以发展和完善。传统的地籍管理体制遭遇困境，需要就行改革。随着信息化进程的加 快，再加上计算机技术、地理信息系统( g i s ) 技术和数据库技术不断成熟，地基管 理系统已经发展成为地籍管理工作必须的技术手段和技术支持。市场化的进程不断加 快，主要表现在地籍运行管理的社会化、地籍运行经费来源的多样化、成本回收的市 场化三个方面。私人部门逐渐加入到地籍管理中的某些环节中来，如土地初始登记测 量、地籍图绘制等地籍测量方面的事务。随着私人部门参与到地籍工作中，地籍运行 经费来源和成本回收里多样化的趋势。 资本主义国家实习市场机制，国家着力于发展培育各种地籍中介组织，推动地籍 成果资料的资产化，推进地籍事业的社会化和产业化；发展培育土地登记、土地调查 代理机构，发挥中介组织的作用，按照市场经济规律，有偿使用地籍成果资料，增强 地籍事业自我发展能力。在全面推行土地登记代理、土地登记资料公开查询的基础上， 在安全保密的前提下，欧洲各国不同程度实行了以下政策：1 ) 显化地籍成果资料的 资本属性；2 ) 吸收民间资本投入；3 ) 实现地籍成果的公益性和商业性应用；4 ) 增 加地籍的社会效益和经济效益。所有这些都有效推进了地籍管理产业化。 ( 3 ) 实现了由传统地籍向多用途地籍转变 地籍按发展阶段可划分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍。多用途地籍，亦称 现代地籍，其目的不仅是为课税或产权登记服务，更重要的是为各项土地利用和土地 保护，为全面、科学地管理土地提供信息和基础资料服务。多用途地籍能真正实现所 有与土地扩展的数据集成到一个共同数据库中，以响应各个地方政府、设施公司、保 险公司、房地产代理商、土地开发商、和邻里组织的信息需求，典型的土地信息系统 具有：宗地块( p a r c e l s ) 、区划( z o n i n g ) 、土壤、土地利用、坐标框架等。 多用途地籍系统的实施将解决一图多用与一图多出的问题。一图多出是指地形 图、地籍图和房产图同时测绘，既先测绘出各方面信息具全的基础图( 也称母图) ， 然后根据内业取舍、加工，再派生出地形图、地籍图、房产图。虽然这三种图的特点， 服务对象、成图过程不尽相同，但它们又是相互联系的，地形图是这三种图的基础图。 由于施测数字地形图、建立地图数据库已有相当成熟的方法和规范，也有丰富的经验 可以借鉴，这为利用g i s 技术进行三图并出、建立多用途地籍系统奠定了基础。 9 第1 章绪论 1 r 2 国内研究现状 随着我国房地权籍管理工作的起步，房籍、地籍管理的理论与方法、g i s 技术在 房籍、地籍管理与房地权籍一体化管理工作中的应用、以及房地权籍一体化管理的理 论研究和实践应用等逐步成为新的研究和技术开发热点。目前，在房地权籍一体化管 理方面我国无论是在理论上，还是在实践应用上都迈出了可喜第一步。 理论研究方面：在城乡体化和房地权籍一体化研究较多，如昆明理工大学尹鸿 瑜( 工程硕士) 发表的土地和房屋一体化管理信息系统的设计与开发研究，该文 从房地权籍管理信息系统开发建设需求分析、系统规划与建设目标、系统建设总体技 术路线和关键技术问题研究、总体技术方案设计等几个方面详细阐述了房地权籍一体 化管理系统的开发理论和实践经验；赵俊三教授自从9 0 年代初期开始，专门从事地 籍管理信息系统、土地信息系统( l i s ) 、地理信息系统( g i s ) 和3 s 集成技术的理论 研究与软件开发工作；其他如曾汉光和庄少忠发表的浅谈房地“两证合一”的运作 就房地两证合一的客观要求、过渡阶段的运作形式、房地两证合一的运作形式及操作 要素等进行了阐述；蒋海峰在土地证房产证二合一好中论述了房地两证合一的优 点；谢小康撰写的关于房地产管理一体化若干闯题的讨论从房地产管理一体化的 涵义入手，指出了在房地产一体化问题认识上的误区，并就与此相关若干问题阐述了 看法；魏宗彬则称房地“两证合一”为登记管理理念上的一次历史性飞跃；伍鑫在现 代地籍中房地合一管理的思考一文中提出：建立科学高效的管理体制和运行机制， 即建立房地合一管理体制和一体化测绘架构，进行现代地籍调查测绘，实行必要的地 籍测绘保障是现代地籍管理的具体体现。通过现代地籍调查测绘，建立信息系统，可 实现多种管理功能，提高城市地籍管理水平；丁莉东、覃志豪、王长建在基于房地 合一原则下的房地产权登记系统设计一文中认为：土地是任何房产的基础。任何房 产也不能离开土地而单独存在，故有必要探讨房地合一原则下的产权登记系统设计， 该文在分析当前房地产权登记中存在问题的基础上提出一种新的房地产权登记系统。 在系统开发理论研究上王家海、刘文彬和杨恒棣在土地房产管理信息系统建立 一文中就土地房产管理信息系统建立中的系统总体目标和开发原则、数据库的建立、 子系统划分及子系统之间、本系统与其它系统之间的关系、主要子系统功能及系统开 发技术路线和技术关键等进行了介绍；冯凤英、周玉琴、门华前的土地房屋产权 产籍管理信息系统用系统分析与研究方法，从房地产现行业务情况和市场需求出发， 探索土地房屋产权产籍管理信息系统建设的有效途径，为房地产业务的现代化、科学 化提供了依据。 地籍管理信息系统、土地信息系统与地理信息系统的开发研究都需要测量工程方 面的专业知识，但同时又需要具有丰富的计算机学科、土地管理学、图形图像处理学、 g i s 相关学科、数据库系统等众多方面的基础理论知识和专业知识。赵俊三积极探索 相关专业基础理论知识和业务知识，一方面拿出积累的资金购买公司急需的软、硬件 设备和其它办公设施；另一方面亲自选定市场需要的高新技术项目，进行方案设计和 实验，并组织技术人员不分昼夜地进行研究开发，同时走产、学、研结合的发展道路， 1 0 第1 章绪论 让科研成果服务于社会经济建设。 实践方面：安徽省、广东省和北京市等走在了前列。在房地两证合一的制度研究 上广东省1 9 9 4 年7 月通过了广东省城镇房地产权登记条例，其第三条规定：“县、 市人民政府房地产管理部门负责房地产权登记管理工作，对申请登记的房地产依法进 行审查和确认房地产权属，核对房地产权证”，并对房产、土地部门分设的情况下， 如何发放统一的房地产权证书作了明确的规定；上海市于1 9 9 5 年通过了上海市房 地产登记条例，安徽省也于2 0 0 0 年制订安徽省城市房地产交易管理条例，这些 规定改革了原有的“两证”分别发放的做法，确立了“两证合一”制度 。 在具体的实施方面：目前，安徽全省已有9 0 市、县在执行“两证合一”制度， 办证时间已缩短至最长不超过l o 个工作日，全省房地产登记机构人员也有较大的精 简；2 0 0 0 年初，上海市1 9 个区、县全部完成了房地部门的合并工作，房地产登记发 证工作的质量和效率明显提高，收费有了明显下降；广东的房地两证合一工作也在执 行中，不过是“机构合一的两证合一”、“机构分设的两证合一”、“机构合一的两证 分立”三种模式并存尸。 在房地权籍一体化管理系统的研发上：由重庆市国土资源和房屋管理局开发的重 庆市国土资源和房屋管理信息系统已经成熟并付诸实践。它具有以下特点：实现各类 业务管理系统的高度集成；实现各类业务的真正网上办理、审批及网上查询功能；实 现市局和各个区县( 自治县、市) 局的联网处理；具有严格的安全措施。重庆市地房 籍合一管理信息系统标志着重庆楼市真正进入了电子政务时代。为政府对房地产的管 理提供了一个简明而又清晰的平台。首先，它建立了庞大的三维重庆楼市地图，每幢 建筑都有唯一识别的“身份证”编码，同时地图还赋予了它历史属性；其次，它实现 了土地、房屋的网上登记受理。今后，开发商不用为办理开发手续而四处奔波，所有 材料通过该系统就可以实现远程网上登记、报建，政府也通过网络予以受理回复；再 者，该系统还将土地房屋登记过程中可能涉及的相关机构( 如金融、中介等) 都融入 其中，有效防范了管理中的漏洞，如假证的出现等 2 1 0 2 1 0 其他如徐州市城乡一体化地籍信息系统，该系统是武汉瑞得信息工程有限公司 1 9 9 9 年与徐州市国土资源局结合地籍管理的特点和实现国土资源综合办公自动化对 基础地籍数据要求共同提出并投入研究开发的。它将权属管理与土地利用管理能溶为 一体，建立农村与城镇地籍管理系统软件统一、数据结构统一、组织和管理方式统一， 同时满足农村土地利用现状与城镇地籍管理要求，实现农村土地和城镇地籍的无缝一 体化管理。采用瑞得独创的区域数据组织模型，实现城镇和农村地籍的无缝一体化、 权属管理和土地利用管理的一体化。 1 3 本文主要研究内容 ( 1 ) 房屋所有权与土地使用权一致原则研究。内容包括：房地权籍一体化管理 的法律依据，房屋所有权与土地使用权一致原则内容，房地产权主体一致原则的必要 性，目前房地产权一体化的问题和改进建议等。 第1 章绪论 ( 2 ) 房地权籍一体化决定因素和理论基础。内容包括：实行房地权籍一体化管 理的影响因素，房地两证和以后的运作以及受理业务流程。 ( 3 ) 房地权籍一体化管理的法律制度建设。内容包括：登记申请( 初始设定登 记、变更登记、抵押登记、注销登记、异议处理) ，权属调查，公示，核实登记和发 证。 ( 4 ) 房地权籍一体化管理体系实践探索。内容包括：外业数据综合采集理论的 探索，图形信息、权属登记信息的共享更新理论，多部门联合网络审批，两证合一理 论的研究。 ( 5 ) 徐州市房地权籍一体化管理系统开发建议。内容包括：徐州市房地权籍一 体化管理系统需求分析，徐州市房地权籍一体化管理系统建设目标，徐州市房地权籍 一体化管理系统关键技术问题。 ( 6 ) 徐州市房地权籍一体化管理模拟应用。内容包括：房屋、土地登记，外业 测量、调差、调整和地籍图测绘，审核发证，房地产产权产籍