（公共管理专业论文）广州住房保障体系探讨.pdf

一 原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：确也矿氏 日期：o 子年iv 月l o 日 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：粕可埔导师签名：译考 日期：沙蛄年1 7 月fo 日日期：口莎年i 月、7 日 论文题目：广州住房保障体系探讨 专业：公共管理( 行政管理) 硕士生：许卫娟 指导教师：谭兵讲师 摘要 住房是一种及其特殊的商品，首先，住房是人们生活中不可或缺的消费品， 是重要的家庭资产，是财富的象征；其次，住房的生产、分配、交换过程反映了 一定社会的生产力和生产关系，也反映了政府对民生的关注程度。由于住房时常 对低收入家庭的分配存在一定程度的调节失灵，当社会成员之间包括住房在内的 资产持有量差距过大时，往往会引发社会矛盾，此时政府的适度干预尤为重要。 住房保障体制实际上是政府向居民提供的一种公共产品，其效用就是通过支付转 移的方式实现社会收入的再分配，使广大中低收入和最低收入居民家庭也能够享 受经济发展的利益，从而保持分配公平和社会稳定。 在住房保障方面，广州走在了全国前列。广州市委把加快建立住房保障体系 摆上重要的位置，要求各级党委、政府要正确处理市场机制和政府调控的关系， 促进房地产业持续健康发展，加快构建多层次住房保障体系，加快危破房改造， 确保全市人民安居乐业。然而，由于保障房和商品房界限不够清晰，产生了诸如 保障对象范围、限价房身份之争等问题，进而影响调控政策及市场前景。为此， 我们有必要从理论上肯定住房保障的必要性，对广州现行住房体系进行梳理，通 过借鉴国内外成功经验，为政府的住房保障决策提供坚实的理论基础和可操作性 建议。 本文力求在以下几个方面有所创新：第一，理论与实证方法结合，在对房地 产问题的界定方面运用政治经济学理论( 商品属性和社会属性) 、公共政策理论 ( 社会公平) 等方法，得出政府对住房市场的关注和调节监管上应有所作为。在 对住房市场的发展现状、现行住房保障体系的描述方面主要采用数据、图表等实 证分析的方法。第二，公共政策比较分析方法的运用，通过所学的比较公共政策 内容，从住房保障的法制建设、土地政策、具体保障措施及效度等方面，将国外 的一些住房政策与我国的进行比较分析，从而找出对构建住房保障体系有借鉴意 义的地方。第三，构建收入定位模型，引入房租负担系数解决保障房和商品房界 限问题，对广州市的住房保障体系作出救济、贴租、梯补、互助、自助五级划分， 并对各个类型中急待解决的问题或集中的矛盾焦点，提出相应的对策分析。 本文的主要观点与结论如下：( 1 ) 政府应明确自身职能在市场化住房供应体 系和保障性住房供应体系中的不同定位，住房保障体制的运作方式应该是政府在 维护市场机制的基础上千预住房市场。( 2 ) 对现行保障体系有所修正：将外来人 员纳入保障体系，扩大廉租房保障范围，研究制定“租售并举”的经济适用住房 供应政策，逐步取消限价房，改用多层次的扶持手段对中等收入者加以保障。( 3 ) 设置经济、合理的保障制度，用房租负担系数对保障对象进行不同程度的划分， 分别提供救济、贴租、梯补、互助的保障手段，使不同收入水平的居民享受不同 程度的保障，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本。 关键词：住房保障、社会公平、廉租房、经济适用房、限价房、夹心层 t i t l e ：r e s e a r c ho nh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi ng u a n g z h o u m a j o r ：m p a n a m e ：x uw 西j u a n s u p e r v i s o r ：t a nb i n g a b s t r a c t h o u s i n gi sas p e c i a lc o m m o d i t y , f i r s to fa 1 1 i ti sa ni n d i s p e n s a b l ec o n s u m e r g o o d si no u rl i f e ，a n di ti sa l s ot h ei m p o r t a n tf a m i l ya s s e t sa n dt h es y m b o lo fw e a l t h i nt h es e c o n dp l a c e ，t h ep r o c e s s e so fh o u s i n gp r o d u c t i o n 。d i s t r i b u t i o na n de x c h a n g e c a nr e f l e c tn o to n l yt h ep r o d u c t i v ef o r c e sa n dt h er e l a t i o n so fp r o d u c t i o ni nc e r t a i n s o c i e t y , b u ta l s ot h eg o v e r n m e n t sc o n c e ma b o u tt h ee x t e n to fp e o p l e sl i v e l i h o o d f r o mt i m et ot i m e ，t h e r ei sac e r t a i nd e g r e eo ff a i l u r ei nr e g u l a t i o nt h r o u g ht h eh o u s i n g d i s t r i b u t i o nf o rl o w i n c o m ef a m i l i e s i ft h eg a pi na s s e th o l d i n g si n c l u d i n gh o u s i n g b e t w e e ns o c i a lm e m b e r sw a se n l a r g e de g r e g i o u s l y , s o c i a lc o n t r a d i c t i o n sm a yb e t r i g g e d i nt h i ss i t u a t i o n ，t h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nm o d e s tp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t i nf a c t ，h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi sap u b l i cp r o d u c tp r o v i d e db yg o v e r n m e n tf o r r e s i d e n t s ，a n di t sf u n c t i o ni st o t or e d i s t r i b u t et h es o c i a li n c o m et h r o u g ht r a n s f e r p a y m e n t s oa st os oa st om a k es u r et h a tt h en u m e r o u sr e s i d e n tf a m i l i e so fl o wi n c o m e o rm i n i m u mi n c o m ec a nb e n e f i tf r o mt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y i tm a i n t a i n st h e d i s t r i b u t i o no fe q u i t ya n ds o c i a ls t a b i l i t y i nt h eh o u s i n gs e c u r i t y , g u a n g z h o ug ot ot h ef o r e f r o n ti no u r n a t i o n g u a n g z h o u m u n i c i p a lc o m m i t t e ep u to nav i t a lp o s i t i o nt oa c c e l e r a t et h ee s t a b l i s h m e n to fa h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m p a r t yc o m m i t t e ea r ea l s or e q u i r e dt o ，a n da s k e dc o m m i t t e e s a n dg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l st oh a n d l et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nm a r k e ta n dt h e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o np r o p e r l y , t op r o m o t et h es u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to f t h er e a le s t a t ei n d u s t r y , t os p e e d u pt h ec o n s t r u c t i o no fam u l t i 。l e v e lh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e m ，t oa c c e l e r a t er e p a i ro fd a n g e r o u sb u i l d i n g s ，t oe n s u r et h a tp e o p l el i v ea n d w o r kl i v ea n dw o r ki np e a c e h o w e v e r , s o m eq u e s t i o n ss t e mf r o mt h ea m b i g u o u s b o u n d a r yb e t w e e nc o m m e r c i a lh o u s i n ga n da f f o r d a b l eh o u s i n g t h eq u e s t i o n si n c l u d e t h es c o p eo fb e n e f i c i a r i e so fh o u s i n gs e c u r i t y , t h ed i s p u t ea b o u tt h ee l i g i b i l i t yf o r p r i c e 1 i m i t e dh o u s i n ga n de t c t h e s ep r o b l e m sw i l la f f e c tt h ec o n t r o lp o l i c i e sa n d m a r k e tp r o s p e c t s t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt op r o v et h en e c e s s i t yo fh o u s i n gs e c u r i t y t h e o r e t i c a l l y , t oc l e a ru pt h ep r e s e n th o u s i n gs y s t e mo fg u a n g z h o u ，a n dt op r o v i d et h e g o v e r n m e n t sh o u s i n gs e c u r i t yp o l i c yas o l i dt h e o r e t i c a lb a s i sa n ds o m ef e a s i b l e s u g g e s t i o n s t h ec o n t e n t so ft h i st h e s i sw e r ei n n o v a t i v e l yd e v e l o p e do nt h ef o l l o w i n gd i r e c t i o n s ： f i r s t l y , t h e o r e t i c a la p p r o a c ha n de m p i r i c a la p p r o a c ha r ea d o p t e dt os t u d ys o m e i s s u e s t h e o r e t i c a l l y , m e t h o d se x t r a c t e df r o mp o l i t i c a le c o n o m yt h e o r y ( c o m m o d i t y p r o p e r t ya n ds o c i a lp r o p e r t y ) ，p u b l i cp o l i c yt h e o r y ( s o c i a le q u i t y ) a n do t h e r w i s ea r e a p p l i e dt od e m a r c a t es o m ep r o b l e m si nr e a le s t a t ei n d u s t r ya n dt od e d u c et h a tt h e g o v e r n m e n ts h o u l dt a k es o m em e a s u r e st oc o n s i d e ra n dr e g u l a t et h eh o u s i n gm a r k e t f r o mt h ed e m a r c a t i o n o nt h eo t h e rs i d e ，e m p i r i c a la n a l y s i si su s e dw i t hd a t a , c h a r t a n ds oo nt od e s c r i b et h es t a t u so fd e v e l o p m e n to fh o u s i n gm a n e ta n dp r e s e n t h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m s e c o n d l y , t h em e t h o do fc o m p a r a t i v ea n a l y s i si np u b l i c p o l i c yi sa p p l i e dt oc o m p a r ea n da n a l y z et h eh o u s i n gp o l i c i e so fo u rc o u n t r yw i t h t h o s eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，f r o ms o m ec o n s i d e r a t i o n so fh o u s i n gs e c u r i t ys u c ha s ； c o n s t r u c t i o n so fl e g a ls y s t e m ，l a n dp o l i c i e s ，s p e c i f i cs e c u r i t ym e a s u r e s ，e f f e c t sa n dt h e l i k e ，a n dt h e nt of i n do u ts o m e t h i n gt h a tc a nb er e f e r r e dt oc o n s t r u c th o u s i n gs e c u r i t y s y s t e mf o ro u rc o u n t r y t h i r d l y , a ni n c o m e - o r i e n t a t i o nm o d e li n t r o d u c e dc o e f j f i c i e n to f r e n tb u r d e ni sb u i l tu pt or e s o l v et h ep r o b l e ma b o u th o wt od i s t i n g u i s hc o m m e r c i a l h o u s i n ga n da f f o r d a b l eh o u s i n g t h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mo fg u a n g z h o uw a s d i v i d e di n t of i v eg r a d e s ：r e l i e f , r e n ta l l o w a n c e ，s t 印ss u b s i d i e s ，m u t u a l l ya i da n d s e l f - h e l p f r o mt h e r e ，c o r r e s p o n d i n gp o l i c ya n a l y s e sw e r ep r o p o s e dt oa i ma tt h e p r o b l e m sa n dt h ec o n t r a d i c t i o n si nd i f f e r e n tg r a d e s t h em a i nv i e w p o i n t sa n dc o n c l u s i o n so ft h et h e s i sc a nb el i s t e da sf o l l o w s ： ( 1 ) g o v e m m e n ts h o u l du n d e r s t a n dc l e a r l ya n dd e f i n i t e l yi t sf u n c t i o n a lp o s i t i o ni n m a r k e t o r i e n t e da n di n d e m n i f i c a t o r yh o u s i n gs u p p l ys y s t e m t h eo p e r a t i o nm o d eo f h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ms h o u l db eb a s e do nk e e p i n gm a r k e tm e c h a n i s mw h i l e i n t r o d u c i n gg o v e r n m e n t si n t e r v e n t i o no nh o u s i n gm a r k e t ( 2 ) s o m es u g g e s t i o n sp r o p o s e dt om o d i f yt h ep r e s e n ts e c u r i t ys y s t e mi n c l u d e ： b r i n g i n gm i g r a n tw o r k e r si n t os e c u r i t ys y s t e m ，e x t e n d i n gt h es c o p eo fl o w r e n t h o u s i n gs e c u r i t y , s t u d y i n ga n de s t a b l i s h i n ga f f o r d a b l eh o u s i n gs u p p l yp o l i c yw i t h t o r e n t ，s e l ls i m u l t a n e o u s l yp r i n c i p l e ”，a b o l i s h i n gp r i c e l i m i t e dh o u s i n gi ns t e p s ，a n d a l t e r i n gt om u l t i - l e v e ls u p p o r tm e a n st og u a r a n t e em i d i n c o m ep e o p l e s ( 3 ) s e t t i n gu p e c o n o m i c a la n dr e a s o n a b l e s e c u r i t ys y s t e m ，d i v i d i n gt h e b e n e f i c i a r i e so fh o u s i n gs e c u r i t yi n t od i f f e r e n tl e v e l sb yu s i n gc o e m c i e n to fr e n t b u r d e n ，p r o v i d i n gd i f f e r e n ts u p p o r tm e a n so fr e l i e f , r e n ta l l o w a n c e ，s t e p ss u b s i d i e s ， m u t u a l l ya i dc o r r e s p o n d i n g l y , a l lo ft h e s ea r ep r o p o s e dt op r o v i d er e s i d e n t so f d i f f e r e n ti n c o m ew i t hd i f f e r e n tl e v e l so fh o u s i n g s e c u r i t yr e s p e c t i v e l y t h e s e m e a s u r e sa r ea l s ob e n e f i c i a lt os a v ef i n a n c i a le x p e n d i t u r ea n dr e d u c et h eb u r d e no r c o s to fg o v e r n m e n t sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t y , s o c i a lj u s t i c e ，l o w - c o s th o u s i n g ，a f f o r d a b l e h o u s i n g ，t h eh o u s i n gp r i c e s ，t h es a n d w i c hl a y e r 目录 第二章住房保障制度的理论依据 第一节居住权是公民最基本的生存权 第二节住房的社会保障属性 第三节住房保障是社会公平的体现 第四节住房消费需求的层次性及其实施途径 第三章广州住房保障体系( 1 0 ) 第一节我国城镇住房改革的基本脉络叩( 1 0 ) 第二节广州现行住房保障体系( 1 1 ) 第三节广州住房保障新思路( 1 2 ) 第四节广州现行住房保障体系存在问题( 1 4 ) 第四章其他国家和地区住房保障制度考察和借鉴( 1 7 ) 第一节其他国家和地区住房保障制度综述( 1 7 ) 第二节比较分析及经验借鉴( 1 9 ) 第五章完善广州住房保障体系的对策 第一节对广卅l 住房供应体系的修正建议 第二节收入定位模型一房租负担系数 第三节住房供应体系的五级划分及主要对策分析 第四节住房保障体系其他方面的建议 第六章结语( 3 0 ) 参考文献( 3 1 ) ) )、，) l 1 2 4 6 6 6 7 9 llklkl，kll 一提一 题一问述架一与综框景献文背文论一的究及究研路研的思 题题究 论选选研导节节节章一二三一第第第 第 广州i 停房保障休系探i 第一章导论帚一早哥t 匕 第一节选题研究的背景与问题提出 “居者有其屋”足幽人千卣年米的美丽憧憬。按照中国“安家立业、安身立 命”的传统观念，拥有属于自己的房子成为许多人一生的追求。住房是关系国计 民卜的重大经济问题和社会问题。 在计划经济时期，人们只是把住房看做是一种完全由政府提供的福利性产 品，强调住房的社会保障属性，而甭定其商品属性。在这种思想认识下形成了福 利性住房分配制度。但这一住房制度的弊端是明罹的：住房建设和分配山幽家统 管，而幽家财力有限，住房供给严重短缺，f i 得1 i 实行配额机制，居民住房需求 普遍得4 i 剑满足；住房山国家作为一种福利待遇提供给居民个人使用，居民虽然 缴纳一定的房租，f 会额很少，国家财政负担沉重；由于住房价值量大，居民能 甭分配到住房，福利燕距很大，造成，偃重的分配不公。 随着社会手义r f i 场经济体制故肇目标的确立，许多人又把住房看做是一种完 伞由f i ，场配置的竞争性商品，只强调它的商品属性，而忽视其社会保障属性，淡 化政府在解决群众住房问题 二的责任和义务。不町否认，商品房制度的实施大大 刺激了住房供给的增加，缓解了住房供求矛盾，促进了房地产业乃至整个国民经 济的发展。但这一制度的局限性也十分明湿，市场作为配置资源的一种手段，往 往j ji 3 t ：效率，小讲公平。由于我幽币处于j l ：业化和城镇化快速发展时期，住房需 求持续扩大，而住房供给的增长受土地等因素的制约，总是赶不上需求的增长。 这就使住房市场一卣处于供不应求的状念，住房价格持续上涨。中低收入家庭无 力承受高昂的房价，普遍存在“住房难”l u j 题，基本住房要求得不到应有的保障。 我幽的城镇居民 一房制度改革始f2 0 世纪8 0 年代，改革的基本路径是：适 应体制改革的总体要求，将传统的实物分房的福利体制转向货币化分配、市场化 和社会化供应的住房体制。经过2 0 多年米的改革推进，房地产市场已基本成为 仲房资源配置的主要渠道。但是，2 0 0 ：3 年以来，我困大中城巾房价普遍、持续 j ：涨，住宅商品供给乡占构不合理、房价涨幅过大等问题相继出现，据统计资料显 示，2 0 0 4 年以来q ：t i - 宅商品房平均销僻价格全年增长大大高于同期的( ；d p 增长 率和城镇居民町支配收入增长率。二j ：足，乍j 十| i 当人部分的人认为，中h 的住宅市 场已处f 相当程度的l f i 场失灵、价格犬效的状念。 房价上涨成为f i 姓难以承受之雨，岛房价彳i 断加重城镇居民的乍活爪力，共 伞i 】：居民的町支秕收入绝人部分川j ：支付房款造成其他消费晶生产的“挤出效 应”，造成崮【乇经济，七、j k 问发展的1 i 、i ，衡，m 时，高房价导致居民购房人黾= 依赖 银行“按揭”贷款支持，加人了整个余融机构的系统性风险。在当d 订我 k , i i 构建社 会e - 义和谐社会的7 亍景卜，房价jj “人人【屯群众收入之i h j 的矛盾，严重与h i u | u j 了和 惜社会的建设。面对房地产的一系列f j 题，政府也频频出台各种措施) j i l 强埘住宅 i f i 场的经济舰制，包括对建设用地的限制、房地产j f ：发项目资本金比例、控制拆 迂姚模直到金融、税收政策舰制等。 本文以广州作为研究对象，对现 j 二的住房保障体系进行一次深入分析和研 究，以“政府应明确f i 身职能在i i j 场化住房供应体系和保障性住房供成体系中的 广h 住房保障体系探讨 不同定位为政策设计原则，从而对构建和完善住房保障体系提出自己的看法和 意见，同时通过对英国公共住房制度、新加坡“组屋”和住房公积会制度等国外 住房保障体系的比较分析和借鉴，对广州现行住房保障的存在问题进行评述并作 出政策调整的假设，建立收入定位模型一房租负担系数，并在此基础上对广州住 房体系进行了一次五级划分，从而达到建立一个多层次的住房保障体系，实现政 府绩效与社会福利的最大化的目的。 第二节选题的研究 一、住房保障制度的概念 住房保障体系定义出自国务院1 9 9 4 年发出的三号文：建立以中低收入家庭 为对象，具有社会保障性质的供应体系，和以高收入家庭为对象的商品房的公共 体系。国务院在9 4 年已经提出这个问题，9 8 年我国决定性取消了福利分房，还 发出关于加快住房建设罩面文件罩面，就把这个体系表述为重点发展经济适用 房，建立和完善以经济住房为主的多层次的城镇住房体系。 住房保障实际上是政府向居民提供的一种公共产品，是指政府和单位在住房 领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政 策措施的总和，是为解决中低收入家庭的住房问题而设置的社会保障性住房供给 方式。其效用就是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，使广大中低收入 和最低收入人群也能够享受经济发展的成果，从而保持分配公平和社会稳定。馏1 也就是说，住房保障制度是国家通过行政手段对低收入家庭提供适当住房的 一项制度。这一制度弥补了市场经济的缺陷和不足，对市场经济中若者和低收入 者提供帮助和救济，它的存在和实行提高了市场配置住房资源的效率，体现了社 会公平和人道主义精神，是社会稳定、经济发展、社会进步的需求。 住房保障包括广义的住房保障和狭义的住房保障。广义的住房保障是指对全 体居民的住房社会保障，我国房改中以标准价格或成本价出售公房、集资建房和 住房公积余等政策，是属于广义住房社会保障的范畴：狭义的住房保障则是指对 一部分有特殊困难或低收入居民的住房社会保障，经济适用房、安居房、廉租房 等政策足针对中低收入居民的，属于狭义住房保障范畴。以上两者均具有阶段性 的特征，是针对特定发展阶段的居民的收入状况、居住状况、市场供求状况、产 业政策目标，以及宏观经济状况采取的阶段性政策选择，随着条件的箩化而不断 发生演进。 二、市场机制与政府调控的争论 第一类强调市场导向： 张呜认为，房地产市场的失控是政府插手太多所致，房地产既然是市场，就 应该交给f l j 场水管，而政府应该做的，是给贫旧和十h 对贫凼的居民修建他们住得 起的房子，作为一种福利性公共产品提供给弱势群体。一边是市场，一边是政府 福利，两者相关，但又f i 是一回事，政府可以通过房地产市场上得到得税收来投 1 ：搜房人珥地产：众议广州术水伟虏保障体系h t t p ：w w w s o u f u n c o m 房地产门户一搜虏刚，2 0 0 7 0 3 2 2 ：2 ：马斌上编 l ：会保障埋论j 实践，中困劳动 l ：会保障版利：2 0 0 6 年版 2 广州停虏保障体系探讨 到廉租房建设上，政府所得的税会越多，廉租房之类的福利就搞得越好。 李宏瑾认为，房地产市场并非完全竞争h 场，市场垄断造成了房地产价格的 扭曲，房地产价格必然高于完全竞争市场状态下消费者所能承受的水平，也是造 成房地产市场失灵的重要原因之一。为了确保房地产m 场的长期健康发展和居民 福利的提高，今后政府应将促进房地产市场竞争作为一项基本的方针政策。瞳3 第二种观点强调住宅市场化与住房保障的结合： 易宪容、马俊、徐德芳认为，房地产市场还是应该自由发展的，即由市场决 定资源要素的配置、由供求关系决定价格。而政府真正要做的，不是直接干预市 场，而应是弥补市场失灵、推进要素的市场化和建立住房保障机制。一是弥补市 场的失灵不足，主要是在市场化不足的要素供给上( 土地、资金、利率) 进行调控。 二是通过财政和税收的手段，例如对高价商品房增加税收，形成一个商品房对保 障性质住房的反哺机制，保障低收入者的居住权，建立一种托底机制。钉 贾康、刘军民提出，基本住房保障是政府住房政策的核心内容，是政府不可 推卸的责任，但需要维护市场机制的基础作用和合理区分层次与阶段。川 张广宁( 广州市委副书记、市长) 认为，解决住房问题必须- 降持“两手抓”： 一手抓政府住房保障体系，切实解决好低收入家庭住房困难问题；一手运用市场 规律和市场调节机制维护房地产市场的健康稳定发展。b 1 卜述观点讨论的焦点集中于市场机制与政府调控的相互作用上，综合以上观 点，我认为：由于住房商品和住房市场的特殊性，应把住房保障与住房市场结合 起来，政府应明确自身只能在市场化住房供应体系和保障性住房供应体系中的不 同定位：尽量减少直接干预市场化住房供应体系，而对于在单纯由市场机制的白 发调节中难以获得住房的巾低收入居民则应承担起责任。这是设计住房保障对策 应始终峰持的基本原则。 三、住房保障的受益层面 对于当前让哪些家庭得到住房保障，学术界的争论比较激烈。 ? 。 第一种，如梁小民，主张取消经济适应房，将中低收入家庭也纳入廉租住房 体系“1 ； 第二种，如刘晓君，根据社会排斥理论，现行廉租对象界定政策排斥了进城 农民工、城乡结合部的失地农民等住房弱势群体，不t l j - 二体现公平原则盯1 ； 第i 种，如杨振华，住房保障不能仅局限在低收入人群，还应包括拆迁户、 单亲、老龄。巢家庭、外地打：i ：者和公务员这螳中低收入者，这些人的家庭收入 虽然高。_ 】：最低生活保障线f i l 缺乏购房能力，通常义被称为“火心层”_ 。 11 张呜臁租房1 i 爱忘j ，后水卉l 丰i 方都市报，2 0 0 7 ，1 0 0 6 ：a 0 2 。 2 j 拿宏j 董我罔房地产i i j 场星断程度究一勒纳指数的测算财绛研究，2 0 0 5 3 ：3 1 0 3 ：易宪容，马俊、徐德芳【| l f 日需蛰多层次的住肪保障休系东方早报中幽绐济州，2 0 0 6 0 8 1 0 1 4 ：贸康、刘军民巾同什厉制度改革问题川，绛济礼会转轨中“居行仃j e 屋”的求角f f 北京： 绛济科学版i ：，2 0 0 7 f 5 人民叫记存专访广州f l r 委剐 5 记、市k 张广宁广州构建住房保障体系努力i l 】拧房价过怏i ：涨h t t p ：w w s o u f u n c o l l l 房地产f j ，o 一搜厉，2 0 0 7 0 8 3 0 1 61 梁小比廉羊i i 虏足中低收入# 作厉问题的解决之道冈 l j i ：删，2 0 0 3 0 4 0 7 7 j 刘晓射廉羊 i 住房纵览：、l j 北京：f | 】建筑1 。业版十1 ：，2 0 0 5 ：4 8 8 杨振。扛适用对缘范过个慷f | l 虏如f - 止困境：n j 北京i l 报，2 0 0 3 0 7 0 5 广州住房保障体系探讨 四、关于保障住房的房源供给主体 陈传伟、吴长征认为，廉租房制度典型的社会福利分配制度，不宜通过市场 行为进行运作，只能由政府统一控制、管理，居住廉租房者必须由政府界定。 有的学者则建议在政府给予房租资助的前提下，充分发挥住房二级市场中住房自 我淘汰的动态调节机制，让低收入家庭自行到市场上租赁住房，这样既能加快解 困进度，又能避免“贫民窑”问题，宋博通持中间意见，认为短期内在住房二级 市场合适房源不多而政府财力有限、租金补贴标准不够高的情况下，还是由政府 提供房源为好，待“住房过滤”效应体现和财力提高以后，再过渡到以市场供给 为主。2 1 第三节研究思路及论文框架 住房保障制度，就是政府及政府性公共部门对无能力通过市场手段来实现购 买或租赁住房的低收入家庭，采取不同的政策及辅助措施，以保障人人有房住的 制度安排。 本文力求用理论规范分析的方法为寻找问题、理解问题以及解决问题提供理 论依据，同时结合实证分析、比较分析等方法，通过搜集国内外相关的案例、数 据资料，制作图表，设计出符合广州实际的制度创新模型和建议，主要强调实践 可操作性。第一，理论与实证方法结合，在对房地产问题的界定方面运用政治经 济学理论( 商品属性和社会属性) 、公共政策理论( 社会公平) 等方法，得出政 府对住房市场的关注和凋节监管上应有所作为。在对住房市场的发展现状、现行 住房保障体系的描述方面主要采用数据、图表等实证分析的方法。第二，公共政 策比较分析方法的运用，通过所学的比较公共政策内容，从住房保障的法制建设、 土地政策、具体保障措施及效度等方面，将国外的一些住房政策与我国的进行比 较分析，从而找出对我国构建住房保障体系有借鉴意义的地方。第三，构建收入 定位模型，引入房租负担系数解决保障房和商品房界限问题，对广州市的住房保 障体系作出救济、贴租、梯补、互助、自助血级划分，并对各个类型中急待解决 的i 口j 题或集中的矛盾焦点，提出相应的对策分析。 全文共分七章，各章内容概述如下： 第一章导论，介绍本文的研究背景、文献综述及论文框架， 第二章是基础性研究，介绍法定居住权和住房保障的起源，综合政治经济学、 社会保障学等方而知识作为住房保障制度的必要性的理论肇础。其次，基于住房 的双重属性及住房消费的层次性，作出二元住房制度的假设，把住房分为两部分： 一类为商品性住房，另一类为保障性住房，得f 政府设计保障政策应始终峰持的 原则，就是我囤政府戍明确自身职能在市场化住房供应体系和保障性住房供应体 系中的不同定位，分别实行不同的配置机制。 第三章至第“章是分专题研究，第三章对广州住房保障的发展历程、现行体 系内容、住房保障的新思路做了回顾和分析指出现行体系中存在的问题。第四 i 陈传伟、吴 = = 抓浅c 义矬t 臁平f 1 房t j ij 妊体系的何关问题及对策 j 深圳人学学报( 理t 版、2 0 0 1 ( 3 ) 。 2 术博通政府必建伟房。j 货币补贴成奉比较研究 j 深圳人学学报( 理t 版) ，2 0 0 1 ( 3 ) 4 广州 辛房保j ； 体系探i 、 章对美国、英国、新加坡、香港等围家和地区的成功案例进行比较分析，从住房 保障的法制建设、土地政策、具体保障措施及效度等方面，找出对我国构建住房 保障体系有借鉴意义的地方。第 章在上述理论和实证分析的基础上，提出了自 己的构想，构建收入定位模型，引入房租负担系数解决保障房和商品房界限问题， 对广州市的住房保障体系作出救济、贴租、梯补、互助、自助血级划分，并对各 个类型中急待解决的问题或集中的矛盾焦点，提出相应的对策分析。 第六章是结语，在总结全文的基础上对广州住房体系寄予希望。 广州伟虏保障仆系探讨 第二章住房保障制度的理论依据 第一节居住权促进住房保障体制的萌生 随着人类文明的进步，“住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享 有合适的居住设施”这一观点已经得到普遍的认可。1 9 8 1 年，在伦敦召丌的“城 市住宅问题国际研讨会上通过的“住宅人权宣言”，它指出，一个环境良好、 适宜人的住所是所有居民的基本人权。而1 9 9 6 年6 月在伊斯坦布尔召丌的联合 国人居会议通过的人居议程提出了一个目标性口号：“人人有适当的住宅”。 住房问题是工业化与城市化加速发展的产物，恩格斯在其论住宅问题中 提出了“住宅缺乏现象”：在西方国家工业化加速时期，由于城市聚集效应和规 模经济的影响，工业和人口在城市的高度集中，形成对城市土地和住房供应的巨 大需求，从而产生了住房供应的绝对短缺，进而才导致土地价格以致住房价格的 上涨，于是广大中低收入居民家庭的住房支付能力与具有适宜的住房标准的住房 价格之间出现巨大的落差，城市尤其是人口密集的大中城市的住房供应出现绝对 短缺问题。几乎每个西方国家在完成工业化和城市化的过程中都饱经城市住房供 应短缺的痛苦折磨。因此，为提高民众福利，缓解住房与社会矛盾，保持社会安 定，各国政府都针对住房问题进行了积极的干预，从而促成了住房保障体制的萌 生。 根据法律对公民居住权的规定，各个国家根据不同历史阶段的各自国情，有 针对性地通过法律明确了住房保障体制的目标，并随社会经济的发展和宏观政策 的变更而适时调整，从而逐步实现全体居民的居住权。美国1 9 4 9 年住房法i f 式 承认“为全美的每一个家庭提供舒适的家和适宜的居住环境”是国家的目标，l 9 6 1 年肯尼迪总统发表的致国会的住房和城镇发展计划咨文中，把“给全国人民 提供体晌i 的住房”作为三个基本国家目标之一。新加坡在独立之初，以住房绝对 短缺问题的解决为目标，而当住房数量问题基本解决后，则于1 9 6 4 年将“居者 有其屋”作为目标，推行住房自有化。 早些时候，我国各级政府对城市低收入居民的居住权显得不太关注，影响了 政策执行的有效性。2 0 0 7 年0 8 月1 3f i ，国务院常务会议讨论并原则通过了国 务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见( 国发( 2 0 0 7 ) 2 4 号) ，文 件第一句话指出，“住房是重要的民生问题”。该